Роль налоговой политики и пути её совершенствования на примере развитых стран

Формально ставки налогообложения прибыли в Кыргызстане более или менее соответствуют уровню развитых стран (табл.4).

Таблица 4. Ставки налога на прибыль с юридических лиц в %

Страны	Ставка налога на прибыль
США	15-34
Канада	22-33
Великобритания	35
Германия	36-50
Италия	36
Франция	39-42

Однако общая тяжесть налогообложения и обязательных отчислений с доходов предприятий на начальном этапе становления налоговой политики КР была велика. В соответствии с законом «О налогах с предприятий, объединений и организаций» предприятия, объединения, организации и кооперативы уплачивают кроме налога на прибыль, включаемые в цену товара, налог на добавленную стоимость и акцизы, а также включаемые в затраты налог за пользование автомобильными дорогами, земельный налог, плату за государственную регистрацию и лицензию, налог на производственное имущество, местные налоги. Откровенно конфискационный характер налогообложения прибыли был связан с двумя обстоятельствами.

Во-первых, в налогооблагаемую базу включены многие виды расходов, которые в международной практике принято относить на себестоимость.

Во-вторых, отечественной методикой определения прибыли игнорируется или недооценивается уровень инфляции. В результате занижается себестоимость и завышается налогооблагаемая прибыль по следующим составляющим:

амортизация (в связи с несвоевременной и неадекватной переоценкой основных фондов);

запасы сырья и материалов (из-за отсутствия механизмов их текущей индексации);

прирост курсовой стоимости валютных активов;

налогообложение доходов от капитала без индексации его основной части.

Таким образом, к непомерному усилению налогового бремени и росту масштабов уклонения от уплаты налогов предприятия ведут не столько сами ставки налогов на прибыль или недостаточные льготы по инвестиционной деятельности, сколько расширенная трактовка базы налогообложения прибыли.

Отсутствие регулирующей функции налоговой системы в республике проявляются, прежде всего, в отсутствии его четкой направленности на стимулирование повышения инвестиционной активности и в "тяжести" налогового пресса.

Снижение инвестиционной активности в экономике республики наряду с другими факторами, объясняется и отсутствием в законодательстве существенных налоговых льгот для инвестиций. В результате сегодня мы имеем, с одной стороны, колоссальную нехватку производственных капитальных вложений, с другой стороны - избыток капитала, который обращается в торгово-посреднической сфере обслуживая, в основном на иностранные товары.

Налоговое законодательство не способствует активизации деятельности по созданию новых с рабочих мест в форме малых предприятий, «кооперативов, различных партнерских товариществ, так как не предусматривает различные инвестиционные скидки, так необходимые при создании нового предприятия.

Налоговые реформы в основном должны предусматривать перемещение акцентов с манипулирования ставками налогообложения на использование дифференцированного подхода при предоставлении целевых налоговых скидок и льгот, ориентированных на стимулирование деятельности компании в направлениях желательных государству и жестко увязанных с достижением нужного обществу результата. В частности, в нашей ситуации необходимо ввести такую льготу, как налоговый инвестиционный кредит - вычет из налога в доход предприятия определенного процента от прироста инвестиций на оборудование и производственное строительство, который играет важную роль в стимулировании НТП.

Неравномерность размещения действующих предприятий, не вовлеченность значительной части трудоспособного населения в хозяйственную деятельность, прежде всего в отдаленных районах требует, формирования сети малых предприятий по переработке местного сырья, по оказанию бытовых услуг и т.д.

На данном этапе наряду с дифференциацией налоговых ставок необходимо принять меры к поощрению создания предприятий приоритетных отраслей введением особого налогового режима для отдельных регионов республики с учетом реальных возможностей для их развития: либо повышенную первоначальную амортизацию, либо специальный налоговый кредит, как это практикуется в развитых странах.

Глава 2. Анализ налоговой политики Кыргызской Республики

2.1 Анализ становления и развития налоговой политики Кыргызской Республики

Обобщение опыта налоговой практики позволяет сформулировать определение налоговой политики как комбинации совокупности разнообразных налогов. Завершив рассмотрение теоретических основ налоговой политики, предлагается рассмотреть конкретные формы налогообложения, действовавшие в начале века, что имеет важное роль для понимания эволюции современной налоговой политики.

Теоретическая трудность вопросов, касающихся становления и формирования системы налогообложения, заключалась в неразработанности проблем налоговой политики, что, в свою очередь, было обусловлено соответствующим уровнем развития экономической и социальной науки.

Проблемы, с которыми сегодня сталкивается налоговая политика Кыргызской Республики были во многом предопределены экономическими реформами 1992 года, которые заложили фундамент системы налогообложения, отвечающей в основном, требованиям рыночной экономики.

Благодаря этому, НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налог на имущество, составляющие основу налогообложения в большинстве развитых стран, обеспечивают значительную часть бюджета Кыргызской Республики. Однако, радикально изменив структуру налоговых поступлений, реформа не смогла коренным образом повлиять на фискальную направленность налогообложения, унаследованную от административно-командной экономики. Провозгласив переход к рыночной экономике без разработанной экономической программы переходного периода, органы государственной власти, формально признавая ведущую роль налогов, фактически используют их в качестве пассивного инструмента для обеспечения общегосударственных функций. При перестройке налоговой политики должна быть создана целостная и активно действующая система регуляторов экономики, формирующая цели и отбор стратегии, методов и средств хозяйственной деятельности каждым производителем, при одновременном учёте приоритета общегосударственных интересов. Таким образом, действующая налоговая политика КР, содержащая в себе апробированные на Западе, в частности, необходимые элементы стимулирования предпринимательской деятельности, с трудом выполняет свои функции.

