По различным оценкам в национальной экономике от 25 до 50 % ВВП создается в теневом секторе экономики, подавляющая часть которого не охватывается налогами. По данным Министерства экономики Кыргызской Республики из-за сокрытия доходов и объектов налогообложения в консолидированный бюджет страны недопоступает ежегодно от 40 до 60 % налогов. В результате этого законопослушные налогоплательщики, а это в основном легальные товаропроизводители, производят отчисления в государственную казну в виде налогов, составляющих около половины произведенного ВВП. В среднем же получается, что в бюджет отчисляется около одной трети ВВП.

Во-вторых, на показатель налогового изъятия ВВП в Кыргызстане влияет еще и так называемый кризис платежей. Дело в том, что доля изъятия через налоги ВВП рассчитана исходя из фактически уплаченных в бюджет налогов или же запланированных к поступлению в бюджет на очередной финансовый год. Между тем, налоговые обязательства и их фактическое выполнение налогоплательщиком в отечественной экономике не одно и то же.

В целом по национальной налоговой политике задолженность предприятий и организаций с учетом установленных штрафов и пеней за просрочку платежей только в республиканский бюджет по состоянию на конец 2011 г. составила около 570 млн.сом.

Таким же образом, т.е.: исходя не из положений налоговых законов, а возможностей, осуществляется и планирование поступления налогов в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды Министерство финансов КР и органы местного самоуправления при составлении проектов соответствующих бюджетов определяют суммы налогов с учетом коэффициента собираемости налогов, составляющего по разным видам налогов от 70 до 90 % суммы налогов, вытекающих из проектируемой налогооблагаемой базы. О фактической собираемости налогов и проектируемой в бюджете можно судить по данным опубликованных на официальном сайте Министерства финансов Кыргызской Республики (см. Табл. 4).В среднесрочной перспективе налоговые поступления вырастут с 76 198,9 млн. сом в 2013 году до 90 770 млн. сом в 2014 году, с ежегодным ростом на 0,3-0,5% к ВВП.

Увеличение в последующие годы налоговых поступлений на 0,3-0,5% к ВВП ежегодно предполагается за счет улучшения администрирования налогов и таможенных платежей, путем окончательного внедрения автоматизированной системы учета и обмена информацией. Кроме того, на увеличение доходов повлияет легализация теневого сектора экономики за счет создания благоприятных условий для развития бизнеса и снижению лицензионно-разрешительной и бюрократических функций государства, дальнейшее реформирование налоговой системы в целях перехода бизнеса в легальные системы уплаты налогов и привлечения инвестиций.

Таблица 4. Структура налоговых поступлений государственного бюджета на 2013-2015 годы представлена в нижеследующей таблице (млн. сом)

