Проблемы и сдерживающие факторы развития института государственно-частного партнерства и их пути решения

Эксперты связывали с Законом о ГЧП надежды на наведение порядка в области выстраивания отношений между государством и бизнесом в части реализации инвестиционных проектов в различных социально значимых сферах, таких, например, как здравоохранение, образование, ЖКХ Аксенова-Сорохтей Ю.Н., Барановская Е.А., Русанова Ю.К. Развитие государственно-частного партнерства в регионе и его законодательное обеспечение (на примере Калининградской области) // Современные научно-практические решения и подходы. Седьмая международная научно-практическая конференция теоретических и прикладных разработок молодых ученых. - 2016. - С. 23.. Несмотря на то, что законодательство и сейчас предоставляет достаточно широкий выбор правовых инструментов для реализации проектов в данных сферах, подразумевающих сотрудничество государства и частного партнера: концессионные соглашения, специальные инвестиционные контракты, государственные контракты, тем не менее, общим недостатком этих правовых форм является то, что они, в глобальном смысле, не являются универсальными, а с коммерческой точки зрения им не хватает гибкости.

Специфика российских регионов делает необходимым и возможным использование всего многообразия форм взаимодействия публичного и частного партнеров на региональном и муниципальном уровне, потому что именно здесь сосредоточена основная нагрузка по реализации проектов социального значения. Крайне необходимо как можно скорее продумать меры, которые помогут изменить сегодняшнюю ситуацию с реализацией ГЧП-проектов к лучшему, а рост поступлений инвестиций в экономику регионов станет в итоге показателем эффективности реализуемой правительствами субъектов федерации инвестиционной политики. Анализируя роль государственно-частного партнерства в управлении социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации можно с уверенностью заключить, что в результате совместной с предпринимательским сектором деятельности государство получает следующие социально-экономические эффекты:

- увеличение объемов и повышение качества предоставляемых услуг в инфраструктурных и социально ориентированных отраслях;

- повышение эффективности управления и обслуживания государственного имущества в социальных сферах;

- улучшение качества предоставляемых медицинских услуг и, как следствие, частичное решение социально-экономических проблем населения;

- развитие рынка труда и создание дополнительных рабочих мест;

- высвобожденные средства, которые государство может направить на решение других значимых задач и выполнение своих первоочередных функций.

Основным интересом бизнеса выступает максимизация прибыли от реализации совместных с государством проектов. В данном случае государство предоставляет частному сектору хозяйственную свободу, которая позволяет бизнесу наращивать производительность труда и внедрять новые технологии для достижения своей основной цели. В связи с этим в рамках реализации проектов ГЧП бизнес в качестве партнера получает следующие преимущества:

- имущество в качестве вклада в уставной капитал при создании юридических лиц для осуществления проектов ГЧП;

- стабильность и увеличение прибыли;

- бюджетные субсидии и субвенции на реализацию совместных проектов;

- государственные и муниципальные гарантии в виде письменного обязательства государства отвечать полностью или частично за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами;

- повышение статуса от участия в стратегических проектах государства;

- налоговые льготы и преференции;

- бюджетные, а также инвестиционные налоговые кредиты;

- долговременное управление активами государства на льготных условиях.

Важно отметить, что в такой социально значимой сфере как здравоохранение, развитие системы ГЧП при проведении модернизационных мероприятий системы имеет объективную социальную необходимость, которая обусловлена недостаточным финансированием здравоохранения; несоответствием уровня оснащенности большинства лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) современным стандартам диагностики и лечения; завышенными инвестиционными затратами при реализации государственных программ; низкой эффективностью использования ресурсов; недостаточным привлечением частных инвестиций как дополнительного источника финансирования; наличием потребностей в модернизации и реконструкции, существующих ЛПУ; отсутствием условий для организации частных медицинских центров на свободных площадях государственных ЛПУ. Таким образом, на сегодняшний день в РФ сформировались возможности для организации и внедрения механизмов ГЧП.

Очевидно, что посредством осуществления проектов ГЧП можно достигнуть множества важнейших целей: увеличение доступности лекарственных средств и медицинских услуг; профилактика заболеваемости и инвалидности, снижение уровня смертности; развитие научных исследований в сфере здравоохранения и т.д. Ни государство, ни частный сектор не способны справиться самостоятельно с этими задачами, поэтому в данном вопросе необходимо тесное сотрудничество обоих секторов.

2.2 Анализ развития государственно-частного партнерства в регионах России за 2016-2017 годы

Прежде всего, подчеркнем тот факт, что по итогам 2016 года, для анализа в качестве лучших практик использования механизма государственно-частного партнерства, специалистами Агентства стратегических инициатив и Центра развития ГЧП были отобраны проекты, представленные в таблице 2.1.

Таблица 2.1. Лучшие практики ГЧП в социальной сфере в 2016 году Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере. Специальное издание к Международному инвестиционному форуму «Сочи-2016». - Сочи: Агентство стратегических инициатив; Центр развития ГЧП, 2016. - С. 11..

