Проблемы и сдерживающие факторы развития института государственно-частного партнерства и их пути решения

Федеральный закон о ГЧП внес ясность в целый ряд вопросов, вызывающих серьёзные споры среди экономистов. Во-первых, определены субъекты взаимодействия, а именно, какие организации могут выступать в качестве частного партнёра. В законе чётко прописано, что на стороне частного инвестора не могут выступать юридические лица, находящиеся под контролем органов государственной власти (ст.5). Актуальность этого вопроса связана с многочисленными примерами взаимодействия административных структур с государственными корпорациями или ОАО в которых более 50% акций находились под контролем органов власти. Раннее подобные проекты зачастую выдавали за успешные примеры государственно-частного партнёрства. В соответствии с принятым законом, подобное взаимодействие, называемое в некоторых публикация «квази ГЧП» Трынов А.В. Предпосылки возникновения и принципы реализации проектов государственно-частного партнёрства в России // Журнал экономической теории. - 2014. - №4. - С. 195., не считается ГЧП.

В законе также закреплено право бизнеса инициировать ГЧП проекты. Для этого разработан специальный алгоритм разработки, подачи и рассмотрения поступивших предложений. Отмечая принципиальную важность этого положения, необходимо отметить и ряд существенных недостатков. Во- первых, на наш взгляд чрезмерно затянуты процедуры отбора и оценки полученных предложений. Если суммировать все предельные значения временных отрезков отведённые на каждый из этапов отбора проектов, то общая продолжительность процедуры согласования, начиная от дня подачи до дня заключения соглашения о ГЧП может растянуться почти на год. При этом большую часть этого периода составляет время оценки эффективности полученных предложений (до шести месяцев).

Вторым важным пунктом закона является определения сравнительного преимущества ГЧП проекта (п.8, ст.3). В данной части чётко отражена позиция, в соответствии с которой ГЧП является альтернативой традиционным способам осуществления органами власти своих функций и полномочий (прежде всего через государственные/муниципальные контракты и бюджетные закупки).

Стоит отметить усилия авторов законопроекта относительно обеспечения максимально широкого доступа к участию в государственно-частных партнёрствах всем представителям бизнеса. В соответствии с п. 8 статьи 5 Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации». - [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (Дата обращения: 20.03.2017)., предъявляются следующие требования к потенциальным частным партнёрам: непроведение ликвидации юридического лица, отсутствие постановления о приостановлении деятельности, отсутствие недоимок по налогам и сборам, а также наличие всех необходимых лицензий и разрешений. Установление прочих требований не допускается. Таким образом, закон о ГЧП открывает широкие возможности для частной инициативы. Однако, вместе с этим закон предусматривает и широкие возможно для органов власти в отказе от предложений частных инвесторов. В частности, причиной для отказа от реализации проекта может служить не соответствие принципам ГЧП, отсутствие бюджетных ресурсов и др.

Значительное внимание в законе уделено обоснованию эффективности реализации проекта именно на принципах ГЧП. Авторы закона решили использовать упрощённых подход к оценке эффективности ГЧП проектов при котором не учитываются качественные и количественные характеристики благ, производимых частным инвестором по договору о ГЧП. Сравнительное преимущество ГЧП проекта определяется на основе рассмотрения всего двух показателей: чистых дисконтированных расходов бюджета, а также объёма принимаемых публичным партнёром обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта. Представляется, что это был осознанный шаг со стороны законодателей, вызванный стремлением избежать чрезмерного усложнения оценки сравнительного преимущества ГЧП проекта по сравнению с классическим государственным контрактом. В дальнейшем, после накопления определённого опыта, данный подход необходимо расширить и говорить уже об улучшении соотношения цены и качества предоставляемых благ. Сложность применения данного подхода заключается в необходимости тщательной, всесторонней и достоверной оценки как стоимости благ, предоставляемых государством обществу, так и их качества. При этом, в каждом отдельном направлении государственной политики будет индивидуальный подход к оценке качества.

Согласно выводам А.В. Трынова и Г.А. Гемеджиева, - «Значительным недостатком принятого закона о ГЧП можно назвать недостаточную проработанность именно процедуры оценки эффективности ГЧП проектов, а также мер и действий участников в случае отклонения фактических показателей реализации проекта от запланированных. В этих аспектах считаем целесообразным разработку отдельных методик или рекомендаций для органов власти по проведению данных процедур» Трынов А.В., Гемеджиев Г.А. Федеральный закон о государственно-частном партнёрстве: новые перспективы сотрудничества власти и бизнеса // Сборник научных статей XIII международной научно-практической конференции молодых учёных по региональной экономике. - 2015. - С. 419..

Учитывая всё вышесказанное, можно сделать вывод, что принятый закон о ГЧП может служить хорошей основой для развития государственно-частного партнёрства в России. Закон даёт довольно широкие полномочия как органам власти так и бизнесу по инициализации ГЧП проектов. Вместе с этим закон имеет ряд недостатков, главным из которых является недостаточная проработанность процедур оценки эффективности проектов. Оценка эффективности реализации любых проектов в которых задействованы органы власти должна строиться с учётом не только прямых, но и внешних и косвенных социально-экономических эффектов. Данный подход широко освещён в научной литературе, разработаны различные варианты оценки таких эффектов. Однако, существующие наработки до сих пор не нашли отражения в официальных документах. Внедрение оценки внешних и косвенных эффектов, а также полноценного анализа изменения качества предоставляемых благ позволит проводить максимально достоверную оценку эффективности не только отдельных ГЧП проектов, но и всего институте партнёрства власти и бизнеса в целом.