Вся совокупность налогов, сборов, пошлин и других внебюджетных платежей, взимаемых в установленном порядке государственными органами с плательщиков -- юридических и физических лиц, на территории страны образуют налоговую политику.

Более точным является следующее определение: налоговая политика - это взаимосвязанная совокупность действующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения.

Существенными условиями налогообложения, присущими налоговой политике, являются:

* система и принципы налогового законодательства;

* принципы налоговой политики;

* порядок установления и ввода в действие налогов;

* виды налогов;

* порядок распределения налогов по бюджетам;

* система налоговых органов;

* формы и методы налогового контроля;

* права и ответственность участников налоговых отношений;

* порядок и условия налогового производства.

Понятие «налоговая политика» более емкое, чем понятие «система налогообложения», ибо обусловлено экономическими и политико-правовыми характеристиками.

С начала 1992 года, то есть с момента появления в КР финансовых законодательств, первых систем налогообложения и до наших дней, данная специализированная политика прошла несколько этапов своего становления и развития. Хотя в настоящее время еще рано говорить о налогово-учетной системе как о сложившемся и устоявшемся экономическо-правовом явлении, весь ход развития хозяйственно-финансового законодательства дает возможность проследить этапы развития налогообложения. Исходя из анализа нормативной базы по налоговому и финансовому законодательству необходимо выделить 3 этапа развития налоговой политики КР:

До принятия Налогового кодекса (1992-1996гг.);

После принятия Налогового кодекса (1996-2009гг.);

Принятие новой редакции Налогового кодекса (с 2009г.).

Первый этап, в свою очередь, состоит из нескольких ступеней развития. Введенная в 1992 г. налоговая политика Кыргызской Республики, стала новой вехой в истории налогообложения Кыргызской Республики. Молодое суверенное государство должно было обеспечить себя финансовыми ресурсами и сохранить хотя бы на прежнем уровне налоговые поступления в бюджет в условиях спада производства и реального сокращения налоговой базы. В целях подготовки и внедрения, в короткие сроки, правовой и правоприменительной базу по установлению и сбору налоговых платежей, был изучен международных опыт стран с рыночной экономикой. В результате уже к концу 1991 года, несколькими месяцами раньше, чем россияне, были приняты базовые законы, имплементированные из зарубежных аналогов и моделей налогообложения.

В Кыргызской Республике, как и в других странах СНГ, переход к рыночным отношениям начал осуществляется в условия глубокого экономического кризиса: отсталости технологического уровня и низкого профессионализма работающих, развала поставок и дисциплины труда, неэффективности старого механизма хозяйствования, несоразмерность роста эффективности труда и понижения доходов населения, роста цен и снижения уровня удовлетворения платежеспособного спроса населения, то есть страна в силу существования множества причин оказалась не готова к переходу к рыночным отношениям. При преобразовании экономики Кыргызстан столкнулся со следующими болезнями экономики:

1. Отсутствие элементарной дисциплины, порядка, ответственности, инициативы, наличие настроения иждивенчества, пассивности, а также некомпетентности, низкого профессионализма и делового уровня многих руководителей государственного управления, министерств и ведомств, предприятий и организаций.

2. Проведение общественно-экономических преобразований без тщательно продуманной и обоснованной программы действий, их непоследовательности, часто авантюристического эксперимента, сопровождаемое кадровой чехардой, пренебрежение общественным мнением, объективными факторами экономического развития.

3. Отсутствие оптимальной идеологии перехода к новым отношениям, некомпетентности ее проводников на практике.

4. Полный развал роли государства в регулировании экономики, появление и расцвет таких элементов теневой экономики, как хищение, рэкет, взяточничество, коррупция, воровство, уклонение от налогов, мошенничество и др.

История создания государственной налоговой службы Кыргызской Республики начинается с Постановления Совета Министров СССР от 24 января 1990 года № 76 «О государственной налоговой службе», в соответствии с которым в министерстве финансов СССР была создана Государственная налоговая служба в составе Главной государственной налоговой инспекции Министерства финансов СССР, Государственных налоговых инспекций министерств финансов союзных республик и государственных налоговых инспекций по АССР, краям, областям, районам и городам.

В соответствии с вышеуказанным Постановлением Совмина СССР Совет министров Кыргызской СССР своим постановление от 6 апреля 1990 года № 91 создал в системе Министерства финансов Кыргызской СССР Государственную налоговую службу в составе Государственной налоговой инспекции Министерства финансов Киргизской СССР и государственных налоговых инспекций по областям, районам и городам.

Образование государственной налоговой службы происходило на базе бывшего Управления государственных доходов Министерства финансов и отделов госдоходов облфо, райфо и горфо.

С получением суверенитета Указом Президента Республики Кыргызстан от 10 февраля 1992 года № УП-39 «Об образовании государственных агентств и государственных инспекций при Правительстве Республики Кыргызстан» Государственная налоговая инспекция была передана в ведение Правительства Республики Кыргызстан и стала называться в соответствии с Положением, утвержденным распоряжением Президента Республики Кыргызстан от 4 марта 1992 года № 23, Государственной налоговой инспекцией при Правительстве Республики Кыргызстан.

В связи с принятием Закона «О государственной налоговой службе Республики Кыргызстан» от 6 марта 1992 года распоряжением Президента Республики Кыргызстан от 8 июня 1992 года № РП - 83 Налоговая инспекция стала называться «Государственная налоговая инспекция Республики Кыргызстан».