Отрасль	Проект
1. Здравоохранение	Центр экстракорпоральной гемокоррекции и трансклинической фузиологии Самарской области; Сеть центров врачей общей практики в муниципальных образованиях в Ульяновской области
2. Образование	Строительство дошкольных и общеобразовательных учреждений в Ямало-ненецком автономном округе
3. Социальное обслуживание населения	Строительство и эксплуатация муниципальной бани в г. Новосибирске
4. Физическая культура и спорт	Строительство ледового дворца спорта в г. Ульяновске
5. Культура и культурное наследие	Реконструкция и благоустройство парка культуры в г. Сызрани; Реконструкция и реставрация объекта культурного наследия - «Полотняный завод» в Калужской области

В 2016 году лучшими практиками реализации проектов ГЧП стали проекты, которые отвечали следующим признакам:

1) Реализация проекта с применением одной из форм ГЧП;

2) Реализация проекта в следующих отраслях социальной сферы: здравоохранение, образование, социальное обслуживание населения, физическая культура и спорт, культура и культурное наследие;

3) Прохождение проектом стадии коммерческого закрытия (подписания документа, удостоверяющего правоотношения сторон по проекту);

4) Измеряемый социально-экономический эффект по проекту;

5) Эффективное распределение прав и обязанностей сторон, а также существующих рисков в рамках проекта;

6) Возможность тиражирования/масштабирования реализации проекта ГЧП в других субъектах РФ. Лучшей практикой в настоящем исследовании определены проекты, являющиеся конкретными примерами реализации стратегии привлечения частных инвестиций в объекты социальной инфра- структуры и обеспечивающие повышение качества оказываемых услуг населению на территории публично-правовых образований.

По состоянию на декабрь 2016 г. в рейтинг не были включены проекты по созданию пансионатов для пожилых (геронтологических центров), поскольку в субъектах РФ только лишь обсуждались вопросы применения механизмов ГЧП для реализации такого рода проектов. Следует подчеркнуть, что авторами исследования «Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере» были отобраны проекты, в рамках которых предполагается оказание конечной социальной услуги населению со стороны частного оператора, в связи с чем в данный перечень не попал ряд реализуемых проектов ГЧП в отрасли здравоохранения.

В тоже время, и сфера ЖКХ в России открыта для государственно-частного партнёрства. Особенностью ЖКХ является наличие гарантированного спроса и стабильности для бизнеса. В период экономической нестабильности бизнесу, работающему в сфере ЖКХ, оказывается особая поддержка со стороны государства: субсидирование процентной ставки по целевым кредитам в ЖКХ проектах, механизмы прямого софинансирования модернизации инфраструктуры в малых городах. Стоит обратить внимание также на концессионное законодательство, усовершенствованное таким образом, что все концессионные соглашения должны предусматривать целевые показатели для инвесторов. В целом для привлечения в сферу жилищно-коммунального хозяйства инвестиций частных компаний приняты более 30 нормативных правовых актов (в том числе в рамках вышеупомянутого совершенствования законодательства о концессионных соглашениях) Казакова Н.А. Проблемы учета и оценки интеллектуальной собственности в условиях международной экономики. Сборник материалов Международной научно-технической конференции «Дизайн, технологии и инновации в текстильной и легкой промышленности (Инновации-2014)». Часть 3. - М.: ФГБОУ ВПО «МГУДТ», 2014. - С. 81. . Перед частным бизнесом поставлена задача по усовершенствованию технологичности процессов. Одним из путей усовершенствования является модернизация коммунальной инфраструктуры, за счет которого будет повышаться качество коммунальных услуг для конечных потребителей при неизменной стоимости.

ГЧП в сфере ЖКХ ведётся в следующих направлениях: передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управленческих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда, обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой. В целом в Российской Федерации по данным субъектов Российской Федерации в настоящее время заключено 1217 концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной инфраструктуры Орлова Е.А., Радаева А.А., Седова Н.В. Государственно-частное партнерство в социальной сфере и инновациях как одна из основ для успешного развития бизнеса // От научных идей к стратегии бизнес-развития. Сборник статей-презентаций научно-исследовательских работ студентов, магистров, аспирантов, молодых ученых - участников Международной Межвузовской Студенческой конференции по проблеме «Финансовая безопасность бизнеса и государства: проблемы и решения». Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова». Москва, 2016. - С. 485..

На практике государственно-частное партнёрство в сфере ЖКХ наиболее развито в Центральном федеральном округе. Сейчас в центральных регионах реализуется более трехсот таких проектов, две трети которых - концессионные соглашения, предусматривающие под собой передачу государственного имущества на определенный срок частному инвестору, который должен осуществить строительство (реконструкцию) переданного имущества и имеет право получать доход от его использования.

Одни из наиболее часто встречающихся примеров ГЧП в области ЖКХ связаны с водопроводным хозяйством и канализацией. Инвестор должен модернизировать сети, взамен получая значительные преференции и налоговые льготы. Зарабатывать инвестор будет на платежах населения, при этом регулирование тарифов по-прежнему останется за властями. Например, в Воронеже планируется заключение три концессионных соглашения на модернизацию сетей водоснабжения. Общий объём вложений оценивается в 2,5 миллиарда рублей Казакова Н.А., Романова Н.В. Учет, анализ и оценка нематериальных активов компании в условиях инновационной экономики // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2014. - № 8. - С. 58. . Однако, возникает опасность убыточности ведения подобного бизнеса, ведь инфраструктурные проекты характеризуются долгой окупаемостью и из-за тарифного регулирования в бизнес-планы закладывается низкая рентабельность. В связи с этим проблемой становится получение кредита в банках. Для разрешения данной ситуации государство предлагает софинансирование инфраструктурных объектов, тем самым понижая расходы частного бизнеса.

Другим развитым направлением ГЧП в ЖКХ является утилизация отходов как производственных, так и потребительских. Так, например, в Костромской области реализуется проект «Костромской центр обращения с доходами» по захоронению бытовых, промышленных и медицинских отходов через концессионный договор. Общий объём инвестиций в проект составляет 4,6 млрд. рублей.

Стратегически важной отраслью является и здравоохранение, однако Правительство России решило сократить расходы на эту сферу в 2017 году на 33%. Общий объем ассигнований по статье здравоохранение составит 362 млрд. рублей против 544 млрд. рублей в уточненной росписи бюджета 2016 года Казакова Н.А. Современный стратегический анализ. Учебник и практикум. Серия: Магистр. - М.: Издательство: Юрайт, 2016. - С. 179. .

