Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Сущность и основные этапы политики централизации в России
• 1.1 Сущность политики централизации и регионализации
• 1.2 Основные этапы централизации
• 1.3 Политика централизации и поляризации российского социально-экономического пространства
• 1.4 Анализ нормативно-правовой базы, связанной с отношениями центр - регионы
• Глава 2. Проблемы и эффективность отношений между центром и регионами
• 2.1 Роль централизации и децентрализации при финансовом обеспечении развития регионов
• 2.2 Проблема эффективности отношений между центром и регионами в России
• 2.3 Бюджетная политика как элемент государственного регулирования отношений между центром и регионами
• Глава 3. Проблемы отношений центр - регионы Франции
• 3.1 Цели реализации федерализма и регионализма во Франции
• 3.2 Проблемы и перспективы взаимоотношений центра и регионов во Франции
• 3.3 Французская модель регионального развития: опыт применения в России
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность работы. Реструктуризация системы административного и территориального развития, развернутая в России в начале ХХI века, в качестве одного из важнейших направлений предусматривает совершенствование процессов формирования социально-экономической политики и создания механизмов обеспечивающих комплексное и пропорциональное социально-экономическое развитие страны и ее регионов.

Поэтому стратегически важным для России в настоящее время является, прежде всего, проведение сильной государственной политики, направленной на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации, а первоочередной задачей - улучшение условий и качества жизни населения страны, что становится возможным с началом устойчивого роста национальной экономики.

Устойчивые темпы экономического роста в стране в последние годы при определенных позитивных сдвигах в структуре экономики и относительном росте реальных доходов населения создают реальные предпосылки экономически рациональной государственной стратегии политического, экономического и социального развития регионов Российской Федерации.

Актуализация ориентиров политической науки, связанных с социально-экономическим развитием регионов России, выражается в значениях, которые в настоящее время диктуются поисками новых путей ее концептуализации 1, а также выработкой форм, методов и механизмов ее реализации. Создание обобщенной научной картины, в которой, с одной стороны, были бы применимы теоретические приемы взаимодействия центра и регионов, с другой стороны, учтены различные механизмы их взаимодействия на различных иерархических и структурных уровнях, имеет еще одно актуальное основание. Оно заключается в соединении в рамках единой исследовательской стратегии таких концептуальных образований, как "политика" и "экономика" и "социология", что подтверждает общемировые тенденции развития научных и практических исследований, направленных, прежде всего, на изучение интеграционных процессов и явлений.

Непосредственно о региональной политике в России пишется немного. Среди учебных материалов можно выделить работы Ю.Н. Гладкого и А.И. Чистобаева, Б. Штульберга и В. Введенского, В. Климанова, В. Лексина и др. Результаты соответствующих политических исследований можно найти в работах И.М. Бусыгиной, Н.П. Медведева, Р.Ф. Туровского.

Кроме того, несколько обзоров развития региональной политики в России и за рубежом написаны сотрудником Института региональной политики, доктором экономических наук О.В. Кузнецовой.

С одной стороны, эти работы представляют собой ценный источник информации о тех или иных тенденциях в региональной политике общефедерального центра с достаточно содержательным анализом их влияния на конкретные регионы и страну в целом. Однако, с другой стороны, написанные в качестве аналитических записок, данные статьи не нацелены на решение каких-либо научных проблем, связанных с региональной политикой.

В то же время российские экономисты и социологи уделяют большое внимание тем или иным конкретным проблемам развития российских регионов и связанной с ними региональной политике федерального центра. В качестве примеров здесь можно назвать работы Н.В. Зубаревич, О.В. Кузнецовой, А.Н. Швецова и др.

Важной темой экономических исследований является изучении бюджетного федерализма. Однако все же вопросы реализации политики централизации и её последствия для регионов России требуют дальнейшей разработки.

Целью данной работы является изучение вопросов политики централизации и регионализации на примере России и Франции.

Исходя из цели и темы работы, возникают следующие задачи:

- сформулировать сущность политики централизации и регионализации;

- изучить основные этапы централизации;

- рассмотреть политику централизации и поляризации российского социально-экономического пространства;

- определить роль централизации и децентрализации при финансовом обеспечении развития регионов;

- рассмотреть проблему эффективности отношений между центром и регионами в России;

- определить цели реализации федерализма и регионализма во Франции

- сформулировать проблемы и перспективы взаимоотношений центра и регионов во Франции;

- сформулировать рекомендации для России, исходя из опыта Франции.

Объектом исследования выступает политика централизации.

Предметом работы являются факторы реализации политики централизации и ее последствия для регионов России.

Теоретико-методологические основы исследования. Исследование базируется на сочетании двух политологических подходов: нового институционализма и конструктивистского подхода.