Как уже было отмечено ранее, Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 224?ФЗ вступил в силу с 1 января 2016 года, за исключением положений ст. 46, вносящих изменения в Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации», которые вступили в силу со дня официального опубликования Закона № 224?ФЗ. До принятия этого закона единственной законодательной базой, регулирующей государственно-частное партнерство (в форме концессионных соглашений), являлся Федеральный закон № 115?ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года. Поэтому заключение соглашений о государственно-частном партнерстве можно было проводить только в рамках региональных законов субъектов РФ. При этом часто качество этих региональных законов не всегда соответствовало нужным требованиям, к тому же не исключалось их противоречие федеральному законодательству. Работа над новым законом продолжалась почти четыре года, в результате редакция принятого ФЗ № 224 сильно отличается от ранее обсуждаемой в 2014 году версии. Принятым законом устанавливаются возможность заключения соглашений и по инициативе публичного партнера, и по инициативе частного партнера, более жесткие ограничения по составу участников со стороны частного партнера по сравнению с 115-ФЗ, вводится понятие «прямое соглашение», уточняются порядок проведения конкурсных процедур, содержание государственно-частно-партнерского (муниципально-частно-партнерского) соглашения и пр. 224-ФЗ выводит из-под своего регулирования концессионные соглашения (КС), которые по-прежнему регулируются 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». 224?ФЗ регулирует отношения, связанные с подготовкой, заключением и исполнением соглашений о государственно-частном (ГЧП) и муниципально-частном (МЧП) партнерствах, устанавливает полномочия публично-правовых образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах ГЧП и МЧП, а также предусматривает внесение изменений в законодательство РФ в части интеграции в него механизмов ГЧП и МЧП соглашений. В Федеральном законе № 224 проводится четкое разделение между ГЧП-проектами и концессионными проектами, базирующееся на различном субъектном составе, требованиям к объектам соглашения и на отдельных условиях соглашения.

Раньше закон называл объектом концессионного соглашения недвижимое имущество, входящее в состав имущества с определенным целевым использованием, перечень которого устанавливался законом. Однако в 2010 году в ФЗ «О концессионных соглашениях» были внесены изменения, упразднившие какое-либо определение объекта концессионного соглашения, оставив только исчерпывающий перечень таких объектов Федеральный закон от 2 июля 2010 года № 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 декабря 2014) // СЗ РФ. - 2010. - № 27. - Ст. 3436.. К ним относятся, к примеру, объекты различных видов транспорта и их инфраструктуры (автомобильного, железнодорожного, трубопроводного, морского, речного, воздушного), объекты по производству электрической и тепловой энергии, системы коммунальной инфраструктуры, объекты здравоохранения, образования, спорта и др. Можно сделать вывод, что объектом концессионного соглашения должен быть подлежащий созданию или созданный человеком объект недвижимости социально-экономической инфраструктуры, имеющий большое значение для общества и обеспечения его жизнедеятельности, в том числе исключенный из оборота или ограниченный в обороте. Кроме того, изменениями 2010 года в ст.3 ФЗ «О концессионных соглашениях» установлено, что объектом концессионного соглашения может являться и движимое имущество, технологически связанное с недвижимым и предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.

Вообще все объекты концессионных соглашений можно условно разделить на три группы:

- Объекты экономической инфраструктуры.

- Объекты общественных и коммунальных услуг.

- Объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

Такая классификация имеет не только теоретическое, но и практическое значение: ведь регулирование правового статуса разных объектов концессионного соглашения может осуществлять разными правовыми актами, часто это публично-правовые нормы, что вновь указывает на особую природу концессионных соглашений.

При этом судебная практика показывает, что объектами концессионного соглашения в более чем 50% исков, являются объекты коммунальной инфраструктуры, а 30 % исков - объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии Концессионные соглашения. Судебная практика // Центр развития государственно-частного партнерства при ТПП РФ. - 2013. - С.7..

Ряд ученых пишет о необходимости сделать перечень объектов концессионного соглашения открытым. Например, Ю. Осадчая пишет, что наличие исчерпывающего перечня может на практике осложнить ситуацию для концедента, в связи с передачей имущества, не указанного в законе, но по всем требованиям подходящее под имущество, которое может стать объектом концессионного соглашения Осадчая Ю. Концессионные соглашения в транспортном комплексе // Корпоративный юрист. - 2014. - № 3. - С. 10.. Позволю себе с ними не согласиться: благодаря удачной формулировке пп.14 п.1 ст.4 к объектам концессионного соглашения могут относиться «иные объекты социально-культурного назначения». Таким образом, мы видим, что в отношении объектов социально-культурного назначения перечень итак является открытым. Однако такая формулировка абсолютно верно не допускает передачу по концессионному соглашению военно-стратегических, важнейших экономических и иных объектов, передача которых частным лицам очевидно является недопустимой.