Следовательно, для финансирования отрасли здравоохранения важное значение имеет развитие ГЧП. Во-первых, от эффективности функционирования этой области зависит благосостояние населения в целом. Во-вторых, сфера здравоохранения обладает высоким потенциалом для развития бизнеса, где есть широкий спектр предоставляемых услуг и платежеспособный спрос.

За последнее время реализованы проекты по многим направлениям, в их числе, например, создание центров гемодиализа, центров семейной медицины, центров планирования семьи и репродукции (ЭКО), организация помощи по акушерству и гинекологии (перинатальные центры), системы первичной медицинской помощи.

В перспективе проекты партнерства государства и предпринимательского сектора в сфере здравоохранения следует реализовывать по следующим основным направлениям:

- фармацевтическая промышленность, производство лекарственных препаратов для обеспечение эффективной реализации программ по обеспечению здоровья населения;

- производство медицинского оборудования, развитие материальной и технической базы медицинских учреждений;

- генная инженерия как основа будущего развития здравоохранения, развитие предупреждения болезней и патологий на основе генетической карты пациента;

- протезирование, а также производство сопутствующих медицинских изделий и материалов;

- телемедицина, расширение спектра применяемых информационных технологий в медицине;

- совершенствование процедуры обмена медицинскими данными между различными медицинскими учреждениями, развитие технологий киберзащиты данных.

Можно с уверенностью говорить о том, что в ближайшем будущем серьезные потрясения ожидают население Российской Федерации в сфере образования. Нехватка бюджетных средств в Минобрнауки может привести к ликвидации 40% бюджетных мест в вузах в 2017 году от установленного на этот год уровня, а также к сокращению стипендий студентов. Кроме того, в результате бюджетной оптимизации без работы к 2019 году останутся 10,3 тыс. научных сотрудников вузов, РАН и Курчатовского института Нетреба П. Образование в России: без студентов и ученых / Газета.ru. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.gazeta.ru/business/2016/07/31/9722969.shtml .

При такой ситуации для российского образования и науки могут стать закрытыми многие перспективы, в частности развитие технологий и внедрение инновационных разработок в различные сферы. Поэтому стоит искать решение не в сокращении финансирования, а в привлечении денежных средств за счет ГЧП.

В настоящее время в РФ широко распространены проекты ГЧП в области дошкольного образования, реже - общего образования. Стоит отметить, что высоким потенциалом обладает сфера высшего профессионального образования, включая строительство сопутствующих объектов инфраструктуры. Иными словами, можно говорить о реальных возможностях реализации проектов ГЧП в данной области.

С точки зрения государства преимущества привлечения частного сектора очевидны. В общем и целом, такое сотрудничество решает проблему финансирования. Помимо этого, государство получает:

- новые рабочие места;

- увеличение налоговой базы;

- новую интеллектуальную собственность;

- прирост имущества;

- общественно значимый полезный социальный продукт;

- повышение качества услуг при строительстве сопутствующих объектов инфраструктуры путем привлечения квалифицированных застройщиков.

Что касается частного сектора, то партнерство с государством принесет бизнесу следующие эффекты:

- освобождение от уплаты налогов на 1-3 года либо их рассрочка на иной период;

- компенсация либо снижение процентной ставки по кредитам для участников государственно-частного партнерства в профессиональном образовании (государственные программы поддержки отдельных отраслей);

- предоставление государственных гарантий по обязательствам государственно-частного партнерства, основанным на договорах кредита, займа или лизинга;

- обеспечение государственных закупок на поставку товаров, выполнение работ (оказание услуг) по профилю ГЧП;

- снижение ставки арендной платы за землю и другое имущество;

- дополнительный доход от государства за выполненную работу в виде процентов.

На современном этапе в России реализовано 58 проектов в сфере образования регионального и муниципального уровня. Следовательно, уже есть возможности для расширения диапазона деятельности ГЧП. Однако, как было отмечено ранее, подавляющее большинство этих проектов связаны с дошкольным образованием. Так, Агентство стратегических инициатив совместно с Центром развития ГЧП признали проект по созданию детских садов и школы в ЯНАО, строительство которых ведет ГСК «ВИС», лучшим среди проектов ГЧП в сфере образования Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pppi.ru .

Таким образом, можно говорить об определенных успехах России в реализации проектов ГЧП в сфере образования и рассматривать эти достижения как предпосылку к аналогичному сотрудничеству в сфере высшего профессионального образования и строительства сопутствующих объектов инфраструктуры.

Н.В. Абдуллаев в своей работе приходит к выводу о том, что «…о развитии ГЧП в России свидетельствует факт появления долгосрочных ГЧП-контрактов. Наиболее перспективными считаются контракты по развитию транспортной инфраструктуры. Так, программа деятельности ГК «Автодор» до 2019 года предполагает привлечь общий объем инвестиций в размере 34 млрд. евро, из них 9 млрд. - частные инвестиции (реконструкция федеральных автомобильных дорог М-1 «Беларусь», М-3 «Украина», М-4 «Дон», скоростная автомобильная дорога Москва-Санкт-Петербург, Центральная кольцевая автомобильная дорога в Московской области. Одним из удачных примеров ГЧП-проектов является долгосрочная целевая программа «Финансирование создания в Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» Абдуллаев Н.В. Отечественный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства // Наука сегодня: теоретические и практические аспекты. Материалы международной научно-практической конференции: в 2 частях. Научный центр «Диспут». - 2017. - С. 110..