Такое сочетание обусловлено исследовательскими задачами.

С одной стороны, исследование предполагает изучение институционального пространства региона, анализ влияния институтов на ход процесса регионализации.

С другой стороны, исследование исходит из признания особой значимости конструирования идентичности для региона. Процесс формирования идентичности и стратегии ее формирования могут быть поняты с помощью конструктивистского подхода.

Глава 1. Сущность и основные этапы политики централизации в России

1.1 Сущность политики централизации и регионализации

Предваряя рассмотрение регионализма и процесса, имеющего и международное, и российское измерения, необходимо более подробно уточнить определение самого понятия "регион" и его трактовку с точки зрения общенаучной методологии вообще и экономической науки, в частности. Для того чтобы совокупность государств, представляющая собой некую общность, стала "регионом", необходимо наличие всех или части следующих признаков:

- общность исторических судеб;

- наличие свойственных только этой группе особенностей культуры (материальной и духовной);

- географическое единство территории; сходный тип экономики;

- совместная работа в региональных международных организациях.

Как правило, именно этот подход присутствует и в зарубежной литературе.

Эндрю Хюрелл указывает, что, во-первых, "регион - это естественный, органический принцип территориальной организации социальных, политических, экономических и культурных аспектов жизнедеятельности человеческих сообществ.

В этом контексте регионализм анализируется в таких категориях, как:

· социальная сплоченность этнических, расовых и языковых групп, проживающих совместно;

· экономическая взаимодополняемость тех хозяйственных и промышленных единиц, которые работают в рамках данной территории;

· совместимость общих ценностей, связанных с культурой, религией, историческими традициями;

· политическая солидарность Hurrell A. Explaining the Resurgence of Regionalism in World Politics // Review of International Studies. 2005. October. Vol. 21. P. 333..

Такие характеристики явно носят внутренний характер, относятся к региону как части национального государства и экономике региона как части национальной экономики. В этом случае развитие страны органически связывается с решением ряда региональных социально-экономических проблем, в частности с регулированием структуры экономики и решением конкретных социальных задач при учете природных, экономических и национальных особенностей развития отдельных регионов.

Центральным ядром любого региона (даже если он подобен стране) является его производственная специализация, целевая ориентация на решение "технических задач".

В группе определений, подчеркивающих экономическую или производственную специфику части территории, необходимо выделить несколько наиболее значимых.

В "Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" под регионом понимается "часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации" Основные положения региональной политики в Российской Федерации // Российская газета. 1996. 11 июня. С. 4..

Таким образом, эту группу определений можно считать общетеоретической. Здесь главный фактор определения региона - соответствие границ региона той или иной единице территориально-политического устройства.

Понятие "регион" характеризует определенный социально-экономический организм, структура которого должна обеспечить повышение эффективности использования общественных фондов потребления, развития социальной и производственной инфраструктур. При этом возможно, хотя и необязательно, отождествление региона с административной структурой.

Признано, что при определении понятия региона возможна и опора на его международную специализацию, участие в международном разделении труда.

"Каждая страна в отдельности также представляет собой определенный регион с точки зрения мирового сообщества" Сигов И.И. Регионоведение, как наука о территориальной организации общества // Регион: политика, экономика, социология. 2011. № 1. С. 16..

Таким образом, понятие регион относится к универсальным категориям обществоведения.

Интегративные возможности данного термина позволяют не только отнести его к ряду наук, но и связывать эти науки, трансформируя их компоненты в единую систему региональных исследований. При этом регион - ключевое понятие региональной экономики. Внимание к территориальному аспекту в случае с региональной экономикой - это основа методологического подхода.

В большинстве современных публикаций, посвященных российской региональной политике, так или иначе затрагивается тема политической централизации. Данная проблематика рассматривается в различных аспектах и ракурсах, оценки этого явления тоже неоднозначны, но общий мотив публикаций состоит в том, что проводимая федеральным центром в 2000 гг. политика централизации кардинально изменила характер отношений центра и регионов в современной России.

Эпоха "федерализации", "регионализации" и центробежных тенденций, характерных для политики 1990 гг., сменилась в 2000 гг. эпохой централизации. Это означало, что центр или общегосударственные органы власти и управления перешли к постоянному наращиванию контроля за региональными политическими процессами, одновременно ограничивая влияние органов власти регионов на общенациональном уровне и автономию их действий в самих регионах.

В итоге баланс отношений центра и регионов явно изменился в пользу центра, а федерация в России приняла ярко выраженную централистскую форму. В литературе анализируются причины и условия возникновения этого процесса, исследуются достигнутые результаты и перспективы его возможного развития, подробно рассмотрен и сам ход централизации, выделяются его этапы Авдонин В.С. Особенности централизации и региональная политика// Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 72-86..