В научной литературе отмечается особый характер концессионных объектов, выражающийся в том, что концессионный объект является публичным имуществом и обслуживает потребности всего общества, а значит, не должен быть в частной собственности. Это предопределяет передачу концессионных объектов только в концессионном порядке Жамолетдинова Л.М. Нормативно-правовые аспекты регулирования государственно-частного партнерства // Актуальные вопросы повышения эффективности управления закупками столичного мегаполиса. Материалы международной научно-практической конференции. Ответственный редактор И.П. Гладилина. - 2016. - С. 72..

Установленный в ФЗ «О концессионных соглашениях» список концессионных объектов включает в себя полностью оборотоспособные, а также некоторые ограниченные в обороте объекты. При этом эти ограниченные в обороте объекты концессионного соглашения могут быть объектами других гражданско-правовых договоров.

То есть, можно сказать, что причиной особого статуса объектов концессионных соглашений в РФ является не их публично-правовой статус, а их большая социально-экономическая значимость.

Концессионное соглашение является срочным договором, потому что права владения и пользования объектом концессионного соглашения предоставляются на определенный срок действия, устанавливаемый непосредственно концессионным соглашением и являющийся его существенным условием.

Объект концессионного соглашения после его создания или реконструкции находится в собственности концедента, право собственности никогда не переходит к концессионеру, который получает от концедента права владения и пользования объектом концессионного соглашения для его эксплуатации в целях извлечения прибыли. По истечении срока действия концессионного соглашения его объект возвращается концеденту.

Федеральный закон «О концессионных соглашениях» устанавливает, что право собственности на объект концессионного соглашения должно принадлежать публично-правовому собственнику. Поэтому суды исходят из того, что недопустимо установление долевой собственности сторон на объект концессионного соглашения или передача концессионеру части прав на объект концессионного соглашения. Концессионные соглашения, которые содержали другие положения, признавались судами недействительными Постановление ФАС Уральского округа от 03.09.2012 № Ф09-6746/12 по делу № А50-22136/2011. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=AUR;n=131220 (дата обращения: 20.03.2017)..

Объект концессионного соглашения должен быть свободным от прав третьих лиц, кроме случаев нахождения на праве оперативного управления или хозяйственного ведения по закону.

Законом № 224-ФЗ Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации». - [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (Дата обращения: 20.03.2017). определяется, что ГЧП, МЧП - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения ГЧП, МЧП, заключенных в соответствии с Законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Согласно Закону Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации». - [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html (Дата обращения: 20.03.2017)., соглашение о ГЧП, МЧП - это гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, который заключен на срок не менее чем 3 года в порядке и на условиях, установленных Законом.

Закон № 224-ФЗ (ч.2 ст.6) определяет перечень обязательных элементов соглашений государственно-частного партнерства. В частности, к ним относятся:

- строительство и (или) реконструкция объекта соглашения ГЧП частным партнером;

- финансирование частным партнером создания объекта соглашения ГЧП (полностью или частично);

- эксплуатация и (или) техническое обслуживание объекта соглашения ГЧП частным партнером;

- возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения ГЧП при условии обременения объекта в соответствии с Законом № 224-ФЗ.

Частным партнером может являться российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о ГЧП или МЧП. В то же время частным партнером не могут являться государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения; публично-правовые компании и иные юридические лица, создаваемые на основании специальных федеральных законов; хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем РФ, субъекта РФ или муниципального образования; дочерние хозяйственные общества указанных выше организаций; созданные РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями НКО в форме фондов, а также фонды, созданные любыми из указанных выше организаций.

Публичным партнером по 115?ФЗ и по 224-ФЗ могут являться:

- Российская Федерация (Правительство РФ / уполномоченный орган исполнительной власти РФ);

- субъект РФ (исполнительный орган субъекта РФ / уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ);

- муниципальное образование РФ (глава муниципального образования / уполномоченный орган местного самоуправления).

Отдельные права и обязанности публичного партнера (их перечень устанавливается Правительством РФ) могут осуществляться органами и (или) юридическими лицами, уполномоченными публичным партнером.

Публичный партнер может нести часть расходов по выполнению соглашения ГЧП. Если совокупный объем расходов публичного партнера превышает расходы частного партнера, объект соглашения передается в собственность публичного партнера по истечении срока, установленного в соглашении. В иных случаях право на объект собственности может оставаться у частного партнера или переходить к публичному в течение или по окончании срока действия соглашения, в зависимости от его условий. Такое положение ограничивает сферу применения 224?ФЗ. «Оптимальным было бы предусмотреть возможность возникновения как частной, так и публичной собственности без указания на условие о частной собственности в качестве обязательного элемента ГЧП-соглашения. Это позволило бы структурировать принципиально новые схемы, при которых возвратность инвестиций частного партнера осуществлялась бы не только за счет денежных средств (со стороны публичного партнера или потребителей), но и за счет возникновения у частного партнера прав на объект соглашения» ГЧП-закон: что в имени тебе моем? - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vegaslex.ru/upload/iblock/2a5/…_07.2015.pdf (дата обращения: 20.03.2017).. Если возникновение частной собственности на объект является обязательным, механизм возврата инвестиций будет сведен к денежным обязательствам сторон.

В таблице 1.2. представлен состав частных партнеров соглашений ГЧП и МЧП в сравнении с концессионной моделью (115-ФЗ).