IPT Group прогнозирует, что рост рынка ГЧП в России в 2016-2017 гг. будет связан с тем, что в ближайшее время ожидается подписание ряда концессионных соглашений и произойдет адаптация к новому закону о ГЧП и создаваемой вокруг него нормативно-правовой базе. По прогнозам, к концу 2017 г. общий объем привлеченных частных инвестиций в ГЧП-проекты составит около 3,1 трлн. руб. (увеличение общего объема частных инвестиций за 2017 г. составит 33 %), из которых за 2017 г. по прогнозным оценкам будет привлечено порядка 770 млрд. руб. Ожидается, что общее число ГЧП проектов к концу 2017 г. приблизится к 2400 (+577 проектов за 2017 г.), при суммарной стоимости проектов 3,55 трлн. руб. В настоящее время в России реализуется более 1300 проектов ГЧП из которых: проектов федерального уровня - 15; регионального уровня - 191; муниципального уровня - более 1100 проектов Абдуллаев Н.В. Отечественный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства // Наука сегодня: теоретические и практические аспекты. Материалы международной научно-практической конференции: в 2 частях. Научный центр «Диспут». - 2017. - С. 111..

В связи с необходимостью использования ГЧП в агропромышленном комплексе уже в 2017 году планируется запуск пилотных проектов в сельском хозяйстве с использованием механизма ГЧП. В 2018 году планируется запуск механизма софинансирования региональных проектов в ГЧП. В настоящее время развивается более 1300 проектов ГЧП, однако это преимущественно коммунальные и социальные проекты. В сельском хозяйстве это новое направление, и его можно использовать во многих сферах АПК Вологина Ж.Ю., Давлетшина Л.А. Развитие государственно-частного партнерства в сельском хозяйстве // XVI МНПК «Традиции и инновации в современной науке». - М., 2016. - С. 393..

По мнению специалистов Центра развития ГЧП, механизмы государственно-частного партнерства в сельском хозяйстве будут наиболее востребованы в сфере производства (молочные и тепличные агротехнические комплексы, сети мобильных станций обработки земель для борьбы с вредителями, мелиоративные системы и сети аэрации), переработки (мясохладобойни, хлебозаводы, комбикормовые заводы, цеха по переработке зерновых, бобовых и бахчевых) и хранения (элеваторы, силосы для хранения сельскохозяйственной продукции, овоще - и картофелехранилища и оптово-распределительные центры) Единая форма государственно-частного партнерства. Запуск проектов ГЧП в сельском хозяйстве. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pppi.ru/news/v-2017-godu-planiruetsya-zapusk-proektov-gchp-v-selskom-hozyaystve (дата обращения 15.05.2017)..

В условиях нехватки бюджетных средств бизнес может не только помогать государству и муниципалитетам в создании материальной базы для развития физической культуры и спорта, но, проявляя частную инициативу, расширять перспективы предпринимательской деятельности. Развитие социально значимых услуг, с одной стороны, является приоритетной задачей государства, направленной на повышение жизненного уровня населения, с другой стороны, может быть экономически выгодно для бизнес-партнёров.

В этой связи, представляется весьма интересным опыт Ростовской области в части привлечения бизнеса в формирование спортивной инфраструктуры в сельской местности для развития физической культуры и спорта.

Д.Б. Белан и Т.А. Салтанова с долей сожаления отмечают, что «…в Ростовской области практика использования механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) для развития социальной инфраструктуры показывает, что инициатива и финансирование, как правило, исходит от частного партнёра…» Белан Д.Б., Салтанова Т.А. Государственно-частное партнёрство в развитии спортивной инфраструктуры Ростовской области // Развитие современной науки: теоретические и прикладные аспекты. - 2016. - № 04. - С. 98..

Тем не менее, указанные авторы приходя к следующему выводу: «…на сегодняшний день в Ростовской области проекты в сфере развития физической культуры и спорта, формирования благоприятных экологических условий для жизни населения реализуются при участии министерства общего и профессионального образования Ростовской области, министерства физической культуры и спорта Ростовской области, территориального управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков в Ростовской области и др. Такой подход позволит создать предпосылки к реализации накопленного потенциала в проектах, направленных на развитие спортивной инфраструктуры в муниципальных образованиях Ростовской области. Таким образом, Ростовскую область можно рассматривать как площадку для объединения усилий общественных организаций, органов власти и бизнес-сообщества при решении социально значимых задач.

Кроме того, Ростовская область располагает достаточно развитой законодательной базой в сфере инвестиционной деятельности с использованием ГЧП: приняты областной закон «Об основах государственно-частного партнерства» (от 22.07.2010 № 448-ЗС) и Постановление Правительства Ростовской области «О порядке участия сторон государственно-частного партнерства в реализации инвестиционного проекта на территории Ростовской области».

Следующий блок социальной сферы, где имеется опыт применения механизма ГЧП региональными и местными властями - это объекты культурного наследия (ОКН), которые являются не только фактором, формирующим национальную культуру, но и фактором, влияющим на туристскую привлекательность муниципальных образований. И в этом плане необходима работа по сохранению имеющихся и, по возможности, восстановлению утраченных ОКН. Одним из возможных способов сохранения объектов культурного наследия является именно государственно-частное партнерство (ГЧП).

Механизм ГЧП в практике управления объектами культурного наследия на территории нашей страны только начинает развиваться. Примерами его использования в 2016-2017 гг., на территории г. Кострома являются: дом жилой Г.Н. Ботникова (начало XX-го века) и ансамбль технических зданий XIX-XX веков, включающий водопроводную станцию (1869-1870 гг.), фильтровальную станцию (1912-1913 гг.) и электрическую станцию (1912-1913 гг.). Данные объекты культурного наследия являются недвижимым государственным имуществом Костромской области. Они переданы арендатору на правах договора аренды сроком на 49 лет. Одновременно с передачей прав по владению и пользованию имуществом арендатору переданы права на использование того земельного участка, на котором расположен объект и который необходим для его функционального использования. При передаче объекты культурного наследия находились в неудовлетворительном состоянии. Передача осуществлялась на основании результатов аукциона Мамон Н.В., Барынина К.В. Государственно-частное партнерство в сфере сохранения объектов культурного наследия на территории Костромской области // Научный вестник Костромского государственного технологического университета (сетевое издание). - 2016. - № 1. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://vestnik.kstu.edu.ru/Images/ArticleFile/2016-1-19.pdf.