Обычно переход к политике централизации связывают с именем второго Президента РФ В.В. Путина, а ее начальный этап - с началом его первого президентского срока (весна 2000 г.). Именно тогда началась так называемая "федеративная реформа", проложившая путь к политической централизации.

В дальнейшем централизация, осуществлявшаяся при Путине, только нарастала. Ряд исследователей склонны выделять в ней еще один этап, соотнося его со вторым сроком путинского президентства (2004-2008 гг.). На этом этапе централизация приняла еще более выраженный и всеохватный характер, а политическое доминирование центра в регионах еще больше возросло.

В публикациях экспертов и аналитиков период после оставления Путиным президентского поста (2008-2009 гг.) характеризуется как время нарастания проблем в политике централизации, отмечается появление в ней неопределенности, новых аспектов и векторов, что позволяет говорить о возможных перспективах формирования нового этапа.

На наш взгляд, в политике централизации 2000 гг. можно условно выделить три этапа.

Первый этап (2000-2003 гг.) в целом характеризовался переходом от предшествующей модели отношений центра и регионов к новой, более централизованной.

На этом этапе происходил демонтаж первой и институционализация второй, при этом продолжал сохраняться целый ряд особенностей прежней модели, что вело к присутствию в самой политике централизации элементов неопределенности, постепенно сокращающихся.

Второй этап (2004-2008 гг.) в целом характеризовался закреплением и развитием новой централистской политической модели, которой неопределенность была присуща в меньшей степени. Она приобрела собственную логику функционирования и воспроизводства.

Однако третий этап, начавшийся с 2008 г., пока не проявляет тенденций к дальнейшему усилению централизации, он характеризуется нарастанием проблем и противоречий сформировавшейся модели, симптомами ее эрозии и необходимости пересмотра. В этот период в ней вновь усиливаются элементы неопределенности и четкая тенденция к ее демонтажу Авдонин В.С. Особенности централизации и региональная политика// Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 72-86..

В нашем анализе политики централизации на разных ее этапах предполагается использовать концепцию "межполитических отношений", которая применялась в ряде исследовательских проектов. В общем плане она направлена на исследование взаимодействий политики центра с политическими, экономическими и социальными условиями и процессами в регионах, а также на отслеживание изменений, вызываемых этой политикой.

С одной стороны, эта концепция направлена против чрезмерных дуалистических проявлений в исследованиях, посвященных общенациональным и территориальным аспектам общенациональной внутренней политики и политическим процессам собственно регионального уровня.

С другой стороны, концепция "межполитических отношений" не предполагает упразднения региональной политической специфики, "растворения" и "поглощения" региональных политических процессов общенациональной политикой центра. Блок политики регионального уровня в ней неустраним.

Вопреки централизации и политическому давлению центра этот уровень неизбежно сохраняет ту или иную степень политической автономии Авдонин В.С. Особенности централизации и региональная политика// Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 72-86..

По сравнению с концепцией "баланса отношений", применяемой во многих исследованиях, посвященных политической регионалистике, направленной на анализ изменений (смещений) в общем балансе политических отношений центра и регионов, концепция "межполитических отношений" имеет определенные отличия.

Она предполагает различение взаимодействий между политикой центра и политикой в регионах на двух уровнях: по линии управленческой "вертикали" (политического взаимодействия между органами власти и управления) и по линии политического процесса в целом. Разумеется, эти измерения политики взаимно пересекаются и влияют друг на друга, в них прослеживаются зависимости и обратные связи.

Тем не менее, различение этих двух измерений может быть методологически продуктивно. На его базе в рамках концепции "межполитических отношений" формулируется идея двух "автономий", позволяющих фиксировать степень централизации политического процесса в регионах в двух выделенных "измерениях" (на уровне органов власти и управления, а также в рамках политического процесса в целом) Пространственные факторы в формировании партийных систем: диалог американистов и постсоветологов / под ред. К. Мацузато. Саппоро; Екатеринбург, 2008..

Образуемое двумя шкалами "автономии" аналитическое пространство дает возможность сопоставлять изменения в политических отношениях центра и регионов как в сфере властной "вертикали", так и в других областях политического процесса, выделяя сходства и различия происходящих в них явлений.

В целом этот подход позволяет, на наш взгляд, более объемно и всесторонне рассмотреть различные аспекты политических отношений центра и регионов, фиксировать определенные ритмы, тенденции, векторы происходящих изменений, выявлять связанные с этим проблемы.

1.2 Основные этапы централизации

Политика централизация в 2000-2003 гг. Этот начальный этап реализации политики централизации уже достаточно хорошо изучен. В основном подробно рассматривались мероприятия "федеративной реформы", начавшейся в мае 2000 г., вскоре после вступления В.В. Путина в должность Президента РФ.

