Особенности дифференциации регионов Российской Федерации и изменения в формах социальной поддержки населения

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Особенности дифференциации регионов Российской Федерации и изменения в формах социальной поддержки населения

Процессы модернизации российской экономики и переход к инновационному социально ориентированному типу развития предъявляют новые требования к повышению уровня жизни и доходов населения, а также достижению более высокой ступени экономического и социального развития, соответствующей статусу России как ведущей мировой державы. Повышение качества жизни населения является одним из важнейших приоритетов развития современного общества, которое невозможно осуществить без разработки и проведения действенной социальной политики, максимально учитывающей особенности социально-экономического развития страны в целом и ее регионов.

В настоящее время реализация социальной политики в РФ происходит в соответствии с важнейшими приоритетными стратегическими и программными документами Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Фе-дерации на период до 2020 года (Стратегия-2020); Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»; Госу-дарственная программа РФ «Социальная поддержка граждан» и др., основное внимание в которых обращено на оказание необходимой помощи наименее защищенным слоям населения. Меры социальной защиты и социальной поддержки населения прежде всего направлены на повышение уровня жизни малообеспеченных слоев населения и нетрудоспособных членов общества, поскольку уровень доходов значительного числа граждан в нашей стране все еще находится ниже уровня прожиточного минимума.

Ключевыми ориентирами в реализации социальной политики любого демократического государства являются социальные стандарты. Социальная политика в России и субъектах РФ опирается на совокупность минимальных социальных стандартов, которые являются нижней границей удовлетворения потребностей населения, направлены на поддержание определенного уровня жизни, обеспечение государственных гарантий социальной защиты граждан. Данные стандарты представляют собой меру потребления соответствующих благ и услуг, в соответствии с которыми можно определить структуру и объем бюджетных расходов.

Следует подчеркнуть, что в силу ограниченности экономических и финансовых ресурсов государства речь идет о минимальных социальных стандартах, которые должны периодически индексироваться на величину инфляции и все более стремиться к социальным стандартам качества жизни для снижения уровня бедности и социального неравенства в стране, а также поддержания приемлемого уровня жизни социально незащищенных слоев населения.

Особенности экономического неравенства российских регионов

Как известно, значительная дифференциация развития субъектов РФ во многом обусловлена существенными различиями регионов по местоположению, площади территории, численности и качеству населения, степени обеспеченности конкурентоспособными ресурсами, структуре хозяйства, а также достигнутому уровню экономического развития. По совокупности показателей социально-экономического развития территории и ее населения выделяются как достаточно богатые, так и крайне бедные регионы. Таким образом, создается региональное неравенство в реализации социальных прав и гарантий населения, которые на равных условиях должны предоставляться гражданам и не должны зависеть от места их проживания.

Особенно наглядно это выражается в уровне бюджетной обеспеченности субъектов РФ, поскольку социальные расходы региональных бюджетов рассчитаны только на постоянно проживающее население. Высокий уровень бюджетной обеспеченности регионов позволяет органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления при наличии возможностей увеличивать установленные минимальные нормативы финансовых средств, выделяемых на оказание государственных или муниципальных услуг, повышать уровень отдельных минимальных социальных стандартов выше среднероссийского уровня, а также решать некоторые другие задачи в области социальной сферы.

Субъекты РФ, имеющие низкую бюджетную обеспеченность и получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки, при установлении заработной платы госслужащим и работникам госучреждений субъекта РФ не могут превышать размеров оплаты труда, установленных для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений1. В настоящее время именно таких финансово дотационных регионов в России подавляющее большинство.

В 2014--2015 гг. средний уровень дотационности региональных бюджетов сократился незначительно -- с 20 до 18%. Величина региональной дифференциации субъектов РФ по данному показателю остается очень высокой. Слаборазвитые регионы, такие как Республика Ингушетия и Чеченская Республика, имеют уровень дотационности 83--85%, Республики Тыва и Алтай -- 72--75, Республика Дагестан и Крым -- 67% Федеральный закон от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ (действующая редакция, 2016 г.) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах ор-ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст-венной власти субъектов Российской Федерации». Социальный атлас российских регионов; Зубаревич Н. В. Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. Бюджеты регионов в 2015 г. URL: http:// www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris.shtml.

В 2014 г. только 14 субъектов РФ имели высокий уровень собственной расчетной бюджетной обеспеченности и считались финансово независимыми субъектами. В списке самодостаточных, финансово независимых субъектов РФ оказались Белгородская, Калужская, Ленинградская, Московская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Тюменская и Ярославская области, города Москва и Санкт-Петербург, а также Республика Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В этих регионах уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций из федерального бюджета в 2014, 2015 гг. и в расчете на 2016 г. составлял величину больше единицы Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, рассчитанный в соответствии с методикой распределе-ния дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Фе-дерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 г. № 670 (ред. от 30.11.2015 г.) «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченно-сти субъектов Российской Федерации»..