В Калининградской области механизмы ГЧП положены в основу целого ряда крупных инфраструктурных проектов, реализуемых в рамках федеральной целевой и областных инвестиционных программ. Например, бюджетные средства участвуют в проекте реконструкции калининградского аэропорта «Храброво» (ремонт аэродрома на средства ФЦП «Развитие транспортной системы России»), создании кластера полнопрофильных автомобильных производств компании «Автотор» (180 млн. руб. из регионального бюджета выделено на строительство инфраструктуры будущей промзоны, проект автомобильного кластера включен в ФЦП и госпрограмму развития региона), строительстве индустриальных парков Аксенова-Сорохтей Ю.Н., Барановская Е.А., Русанова Ю.К. Развитие государственно-частного партнерства в регионе и его законодательное обеспечение (на примере Калининградской области) // Современные научно-практические решения и подходы. Материалы седьмой международной научно-практической конференции теоретических и прикладных разработок молодых ученых. - М.: Издательство «Инфинити», 2016. - С. 23..

Основные достижениях регионов в сфере ГЧП и развития инфраструктуры были подведены в рамках ежегодной национальной премии в сфере инфраструктуры «РОСИНФРА» в феврале 2017 года.

На наш взгляд, самым резонансным проектом последнего года можно считать проект «Платон». Как отметил заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Д. Прончатов, - «Система уже доказала свою жизнеспособность в качестве нового неналогового источника наполнения дорожного фонда Российской Федерации» Новые тренды и ГЧП-прорывы: главные итоги 2016 года. 30 декабря 2016 г. // Платформа поддержки инфраструктурных проектов. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pppi.ru/news/novye-trendy-i-gchp-proryvy-glavnye-itogi-2016-goda.

Кроме того, следует подчеркнуть, что в августе 2016 года Правительство утвердило методику, в соответствии с которой проводится двухэтапный отбор Росавтодора и межведомственной комиссии, и на сегодняшний день уже идет отбор перспективных ГЧП проектов в регионах, которым будут выделены средства в 2017 году. Среди первых претендентов на софинансирование - Обход Хабаровска, трасса «Пермь - Березники» с Восточным обходом Перми, мост через Обь в Новосибирске и Восточный выезд из Уфы в Башкирии.

Первым дорожным ГЧП-проектом, реализация которого предусматривает выделение средств от сборов «Платона», из региональной казны и средств инвестора, является «Обход Хабаровска» - первый проект государственно-частного партнёрства в транспортной сфере на Дальнем Востоке и крупнейший в Хабаровском крае. В середине декабря было подписано концессионное соглашение по строительству Обхода Хабаровска между правительством Хабаровского края и ООО «Региональная концессионная компания». Трассу протяженностью 27 км с четырьмя полосами движения, пятью развязками, 24 мостами и путепроводами построят за 40 млрд. рублей. Непосредственно начало строительства намечено на апрель будущего года, а завершение - на 2019 год.

Несмотря на трудности в начале ноября все же состоялось открытие мостового перехода через реки Кама и Буй в Удмуртской республике - это один из первых ГЧП-проектов регионального уровня в России. По мосту запустили «техническое движение» транспорта, полный ввод в эксплуатацию объекта намечен на 2017 год, строительство перехода велось с 2013 года.

В свою очередь, в Санкт-Петербурге в начале декабря 2016 года открыли Центральный участок Западного скоростного диаметра протяженностью 11,7 км - самый сложный и один из самых дорогих проектов ГЧП, «жемчужина в короне инвестпроектов», как выразился министр транспорта Максим Соколов. Строительство автомагистрали, начатое в 2013 году, обошлось в 120 млрд. рублей.

Что касается ГЧП-прорывов, согласно рейтингу развития ГЧП на 2015-2016 гг., безусловным лидером является Москва. За ней следуют Санкт-Петербург, Самарская, Новосибирская, Нижегородская и Свердловская области. Москва и Санкт-Петербург являются абсолютными передовиками в области нормативно-правового обеспечения сферы ГЧП и опыта реализации проектов Новые тренды и ГЧП-прорывы: главные итоги 2016 года. 30 декабря 2016 г. // Платформа поддержки инфраструктурных проектов. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pppi.ru/news/novye-trendy-i-gchp-proryvy-glavnye-itogi-2016-goda .

Важным событиям 2017 года в сфере анализа ГЧП-проектов стал Российский инвестиционный форум «Сочи-2017» 2стартовавший 7 февраля 2017 года в Сочи. В фокусе внимания участников форума - инвестиции в регионы России, а одна из ключевых тем - государственно-частное партнерство (ГЧП). В рамках форума состоялся ряд панельных сессий, посвященных вопросам инвестиций на основе государственно-частного партнерства.

На панельной сессии «Лучшие социально-экономические практики. «Готовые решения» для внедрения в регионах» глава Минстроя России М. Мень подчеркнул, что более 90% объявленных в стране концессионных конкурсов относятся к сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Так, благодаря концессиям в российских регионах отмечается существенный рост качества услуг ЖКХ. Например, в теплоснабжении произошло сокращение аварий на 47%, потерь - на 18%, в водоснабжении - на 21%, потерь - на 14%. К тому же созданы новые рабочие места ГЧП - в повестке дня Российского инвестиционного форума «Сочи-2017». 28 февраля 2017 г. // Информационное агентство «ИНВЕСТИНФРА». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.investinfra.ru/novosti/1268-gchp-v-povestke-dnia-rossiiskogo-investitcionnogo-foruma-sochi-2017.html.