Хотя в политическом плане поворот к централизации начался, на наш взгляд, несколько раньше - в конце 1999 г., после успеха на выборах в Госдуму пропрезидентского избирательного объединения "Единство". Этот успех означал политическое ослабление сил регионов, сплотившихся вокруг блока "Отечество - Вся Россия" (ОВР), получившего на выборах существенно более скромный результат, что и открыло путь к централизации.

В начале 2000 г., еще до старта "федеративной реформы" произошло еще несколько значимых событий, способствовавших переходу к новой политике.

Прежде всего, это отказ блока ОВР в лице его лидера Е.М. Примакова от борьбы за президентский пост, что означало дальнейшее политическое разоружение регионалистских сил передлицом центра. Они признавали его приоритет и отказывались от конфронтационного сценария президентских выборов. В этот же период центр начал массовые замены ельцинских полпредов в регионах на выходцев из силовых структур, формируя в регионах кадры будущей "федеративной реформы".

Можно также добавить, что все это происходило на фоне достаточно успешного подавления вооруженного сепаратизма в Чечне, демонстрирующего решительность намерений центра. Победа Путина на президентских выборах в первом же туре показала, что ресурсы центра в регионах весьма значительны и путь к "федеративной реформе" открыт.

Сама реформа, как отмечали многие исследователи процессов централизации, прошла относительно бесконфликтно. И введение федеральных округов, и назначение полпредов, и формирование института федеральных инспекторов в регионах, и консолидация в регионах федеральных ведомств, и изменение способа формирования Совета Федерации прошли достаточно спокойно.

Критики реформы со стороны региональных лидеров было немного. Но отдельные критические выступления все же были. Они исходили, как правило, не от ведущих "губернаторов-тяжеловесов", а от глав сравнительно небольших регионов, связанных с оппозицией.

Таким образом, в целом реформа прошла относительно гладко. Хотя введенные в ходе ее институциональные изменения заметно меняли баланс политических отношений в пользу центра, вели к значительному сокращению ресурсов и автономии региональной власти.

Централизация в этот период часто осуществлялась на основе сотрудничества ("пакта") центра и агрегированных с ним региональных сил вокруг сильнейшего из местных "боссов", которым, как правило, был глава субъекта Федерации.

Система его господства в регионе не затрагивалась, борьба местных элитных кланов с ним не поощрялась. Центр делал ставку на сильнейший клан, с лидером которого и заключал "пакт" о его поддержке в обмен на лояльность по отношению к проводимой центром политике. В итоге этот клан и его глава становились еще сильнее, и другие группы вынуждены были прекращать с ним борьбу, предпочитая подчиниться, а не соперничать с ним. Монопольное правление господствующей группировки усиливалось, а ее лидер (губернатор) одновременно становился более лояльным и подконтрольным центру. Этот механизм в основном и обеспечивал относительную политическую стабильность в регионах в условиях проводимой централизации.

Разумеется, модель "боссизма" была не безупречна. Она могла давать сбои. Центр, например, мог ошибиться в ставке на сильнейший элитный клан, поддержанная им фигура могла проиграть на выборах более влиятельной местной группе, либо столкнуться со значимым противодействием других сильных игроков. В этом случае политика в регионе, как правило, дестабилизировалась, а соперничество элитных кланов возрастало.

Но все же это было, скорее, исключением, чем правилом. К тому же сама по себе их лояльность по отношению к центру и в этих случаях не страдала, т. к. сами соперничающие в регионах группировки вели борьбу за статус наиболее лояльной по отношению к центру.

За пределами властной "вертикали" централизация на этом этапе в основном ограничивалась началом строительства "партии власти" - "Единой России" (ЕР).

Хотя формулировка "за пределами" здесь, конечно же, условна. "Партия власти" по определению была составной частью, встроенной в "вертикаль" власти, но этот институт простирался также и за ее пределы, охватывая значительно более широкий круг региональных элит, и был нацелен на контроль политического процесса в целом.

Строительство "партии власти" входило в стратегический план централизации, но в начальный период "федеративной реформы", во всяком случае, до конца 2003 г. имело второстепенное значение.

По существу, самым значительным событием в реализации этого направления централизации стало организационное оформление в 2002 г. "Единой России". В ней были объединены сегменты региональных элит, распределенные ранее между двумя "партиями власти" - "Единством" и "Отечеством". С точки зрения политики централизации, это событие полностью соответствовало модели договоренностей или "пактов" центра и региональных "боссов".

В созданную центром "Единую Россию" вливались ресурсы регионалистских сил "Отечества" на определенных условиях. Об этом свидетельствовали и необычайно сложные в начальный период руководящие структуры новой партии, в которых были представлены видные региональные "тяжеловесы", а также проявлялась существенная автономия региональных отделений от центрального руководства.