Под самодостаточным развитием региона понимается его финансово-экономическая самостоятельность, которая складывается из эффективного ведения экономики, грамотной налогово-бюджетной и финансово-кредитной политики. Большое значение для самодостаточного развития субъектов РФ имеют наличие ресурсов, в том числе человеческих (кадровый, интеллектуальный потенциал), и производственнотехнологическая база региона.

Исследование бюджетных социальных расходов на уровне субъектов РФ позволило выявить региональные различия, складывающиеся под влиянием социально-экономического положения того или иного региона, его бюджетной обеспеченности, структуры населения, а также приоритетов политики региональных властей.

Поскольку подавляющая масса субъектов РФ являются реципиентами, получающими дотации, дотируемые территории все более ощущают зависимость от федерального центра, что в ряде случаев порождает иждивенческие настроения. При этом уровень жизни населения в этих регионах значительно ниже среднероссийского.

В то же время у самодостаточных регионов, выполняющих функции доноров, зачастую снижается мотивация для увеличения своей доходной базы и привлечения дополнительных инвестиций.

Дифференциация регионов по доходам населения

Острота проблем социально-экономических различий населения по уровню дохода в РФ связана с тем, что для нашей страны, имеющей огромную территорию с множеством регионов, характерен один из наиболее высоких уровней дифференциации. Разрыв между субъектами РФ по уровню собственной бюджетной обеспеченности крайне высок (в 2014 г. он составил 15,3 раза). Максимальный уровень бюджетной обеспеченности регионов до распределения дотаций из федерального бюджета в расчете на одного жителя был зафиксирован в Москве и составлял 2,585, а минимальный уровень -- в Республике Ингушетия -- 0,1691.

В этой связи особый интерес представляют вопросы изучения динамики показателей, подтверждающих дифференциацию населения России по доходам, а также особенности решения рассматриваемых проблем в российских регионах.

Имущественная дифференциация, присущая рыночной экономике, существует практически повсеместно, но если она достигает определенного уровня, то может стать угрозой общественной стабильности общества. На базе опыта западноевропейских стран были выработаны критические значения некоторых показателей дифференциации денежных доходов. Размер личных доходов населения является одним из наиболее существенных факторов социальной дифференциации, об уровне которой можно судить по значениям децильного коэффициента (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения). Оптимальными значениями децильного коэффициента считаются цифры от 5 до 7 (Германия, Австрия, Франция). Самое низкое значение данного коэффициента было зафиксировано в Дании, Финляндии и Швеции -- от 3 до 4, в Японии -- 6, в США по разным источникам информации -- от 12 до 15 Данные Федеральной службы государственной статистики (Росстата). Срочная информация по актуальным вопросам. ийЬ: http://www.gks.ru/. Ревуцкий Л. Д. Роль величины денежных доходов в жизни одинокого человека и се-мьи // Интернет-сайт: Аийй-Д. ги..

По мнению ряда экспертов, в том числе научного руководителя Института экономики РАН Р.С. Гринберга1, «как только децильный коэффициент в странах достигает 10, непременно появляются условия для социальных беспорядков». В Указе Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»2 при определении состояния ее основных характеристик был назван в том числе и децильный коэффициент, динамика которого за период с 1995 по 2015 г. представлена в табл. 1.1.

Следует отметить, что величина децильного коэффициента в РФ за указанный период времени имела достаточно устойчивую тенденцию к увеличению, которое составило в целом около 20%. Все это свидетельствует о том, что богатые становились богаче, а бедные -- еще беднее. С 1995 по 2007 г. значение данного показателя увеличилось в 1,24 раза, т.е. почти на четверть. Затем на протяжении трех лет величина коэффициента была практически неизменной. И только с 2011 г. началось незначительное снижение данного показателя. Тем не менее децильный коэффициент в 2013 г. был равен 16,3 раза, в 2014 г. -- 16,0, а по предварительным данным за 2015 г. -- 15,6, что не может не настораживать, поскольку превышает обозначенный ранее критический уровень более чем в 1,5 раза.

Дифференциация денежных доходов населения в РФ (децильный коэффициент фондов и коэффициент Джини)3

Таблица 1.1

Такой высокий уровень децильного коэффициента является крайне негативным для нашей страны. Вместе с тем, по мнению большинства независимых экспертов, данные Федеральной службы государственной статистики, касающиеся величины децильного коэффициента, являются существенно заниженными. Например, Н. В. Зубаревич, отмечая крайне низкое качество российской статистики, объясняет это высокой долей теневого сектора экономики; дополнением статистических измерений доходов населения дооценками, особенно на региональном уровне; недостаточной выборкой бюджетных обследований домохозяйств на региональном уровне; отсутствием измерений доходов населения на муниципальном уровне, за исключением данных о заработной плате по крупным и средним предприятиям, а также дифференциацией уровней цен в регионах России более чем в 3 раза, что требует их корректировки с учетом стоимости жизни1.