Председатель Правления Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), первый заместитель генерального директора Управляющей компании «Лидер» Ю. Сизов в своем выступлении отметил, что в рамках проекта «Магазин верных решений», который создан АСИ по результатам Всероссийского конкурса лучших практик в ЖКХ совместно с Минстроем России, представлены не только проекты в сфере модернизации коммунальной инфраструктуры, но и новая модель их финансирования. Речь идет о внутреннем институциональном инвесторе, который уже пришел в коммунальную инфраструктуру - это негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

Уже к началу 2017 года для финансирования экономической и социальной инфраструктуры за счет средств НПФ в России созданы базовые возможности, на основе которых участниками рынка сформирована и опробована модель инвестиционных концессий, когда компания-концессионер (проектная компания - представитель консорциума инвесторов) выпускает проектные концессионные облигации, эти облигации покупают НПФ. Концессионер за счет привлеченных средств строит или модернизирует объект, эксплуатирует его и за счет тарифных поступлений обслуживает долгосрочные облигационные выпуски (от 10 до 30 лет), а в конце срока их гасит.

На данный момент в российской практике в ЖКХ по модели инвестиционных концессий реализуются 10 проектов с общим объемом инвестиционных обязательств порядка 100 млрд. руб. Три из них, реализованные в рамках конкурса АСИ и Минстроя в Волгоградской области, Республике Чувашия и Саратовской области, были названы в числе лучших практик. Как отметил Ю. Сизов, в России уже существуют предпосылки для дальнейшего развития модели инвестиционных концессий.

В ходе панельной дискуссии «Зеленая экономика - как вектор развития», глава Минприроды России С. Донской акцентировал внимание на том, что Российский инвестиционный форум проходит в Год экологии, и экологическая повестка стала одной из главных тем форума. По его словам, задачи по обеспечению «зеленого роста», сокращению объемов выбросов и сбросов, рациональному использованию отходов стали сегодня частью работы не только Минприроды России, но и целого ряда федеральных и региональных органов власти.

Заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ М. Керимов рассказал, что Министерство природных ресурсов и экологии РФ разрабатывает критерии отбора «зеленых проектов». Одним из пилотных зеленых проектов стало строительство мусороперерабатывающих заводов в Московской области и одного в Татарстане в рамках приоритетного проекта «Чистая страна». Критериями отбора являлись: экономическая привлекательность этих проектов, улучшение экологической обстановки и снижение уровня образования и захоронения отходов.

Глава Минздрава РФ В. Скворцова отметила, что в программе госгарантий бесплатного оказания медпомощи принимают участие порядка 27% частных структур, тогда как в 2011 году их доля составляла всего 7%. Причем в 2017 году в здравоохранении реализуется уже 76 проектов на основе ГЧП ГЧП - в повестке дня Российского инвестиционного форума «Сочи-2017». 28 февраля 2017 г. // Информационное агентство «ИНВЕСТИНФРА». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.investinfra.ru/novosti/1268-gchp-v-povestke-dnia-rossiiskogo-investitcionnogo-foruma-sochi-2017.html .

В ходе дискуссионной сессии «Государственно-частное партнерство в спорте - проблемы и перспективы», министр спорта Российской Федерации П. Колобков отметил, что внедрение механизмов ГЧП в сфере физической культуры и спорта позволит сохранить министерству набранные темпы по созданию спортивной инфраструктуры, а в целях комплексной разработки механизмов ГЧП в спортивной отрасли при Правительстве РФ создана межведомственная рабочая группа по вопросу развития ГЧП в сфере физической культуры и спорта. Говоря о преимуществах, П. Колобков также добавил, что при реализации проектов ГЧП с субъектов РФ снимается необходимость в значительных капитальных затратах на строительство и расходы по содержанию спортивных объектов.

28-31 марта 2017 года в Москве в рамках Ежегодного инфраструктурного конгресса «Неделя государственно-частного партнерства» Минэкономразвития России презентовало рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП 2016-2017 годов.

Уровень развития ГЧП является одним из показателей Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации. Показатель рассчитывается Минэкономразвития России на основе данных, представленных регионами, с учетом экспертной оценки Центра развития ГЧП.

При оценке уровня развития ГЧП учитываются значения трех факторов: нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП, опыт реализации проектов, а также развитость институциональной среды, в частности, наличие профессиональных проектных команд и специализированных органов управления.

По результатам мониторинга 2016-2017 годов (сбор информации проводился в период с сентября 2016 года по март 2017 года) практически все регионы Северо-Западного федерального округа продемонстрировали положительную динамику показателя - от +5,8% в Ненецком автономном округе и Республике Карелия до +23,6% в Архангельской области Исследование «Государственно-частное партнерство в России 2016-2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов» / Ассоциация «Центр развития ГЧП». - М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. - С. 15. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/docs/raytingREG2017_B5_Block_31-03-2017-web.pdf .

В 2016-2017 годах лидером среди российских регионов по уровню ГЧП стала Москва с результатом в 90,1%, на втором месте - Московская область с результатом 82,7%, тройку лучших замыкает Самарская область с результатом в 82,7%. Несмотря на то, что лидер прошлых лет Санкт-Петербург значительно уступил в рейтинге текущего периода своим соперникам, город продолжает демонстрировать стабильность в отношении своего лидерства в пятерке лучших регионов и показывает рост показателя +12,1% по сравнению с предыдущим годом.

Впечатляющие результаты в части продвижения по строчкам рейтинга по результатам мониторинга 2016-2017 показали Архангельская и Калининградская области - +9 и +10 позиций соответственно. Неудовлетворительные результаты работы по итогам года продемонстрировали Республика Коми и Псковская область, потерявшие в рейтинге 16 и 20 позиций и снизившие показателя уровня развития ГЧП по сравнению с предыдущим периодом на 0,1% и 3,1% соответственно Исследование «Государственно-частное партнерство в России 2016-2017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов» / Ассоциация «Центр развития ГЧП». - М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. - С. 19. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/docs/raytingREG2017_B5_Block_31-03-2017-web.pdf .