Большего уровня централизации, чем модель "пактов" и "обменов" с "регионалами" под эгидой центра, на партийном направлении этой политики в тот период добиться не удалось.

Таким образом, в целом результаты осуществления централизации на этом этапе можно оценить как стратегический успех централистских сил и отступление регионализма. Но одновременно они свидетельствовали и об определенных ограничениях и несовершенстве этой политики, что определялось сохранявшейся практикой элитных "пактов" в отношениях центра и региональных элит, не позволявших центру проводить свою политику более решительными и, если угодно, авторитарными методами. Кроме того, эта политика была сосредоточена в основном в сфере бюрократической "вертикали" и весьма скромно затрагивала региональные политические процессы за ее пределами, что порождало неопределенность ее дальнейшего развития.

Усиление централизации (2004-2008 гг.). Обычно этот этап, прежде всего, связывают с отменой в регионах губернаторских выборов и переходом к фактическому назначению региональных глав. Данное институциональное изменение действительно было весьма существенным и повлекло за собой дальнейшую перестройку в системе отношений регионов и центра. Формально этот переход был мотивирован необходимостью дальнейшего укрепления "президентской вертикали" в обстановке террористической угрозы. (Президент огласил это решение в сентябре 2004 г. после серии терактов на Северном Кавказе.) Но фактически, как считается, оно готовилось и прорабатывалось заранее, вероятно, даже еще до переизбрания В.В. Путина на второй президентский срок Федеральная реформа 2000-2004. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005. Т. 2..

Основанием для этого перехода могли служить многие обстоятельства самого разного характера. Это и выше упомянутый относительный успех централизации на предыдущем этапе, дающий возможность двигаться дальше, и соображения геополитического и внешнеполитического характера, и вопросы дальнейшего проведения реформ в условиях экономического роста, и тренд укрепления личной власти Путина и влияния "питерской команды" президента в высшем руководстве страны, и многое другое.

Как и в случае с "федеративной реформой" на предшествующем этапе, отмена губернаторских выборов прошла относительно спокойно.

Несмотря на критические высказывания ряда политиков, экспертов и данные опросов общественного мнения, губернаторский корпус заметного противодействия этому нововведению не оказал.

Победа В.В. Путина на президентских выборах 2004 г. с более убедительным, чем в 2000 г., результатом, интерпретировалась как легитимация его предшествующего курса, в том числе и в сфере отношений с регионами, что позволяло действовать еще более решительно в направлении укрепления "президентской вертикали". В то же время дальнейшее движение по этому пути требовало вовлечения в централизацию и более широкого пласта региональных политических процессов.

Наращивание "вертикали" по линии исполнительной власти должно было подкрепляться и другими мероприятиями. В политическом плане для развития централизации особое значение имело дальнейшее выстраивание централизованной модели "партии власти" - "Единой России", а затем и централизация всей партийной системы в рамках проводившейся партийной реформы. Эти процессы, на наш взгляд, подготовили, а затем и постоянно сопровождали новый этап централизации "властной вертикали", включавший и отмену губернаторских выборов.

Но политика централизации, осуществлявшаяся через партийную "вертикаль" ЕР, столкнулась в ряде регионов с определенными проблемами. На выборах региональных законодательных собраний вплоть до 2004-2005 гг. местные элиты предпринимали достаточно успешные попытки формирования региональных партий и партийных блоков из отделений малых партий.

Эти образования получали значительный процент голосов, создавая конкуренцию отделениям крупных федеральных партий, прежде всего ЕР, а в некоторых случаях даже получали большинство. ЕР, несмотря на все усилия, еще не могла претендовать во многих регионах на электоральное доминирование Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Соптіа. 2008. № 1., а "автономия" политических процессов в регионах оставалась достаточно высокой. Это влияло и на губернаторов. Некоторые из них пытались маневрировать между установками центра на поддержку "Единой России" и альтернативными доминирующими партиями и блоками, чтобы обеспечить себе "коалиции поддержки" при одобрении в региональном представительном органе власти.

Для устранения этих проблем понадобилось новое ужесточение партийного и избирательного законодательства, вследствие которого запрещались региональные партии и партийные блоки, резко ужесточались критерии партийной деятельности и вводились преференции для крупных парламентских партий.

Централизация партийной политики в условиях полного доминирования ЕР в общенациональном парламенте практически не оставляла губернаторам и региональным элитам другого выбора, кроме поддержки "Единой России". После введения всех этих партийных и избирательных новаций ее показатели на региональных выборах заметно возросли, а роль в политических процессах в регионах существенно усилилась.