Сопоставление субъектов РФ по величине покупательной способности и размеру децильного коэффициента в 2008--2012 гг. показало Зубаревич Н. В. Неравенство доходов населения: пространственная проекция // Pro et contra. Журнал российской внутренней и внешней политики. -- 2013. -- № 6 (61). -- Ноябрь-декабрь. Козлова О. А., Величковский Б. Т., Дерстуганова Т. М. Методические вопросы из-мерения последствий социального неравенства в регионах России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. -- 2014. -- № 5 (35). -- С. 127-134., что наибольшее его значение было зафиксировано в самых богатых регионах РФ с высокой покупательной способностью населения, таких как Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО -- Югра, Ямало-Ненецкий АО. Минимальные значения децильного коэффициента были зафиксированы в регионах с низкой покупательной способностью (Алтайский край, Республика Алтай, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Ивановская и Костромская области).

Анализ данных о размере децильного коэффициента в субъектах РФ за 2014 г.1 показал, что данная тенденция сохранилась, и наибольшие значения децильного коэффициента представлены по-прежнему в наиболее богатых российских регионах с высокой покупательной способностью: Москве, Санкт-Петербурге, Тюменской области, Ненецком и Ямало-Ненецком АО. Наименьшие значения децильного коэффициента были зарегистрированы в регионах РФ с низкой покупательной способностью: Тверской, Псковской, Костромской и Ивановской областях, в республиках Карелия и Алтай.

Другим коэффициентом, который используется для характеристики распределения совокупного дохода по группам населения, является индекс концентрации доходов (коэффициент Джини), размер которого находится в диапазоне от 0 до 1. Чем выше величина данного коэффициента, тем сильнее неравенство, т.е. тем значительнее степень дифференциации общества по уровню доходов. При снижении дифференциации в уровне доходов населения показатель уменьшается и стремится к нулю. В нашей стране размер данного коэффициента является достаточно высоким, и на протяжении целого ряда лет он имел устойчивую тенденцию к увеличению. Это лишь подтверждает высокую степень неравенства в распределении доходов населения (см. табл. 1.1), несмотря на то, что в 2011 г., а затем в 2013--2015 гг. произошло незначительное снижение данного коэффициента в целом по России.

Динамика индекса концентрации доходов по федеральным округам РФ представлена в табл. 1.2.

Динамика дифференциации населения федеральных округов

по доходам (коэффициент Джини)2

Таблица 1.2

Из данных табл. 1.2 следует, что в период с 1999 по 2012 г. индекс концентрации доходов практически во всех без исключения федеральных округах имел тенденцию к увеличению. И только к 2014 г. в ряде федеральных округов произошло незначительное снижение данного показателя. Наибольший рост коэффициента Джини за весь промежуток времени произошел в трех федеральных округах: Дальневосточном, Приволжском и Северо-Западном. А самые высокие цифры индекса концентрации доходов принадлежат Уральскому федеральному округу, за счет таких субъектов РФ, как Свердловская и Тюменская области, а также Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Таким образом, наиболее неравномерное распределение доходов наблюдается в основном в достаточно благополучных промышленных и сырьевых нефтегазовых регионах, показатели которых в большинстве своем выше средних по стране. Такое заметное неравенство общества по доходам, подтверждаемое величиной индекса концентрации доходов, является следствием неравномерного экономического роста и распределения создаваемых благ.

В табл. 1.3 представлена динамика денежных доходов населения в регионах РФ и федеральных округах, занимающих соответственно первые и последние места в рейтинге регионов РФ. Это позволяет проследить действительную разницу между наиболее развитыми и депрессивными регионами РФ.

Динамика денежных доходов населения по федеральным округам

и субъектам РФ, занимающим первые и последние места (руб.)1

Таблица 1.3

Как видно из табл. 1.3, наибольшие денежные доходы на душу населения отмечаются в регионах с высокой стоимостью жизни. Если сравнивать Центральный федеральный округ, занимающий 1-е место среди федеральных округов РФ по величине денежных доходов населения, и Северо-Кавказский федеральный округ, занимающий последнее место, то из табл. 1.3 следует, что величина дифференциации с годами постепенно сглаживается. Подобная тенденция прослеживается и при сравнении отдельных субъектов РФ, занимающих соответственно первое и последнее места среди регионов по денежным доходам населения, хотя здесь уровень дифференциации значительно выше. Например, денежные доходы на душу населения в Ненецком АО в 2014 г. составили 66 490,6 руб., а в Республике Калмыкия -- 12 398,4 руб., т.е. налицо более чем пятикратный разрыв. Следовательно, несмотря на имеющуюся тенденцию к сглаживанию различий, они в настоящее время все еще очень значительные и, несомненно, отражаются на качестве жизни конкретных людей, проживающих в данных субъектах РФ.