Государственная налоговая инспекция Республики Кыргызстан подчинялась непосредственно Правительству Кыргызской Республики, а местные государственные налоговые инспекции - вышестоящим налоговым инспекциям.

В 1994 году Налоговая служба была передана в подчинение Министерству финансов Кыргызской Республики и стала называться «Государственная налоговая инспекция при министерстве финансов Кыргызской Республики». В настоящее время, она переименована в Государственный комитет по налогам и сборам Кыргызской Республики.

В Кыргызской Республике Государственный комитет по налогом и сборам является единым государственным органом контроля за соблюдением налогового законодательства и своевременностью уплаты налогов и других платежей в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды, правильностью их исчисления. В Кыргызской Республике за период 1991-1994 годов были введены Законы, регулирующие основные налоги: "О налогах с предприятий, объединений и организаций", "О налоге с населения", "Об иностранных инвестициях в Кыргызской Республике", а затем и другие налоги, косвенно касающиеся вопросов налогообложения. В результате сложилась громоздкая и неэффективная система, осложняемая частыми изменениями. Это потребовало проведения налоговой реформы, основным этапом которой стало принятие в 1996 году Налогового кодекса.

Действовавшая до июля 1996 года система налогов КР состояла из 12 республиканских налогов и 12 местных налогов и сборов.

Второй этап. С 1 июля 1996 года вступил в действие Налоговый кодекс, в результате которого были изменены законодательная и экономическая основы налогообложения, а также организационная форма деятельности налоговой службы. Администрирование налогов начало проводиться в Налоговом кодексе по линии его унификации с международными стандартами и предусматривало принятие многочисленных мер, позволяющих увеличить эффективность и беспрепятственность регистрации всех налогоплательщиков. В нем определены основные обязанности и полномочия налоговых органов, процедуры исчисления и взимания налогов, взимания финансовых и штрафных санкций, а также права и обязанности налогоплательщика.

В Налоговом кодексе предусмотрен ряд экономических льгот, облегчающих положение налогоплательщиков, которые отсутствовали в ранее действовавшем законодательстве, важнейшие из которых следующие:

система увеличенных коэффициентов амортизации, что позволяет увеличить необлагаемую прибыль и ускорить замену основных фондов;

принятие единой ставки налога на прибыль;

применение нового механизма взимания налога на добавленную стоимость;

обеспечение переноса потерь прошлых лет для всех отраслей народного хозяйства;

уменьшение величины дохода, облагаемого подоходным налогом.

Основной принцип в области управления и контроля за налогами, заложенный в Налоговом кодексе, заключается в обеспечении ответственности налоговой службы, которая определена единственным органом, осуществляющим налоговое управление и контроль за исполнением налогового законодательства в целях обеспечения эффективного сбора всех налогов.

Период действия Налогового кодекса показал, что отдельные его положения требовали совершенствования, в связи с чем начиная с 1996 года в Налоговый кодекс были внесены отдельные изменения и дополнения, предусматривающие уменьшение размеров применяемых штрафных санкций, пролонгацию убытков, связанных с экономической деятельностью, не на 5 лет, а в более короткие сроки, снижение ставок подоходного налога с 40 до 10 % и их количества с 6 до 4, установление нулевой ставки НДС на поставки работ и услуг, связанных с международными перевозками, и др.

Основной принцип в области управления и контроля над налогами, заложенный в Налоговом кодексе КР, заключается в обеспечении ответственности налоговой службы, которая определена единственным органом, осуществляющим налоговое управление и контроль над исполнением налогового законодательства в целях обеспечения своевременного и полного сбора всех налогов.

Период действия Налогового кодекса показал, что отдельные его положения требуют совершенствования, в связи с чем с 1996 г. в него было внесено множество регуляторных, косметических и др., изменений и дополнений.

Однако практика последних лет показала бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения «точечных» изменений в налоговое законодательство. Пришло понимание, что проблема может быть решена исключительно путем принятия единого, взаимосвязанного, комплексного подхода, в котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов, с другой - большую «прозрачность» налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение амплитуды уклонения от налогообложения, что позволит избежать провалов в доходной части бюджета.

В целях поддержки малого предпринимательства увеличен регистрационный порог налога на добавленной стоимости до 2,5 миллион сомов, а в последующем до 4 млн. сом.

В целях упрощения налогообложения малого и среднего бизнеса постоянно расширяется перечень видов предпринимательской деятельности, осуществляемых физическими лицами на патентной основе.

Наряду с положительными изменениями и дополнениями в Налоговый кодекс было также внесено более 1500 поправок, в основном усложняющих администрирование налогов, предоставляющих дополнительные льготы отдельным или группе хозяйствующих субъектов. Такое частое изменение налогового законодательства без предварительного анализа и в угоду отдельным категориям налогоплательщиков подрывало стабильность налоговой системы, создавало трудности в ее администрировании и нарушало целостность налоговой структуры.

Наиболее видными изменениями явились: отмена временного 5% налога с розничного товарооборота, розничной торговли и оказания услуг населению, в виду того, что взимание этого налога заметно тормозило экономическую активность, и, отмена налога на производственное имущество (1,2%), так как обложение этим налогом существовавших крупных производственных предприятий (завод им. Ленина, завод Ильбирс и т.д.) с огромным производственным комплексом приводило к огромной сумме налога, а это, безусловно, отражалось на цене продукции.

Таким образом, можно сказать, что изменения в налоговой системе принимались, прежде всего, с целью ее совершенствования. Кроме того в целях дальнейшего развития рынка ценных бумаг в КР, в законодательное собрание было внесено предложение, где предусмотрено освобождение от налога на прибыль, доходов, получаемых от операций (владение, продажи, распоряжения и других видов) с государственными ценными бумагами.