Новый раунд централизации привел и к модификации практики "боссизма". Для центра он становился все менее нужным, поскольку в условиях жесткой централизации как по административной, так и по партийной линии "обмены" и "пакты" с региональными "боссами" теряли смысл. Требовавший каких-то уступок от центра региональный лидер мог быть просто заменен человеком центра при одобрении региональных законодателей, оценка большинства которых контролировалась через "Единую Россию".

Практика "боссизма" на этом этапе стала постепенно вытесняться тактикой авторитарного администрирования. Но полностью отказаться от "пактов с боссами" центр не решался. Об этом говорила практика "назначения" глав регионов по новым правилам.

Более чем в половине случаев центр сохранял "контракты" с прежними главами регионов, в том числе и с теми, кто находился у власти несколько сроков подряд или вполне подходил под образ региональных "боссов". Естественно, что условия "контракта" со стороны центра на этапе более жесткой централизации становились жестче. Вместе с тем они вполне уживались и с новой практикой "назначений", и с практикой партийной "вертикали".

1.3 Политика централизации и поляризации российского социально-экономического пространства

Cпособность осмысления существующих проблем и попытки их решения являются объективным фактором, свидетельствующим о зрелости уровня развития общества и государственной власти. Результатом осмысления принципов федерализма является формулирование и закрепление таковых в государственных юридических актах. в ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия определяется как федеративное государство. это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным собранием Российской Федерации. следует подчеркнуть, что роль принципов особенно высока при формировании многонационального государства, в котором основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности самого государства.

Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.

Принципы, закрепленные в Конституции, по существу являются выражением реально существующих основ общественного и государственного строя. Вместе с тем они представляют собой исходные начала правового регулирования важнейших сторон жизни российского общества и, таким образом, определяют сущность российского государства: выступают как высшие социальные ценности и ограничители государственной власти. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации Лукьяновская О.В. Конституционные принципы фе¬деративного устройства российского государства: Дисс. ... канд. юрид. наук: Волгоград. 2010..

Основные принципы и установки федерализма сформулированы в самой Конституции Российской Федерации. Показательно, что почти третья часть статей Конституции России прямо или косвенно посвящена принципам федерализма. Эти же принципы нашли отражение в более чем четырех десятках федеральных законов, регулирующих те или иные сферы общественно-политической жизни.

Можно выделить следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Необходимо заметить, что конституционные принципы федеративного устройства объективно взаимосвязаны, каждый не существует изолированно друг от друга. они оказывают друг на друга влияние, представляют собой не "простую совокупность, а органическое единство, целостную систему, и выражают качественную определенность ее содержания" Михалева Н.А. Понятие и система принципов со¬циалистической конституции // Правоведение. 2007. №6..

Кратко охарактеризуем каждый из конституционных принципов федерализма.

Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете, который представляет собой независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. Реализация этого принципа предполагает наличие четко определенного объема прав, которыми должна обладать федерация, так называемых неотчуждаемых или исключительных прав федерации. Их потеря означает утрату внешнего государственного суверенитета, т.е. потерю независимости государства как некоего политического единства.

Однако есть момент, заслуживающий специального внимания, который связан с направлениями проявления суверенитета и с природой субъектов федерации. Безусловно, государство, в том числе и Российская Федерация, единственно обладает внешнеполитическим суверенитетом. оно также имеет правомочия по воплощению своей воли во внутриполитических делах. говоря же о субъектах федерации, необходимо констатировать, что во внешнеполитических делах они либо вообще перестают участвовать, либо осуществляют свои полномочия по скромному кругу вопросов при координирующей роли федерации, и не решают ключевых проблем международных отношений, обороноспособности и безопасности страны.

Однако во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с федерацией. Поэтому в пределах тех полномочий, которые ему переданы, субъект самостоятелен. В Конституции отсутствует упоминание о суверенитете республик в составе Федерации, но и не содержится прямого его отрицания. Тем не менее республики определяются как государства, а неотъемлемым свойством любого государства является его суверенитет. До принятия Указа Президента РФ № 1486 "о дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" от 10 августа 2000 года девятнадцать из двадцати одной республики провозглашали себя суверенными государствами в составе Российской Федерации, а в статье 1 Конституции республики Татарстан, было провозглашено: "Республика Татарстан - суверенное демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией..." Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года (ред. от 30.03.2010 №10-ЗРТ) // Республика Татарстан. №87-88. 30.04.2002.. Исключение составляли Калмыкия и Республика Марий Эл, где понятие "государственный суверенитет" отсутствовало.

Пытаясь выйти из этой противоречивой ситуации, Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений и определений, в которых указал: "Использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера". Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России.