В качестве методов оценки социально-экономического развития субъектов РФ используются системы региональных мониторингов, которые отслеживают динамику происходящих в регионах социальноэкономических процессов, определяют факторы и степень их влияния на эти процессы, выявляют основные проблемы развития и их последующее устранение для дальнейшего роста.

Рейтинговым агентством «РИА Рейтинг» в 2016 г. был составлен «Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ: итоги 2015 г.»1 на основе ключевых показателей регионального развития, который позволяет оценить позицию того или иного субъекта РФ и определить диспропорции в уровне регионального развития. При построении данного рейтинга были использованы объективные показатели официальной статистики, полученные на сайтах Росстата, Минфина РФ и Федерального казначейства.

Анализ результатов данного рейтинга показал, что ведущие позиции занимают финансовые и интеллектуальные центры РФ, такие как Москва и Санкт-Петербург, ряд нефтегазовых и промышленно-развитых регионов -- Ханты-Мансийский автономный округ -- Югра, Московская область и Республика Татарстан, и существенных изменений по сравнению с аналогичным рейтингом 2014 г. не произошло. Наличие прочной фундаментальной экономической базы позволяет данным регионам сохранять высокие позиции в рейтинге по большинству показателей. В первую десятку рейтинга-2015 входят также Ямало-Ненецкий автономный округ, Сахалинская, Тюменская и Свердловская области и Республика Башкортостан. На долю первых десяти регионов РФ приходится более 70% добычи нефти и 90% добычи газа.

Последние десять мест в рейтинге социально-экономического положения регионов занимают г. Севастополь, республики Адыгея, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Северная Осетия -- Алания, Калмыкия, Алтай, Ингушетия, Еврейская автономная область и Республика Тыва. Здесь существенных изменений по сравнению с рейтингом 2014 г. также не произошло, за исключением улучшения положения Чеченской Республики, поднявшейся в 2015 г. на 72-е место за счет сокращения дефицита бюджета, снижения уровня безработицы и сокращения величины долговой нагрузки.

Межбюджетные отношения регионов

Задача выравнивания уровней развития различных регионов крайне важна для России, которая по масштабам экономического и социального неравенства относится к странам «догоняющего развития» «Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ» составляется рей-тинговым агентством, начиная с 2011 г., уже в шестой раз. URL: http://www. riarating.ru/. Зубаревич Н. В. Неравенство доходов населения: пространственная проекция // Pro et contra. Журнал российской внутренней и внешней политики. -- 2013. -- № 6 (61). -- Ноябрь-декабрь.. Социальная дифференциация доходов населения зависит не только от уровня экономического развития региона, но и от перераспределительной политики государства, при этом методы выравнивания социально-экономического уровня субъектов РФ могут быть различными. Выравнивание может осуществляться как за счет более интенсивного экономического развития слабых и отсталых регионов, так и в результате масштабной политики бюджетного перераспределения.

Основной целью бюджетного выравнивания регионов является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг всеми гражданами страны вне зависимости от места их проживания. В то же время в условиях экономического кризиса целью бюджетного выравнивания становится оказание регионам финансовой помощи, направленной на обеспечение первоочередных потребностей населения, на повышение платежеспособного спроса населения в регионах, на создание предпосылок для развития бизнеса и роста инвестиций.

Согласно данным аналитического доклада «Экономическая дифференциация регионов: оценки, динамика, сравнения», подготовленного в 2011 г. Департаментом стратегического анализа ФБК Данные официального сайта Российской аудиторско-консалтинговой группы «Финансовые и бухгалтерские консультанты»., в период 2000-- 2010 гг. произошло существенное снижение межрегиональной дифференциации по социально-экономическим показателям, характеризующим уровень развития регионов: среднедушевым денежным доходам населения и среднемесячной номинальной начисленной заработной плате в расчете на одного работника. Например, если в 2000 г. средний уровень доходов населения в самом богатом субъекте РФ -- Москве превышал средний уровень доходов в самом бедном регионе -- Республике Ингушетия в 13,6 раза, то в 2010 г. данный показатель снизился более чем в 2 раза -- до 6,3. Похожая ситуация происходила и со среднедушевым уровнем доходов населения по 10%-м группам самых богатых и самых бедных регионов РФ (децильный коэффициент дифференциации): в 2000 г. разница составляла 3,4 раза, а в 2010 г. она снизилась почти на 42%, до 2,4 раза. Расчеты, проведенные аудиторско-консалтинговой группой ФБК, показали, что сокращение межрегиональной дифференциации по среднедушевым денежным доходам населения в основном объяснялось не новыми возможностями регионов, а интенсивной дотационностью наиболее бедных субъектов РФ.