К наиболее важными кардинальным изменениям, произошедших с введением Налогового кодекса по видам налогов до начала 2009 года, можно отнести:

По налогу на прибыль. Основной целью раздела "Налог на прибыль" является устранение антистимулов, тормозящих развитие бизнеса. В этом разделе упорядочены и систематизированы различные виды доходов, подлежащих включению в состав совокупного дохода, и введена система вычетов из совокупного дохода.

Система учета налога на прибыль увязывается с условиями, которые сложились в Кыргызской Республике. Наряду с методами начислений, которые лучше всего подходят для среднего и крупного бизнеса, в настоящее время разрешается использование и кассового метода. К основным изменениям по налогу на прибыль относятся:

Принятие единой ставки налога на прибыль в размере 20%, вместо ранее действовавших различных ставок.

Принципиально новым по налогу на прибыль по сравнению с действующим, где ставки составляли от 15 до 50% в зависимости от вида деятельности, является внедрение концепции, предполагающей равноправие всех объектов хозяйственной деятельности (единая ставка в размере 20%). Это позволит упорядочить контроль и учет налоговых органов и предприятий.

Включение в состав расходов, связанных с получением доходов, затрат на предоставление материальных льгот работающим (ранее не включаемые). Главное внимание здесь уделяется уточнению состава затрат, и в первую очередь, амортизационным отчислениям. Эти отчисления должны стать реальным источником для восстановления производственных фондов предприятий. Одним из важных моментов, облегчающих положение налогоплательщиков, является пролонгация убытков прошлых лет для всех отраслей народного хозяйства сроком до 5 лет.

Применение увеличенных коэффициентов амортизации, что позволило хозяйствующим субъектам уменьшить налогооблагаемую прибыль и своевременно обновлять свой производственный потенциал. Представлены значительные льготы коммерческим банкам. Так, статьей 104 НККР "Резервы для погашения банковских убытков" установлена норма, согласно которой покрытие потенциальных кредитных и лизинговых потерь формируется до налогообложения, и его размер составит 10%. То есть фактически этими двумя статьями налогооблагаемая прибыль банков снижается на 25%.

Известно, что некоторые отрасли промышленности (например, горнодобывающая) являются фондоемкими, и порядок исчисления амортизации, предусмотренный в Налоговом кодексе, не позволяет им в короткий срок восстановить основные средства. Они морально и физически устаревают, и снижается эффективность их использования. В связи с этим возникает необходимость применения в таких отраслях отдельных схем ускоренной амортизации для целей налогообложения. Сейчас уже внесены поправки в соответствующую статью Налогового кодекса.

С начала 2009 года в Кыргызской Республике вступил в силу новый Налоговый кодекс Кыргызской Республики.

В данном законе детально прописаны и изложены принципы налогообложения, система и виды налогов, права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов, упрощены налоговые процедуры и методы расчета налогов, а также вдвое сокращено количество налогов -- с 16 до 8.

В соответствии со статьей 31 НК КР в Кыргызской Республике устанавливаются общегосударственные налоги, местные налоги, а также специальные налоговые режимы.

Общегосударственными налогами являются налоги, устанавливаемые НК КР и обязательные к уплате на всей территории Кыргызской Республики.

Местными налогами признаются налоги, устанавливаемые НК КР и вводимые в действие нормативными правовыми актами местных кенешей, обязательные к уплате на территориях соответствующих административно-территориальных единиц.

К общегосударственным видам налогов относятся:

1) подоходный налог;

2) налог на прибыль;

3) налог на добавленную стоимость;

4) акцизный налог;

5) налоги за пользование недрами;

6) налог с продаж.

5. К местным налогам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество.

6. К специальным налоговым режимам относятся:

1) налог на основе обязательного патента;

2) налог на основе добровольного патента;

3) упрощенная система налогообложения на основе единого налога;

4) налоги на основе налогового контракта;

5) налоговый режим в свободных экономических зонах;

6) налог на специальные средства.

Следует особо отметить, что в новом Налоговом кодексе введен и прописан принцип, согласно которому налоговые органы страны могут осуществлять свои действия только в том случае, если эти действия разрешены кодексом, а налогоплательщики, в свою очередь, могут действовать во всех случаях, которые не запрещены данным Налоговым кодексом.

Также предусмотрена возможность для налогоплательщиков предоставлять налоговые отчетности в электронной форме с использованием сети Интернет без непосредственного контакта с представителями налоговых органов.

В тоже время налоговые органы обязаны не только контролировать исполнение налогового законодательства, но и оказывать содействие налогоплательщикам в исполнении ими этих обязательств. Что касается бланков налоговой отчетности, то они предоставляются налоговыми органами бесплатно.

Помимо этого установлены сроки давности для налоговых целей -- начисление или пересмотр суммы налоговой задолженности налогоплательщика может быть проведен в течение 6 лет после окончания налогового периода (в действующем кодексе ограничений по сроку давности не установлено). В тоже время возврат и зачет переплаченных сумм налога может быть произведен в течение 6 лет после окончания налогового периода (в действующем кодексе 3 года).

Введена классификация налоговых проверок, которые делятся на документальные проверки(плановые, внеплановые и перепроверки) и камеральные проверки. А при планировании налоговых проверок налоговые органы обязаны учитывать вероятность неуплаты налогов. Поэтому в новом Налоговом кодексе предусмотрена методика анализа оценки рисков неуплаты налогов, как основание для проверки, а также определены механизмы и случаи начисления налоговых обязательств налогоплательщика на основе косвенных и расчетных методов определения налоговой базы.