Выводы к главе 2

За последние годы произошел существенный прорыв в формировании комфортных условий для реализации проектов государственно-частного партнерства на территории Российской Федерации. ГЧП доказало свою жизнеспособность в строительстве дорог, мостов и путепроводов, развитии железнодорожной и аэропортовой инфраструктуры, модернизации основных фондов ЖКХ, оснащении больниц, школ и детских садов, в связи с чем перед экспертным сообществом стоит задача аккумулировать наиболее успешные практики, проанализировать опыт неудачных проектов и выработать стимулирующие меры для дальнейшего развития инфраструктуры. Если говорить о рынке ГЧП в целом, то к концу 2016 года в Российской Федерации принято решение о реализации порядка 1700 проектов, при этом непосредственно в стадии реализации уже находится более тысячи из них. Количество федеральных проектов в этом году не изменилось - 12. Около 120 проектов приходится на региональный уровень и более 1000 муниципальных проектов. Большинство долгосрочных соглашений с бизнесом заключается в энергетической и коммунальной отраслях, а также в области содержания автомобильных дорог. Также эксперты наблюдают нарастание интереса к ГЧП и концессионным отношениям в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО). Внимание к развитию ГЧП в области переработки ТКО во многом связано с развитием законодательства о концессионных соглашениях. В том числе, с поправками к федеральному закону «Об отходах производства и потребления», в соответствии с которыми основные полномочия в сфере обращения с отходами с начала этого года у региональных властей, требуют быстрого внедрения в субъектах РФ высокоэффективной системы по обеспечению экологической безопасности.

3. Проблемы и сдерживающие факторы развития института государственно-частного партнерства и их пути решения

3.1 Проблемы и сдерживающие факторы развития института государственно-частного партнерства

В ходе проведенного IPT Group IPT Group - крупная консалтинговая компания, в течение 10 лет успешно оказывающая услуги в области юридического и финансового сопровождения бизнеса. исследования, были выявлены сложности, связанные с внедрением ГЧП-проектов в субъектах РФ. Наиболее явной проблемой, о которой говорят представители субъектов РФ, является отсутствие инвесторов. Так, представители 58% субъектов РФ, принявших участие в исследовании, отмечают данную проблему. Отсутствие опыта внедрения проектов также является серьезной проблемой по мнению представителей субъектов РФ (49%). Представители 16% субъектов РФ также сталкиваются с законодательными сложностями при осуществлении ГЧП-проектов.

Рис. 3.1. Доля субъектов РФ, испытывающих сложности, связанные с внедрением ГЧП-проектов Источник: Исследование «Рынок государственно-частного партнерства в России: проблемы и перспективы развития» // Официальный сайт IPT Group. - М., 2016. - С. 29. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://iptg.ru/IPT.pdf. .

В ходе исследования были выявлены трудности, с которыми сталкиваются субъекты РФ, при привлечении инвесторов в ГЧП-проекты. Так, трудности связаны с длительными сроками реализации проектов, отсутствием опыта и недостаточным уровнем компетенций участников рынка ГЧП по подготовке проектов.

Также существуют и финансовые трудности, с которыми сталкиваются субъекты РФ при привлечении инвесторов в ГЧП-проекты: отсутствие реальных денежных средств у инвесторов и дороговизна кредитных ресурсов, отсутствие возможности возмещения вложенных средств инвестора со стороны государства, ограниченность бюджетных средств ряда субъектов РФ, низкий уровень доходности ГЧП-проектов. Отмечаются и определенные рыночные (сложная с точки зрения прогнозирования и планирования экономическая ситуация, недостаточная активность инвесторов в связи с высокими ставками по кредитам) и правовые трудности (низкая информированность сферы бизнеса о юридических формах ГЧП, низкая правовая защищенность частных инвесторов и кредиторов при реализации региональных и муниципальных инфраструктурных проектов).

В настоящее время развитие ГЧП затрудняется рядом факторов. Так, текущая экономическая ситуация в России негативно сказывается на привлечении инвестиций в долгосрочные проекты. Привлечение иностранных инвесторов в российские ГЧП-проекты затрудняется также и макроэкономическими факторами (включая политические).

Кроме макроэкономических факторов, затрудняют развитие ГЧП в России также проблемы во взаимодействии между государством и бизнесом. Это во многом объясняется и разными целями участия государства и бизнеса в ГЧП-проектах. Для публичного партнера целью является решение имеющейся проблемы (например, нехватки бюджетных средств для реализации приоритетного социального проекта) за счет частного партнера. Целью же инвестора является создание доходного бизнеса и максимизация прибыли.

В этой связи для выстраивания конструктивного диалога необходимо, чтобы государство учитывало конечный интерес бизнеса, и при том бизнес учитывал мнение государства и общественную (социальную) значимость проектов ГЧП.

Все проблемы, связанные с развитием проектов ГЧП в регионах России, условно можно разделить на две группы:

- 1) проблемы, с которыми сталкиваются инвесторы;

- 2) проблемы, с которыми сталкивается государство Исследование «Рынок государственно-частного партнерства в России: проблемы и перспективы развития» // Официальный сайт IPT Group. - М., 2016. - С. 29. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://iptg.ru/IPT.pdf.

Существующие в настоящее время условия получения кредитов в российских банках (дороговизна кредитных ресурсов) отрицательно сказываются на возможности инвесторов участвовать в ГЧП-проектах. Зачастую высокие процентные ставки делают участие в проекте невыгодным для частного инвестора.