Таким образом, по справедливому замечанию Б.С. Эбзеева, суверенитет является прерогативой государства и реализуется его высшими органами власти, и им не могут быть наделены органы субъектов федерации: "не может быть суверенитета в суверенитете" Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М., 2011.

При вхождении одного государства в состав другого потеря суверенитета неизбежна. Субъект федерации, даже обладающий большими полномочиями, не является суверенным образованием.

Принцип государственной целостности помимо территориальной целостности (которая обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории, отсутствием права выхода у субъектов РФ из состава федерации) включает в себя и целостность единства системы государственной власти.

Принцип единства системы государственной власти Российской Федерации выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. Этот принцип в соответствии с Конституцией РФ закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Причем если говорить о системе исполнительной власти, то здесь существует вертикаль федеральных и региональных органов, находящихся в четкой взаимосвязи и подчинении. сложнее обстоит дело с судебной системой. суды общей юрисдикции, в меньшей степени арбитражные суды представляют такую единую систему, однако Конституционные (Уставные) суды субъектов уже не находятся в непосредственном подчинении Конституционного суда РФ, поскольку в их полномочия входит проверка соответствия лишь регионального законодательства на предмет соответствия основного Закона субъекта РФ.

Законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему представительной власти, поскольку законотворчество на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве разделено.

Наиболее важным, тем не менее, вызывающим многочисленные споры, а потому заслуживающим особого внимания можно назвать принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ). Равноправие субъектов выражается в следующем: территория Федерации состоит из территорий ее субъектов; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти субъекты равны; территория субъекта не может быть изменена без его согласия; Конституция РФ не предусматривает право выхода субъектов из своего состава (сецессии); на все субъекты Федерации распространяется федеральная юрисдикция.

Принцип равноправия субъектов Федерации имеет право на существование, но только в области взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Уже указанное положение о равных возможностях субъектов Федерации в формировании федеральных органов власти подтверждает именно данную мысль, а не абсолютное равноправие субъектов России. При исследовании вопросов равноправия частей Российской Федерации надо принимать во внимание тот факт, что федерализм складывался эволюционно. Нельзя не опираться на исторические реалии, которые привели к неравноправию субъектов Федерации. ситуация в Российской Федерации безусловно отличается от традиционного построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.).

Асимметричность частей Российской Федерации выделяется по различным критериям. Это может быть различие в территории, экономическом развитии, наличии природно-ресурсной базы, истоках (причинах) выделения каждого конкретного субъекта (для одних - компактное проживание какой-либо нации на определенной территории, для других, скажем, - федеральное значение города). но все названные отличительные признаки не могут влиять на равноправие субъектов страны, так как принцип равноправия предполагает не фактическое равенство, а равные возможности в определении своих прав и обязанностей по отношении к государству. Суть конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. однако фактическое положение вещей позволяет говорить об отсутствии реального равноправия между субъектами Федерации Федорященко А.С. О равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти // Законодательство и экономика. 2011. №10..

Позиция, отрицающая равноправие субъектов, обосновывается несколькими аргументами. В частности, указывается, что республики наделяются правом устанавливать свой язык, принимать конституции, а остальные субъекты - уставы, и способы принятия этих актов различаются. Отличие в наименовании основных законов субъектов РФ влечет за собой и их отличие в юридической природе и сущности.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в их статусе. Конституция не решила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за исключением Чукотского, по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно ограничивает объем прав этой категории субъектов Федерации.

Конституция РФ не определила формы отношений между автономным округом и краем (областью), в который он входит. Четыре автономных округа, разные по величине, находятся в различных природных условиях и юридических ситуациях. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время реального равноправия субъектов федерации нет, хотя многие авторы высказываются за построение симметричной федерации и достижение реального равноправия ее субъектов.

Одним из фундаментальных принципов федеративного устройства государства является принцип разграничения предметов ведения между органами государственной власти Федерации и органами власти ее субъектов. федерализм регионализм децентрализация

Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный Конституцией и Федеративным Договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на: принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определение предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты (ст. 71 Конституции РФ); принцип совместной компетенции, т.е. установление одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и ее субъектов. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами субъектов Федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения (ст. 72 Конституции РФ); принцип собственной компетенции субъекта федерации (ст. 73 Конституции РФ).

Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений, такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).

В практике Российской Федерации появился и такой способ распределения компетенции между федерацией и ее частями, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.

Также конституционным принципом федерализма является принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих Россию.

Многонациональный народ России, принимая Конституцию в 1993 году, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу "Федеративное устройство" Конституции. Все народы в Российской Федерации пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.

Впервые в российской Конституции установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих РФ (ст. 69). Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельным этносом и, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых около половины не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них - ханты, манси, алеуты, ительмены, кеты, вогулы, нганасаны и другие.