С другой стороны, введены ограничения на проведение перепроверок налогоплательщиков-- перепроверка может быть проведена в случае мотивированного заявления уполномоченного лица налогового органа, с указанием причин, по которым документы не были проверены ранее. При этом перепроверка должна быть проведена уполномоченным лицом налоговых органов, не участвовавшем в налоговой проверке, результаты которой перепроверяются.

Также предусмотрен механизм помощи налогоплательщикам по соблюдению требований налогового законодательства при заполнении налоговой отчетности. В частности, он реализуется с помощью камеральных проверок, которые направлены на выявление ошибок, допущенных налогоплательщиками при составлении налоговых отчетов с целью предупреждения доначисления штрафных санкций при проведении налоговых проверок.

Помимо этого установлены общие принципы привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Например, никто не может быть привлечен дважды к ответственности за совершение одного и того же налогового правонарушения.

В новом Налоговом кодексе упрощены налоговые процедуры представления отчетности и уплаты налогов -- количество ежемесячной и квартальной отчетности и сроки уплаты налогов сокращены более чем в 3 раза. Что касается ставки НДС, то она сокращена с 20 до 12 процентов. Ставка единого налога для субъектов малого бизнеса, работающих по упрощенной системе налогообложения, снижена с 10 до 6 процентов.

В тоже время, вместо отчислений на воспроизводство и развитие минерально-сырьевой базы, введен налог на недра(роялти и разовый платеж -- бонус).

Кроме этого, заложены механизмы для реального введения налога на недвижимое имущество-- на основе натуральных показателей. При этом предусмотрено освобождение от налога социально-уязвимых слоев населения и вычеты на каждого налогоплательщика.

Введены стимулирующие меры для развития определенных отраслей республики: для горнодобывающей промышленности предусмотрена ускоренная амортизация основных средств, стабилизация режима налогообложения; для отраслей переработки плодов, овощей и ягод -- освобождение от уплаты налога на прибыль части прибыли, направленной на реинвестирование, а также освобождение от НДС; для отраслей переработки сельскохозяйственной продукции -- полное освобождение от НДС в случае переработки собственной продукции, а также снижение НДС на 35% в остальных случаях. Для стимулирования развития сельского хозяйства и сельскохозяйственной инфраструктуры, товарно-сервисные кооперативы освобождены от налога на прибыль и от НДС.

В основу новой редакции Налогового кодекса Кыргызской Республики заложены основные принципы налогообложения, такие, как:

- принцип определенности налогообложения;

- принцип справедливости налогообложения;

- принцип единства налоговой системы;

- стабильность налогового режима;

- принцип гласности;

- достаточность бюджетных доходов;

- простота и доступность.

Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Налоговый режим должен иметь стабильный характер в целях привлечения инвестиций.

Включены ряд норм, направленных на уменьшение налогового бремени налогоплательщиков за счет улучшения администрирования налогов и сборов:

- изменен порядок проведения налогового контроля, обжалования нормативных правовых актов и уведомлений органов Налоговой службы, действий (бездействия) сотрудников органов налоговой службы, а также рассмотрение налоговых правонарушений и привлечения к ответственности за их совершение;

- усовершенствована система налогообложения местных налогов и сборов с одновременным исключением отдельных видов местных налогов и сборов, у которых доля поступлений в бюджет незначительна;

- введен порядок регистрации налогоплательщиков по принципу одного окна и совершенствуются процедуры по уплате налогов и сборов;

- внедряются новые формы контроля за возмещением НДС;

- предусмотрены ряд улучшений по контролю за производством и реализацией подакцизных товаров;

- внедрена система учета контроля за акцизными марками;

- введена система полной камеральной проверки всей налоговой отчетности;

- инсталлирована и работает электронная система подготовки и отправки, приема форм налоговой отчетности (электронный документ) и другие способы сдачи налогоплательщиками налоговой отчетности;

- осуществлен электронный контроль налоговых проверок (налогового аудита) и др.

Существующая система управления налоговой службой имеет ряд нерешенных проблем:

- отсутствие четкого разграничения функций и полномочий системы управления налоговой службой;

- несовершенство системы администрирования крупных налогоплательщиков;

- отсутствие автоматизации оперативных процессов учета и обработки базы данных по исполнению доходной части бюджета;

- низкий уровень профессиональной подготовки сотрудников налоговой службы.

Рассматривая любую налоговую политику, следует сделать вывод, что она представляет собой сложный, эволюционный социальный феномен тесно связанный с состоянием экономики страны. Налоговая политика страны меняется с учетом политических, экономических и социальных требований, предъявляемых к ней. Налоги из простого инструмента мобилизации доходов бюджетов государства превращаются в основной регулятор всего воспроизводственного процесса, влияя на все пропорции, темпы и условия функционирования экономического процесса.

Однако, в сегодняшнее время необходимо применение принципиально иного подхода к построению налоговой системы республики, а именно использование регулирующей функции налогов в пользу поддержки и развития производственников и создания условий соответствующих нынешней фазе переходного к рыночным отношениям периода. Ибо оптимальную налоговую систему можно развернуть только на серьезной теоретической основе.

На сегодняшний день существует огромный, причем теоретически обобщенный и осмысленный опыт взимания и использования налогов в странах запада. Но ориентация на их практику весьма затруднена, поскольку было бы совершенно неразумно не уделять первостепенное внимание специфике экономических, социальных и политических условий сегодняшней экономической ситуации в Кыргызской Республике, ищущей лучшие пути реформирования своего народного хозяйства.