Разница между самым высокооплачиваемым регионом -- ЯмалоНенецким АО и самым бедным регионом -- Республикой Дагестан по показателю среднемесячной номинальной начисленной заработной платы в период с 2000 по 2010 г. сократилась в 2 раза -- с 10,2 до 5,1. По 10%-м группам уровень дифференциации уменьшился приблизительно на 25% -- с 3,6 в 2000 г. до 2,7 в 2010 г. По представленным расчетам авторов исследования, снижение дифференциации произошло в основном за счет более быстрого темпа роста величины заработной платы в отстающих субъектах РФ (как следствие политики межбюджетного выравнивания, увеличения дотаций регионам-реципиентам и др.). Например, среднегодовой темп роста размеров заработной платы в дотационной Республике Дагестан в 2000--2010 гг. составлял 28,3%, а в более благополучном Ямало-Ненецком автономном округе -- только 19,7%1.

Анализ межрегиональной дифференциации населения десяти самых богатых и десяти самых бедных субъектов РФ по показателю среднемесячной номинальной начисленной заработной платы в 2010-- 2014 гг. продемонстрировал, что ее среднегодовые темпы роста в отстающих регионах (от 12,75% в Саратовской области до 18,50% в Кабардино-Балкарской Республике) по-прежнему несколько выше, чем в экономически развитых субъектах РФ (от 9,75% в Ненецком АО до 17,50% в Магаданской области) -- табл. 1.4. Однако разница в темпах роста номинальной начисленной заработной платы в расчете на одного работника в целом между богатыми и бедными регионами стала менее существенной. Это связано не только с замедлением ежегодного темпа роста заработной платы в бедных, дотационных регионах РФ по сравнению с периодом 2000-2010 гг., но и с достаточно высоким темпом роста заработной платы в таких благополучных регионах, как Москва (14,8%), Чукотский АО (15,7), Магаданская область (17,5%).

Таблица 1.4

Среднедушевые денежные доходы населения и среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в регионах РФ (руб. в месяц)2

Расчеты ФБК по данным Федеральной службы государственной статистики, произведенные в рамках исследования «Экономическая дифференциация регионов: оценки, динамика, сравнения».

Составлена автором по данным Росстата «Регионы России. Социально-экономические показатели. 2015». Первая строка в таблице -- среднедушевые денежные доходы населения, вторая -- среднемесячная номинальная начисленная заработная плата.

Из данных табл. 1.4 следует, что в период с 2010 по 2014 г. разрыв между экономически развитыми регионами и депрессивными субъектами РФ по уровню номинальной начисленной заработной платы и среднедушевым доходам населения несколько сглаживается, но процесс этот идет более медленными темпами по сравнению с 2000-- 2010 гг. За период с 2010 по 2014 г. по среднедушевым доходам населения он уменьшился с 6,70 до 5,36 раза, т.е. на 25%, а по номинальной начисленной заработной плате -- с 4,63 до 3,94 раза, т.е. на 17%. Таким образом, разрыв между регионами все еще остается очень высоким.

В 2015 г. Правительством РФ была принята государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». На ее выполнение в проекте государственного бюджета на 2016 г. было предусмотрено более 650 млрд руб. Ожидается, что благодаря программе удастся на 5,5% увеличить дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, общий объем которых составит около 514 млрд руб.1

Тем не менее проблема остается острой. Неравномерное развитие субъектов РФ, связанное с уровнем бюджетной обеспеченности, дополняется социально-экономическим неравенством уровня жизни населения внутри самих регионов. На фоне экономической нестабильности, которая способствует дальнейшему обнищанию отдельных категорий граждан, заметно усиливается расслоение общества.

Формирование системы социальной защиты населения

Обострение социально-экономических проблем населения в постсоветский период потребовало образования и развития нового института -- института социальной защиты населения. Следует отметить, что государственная политика в области социальной защиты граждан в основном сводилась к поддержке социально уязвимых слоев населения, что объяснялось дефицитом выделяемых бюджетных ресурсов и создавало невозможность полноценной реализации всех функций.

В целях усиления социальной защищенности граждан Российской Федерации Указом Президента РФ Данные официального сайта Правительства РФ. Указ Президента РФ от 26.12.1991 № 328 «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году». регионам предоставлялись большие права по самостоятельному определению основных форм социальной поддержки малообеспеченных слоев населения. С этой целью была разработана «Концепция социальной защиты населения»1. В регионах были созданы территориальные и республиканские фонды социальной поддержки населения. Основными формами социальной защиты населения стали различные пособия: по бедности, на приобретение продуктов питания, на оплату жилья и коммунальных услуг и др. Указом Президента РФ в 2000 г. в структуре Пенсионного фонда создается единая пенсионная система Первый программный документ, приближенный к условиям рыночной эконо-мики. Разработан Министерством социальной защиты РФ. Одобрен Правительством РФ 24 ноября 1992 г. Указ Президента РФ от 27.09.2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации».. При этом данная функция выходит из списка полномочий органов социальной защиты.