Таблица 1.1. Состав частных партнеров по 115?ФЗ и по 224?ФЗ Якупов А.К. Новый федеральный закон о государственно-частном партнерстве - что нового? // Экономика и право: теоретические и практические проблемы современности. Материалы международной научно-практической конференции. Негосударственное образовательное учреждение высшего образования «Московская академия экономики и права», Рязанский филиал. - 2016. - С. 187..

В Законе № 224-ФЗ устанавливается перечень объектов соглашений ГЧП, в целом совпадающий с перечнем объектов КС, перечисленных в Законе № 115-ФЗ. Однако в отношении ряда объектов КС невозможно заключение СГЧП, и наоборот. Например, в отличие от концессионных соглашений, нельзя заключать соглашения ГЧП относительно источников тепловой энергии, объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также метрополитена и автомобильных дорог (за исключением частных автодорог, которые фактически отсутствуют на данный момент в России, а также мостов, защитных дорожных сооружений, элементов обустройства автомобильных дорог и т.д.).

Не могут быть объектами концессионных соглашений Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - Выпуск № 30. - Ст. 3126. , но могут быть объектами соглашений ГЧП Федеральный закон от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. Выпуск № 29. - Ст. 4350.: частные автодороги, воздушные суда, стационарные или плавучие платформы, искусственные острова; подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации; мелиоративные системы.

Не допускается передача частному партнеру объекта соглашения ГЧП, который на момент заключения соглашения принадлежит ГУП или МУП на праве хозяйственного ведения или бюджетному учреждению на праве оперативного управления. Такая передача возможна лишь в рамках КС (в отношении автодорожных проектов и проектов в сфере ЖКХ).

Как и в отношении КС, возможно обеспечение исполнения обязательств частного партнера перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения. Взыскание на предмет залога по такому обеспечению может быть обращено только в том случае, если в течение 180 дней со дня возникновения оснований для обращения взыскания не была осуществлена замена частного партнера либо если СГЧП не было досрочно прекращено по решению суда в связи с существенным нарушением частным партнером его условий.

Целями же 115-ФЗ являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Ст. 3 Закона № 224-ФЗ гласит, что цель ГЧП и МЧП - «привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ и услуг и повышения их качества» Федеральный закон от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015. Выпуск № 29. - Ст. 4350.. Следовательно, такое соглашение заключается преимущественно в интересах публичного партнера, потому что обеспечивает соблюдение именно его интересов. В Законе № 224-ФЗ имеется понятие ГЧП/МЧП-проекта как проекта, планируемого к реализации партнерами на принципах ГЧП и МЧП. Однако такое определение не дает ответа на ключевой вопрос об определении проекта (не является существенным - инвестиционного, ГЧП-проекта или концессионного) как деятельности по осуществлению инвестиций или как пакета документов, на основе которого такая деятельность осуществляется. Несмотря на то, что при определении понятий ГЧП и МЧП в 224-ФЗ используется понятие «принципы ГЧП и МЧП», среди которых имеется такой принцип как «справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения», необходимо понимать, что сам закон не устанавливает понятие «справедливость», а ч.7 ст.8 224-ФЗ говорит о том, что несоответствие проекта упомянутым принципам может являться основанием для отказа в реализации проекта. «Действующая практика реализации проектов показывает, что согласование системы распределения рисков является основным «камнем преткновения» при проведении переговоров относительно содержания соглашений. Однако, как на практике понять грань справедливого распределения рисков и избежать отказа от реализации проекта - непонятно» ГЧП-закон: что в имени тебе моем? - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vegaslex.ru/upload/iblock/2a5/…_07.2015.pdf (дата обращения: 20.03.2017)..

Законом № 224-ФЗ устанавливаются способы заключения ГЧП/МЧП-соглашений по инициативе частного партнера и по инициативе публичного партнера, требования к содержанию обоих инициатив одинаковы, различно лишь их оформление: «… введенная недавно частная концессионная инициатива не дублирует инициативу частного партнера, а представляет собой отличный от нее механизм. Однако, на наш взгляд, ГЧП-закон содержит более полные и четкие требования к разработке предложений о реализации проектов в рамках партнерства, что значительным образом упростит их подготовку» ГЧП-закон: что в имени тебе моем? - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vegaslex.ru/upload/iblock/2a5/…_07.2015.pdf (дата обращения: 20.03.2017)..

Тем не менее, Закон № 224-ФЗ дублирует ряд ограничений Закона № 115-ФЗ (например, закрытый перечень объектов СГЧП), а также устанавливает дополнительные ограничения, которые могут усложнить реализацию проектов ГЧП (например, чрезмерно длительные сроки процедуры в рамках подачи частных предложений, жесткие требования к процедуре оценки проектов ГЧП, ограничения по участию в проектах в качестве частного партнера иностранных юридических лиц и компаний, находящихся под контролем государства). Необходимо также отметить такое ограничение, как отсутствие аналога платы концедента в Законе № 224-ФЗ, в соответствии с положениями которого публичный партнер может лишь брать на себя часть расходов на создание и (или) эксплуатацию объекта соглашения ГЧП.