Проблем в сфере налогообложения накопилось слишком много, чтобы их можно было решить в том порядке, в котором они решались, отдельными указами и поправками. Наша налоговая политика в настоящее время практически не способна выполнять те функции, которые на нее возложены, что в свою очередь, будет препятствовать экономическому развитию страны.

Задачи, которые способствуют достижению данной цели, заключаются в рассмотрении сущности, видов и функции налогов, раскрытии механизмов функционирования налоговой политики и выявление путей дальнейшего реформирования налоговой системы Кыргызской Республики.

Одной из серьезнейших проблем национальной экономики в кризисный/посткризисный период ее развития является недостаток у государства финансовых ресурсов, вызванный в определяющей мере низким поступлением налогов в бюджеты всех уровней. Без выполнения комплекса мероприятий по повышению собираемости налогов невозможно осуществить структурную перестройку экономики Кыргызской Республики, повысить инвестиционную активность, осуществить различные социальные программы.

Совершенно очевидно, что повышение фискальной направленности налогов по отношению к тем предприятиям, которые исправно платят или, по крайней мере, пытаются платить налоги, является делом бесперспективным, мало того, практика показала, что для этой категории плательщиков необходимо снизить налоговое бремя.

В этих условиях основное внимание и законодательной и исполнительной власти и фискальных органов должно быть направлено именно на тех, кто всеми правдами и неправдами скрывает свои доходы. В первую очередь речь идет о предприятиях, фирмах и предпринимателей, работающих в сфере торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, занимающихся ремонтно-строительными и другими видами деятельности. Это в основном представители малого бизнеса и индивидуальные предприниматели.

Вывод. Максимально возможное увеличение налоговых платежей в бюджет и ослабление налогового бремени на современном этапе развития налоговой политики является весьма актуальным. Не менее актуальным является упрощение изъятия налога: техники исчисления, методик, инструкций. Для этого налоговая политика должна быть простой, легкой и понятной, мотивирующей людей работать открыто и честно, добросовестно оплачивая необходимые налоги. Отсутствие консенсуса и репрессивные методы сбора налогов предполагают увеличение доли теневой экономики.

2.2 Сравнительная характеристика налоговой политики Кыргызской Республики и зарубежных стран

налоговый политика кыргызский

Научно доказано, что при увеличении налоговой нагрузки на налогоплательщика (рост количества налогов и увеличение ставок налогов, отмена льгот и преференций) эффективность налоговой системы сначала повышается и достигает своего максимума, но затем начинает резко снижаться. При этом потери бюджетной системы становятся невосполнимыми, так как определенная часть налогоплательщиков или разоряется, или сворачивает производство, другая часть находит как законные, так и незаконные пути минимизации установленных подлежащих к уплате налогов. При снижении налогового бремени в дальнейшем для восстановления нарушенного производства потребуются годы.

Кроме того, тот налогоплательщик, который нашел реальные пути ухода от налогообложения, даже при возврате к «старому» уровню налогового изъятия, уже не будет платить налогов в полном объеме. В этой связи проблема оптимальной налоговой нагрузки налогоплательщика играет особую роль в построении и совершенствовании налоговой системы любого государства - с развитой экономикой, так и находящегося в переходном периоде.

Зависимость между усилением налогового гнета и суммой тающих в государственную казну налогов еще в начале I-ой половины XX века вывел профессор А. Лаффер, построивший свою знаменитую «кривую Лаффера». Согласно теории А. Лаффера, увеличение налоговых ставок только до определенного предела способствует росту налоговых поступлений, при его достижении поступление налогов начинает постепенно замедляться, а затем при превышении этого предела произойдёт снижение доходов бюджета, или их падение. Необоснованное увеличение налогового бремени, согласно А. Лафферу, является первопричиной развития теневого сектора экономики. Именно А. Лаффер обосновал, что только снижение налоговой нагрузки стимулирует предпринимательскую деятельность, развивает инициативу и предприимчивость. Рост доходов в бюджет в этом случае осуществляется не за счет нагнетания налогового бремени на товаропроизводителей, а за счет увеличения производства и расширения на этой основе налогооблагаемой базы. Вместе с тем, «кривая А. Лаффера» (Рис.2) лишь показывает указанную зависимость, но не дает четкого представления о предельно допустимой величине налоговых изъятий в бюджет страны. Эта величина не может быть постоянной и достаточно точной, в немаловажной степени ее уровень зависит от финансового состояния налогоплательщиков в конкретной стране, от состояния экономики этой страны в целом.

Многовековая практика построения налоговой политики в странах с развитой рыночной экономикой выработала определенные показатели, за пределами которых невозможна эффективная предпринимательская деятельность. Мировой опыт налогообложения показывает, что изъятие у налогоплательщика до 30-40 % дохода - та черта, за пределами которой начинается процесс сокращения сбережений и тем самым инвестиций в экономику. Если же ставки налогов и их число достигают такого уровня, что у налогоплательщика изымается более 40-50 % его доходов, то это полностью ликвидирует стимулы к предпринимательской инициативе и расширению производства.

Иными словами, эффективная налоговая политика должна обеспечивать разумные потребности государства, изымая у налогоплательщика не более 30 % его доходов. Конечно, из этого правила есть исключения, которые только лишь подтверждают правильность установленного правила. Налоговая политика отдельных стран, в частности Швеции, построена таким образом, что налогоплательщик отдает в государственную казну 50 % и более своего дохода, и это не подавляет его стимулы к развитию производства. Парадокса в этом нет, поскольку в этих странах государство за счет налогов решает многие задачи экономического и социального характера, которые в большинстве других стран налогоплательщик вынужден решать за счет своих доходов, оставшихся у него после уплаты всех причитающихся налогов. Так что баланс интересов в данном случае все же сохраняется.