Государственные минимальные социальные стандарты в РФ впервые были введены в действие Федеральным законом от 28.08.1995 г. № 154- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу с 1 января 2009 г. (ст. 37). Федеральным законом от 05.08.2000 г. № 116-ФЗ (действующая редакция, 2016 г.) «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» институт минимальных государственных социальных стандартов был введен в бюджетное законодательство РФ.

Основная цель введения института государственных минимальных социальных стандартов заключалась в том, что их применение позволяло не только обеспечивать минимальный уровень социальных гарантий гражданам РФ через четкую систему стандартов, установленных на определенные виды и качество важнейших социальных услуг, но и рассчитывать реальные затраты бюджетов различного уровня на обеспечение этих гарантий. Однако вступление в силу Федерального закона от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ (ред. от 29.11.2014 г.) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» внесло значительные коррективы в бюджетное законодательство России. Это было связано с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 28.11.2015 г.). Его прак-тическая реализация проходила очень сложно, а сроки вступления в силу были отложе-ны до 2009 г. В Федеральный закон было внесено огромное число изменений и дополне-ний, и процесс этот продолжается до настоящего времени., реформировавшего систему местного самоуправления в РФ.

Федеральный закон № 122-ФЗ, четко разграничив полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти, значительный объем обязательств по финансовому обеспечению социальных расходов переложил на плечи региональных и местных бюджетов1. Принятие данного Федерального закона было также началом глобальной реформы системы натуральных льгот, означавшей их замену денежными компенсациями. Система социальных льгот, действовавшая до момента вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ, нуждалась в серьезном реформировании, которое позволило бы избавить систему социальной защиты от льгот и обязательств, не обеспеченных финансированием, заменив их конкретными мерами социальной поддержки населения.

Полностью была проведена так называемая монетизация льгот с 1 января 2005 г. только в четырех субъектах РФ: Вологодской, Тверской, Пензенской областях и Республике Татарстан. Некоторыми регионами, такими как Красноярский край, республики Северная Осетия, Хакасия и Дагестан, Ханты-Мансийский автономный округ -- Югра, а также Калининградская и Новгородская области, была оставлена прежняя система натуральных льгот. Большинство же субъектов РФ при распределении льгот использовали смешанную форму социальной поддержки населения Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 28.12.2006 г.) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием фе-деральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об об-щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих прин-ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». РИА Новости. ШИ http://ria.rU/spravka/20140822/1020733174.html#ixzz4G7B7 cDxL..

В результате реформы местного самоуправления и системы межбюджетных отношений произошло перераспределение полномочий в сфере социальной защиты населения между различными уровнями власти. Передача полномочий по развитию социальной сферы с федерального уровня власти на региональный уровень привела к снижению роли федерального бюджета и возрастанию роли регионального. Это относится и к социальным выплатам, различного рода льготам, жилищным субсидиям, а также к обеспечению населения бесплатными услугами в области образования и здравоохранения (более подробно об институциональных изменениях в данных отраслях см. главы 3 и 6 монографии).

Соответственно важнейшим механизмом социальной политики государства в настоящее время являются расходы региональных бюджетов. Главными факторами, определяющими структуру расходов региональных бюджетов, являются уровень бюджетной обеспеченности и приоритеты органов власти субъектов РФ. Например, по итогам 2014 г. консолидированные бюджеты субъектов РФ финансировали более 50% расходов на социальные цели, в том числе 70-80% расходов на здравоохранение и образование Данные Федеральной службы государственной статистики. иКП http://www.gks. ги/.

Казначейство России, расчеты ФБК..

Данные о динамике доли социальных расходов в общей сумме расходов бюджетов субъектов РФ за 2012-2015 гг. представлены в табл. 1.5. Они демонстрируют тенденцию роста доли социальных расходов в общей сумме расходов региональных бюджетов и внебюджетных фондов субъектов РФ в период с 2012 по 2015 г. В целом по РФ рост данного показателя составил около 5% и достиг уровня 69,5% в 2015 г.

Доля социальных расходов в общей сумме расходов региональных бюджетов и внебюджетных фондов субъектов РФ, в среднем (%)2

Таблица 1.5

* Данные по 2015 г. приведены по состоянию на 1 сентября.

Среди федеральных округов наибольшая доля социальных расходов в общем объеме регионального бюджета приходится на Северо-Кавказский ФО (78,1%). Здесь увеличение составило порядка 10%, что объясняется наличием в составе данного федерального округа значительного числа дотационных республик. За ним (в порядке убывания) следуют Сибирский, Южный, Приволжский, Уральский и Северо-Западный федеральные округа, где доля расходов на социальные цели в общем объеме региональных бюджетов составляет более 70%, т.е. выше средней величины по России. Это федеральные округа со сверхвысокой долей социальных расходов, которая приводит к тому, что у регионов не остается бюджетных средств на стимулирование экономического развития.