Но, несмотря на недостатки и ограничения Закона № 224-ФЗ, его принятие - это большой шаг вперед для российского рынка ГЧП. С 1 июля 2016 года нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты применяются в части, не противоречащей положениям Закона № 224-ФЗ. Эксперты по вопросам государственно-частного партнерства компании Hogan Lovells в своем обзоре дают следующие рекомендации: «Во исполнение Закона № 224?ФЗ Правительством РФ должны быть приняты постановления, регламентирующие порядок проведения уполномоченным органом переговоров с обязательным участием публичного партнера и инициатора проекта; порядок рассмотрения публичным партнером частного предложения о реализации проекта; форму и порядок направления публичному партнеру заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения ГЧП; сведения, содержащиеся в предложении о реализации проекта и форму предложения о реализации проекта ГЧП, а также требования к предложению о реализации проекта; порядок проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта ГЧП и рассмотрения на наличие сравнительного преимущества, а также установление порядка оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества; порядок осуществления публичным партнером контроля над исполнением соглашения ГЧП; срок и порядок размещения на официальном сайте сообщения о проведении открытого конкурса или, в случае проведения закрытого конкурса, срок направления определенным решением о реализации проекта лицам уведомления о проведении закрытого конкурса и приглашения принять участие в закрытом конкурсе; порядок осуществления отбора участников конкурса в случае, если проведение предварительного отбора участников конкурса предусмотрено решением о реализации проекта» Новый Федеральный закон о ГЧП - возможности и ограничения для новых инфраструктурных проектов. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://p3institute.ru/netcat_files/23/25/2015_07_23_HoganLovels_Obzor_FZGChP223_FZ.pdf (дата обращения: 20.03.2017)..

Предполагается, что Минэкономразвития РФ издаст приказы, связанные с регулированием проведения предварительных переговоров, а также переговоров по реализации проекта ГЧП и рассмотрению проекта публичным партнером или уполномоченным органом, устанавливающие порядок мониторинга реализации соглашения ГЧП, методику оценки эффективности проекта ГЧП и рассмотрения на наличие сравнительного преимущества.

Важно отметить, что Федеральный закон № 224-ФЗ о ГЧП, вступивший в силу с 1 января 2016 года, значительно расширяет возможности применения механизмов ГЧП в самых различных отраслях экономики РФ. Благодаря ему инфраструктурные проекты России получат новые возможности для реализации. В течение ближайших лет станет ясно, каково будет в России соотношение концессионных и неконцессионных проектов ГЧП, как будет востребована в этом отношении частная инициатива, степень применимости комплексных соглашений в отношении нескольких объектов или с участием нескольких публично-правовых образований.

Известный отечественный правовед, специалист в сфере государственно-частного партнерства С.В. Маслова пишет относительно вероятных моделей, предложенных Федеральным Законом о ГЧП и МЧП: «Таким образом, в России на основании Закона о ГЧП могут быть реализованы проекты ГЧП в соответствии с большим количеством моделей ГЧП, используемых в мировой практике: BOT, DBOT, BOMT, DBFM, DBFMO и т.п. Исключение составляет, во-первых, модель ВТО, концессия, но данная модель ГЧП урегулирована в Законе о концессиях. Во-вторых, под действие Закона о ГЧП не попадают модели ГЧП, в которых отсутствует строительство или реконструкцию объекта соглашения о ГЧП, например, Finance Only (только финансирование) или Operation & Maintenance Contract (контракт эксплуатации и обслуживания), и др. Это можно оценить как недостаток Закона о ГЧП. Хотя многие эксперты и страны вообще не склонны рассматривать такие модели как ГЧП» Maslova S.V. The new Russian law on PPP: breakthrough or throwback? European Procurement & Public Private Partnership Law Review; 2015, Vol. 10 Issue 4, p. 294. . К похожим выводам приходят в своем исследовании В.В. Еремин А.А., Медников и Б.З. Цанава, которые отмечают следующее: «…Судя по всему, законодатель также решил, что подобные формы не являются государственно-частным партнерством…» Еремин В.В., Медников А.А., Цанава Б.З. Элементы соглашения о государственно-частном партнерстве в рамках Федерального закона № 224-ФЗ от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» // Отечественная юриспруденция. - 2016. - № 6 (8). - С. 49..

Фактически, законодатель при подготовке Федерального закона от 13.07.2015 № 224 «О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» стоял перед выбором - перечислять все возможные виды ГЧП, устанавливать юридические рамки их реализации (такой подход применяется в настоящий момент в России, Таджикистане, Молдове, Южной Корее и др.) или отказаться от подобного перечисления и сводить правовые рамки к минимуму (практика Киргизии, Украины и др.). В условиях сложившейся правовой традиции и особенностей российской правовой системы, как и правовых систем большинства других стран СНГ, в частности, когда субъекты РФ и местные органы власти не вправе каким-либо образом вмешиваться в гражданско-правовое регулирование публично-частных партнерств, некоторые специалисты рекомендуют отечественному законодателю установить основные ориентиры, позволяющие использовать, по меньшей мере, общепринятые модели ГЧП, а в лучшем случае и вовсе оставить возможность для использования любых иных договорных механизмов, прямо не противоречащих федеральному закону) Попондуполо В.Ф. (ред.) Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина и др. - М.: Инфотропик Медиа, 2015. - С. 42..