Также на потенциальных инвесторов оказывает влияние проблема несовершенства нормативно-правовой базы. При этом ограничением для частных инвесторов, повышающим их риски, является низкий уровень методологической проработки проектов со стороны государства (низкое качество подготовки проектной документации для реализации ГЧП-проектов по причине того, что органы власти в большинстве случаев не выделяют на соответствующие работы бюджетных средств, зачастую не устраивает частных инвесторов и банки) и недостаток реальной практики участия в ГЧП-проектах.

Помимо недостатка опыта в связи с тем, что развитие ГЧП в России находится на начальной стадии, для государства довольно остро стоит проблема ограниченного количества квалифицированных кадров в области ГЧП. Наблюдается нехватка компетенций в области привлечения потенциальных инвесторов и в вопросах проработки ГЧП-проектов (проектная документация, обоснование рентабельности). Тут необходимо как приобретение необходимых компетенций уже имеющимися сотрудниками, так и дополнительное привлечение в штат высококвалифицированных специалистов.

Важно также затронуть вопрос о рисках участия в проектах государственно-частного партнерства, причем как для государства, так и для инвесторов.

Итак, говоря о рисках участия в ГЧП-проектах для инвесторов, отметим, что для бизнеса риски сопряжены с низким уровнем координации, неэффективностью государственного управления, сложными и длительными разрешительными процедурами и потенциальной ненадежностью государственных институтов в отношении соблюдения соглашений. Главный же риск для инвесторов заключается в вероятности невозврата инвестиций, что связано с недостаточным уровнем рентабельности проектов, а также высокой стоимостью кредитных ресурсов.

В целом же потенциальные риски для инвесторов могут быть разделены на следующие группы:

1. Политические риски. Риск отмены на этапе проведения конкурсных процедур.

2. Финансовые риски. Помимо риска невозврата инвестиций существует риск неисполнения обязательств местными властями на протяжении жизненного цикла проекта (например, в случае компенсации инвестиций за счет средств местного бюджета).

3. Законодательные риски (риски изменения законодательства).

В свою очередь, для государства привлечение частных партнеров к реализации проектов связано с рядом рисков. Так, для публичного партнера риски связаны с потенциальной ненадежностью частного партнера, недостаточным уровнем его компетенций, а также с низкой заинтересованностью бизнеса в долгосрочных инвестициях.

Также необходимо отметить и наличие социальных рисков. Так, для государства затруднения могут быть связаны с тем, что создание акционерных обществ и передача им на баланс хозяйства государственных предприятий (ГУПов, МУПов) существенно повышает социальные риски (государственные предприятия выполняют важную социальную функцию, и увеличение при- были для них, в отличие от частных предприятий, является второстепенной целью).

В ходе исследования, проведенного IPT Group, были выявлены законодательные сложности, связанные с внедрением ГЧП-проектов. Представители субъектов Российской Федерации отмечают, что законодательные сложности в области внедрения ГЧП-проектов заключаются в следующем Исследование «Рынок государственно-частного партнерства в России: проблемы и перспективы развития» // Официальный сайт IPT Group. - М., 2016. - С. 33. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://iptg.ru/IPT.pdf :

- отсутствие нормативно-правовых актов, регулирующих процедуру предварительных переговоров;

- отсутствие актов, регулирующих вопросы контроля и мониторинга объектов;

- отсутствие актов, регулирующих порядок оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов на этапе его подготовки (т.е. выбор наиболее эффективного пути - соглашение ГЧП, концессия или госзаказ);

- не полностью сформирована нормативная база для реализации ГЧП-проектов;

- неоднозначность применения норм закона о ГЧП (сложность обоснования отсутствия необходимости руководствоваться нормами 44-ФЗ);

- сложность в закреплении гарантий при заключении соглашений о ГЧП;

- отсутствие конкретных схем реализации ГЧП.

На основе проведенного исследования и изучения мнения представителей субъектов Российской Федерации, аналитики IPT Group выделяют следующие слабые стороны в федеральном законе о ГЧП от 2015 года: закрытый перечень объектов соглашения, отсутствие закрепленных форм соглашения о государственно-частном партнерстве, отсутствие отраслевой специфики закона.

Тем не менее, нельзя отрицать тот факт, что в настоящее время в Российской Федерации уже создана основная законодательная база ГЧП, однако, на региональном уровне, данные законы находятся на стадии разработки, либо нуждаются в детальной корректировке. К тому же отметим, что в России растет количество регионов-реципиентов, которые не способны в полном объеме решать социальные вопросы из-за дефицита бюджетных средств. К их числу относится, к примеру, - Томская область.

Проведенный С.В. Козловой анализ прогнозируемых затрат в Томской области на период 2015-2030 г.г. показывает, что: «…с 2015 года по 2020 год для поддержания экономической стабильности необходимо привлечь в основной капитал не менее 640 млрд. рублей, а до 2030 года этот минимум составляет 2300 млрд. рублей. Согласно закону «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годы» дефицит областного бюджета на 2015 год составляет в сумме 3,92 млрд. рублей, на 2016-2017 года - 5,17 млрд. рублей» Козлова С.В. Государственное частное партнерство как фактор развития социальной сферы региона в условиях кризиса // Экономика и менеджмент: современный взгляд на изучение актуальных проблем / Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. - № 1 . г. Астрахань, 2016. - С. 136. (см.: рис. 3.2).

Проанализировав данные, можно сделать вывод, что очевидный недостаток средств будет отражаться в последующем на качестве медицинских услуг, в недостатке мест в детских садах, школах, плохом состоянии дорог. Данная ситуация носит не только региональный, но и общегосударственный характер. Решением данной проблемы является не только внедрение повсеместно института ГЧП, но и его комплексное планирование, а главное разработка институциональной базы с учетом региональных особенностей экономической ситуации в регионах.