Самая низкая доля социальных расходов в общей сумме региональных бюджетов фиксируется в Центральном ФО. Регионы данного федерального округа обладают доходами, позволяющими тратить значительные средства на развитие экономики. Даже низкая доля социальных расходов бюджетов позволяет им иметь показатели на душу населения на социальные цели выше, чем в среднем по РФ.

По данным экспертов1, динамика социальных расходов региональных бюджетов в 2014--2015 гг. свидетельствует о нарастании проблем. В результате проведения политики оптимизации бюджетных расходов регионами номинальные расходы были сокращены 31 субъектом РФ. В основном это коснулось расходов на ЖКХ. В номинальном выражении расходы региональных бюджетов на культуру сократились в среднем на 2,5% по сравнению с 2014 г., на образование -- увеличились менее чем на 1,0%. Расходы субъектов РФ на здравоохранение и социальную защиту населения выросли на 5,0--6,0%, что более ощутимо. Однако с учетом инфляции, которая в 2015 г. составила 13,6%, произошло сокращение всех социальных расходов.

Имеющая место в настоящее время несбалансированность бюджетной системы РФ приводит к хроническому недофинансированию региональных и местных бюджетов в рамках исполнения переданных им полномочий и возложенных на них расходных обязательств. В результате бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты сводятся с дефицитом, не позволяя в полном объеме выполнять социальные обязательства. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики за 9 месяцев 2014 г. из девяти федеральных округов РФ три федеральных округа имеют дефицит консолидированного бюджета (Сибирский, Южный и Приволжский) Социальный атлас российских регионов; Зубаревич Н. В. Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. Бюджеты регионов в 2015 г. URL: http:// www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris.shtml. Федеральная служба государственной статистики. Социально-экономическое по-ложение федеральных округов. 2014 г..

В целях решения данной проблемы Министерством финансов РФ был издан приказ от 26.07.2013 г. № 75н Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъек-тами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_151428/?frame=1/., в котором были определены индикаторы оценки повышения эффективности бюджетных расходов. Появилась возможность проведения оперативного сравнительного анализа эффективности бюджетных процессов в субъектах РФ.

Полученные результаты указывали на остроту проблем. Рост консолидированного долга субъектов РФ составил на 1 января 2014 г. 1738 млрд руб. Расходы консолидированных бюджетов выросли в 74 субъектах РФ на 6%. Если в 2012 г. дефицит бюджета был зафиксирован в 67 регионах, то в 2013 г.-- уже в 77. В 2014 г. дефицит бюджета был зарегистрирован в 75 субъектах РФ, в 2015 г. -- в 76, что составляет порядка 90% всех субъектов РФ1.

По мнению экспертов, с которыми трудно не согласиться, возрастающий бюджетный дефицит субъектов РФ, приведший к существенному разбалансированию их бюджетов, объясняется перекладыванием бремени государственных обязательств на региональный уровень, а также реализацией «майских указов» Президента РФ 2012 г. о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы Социальный атлас российских регионов; Зубаревич Н. В. Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. Бюджеты регионов в 2015 г. URL: http:// www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris.shtml. Зубаревич Н. В., Горина Е. А. Социальные расходы в России: федеральный и регио-нальные бюджеты. -- М., 2015.. Все это привело к увеличению социальных обязательств региональных бюджетов на фоне сокращения их доходных частей. Проблема дефицита региональных бюджетов и громадного долга остается крайне острой. Следует сказать, что дестабилизация бюджетной системы РФ усугубляется тем обстоятельством, что в 2015 г. дефицит федерального бюджета составил почти 2 трлн руб. Социальный атлас российских регионов; Зубаревич Н. В. Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. Бюджеты регионов в 2015 г. URL: http:// www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris.shtml

Постановлением Правительства РФ от 25.08.2015 г. № 886 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» были скорректированы условия предоставления бюджетных кредитов российским регионам на 2015 г., чтобы предоставить возможность погашения коммерческой задолженности регионов за счет бюджетных кредитов и произвести рефинансирование региональной задолженности по бюджетным кредитам. Реализация данного постановления должна была снизить риски нарушения условий долговых обязательств регионов таким образом, чтобы сократить долговую нагрузку на регионы и заместить дорогие рыночные кредиты дешевыми или практически бесплатными бюджетными кредитами.

Несмотря на обещанные меры помощи регионам по переструкту- рированию долга из кредитов коммерческих банков в бюджетные кредиты, изменения пока очень незначительные. Доля самых тяжелых для субъектов РФ кредитов коммерческих банков уменьшилась с начала 2015 г. лишь на 5% -- с 45 до 40%, а доля бюджетных кредитов увеличилась с 31 до 36%, что не снимает остроты проблем с регионов1.

Изучение структуры доходов населения РФ показывает увеличение доли социальных трансфертов в общем объеме доходов населения, особенно в 2010--2012 гг. за счет пенсий и пособий2. Данные меры являются реакцией Правительства РФ на высокий уровень неравенства, сохраняющийся в обществе, попыткой выровнять доходную обеспеченность граждан за счет перераспределительных мер.