В целом же, подчеркнем тот факт, что фундамент правового регулирования ГЧП закреплен в Конституции Российской Федерации, и государство, вступая в отношения с частными лицами для реализации возложенных на него функций, должно стремиться к ликвидации монополистической деятельности, сохранению и эффективному использованию существующего государственного имущества, созданию условий для качественного предоставления услуг населению в социальной сфере.

Выводы к главе 1

Государственно-частное партнерство - это деятельность, осуществляемая путем взаимодействия с одной стороны органа публичной власти, наделенного функцией публичного управления, с другой стороны субъекта предпринимательства, направленная на достижение общественно-значимой цели, имеющей существенное значение для публично территориального образования. Особенностью проектов ГЧП является более тесная связь между их участниками, совмещение различных функций управления. Так, органы государственной власти и местного самоуправления в проектах ГЧП выступают не только источниками влияния, но и заказчиками, и спонсорами, и членами команды управления проектом.

В 2015 году были внесены изменения в законодательство Российской Федерации, касающиеся государственно-частного партнерства (ГЧП). 1 июля 2015 года Государственной думой РФ был принят Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 224-ФЗ. Закон вступил в силу с 1 января 2016 года, за исключением положений ст. 46, вносящих изменения в Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации», которые вступили в силу со дня официального опубликования Закона № 224-ФЗ. До принятия этого закона единственной законодательной базой, регулирующей государственно-частное партнерство (в форме концессионных соглашений), являлся Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года. Поэтому заключение соглашений о государственно-частном партнерстве можно было проводить только в рамках региональных законов субъектов РФ. При этом часто качество этих региональных законов не всегда соответствовало нужным требованиям, к тому же не исключалось их противоречие федеральному законодательству.

2. Социально-экономическое развитие регионов на основе государственно-частного партнерства

2.1 Роль государственно-частного партнерства в управлении социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

В условиях рыночной экономики перед государственной властью стоит непростая задача обеспечения социальной инфраструктурой обширной территории России. Традиционная неравномерность развития регионов, наличие регионов-доноров, дефициты региональных бюджетов делают ГЧП привлекательным инструментом развития.

Всестороннее развитие ГЧП позволит региональным властям более эффективно привлекать инвестиции в свои регионы, меньше опираться на транши из федерального бюджета, реализовывать масштабные общественно важные проекты в условиях нехватки собственных бюджетов.

На федеральном уровне понимание необходимости развития в России действенной системы государственно-частного партнерства начало происходить еще в 2008 г. В тексте Распоряжения Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» (Стратегия-2020) использование ГЧП (именуемое на тот момент частно-государственным) признается одним из приоритетных направлений развития России.

Согласно этому документу предполагается:

« - содействие повышению конкурентоспособности ведущих отраслей экономики путем использования механизмов частно-государственного партнерства;

- развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры;

- развитие частно-государственного партнерства в сфере занятости населения и защиты о т безработицы, культуры, образования, здравоохранения, ЖКХ, жилищного строительства и т.д.» Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года»..

Необходимость эффективного взаимодействия власти и бизнеса получила признание российских властей и в сфере инновационного развития страны. Потребность в ГЧП нашла дальнейшее отражение в Стратегии инновационного развития России до 2020 г., что зафиксировано в Распоряжении Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 года».

В данном документе частно-государственное партнерство стало государственно-частным, что подчеркивает главенствующую роль государства в развитии этого института, развитие механизмов государственно-частного партнерства в инновационной сфере фиксируется как одно из стратегических направлений инновационной деятельности.

Кроме того, документом признается, что «в отличие от стран с развитой инновационной системой в России недостаточно развита система государственно-частного партнерства в реализации инновационных проектов - доля организаций, получающих финансирование из бюджета на эти цели, составляет 0,8 процента (в Германии - 8,8 процента, в Бельгии - 12,7 процента)» Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 года»..

В 2011 г., по заказу Правительства РФ, Стратегия-2020 была обновлена экспертами Высшей школы экономики и Российской академии народного хозяйства и государственной службы. В обновленном варианте слабое развитие уровня государственно-частного партнерства признается одной из проблем, сдерживающих возможности экономического роста страны Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Книга 1; под научн. ред. В.А. Мау, Я.И. Кузьминова. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. - С. 42..

Государственно-частное партнерство - важнейшая форма взаимодействия государства и бизнеса, которая хорошо зарекомендовала себя в развитых странах мира, а также уже во многих субъектах Российской Федерации.

Подтверждением усиления внимания к государственно-частному партнерству (муниципально-частному партнерству) служит учет уровня развития государственно-частного партнерства в регионе как одного из показателей при расчете национального рейтинга инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.04.2016 № 642-р Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.04.2016 г. № 642-р «Об утверждении перечня показателей, используемых для расчета национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации»..

Ключевыми вопросами развития институциональной среды для реализации концессионных соглашений на муниципальном уровне являются:

1. Повышение уровня компетенций специалистов муниципальных органов власти в вопросах подготовки заключения концессионных соглашений.

2. Наличие специальных нормативных правовых актов, регламентирующих процесс подготовки концессионных соглашений, на муниципальном уровне.