При этом необходимо также иметь в виду, что показатель налогового изъятия, определяемый в целом по налоговой системе, страдает весьма серьезным недостатком, заключающемся в том, что он определяет уровень налогового гнета среднего статистического налогоплательщика, не учитывая индивидуальных особенностей конкретного налогоплательщика. Но вместе с тем, этот показатель необходим, так как налоги устанавливает государство и оно должно учитывать этот средний показатель.

Действительно, в любом государстве функционируют десятки тысяч предприятий, различающихся между собой не только по видам деятельности, но и по ряду других признаков, которые неизбежно будут влиять на формирование их налогооблагаемой базы и, соответственно, на размер уплачиваемых налогов. Это и структура их издержек производства и обращения, связанных с получением дохода, и скорость оборота капитала, и различная фондоёмкость и наукоёмкость производства, и уровень их доходности и многое другое. Учитывать все это при формировании налоговой системы необходимо, но крайне сложно. Вот здесь-то и должен использоваться показатель отношения суммы уплачиваемых в стране налогов к валовому внутреннему продукту. За последние 10 лет в Кыргызской Республике этот показатель увеличился с 12,9 до 19%.

Без него невозможно определить ту черту, за пределы которой государство, уточняя ли перечень налогов, изменяя ли налоговые ставки и отменяя налоговые льготы, не имеет право переступать. При этом оно должно постоянно корректировать этот показатель, приближая его к конкретному налогоплательщику.

Если при определении макроэкономического показателя налоговой нагрузки проблем в части определения сумм налогов практически не существует (берется вся совокупность поступающих в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов и сборов), то на уровне предприятия такая проблема есть. Вопрос заключается, главным образом, в том, следует ли включать в сумму налогов ту ее часть, которая представляет собой уплачиваемый работниками предприятия налог на доходы физических лиц. Здесь среди ученых и практиков нет единой точки зрения.

Представляется более логичным при определении налогового бремени конкретного налогоплательщика все же не включать налоги и сборы, уплачиваемые населением. В данном случае предприятие выступает по поручению государства не в роли плательщика налогов, а только в роли их сборщика, удерживая эти налоги из доходов своих работников. И изменения условий указанного налогообложения ни в какой мере не отражаются на доходах, остающихся в распоряжении предприятия.

Здесь же неизбежно возникает и активно обсуждается вторая часть данной проблемы, относящаяся к косвенным налогам: надо ли их учитывать при определении налоговой нагрузки предприятий, имея в виду особенности их формирования и уплаты. Деление налогов на прямые и косвенные носит не абсолютный, а относительный характер в той части, которая относится на переложение уплаты косвенных налогов на конечного потребителя. Дело в том, что все налоги в результате уплачивает конечный потребитель.

Вопрос заключается в том, допускают ли спрос и предложение, а также сложившийся уровень цен на продукцию, выпускаемую данным предприятием, возможность переложить дополнительный налог, будь то прямой или косвенный, на плечи потребителя. И если такая возможность есть, то любой налогоплательщик ею воспользуется, вне зависимости от того, прямые или косвенные налоги он при этом платит.

Взять, к примеру, такой косвенный налог, как налог на добавленную стоимость. Общеизвестно, что ставка этого налога в нашей стране неоднократно изменялась в сторону ее снижения. За годы реформ она уменьшилась с 20 до 12 %,но к снижению цен, в том числе и розничных, это не привело.

При прочих равных условиях возросли доходы предприятий, но налоговая нагрузка на население осталась прежней. И если возрастет ставка налога на прибыль или будут отменены льготы по данному прямому налогу, любой товаропроизводитель попытается переложить этот дополнительный налог в цену, что непременно вызовет цепочку роста цен и тяжесть роста налога опять же отразится на конечном потребителе.

Нет также единого подхода к определению понятия дохода предприятия применительно к расчету налогового бремени. Нередко сумму уплачиваемых налогов относят к размеру балансовой прибыли предприятия. В результате такого расчета может получиться, что у отдельных налогоплательщиков в качестве налогов будет изыматься больше, чем предприятие заработало прибыли за налоговый период. Подобный подход принципиально неверен, поскольку прибыль является далеко не единственным источником уплаты налогов.

Отдельные экономисты при расчете налоговой нагрузки конкретного предприятия предлагают брать за основу или добавленную стоимость, или же вновь созданную стоимость. Все эти показатели, с которыми соизмеряется величина уплаченных предприятием налогов, используются в практике налогового планирования, анализа и подготовки предложений по совершенствованию налоговой системы. Вместе с тем, думается, что для сопоставимости налоговой нагрузки предприятий различных отраслей, для анализа динамики налогового гнета должен быть выбран один показатель, который отражал бы действительный и притом единый источник уплаты всех налогов, вносимых предприятием в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды.

Показатели выручки от реализации продукции, работ и услуг, а также добавленной стоимости таким универсальным источником служить не могут, так как из них предприятие должно возместить в первую очередь, соответственно, стоимость израсходованных на производство продукции товаров, работ и услуг сырья, материалов, топлива, а также амортизацию, как часть стоимости использованных при производстве основных фондов. Кроме того, при использовании показателя выручки от реализации сопоставление налоговой нагрузки по различным предприятиям не дает достаточно точного результата. Это связано с тем, что предприятия разных отраслей имеют неодинаковую структуру затрат на производство и, соответственно, несопоставимую экономическую базу для определения уровня налогового бремени. Только вновь созданная стоимость представляет собой величину истинного дохода предприятия, который после уплаты всех причитающихся налогов может быть использован на расширение и развитие производства, на решение социальных и иных потребностей предприятия.