В 2011 г. доля трансфертов составила 18,3%3, чего не наблюдалось даже в советский период. Возрастание удельного веса социальных выплат происходит как за счет повышения пенсий, составляющих порядка 67--70% всех социальных трансфертов, так и за счет социальных пособий, в структуре которых наибольший удельный вес занимают выплаты отдельным льготным категориям граждан и пособия на поддержку семей с детьми.

Вместе с тем средний размер пенсий в России продолжает оставаться на достаточно низком уровне. Если в 2010 г. он составлял 7476,3 руб., то в 2015 г. -- 11 986,0 руб., т.е. за пять лет средний размер пенсии вырос на 60%, или в среднем на 12% ежегодно (табл. 1.6). Тем не менее по сравнению со средним размером начисленной заработной платы в период с 2010 по 2015 г. средний размер пенсии составлял немногим более 30%. В 2015 г. он был на уровне 35,3%, т.е. роста данного соотношения за весь означенный период времени практически не произошло.

Данные о пенсионном обеспечении в Российской Федерации4

Таблица 1.6

Большинство адресных программ для малообеспеченных слоев населения направлено в основном на поддержку пожилых людей, что частично компенсирует низкий уровень пенсионного обеспечения. Введение социальных доплат к пенсиям по всей стране (с 1 января 2010 г.) Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 213 (ред. от 30.11.2016 г., с изм. от 19.12.2016 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-ской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Феде-рации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования».

га/., а также московская доплата неработающим пенсионерам в совокупности составили более половины всех затрат на социальные пособия малообеспеченных слоев населения.

Например, пенсионер, проживающий в регионе, прожиточный минимум в котором не превышает федерального уровня, получает доплату к пенсии из средств федерального бюджета. В случае если общая сумма материального обеспечения пенсионера ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, который выше федерального уровня, то ему полагается региональная социальная доплата, которую устанавливают органы социальной защиты соответствующего региона. Так, минимальная пенсия по старости в Москве с 01.03.2016 г. составляет 14 500 руб. Столичные пенсионеры, у которых пенсия ниже этой суммы, имеют право на доплату. Данные правила распространяются на неработающих пенсионеров, проживающих в Москве не менее десяти лет.

С 2007 г. мерой государственной социальной поддержки семьям, в которых рождается второй или последующий ребенок, является материнский капитал. Всего было выдано 6,7 млн сертификатов на материнский капитал. Первоначально величина материнского капитала составляла 250 тыс. руб., к 2015 г. она выросла на 81% -- до 453 026 руб.1 Однако, несмотря на значительный рост величины материнского капитала, он отстает от роста инфляции в стране.

Многие субъекты РФ в рамках развития региональных программ помощи молодым семьям за счет собственных средств выплачивают региональный материнский капитал за рождение третьего и последующего ребенка в дополнение к материнскому капиталу, выплачиваемому в соответствии с федеральным законодательством. В разных субъектах РФ данные региональные программы имеют свои особенности (табл. 1.7). Выплачиваемые суммы в основном значительно ниже федеральной помощи и зависят от финансовых возможностей бюджетов субъектов РФ и исторических особенностей регионов.

Таблица 1.7

Примеры использования материнского капитала в регионах РФ2

Одной из новых форм поддержки малообеспеченных слоев населения является принятая Правительством РФ новая редакция Государственной программы «Социальная поддержка граждан»1 на период до 31 декабря 2020 г., ответственным исполнителем которой выступает Министерство труда и социальной защиты РФ. Основной целью данной программы является снижение уровня бедности среди отдельных категорий граждан, являющихся получателями мер социальной поддержки в условиях расширения адресного принципа ее предоставления и практики использования социального контракта.

Заключить социальный контракт с органами социальной защиты по месту жительства могут граждане, проживающие во всех субъектах РФ и имеющие доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в регионе. На основании социального контракта малообеспеченные граждане получают различного рода помощь, в том числе материальную, средний уровень которой составляет порядка 33 тыс. руб. В зависимости от целей и условий социального контракта предусмотрено содействие в трудоустройстве, профессиональной подготовке и переподготовке, в развитии личного подсобного хозяйства или собственного дела. Всего за 2014 г. социальные контракты были заключены с 46,5 тыс. малообеспеченных семей Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 296 «Об утверждении госу-дарственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан». Данные Министерства труда и социальной защиты РФ..

Минимальные социальные стандарты являются нижней границей удовлетворения потребностей населения, а также одним из основных методов регулирования социальной сферы в субъектах РФ, гарантиями получения доходов гражданами не ниже прожиточного минимума, а также служат минимальным уровнем при индексации доходов населения. Данные инструменты регулирования могут использоваться в качестве основы при определении мер по повышению уровня жизни населения и его выравниванию в региональном разрезе.