Процесс привлечения частного капитала в инфраструктурные проекты имеет хорошие перспективы, так как бизнес обладает существенными финансовыми ресурсами и значительно большей, чем у государства, вариативностью их использования, возможностями применять технические и технологические инновации.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) является перспективной административно - правовой формой государственного управления, позволяющей передавать частным хозяйствующим субъектам функции по созданию, развитию, модернизации, содержанию публичного имущества для оказания качественных услуг (работ) населению.

Необходимость использования ГЧП при осуществлении государственного управления очевидна, так как социальная, транспортная и коммунальная инфраструктуры с каждым годом требуют все больших финансовых вложений, а бюджетных средств на реализацию указанных задач у государства недостаточно.

В субъектах Российской Федерации уже накоплен значительный опыт правового регулирования и реализации проектов ГЧП в различных сферах общественной жизни. Этот опыт требует глубокого анализа в целях его использования как в федеральном законодательстве, так и в правоприменительной практике.

Необходимость применения механизмов государственно-частного партнерства по мнению отечественных специалистов Н.Л. Кремповой и М.К. Кремповой обусловлена тем, что бюджетные расходы в современных непростых условиях приходится регулярно пересматривать и снижать, при этом постоянно возрастает спрос на бюджетные ассигнования для реконструкции или строительства социальных и инфраструктурных объектов. Следовательно, привлечение частного партнера для финансирования объектов социально- экономического назначения является актуальным и мало исследованным направлением Кремповая Н.Л., Кремповая М.К. Использование механизма ГЧП как источника финансирования инфраструктурных проектов // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2017. № 1(19). - [Электронный ресурс]. - URL: https://regrazvitie.ru/ispolzovanie-mehanizma-gchp-kak-istochnika-finansirovaniya-infrastrukturnyh-proektov .

Реализация ГЧП-проектов взаимовыгодна как для государства и муниципалитетов, так и для частного партнера. Публичный партнер в лице органа государственной или муниципальной власти в результате реализации ГЧП-проекта получает за счет средств инвесторов модернизированный объект инфраструктуры и, впоследствии, дополнительные налоговые поступления в бюджет от предоставления платных услуг при пользовании этим объектом. Частный партнер в качестве выгоды получает доступ к государственной или муниципальной собственности, возможность обеспечения возврата вложенных средств, а так же повышение рейтинга своего имиджа, что приведет к финансовому росту Исследование. Рынок ГЧП в России: проблемы и перспективы развития. - [Электронный ресурс]. - URL: http://iptg.ru/IPT.pdf .

На сегодняшний момент при заключении соглашений по ГЧП-проектам частный инвестор стремится к чистой рентабельности не менее 20%, при этом государство должно участвовать в проекте не ниже 30%. В свою очередь публичный партнер держит планку доходности инвестора в рамках 10-20% при своем участии в проекте не более 10% Житяева Е.С., Гусева М.С. Современные тенденции развития государственно- частного партнерства в социальной сфере Самарской области // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. - 2016. - № 4(16). - [Электронный ресурс]. - URL: https://regrazvitie.ru/sovremennye-tendentsii-razvitiya-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstvavsotsialnoj-sfere-samarskoj-oblasti/ .

Практика ГЧП актуальна, привлекательна и необходима на современном этапе развития экономики России. Недостаточно развитая законодательная база тормозит эти процессы. Однако пришло понимание необходимости привлечения частного капитала для решения различных социальных и инфраструктурных вопросов. Положительным является приобретение опыта и навыков в реализации ГЧП-проектов.

Безусловно, следует особо подчеркнуть тот факт, что в настоящее время, когда финансовый кризис охватил все сферы социального развития общества, когда текущее положение России является экономически сложным в силу политической ситуации, принятых санкций и многих других факторов, именно государственное частное партнерство (ГЧП) является тем нетрадиционным механизмом взаимодействия между государством и частным бизнесом, распределяя равномерно возникающие риски. Каждый такой проект между государством и частным сектором носит временный характер, сроки которого прописаны в концессионном договоре и варьируются от нескольких месяцев до нескольких десятилетий.

Роль государственно-частного партнерства в управлении социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации и необходимость применения соответствующих механизмов государственно-частного партнерства обусловлена тем, что бюджетные расходы в современных непростых условиях приходится регулярно пересматривать и снижать, при этом постоянно возрастает спрос на бюджетные ассигнования для реконструкции или строительства социальных и инфраструктурных объектов. Следовательно, привлечение частного партнера для финансирования объектов социально- экономического назначения является весьма актуальным направлением.

Реализация ГЧП-проектов взаимовыгодна как для государства и муниципалитетов, так и для частного партнера. Публичный партнер в лице органа государственной или муниципальной власти в результате реализации ГЧП-проекта получает за счет средств инвесторов модернизированный объект инфраструктуры и, впоследствии, дополнительные налоговые поступления в бюджет от предоставления платных услуг при пользовании этим объектом. Частный партнер в качестве выгоды получает доступ к государственной или муниципальной собственности, возможность обеспечения возврата вложенных средств, а так же повышение рейтинга своего имиджа, что приведет к финансовому росту.