В многонациональном государстве самоопределяться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориального, а также национально-культурной автономии. Конституция РФ предусматривает конкретную правовую форму урегулирования порядка осуществления права на самоопределение в Российской Федерации в виде образования субъекта Федерации или изменения его статуса.

Самоопределение народа возможно, если его осуществление не повлечет за собой нарушение прав человека и гражданина, прав других народов и целого ряда принципов, закрепленных в Конституции РФ, таких как государственный суверенитет, целостность и т.д.

Таким образом, система конституционных принципов российского федерализма представляет собой совокупность фундаментальных начал построения федеративных отношений, определяемых Конституцией.

1.4 Анализ нормативно-правовой базы, связанной с отношениями центр - регионы

Для Российской Федерации, как и для большинства федераций мира, важнейшим приоритетом в деятельности органов государственной власти и управления является государственная региональная политика. Несмотря на то что в каждой стране она носит индивидуальный характер в силу исторических, географических, культурных и иных особенностей, в основе ее лежит экономическая и политическая составляющие, которые и определяют основной вектор социально-экономического развития как отдельных субъектов, так и федерации в целом.

Разграничение полномочий и перенос значительной полноты ответственности на уровень регионов должны обеспечить большую самостоятельность субъектам Федерации в решении ключевых вопросов государственного управления. Задача состоит в том, чтобы как можно быстрее укрепить региональный уровень власти, перевести вектор устойчивого развития с федерального на уровень субъектов Российской Федерации. Было время, когда Минфин России полностью контролировал вопросы межбюджетных отношений, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации курировало программно-целевые методы. Отдельные вопросы развития регионов были рассредоточены по иным ведомствам. А Минрегион России (казалось бы, одно из важнейших в федеративном государстве) во многом играл роль стороннего наблюдателя, констатирующего все более возрастающую дифференциацию регионов, но не обладало достаточными рычагами влияния на разрешение ситуации.

С восстановлением управляемости страной ситуация коренным образом изменилась. Вопросы региональной политики выходят на первый план. Главное, что основные рычаги влияния сосредоточены в руках одного ведомства - Министерства регионального развития Российской Федерации.

В нашей стране правовое регулирование региональной политики еще находится на начальном этапе развития. При этом основополагающим нормативным правовым актом в данной сфере и по сей день остается Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации", в котором ее содержание раскрывается через перечень из 9 задач - от укрепления экономических основ территориальной целостности и стабильности государства до совершенствования экономического районирования страны.

На определенном этапе развития страны этот документ сыграл свою роль. В нем была сформулирована цель региональной политики, дано ее определение, названы главные задачи. Однако дальнейшего правового регулирования региональная политика не получила.

Большинство специалистов совершенно справедливо сходятся во мнении, что этот нормативный акт не позволил четко определить конкретное содержание региональной экономической политики России. Его оказалось явно недостаточно для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики.

Это потребовало подготовки новых законопроектов - "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации", "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации", "О федеральных целевых программах регионального развития", принятых Государственной Думой в двух чтениях.

Базовый законопроект "Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации" был призван установить основные понятия и принципы деятельности государства по развитию регионов и росту благосостояния населения. С установлением новой системы разграничения полномочий между уровнями государственной власти и реформой местного самоуправления, а также с внесением концептуальных изменений в базовые законодательные акты бюджетного и налогового законодательства многие положения указанного законопроекта утратили свою значимость и теперь требуют корректировки.

Вместе с тем сохраняется актуальность принятия законодательного акта, посвященного закреплению основ государственной региональной политики. Позитивным итогом на сегодняшний момент явилось то, что в стране был начат процесс реализации крупных проектов, например, по развитию города Сочи и близлежащих районов, а также Дальнего Востока и другие. Эти проекты основаны на принятии решений по воссозданию инфраструктуры регионов, повышению уровня их социально-экономического развития и другим наиболее существенным проблемам. Под эти цели выделяются средства бюджетов различных уровней.

Однако реализация принятых на высшем уровне решений не имеет комплексного характера и не распространяется на всю территорию страны. Существует некоторая избирательность в выборе точек территориального развития. Нет объективных критериев оценки состояния и возможностей регионов по достижению поставленных целей их развития, механизмов привлечения государственных инвестиций для решения существующих проблем и реализации наиболее значимых проектов.

В правовом акте о региональной политике должны быть отражены вопросы о конкретных механизмах регионального развития - целевых программах, государственных инвестициях, поддержке региональных проектов по развитию инфраструктуры и другие. Причем правовое регулирование не должно осуществляться исключительно в виде закона; это, например, может быть нормативный акт Президента Российской Федерации, на базе которого должна осуществляться подготовка долгосрочной Стратегии региональной политики в стране.