Естественно, что по тем организациям, специфика деятельности которых не позволяет определить показатель вновь созданной стоимости, применяются иные показатели. В частности, по банкам при расчете налогового бремени сумма уплаченных налогов соотносится с суммой разницы между полученными операционными доходами и уплаченными по привлеченным средствам процентами. Имеется специфика и по ряду других видов деятельности, в частности по страхованию.

Одновременно с использованием этих показателей налоговой нагрузки государственные органы, отвечающие в стране за формирование налоговой политики, а также контролирующие исполнение налогоплательщиками налогового законодательства, в целях изучения влияния налогового процесса на финансовые результаты деятельности предприятий и организаций, проводят дополнительные обследования широкого круга налогоплательщиков.

При таком обследовании предприятия и организации-налогоплательщики группируются по однородным признакам, характеризующим их отношение к налогообложению. В частности, наиболее характерная группировка - по видам деятельности. Действительно, отношение к налогообложению, например, банковской, страховой и промышленной деятельности далеко от однотипности, и поэтому эти налогоплательщики, как правило, объединяются в разные исследуемые группы. То же относится и к другим видам деятельности, например научной, инновационной. Внутри таких групп также могут быть подгруппы, которые отличаются друг от друга составом производимой ими продукции. Это отличает в первую очередь промышленные предприятия. Группируются налогоплательщики и по признаку отношения их к сфере материального производства: заняты или не заняты они в этой сфере.

На основе такого обследования определяется степень налоговой нагрузки на налогоплательщиков различных групп, и делаются выводы о целесообразности или нецелесообразности внесения изменений в налоговую систему страны.

В мировой налоговой практике в качестве показателя налоговой нагрузки на макро уровне служит отношение суммы всех взысканных с налогоплательщиков налогов, вне зависимости от того, в бюджет какого уровня или в какой внебюджетный фонд они поступают, к объему полученного валового внутреннего продукта (ВВП).

Данные о степени налоговых изъятий по отношению к ВВП в различных странах приведены в табл. 3.

Таблица 3. Удельный вес налоговых поступлений в различных странах по отношению к ВВП (в процентах)

Страна	Доля налогов и обязательных платежей	Доля налогов без обязательных платежей
Австрия	45,5	29,9
Бельгия	46,4	31,1
Великобритания	33,9	27,7
Германия	42,9	23,1
Дания	52,8	49,7
Испания	35,5	21,7
Италия	42,9	27,4
Канада	36,3	31,0
Кыргызстан	34,8	19,6
США	31,8	22,7
Франция	46,3	24,9
Швеция	54,2	38,1
Япония	28,6	18,2
Россия	30,7	22,1

Из этих данных можно сделать несколько важных выводов.

Во-первых, большинство экономически развитых стран мира к настоящему времени практически достигли максимально возможного уровня перераспределения через налоговую политику ВВП и национального дохода. Поэтому обеспечение дальнейшего роста поступлений доходов в бюджеты этих стран возможно в основном за счет изменения структуры налоговых изъятий и обеспечения на этой основе прямой зависимости роста налогов от роста ВВП. Увеличение же ставок налогов, равно как и отмена льгот по ним чреваты для этих стран как экономическими, так и негативными социальными последствиями.

Во-вторых, напрашивается вывод о том, что налоговое бремя для наших налогоплательщиков не столь велико, как это постоянно трактуется в СМИ и выступлениях отдельных депутатов и экспертов от экономики. Действительно, уровень налогового изъятия в Кыргызстане в последние годы не превышал 35% к ВВП.

Между тем, те положения, которые абсолютно ясны и понятны для других стран, в отношении кыргызской налоговой политики и ее нагрузки на налогоплательщиков должны рассматриваться через призму чрезвычайных особенностей развития национальной экономики на современном этапе. Анализ этого положения показывает, что приведенные данные нуждаются в серьезной корректировке, в результате которой становится очевидным, что первоначальный вывод является весьма поспешным и в значительной степени неверным. К тому же для раскачки отечественной экономики и ее стабилизации помешали две народные «революции» (2005 и 2010гг.), а также июньские события 2010 года.

Дело в том, что определение показателя величины налоговой нагрузки в экономике через удельный вес налоговых поступлений в ВВП сродни показателю «средней температуры по больнице», где в целом все хорошо, а одна половина больных страдает от предельно высокой температуры, а другая - от недопустимо низкой. То же самое и с показателем налоговых поступлений в ВВП - в среднем по Кыргызстану. В среднем все вроде бы нормально, налоговая нагрузка находится вроде бы в пределах допустимой нормы, а также показателей многих других стран. При этом только непосредственный анализ указанного показателя в Кыргызстане показывает, что положение значительно сложнее, чем это представляется на первый взгляд.

Рассмотрим, какие же факторы оказывают благоприятное влияние на показатель изъятия налогов в национальной налоговой политике.

Во-первых, необходимо иметь в виду, что данный показатель в Кыргызстане складывается в условиях практически полного отсутствия налоговой дисциплины. По данным Государственной налоговой службы при правительстве Кыргызской Республики примерно 16-17 % налогоплательщиков исправно, и в полном объеме платят в бюджет причитающиеся налоги. Примерно половина налогоплательщиков платит налоги, но всеми доступными им законными, а чаще незаконными способами минимизируют свои налоговые обязательства. Остальные налогоплательщики не платят налоги совсем, одни показывая так называемые нулевые балансы, а другие и вовсе не становятся на учет в налоговых органах.