Органы, наделенные властными полномочиями, осознают, что решать задачи социально-экономического развития для удовлетворения повышающихся требований населения при бюджетном финансировании в современных условиях невозможно. Немаловажно и то, что, как показывает практика, более эффективным оказывается управление инфраструктурными объектами, организованное на предпринимательских началах. Вместе с тем, наибольшей проблемой является поиск частного инвестора. В такой ситуации следует объединить усилия государственных органов, ЦБ РФ и различных институтов развития для создания наиболее привлекательных условий для привлечения частных инвестиций с целью интенсификации применения механизмов ГЧП. Современные кризисные условия и нестабильность внешнеполитической ситуации привела к замедлению темпов экономического роста и, как следствие, к снижению инвестиционной активности.

Рис. 2.1. Государственно-частное партнерство как метод решения инфраструктурных задач в процессе управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации Кремповая Н.Л., Кремповая М.К. Использование механизма ГЧП как источника финансирования инфраструктурных проектов // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. - 2017. - № 1(19). - [Электронный ресурс]. - URL: .

Наиболее привлекательными для частного инвестора являются те отрасли, где возможна самоокупаемость проектов. К таким отраслям можно отнести: IT-технологии, здравоохранение и транспорт. По прогнозам экспертов, в долгосрочной перспективе до 2020 года наиболее перспективными будут отрасли жилищного строительства, строительства коммуникаций и транспортная инфраструктура - мосты, дороги, аэропорты и т.п. Житяева Е.С., Гусева М.С. Современные тенденции развития государственно-частного партнерства в социальной сфере Самарской области // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. - 2016. - № 4(16). - [Электронный ресурс]. - URL: https://regrazvitie.ru/sovremennye-tendentsii-razvitiya-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-v-sotsialnoj-sfere-samarskoj-oblasti/ .

На сегодняшний момент при заключении соглашений по ГЧП-проектам частный инвестор стремится к чистой рентабельности не менее 20%, при этом государство должно участвовать в проекте не ниже 30%. В свою очередь публичный партнер держит планку доходности инвестора в рамках 10-20% при своем участии в проекте не более 10%.

Таким образом, проведя исследование можно сделать вывод, что практика ГЧП актуальна, привлекательна и необходима на современном этапе развития экономики России. Недостаточно развитая законодательная база тормозит эти процессы. Однако пришло понимание необходимости привлечения частного капитала для решения различных социальных и инфраструктурных вопросов. Положительным является приобретение опыта и навыков в реализации ГЧП-проектов.

Следует также отметить, что механизм государственно-частного партнерства в условиях формирования нового формата рыночной экономики Российской Федерации способен решить многие остро стоящие социально-экономические проблемы в нашей стране. Но длительный период (до середины 2015 года) отсутствия фундаментальных законодательных основ, затрагивающих государственно-частное партнерство в России, тормозил этот процесс. Рассматривая и анализируя опыт зарубежных стран, Россия, по нашему мнению, пока ещё не в состоянии перенять действующий за рубежом механизм ГЧП, в силу недостаточной готовности нашей экономики к полноценному и широкоформатному внедрению данного механизма. При дальнейшей разработке законодательной базы и в процессе приведения региональных нормативно-правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, особое место должно уделяться современному состоянию социально-экономического положения Российской Федерации, а также должны учитываться все те факторы, которые способны оказывать влияние на становление механизма государственного-частного партнерства в субъектах федерации.

Использование государственно-частного партнерства (ГЧП) как формата долгосрочных ответственных взаимоотношений «государство - бизнес» стало одним из главных трендов последних лет. Государство нуждается в помощи частного сектора в разработке и реализации проектов по развитию инфраструктуры. В 2016 году объем частных инвестиций в проекты ГЧП составит 2,33 трлн. руб. (прирост за год - 37%). Суммарная стоимость проектов к концу 2016 года должна составить 2,67 трлн. руб., а их число - превысить 1,8 тыс. К концу 2017 года, по прогнозу, объем таких инвестиций составит около 3,1 трлн. руб., из которых непосредственно в 2017 году будет привлечено порядка 770 млрд. руб. Мануйлова А. ГЧП-проекты идут в рост. - [Электронный ресурс]. - URL: http://www.kommersant.ru/ (дата обращения: 05.05.2017)..

ГЧП, как правило, рассматривается как один из значимых инструментов для решения стоящей перед нашей страной стратегической задачи - улучшения инвестиционного климата в целях привлечения иностранных и отечественных инвестиций Барановская Е.А. Создание конкурентоспособного инвестиционного климата в России как основа модернизации: некоторые правовые аспекты. Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. - 2013. - № 3. - С. 143-151.. В настоящее время акценты в стимулировании инвестиций сместились на региональный уровень, а на региональные органы управления возложена ответственность за проведение последовательной инвестиционной политики, ориентированной на активизацию инвестиционного процесса. В этой связи развитие и использование механизмов ГЧП как весьма привлекательной для инвестора формы вложения своих средств, становится зоной ответственности регионов. Тем не менее, пока в 48% регионов в течение 2013-2015 годов было реализовано от 5 до 15 ГЧП-проектов. В 26% субъектов было запущено менее пяти проектов. Более 50 проектов было реализовано лишь в 5% регионов, принявших участие в исследовании - в Москве и Забайкальском крае. Наибольшее распространение с точки зрения типа соглашения получила концессия - этот вид ГЧП-проектов применялся в 71% регионов Мануйлова А. ГЧП-проекты идут в рост. - [Электронный ресурс]. - URL: http://www.kommersant.ru/ (дата обращения: 05.05.2017)..