Наименование	2012 год	к ВВП	2013 год уточнен. прогноз	к ВВП	2014 год проект	к ВВП	2015 год проект	к ВВП
ВВП	305 487,3	100,0	354 419,5	100,0	408 490,2	100,0	468 563,2	100,0
Налоговые доходы	66 191,0	21,7	74 525,0	21,0	84 000,0	20,6	96 000,0	20,5
Налоговые доходы ГНС	34 761,0	11,4	38 199,2	10,8	43 382,1	10,6	49 051,8	10,5
Налоговые доходы ГТС	31 430,0	10,3	35 800,8	10,1	40 617,9	9,9	46 948,2	10,0
Подоходный налог, уплачив. налоговым агентом	5 990,0	2,0	7 068,0	2,0	8 195,0	2,0	9 584,0	2,0
Налог на прибыль	3 192,0	1,0	4 012,0	1,1	4 484,9	1,1	5 200,0	1,1
Налог на основе обязательного патента	100,0	0,0	129,4	0,0	145,9	0,0	168,9	0,0
Налог на основе добровольного патента	1 250,0	0,4	1 460,0	0,4	1 512,5	0,4	1 750,7	0,4
Налог на специальные средства	1 260,0	0,4
Налог на валовый доход Кумтор	4 540,0	1,5	5 183,0	1,5	6 378,0	1,6	6 753,0	1,4
Налог на имущество	920,0	0,3	1 041,3	0,3	1 108,7	0,3	1 251,1	0,3
Налог на недвижимое имущество	465,0	0,2	532,3	0,2	548,8	0,1	635,2	0,1
Налог на транспортные средства	455,0	0,1	509,0	0,1	559,9	0,1	615,9	0,1
Земельный налог	796,7	0,3	823,5	0,2	833,7	0,2	833,7	0,2
Налог на добавленную стоимость	27 815,0	9,1	31 381,6	8,9	35 331,5	8,6	40 244,5	8,6
НДС на внутреннюю продукцию	7 870,0	2,6	9 012,8	2,5	9 828,0	2,4	11 145,0	2,4
НДС на импортную продукцию	19 945,0	6,5	22 368,8	6,3	25 503,5	6,2	29 099,5	6,2
Налог с продаж	5 760,0	1,9	6 593,8	1,9	7 490,5	1,8	8 591,6	1,8
Акцизный налог	3 369,0	1,1	3 814,3	1,1	3 974,5	1,0	4 381,6	0,9
Акцизный налог на внутреннюю продукцию	1 224,0	0,4	1 220,3	0,3	1 124,6	0,3	1 129,9	0,2
Акцизный налог на импортную продукцию	2 145,0	0,7	2 594,0	0,7	2 849,9	0,7	3 251,7	0,7
Налоги за пользование недрами	497,0	0,2	626,7	0,2	510,1	0,1	588,5	0,1
Таможенные платежи	9 340,0	3,1	10 838,0	3,1	12 264,5	3,0	14 597,0	3,1
Прочие налоги и сборы	1 361,3	0,4	1 553,4	0,4	1 770,2	0,4	2 055,4	0,4

Средний показатель доли налоговых поступлений в общем объеме доходов бюджета (с учетом грантов ПГИ) за период 2012-2014 годы составит около 80%, в то время как в уточненном бюджете 2011 года данный показатель составляет 67,5 процентов. В предлагаемом проекте бюджета на 2012-2014 гг. заложена положительная тенденция ежегодного роста доли налоговых поступлений от 72,8% в 2012 году до 78,8% и 82,8% в 2013-2014 гг., и, соответственно, снижения прочих доходов в структуре общих доходов.

В-третьих ,совокупный показатель налоговой нагрузки в Кыргызской Республике является несовершенным еще и потому, что имеются существенные погрешности измерения самого ВВП. При этом невозможно определить количественное влияние этой погрешности на размер перераспределяемого через систему налогов ВВП. Это связано с тем, что при оценке ВВП Национальный статистический комитет Кыргызской Республики производит досчет своих официальных данных на сумму произведенного ВВП в так называемой теневой экономике (Нацстатком в своих расчетах использует уровень теневой экономики равной - 25 %).

В-четвертых, немаловажное значение имеет и та экономическая среда, в которой приходится осуществлять финансово-хозяйственную деятельностьи платить налоги кыргызским налогоплательщикам. Неразвитость рыночных отношений, экономическая и социальная нестабильность, несовершенство и постоянные изменения налоговой системы страны (которые, хочется верить, уменьшаться с принятием в целом Налогового кодекса), разрушение экономических связей между предприятиями, непрекращающийся спад производства и ряд других немаловажных факторов, не влияя на абсолютный размер показателя налоговой нагрузки, относительно увеличивают налоговое бремя российского налогоплательщика. Действительно, в этих условиях налоговая нагрузка ощущается значительно острее, чем это было бы при отсутствии дестабилизирующих экономику факторов. Кыргызские предприятия и организации вынуждены нести высокое налоговое бремя в условиях убыточной деятельности каждого второго предприятия и острой недостаточности финансовых ресурсов. Преобладание в отечественной налоговой политике косвенных налогов и налогов с продаж еще более отягощает это положение, вынуждая предприятия в условиях низкой рентабельности, а зачастую убыточности, платить налоги за счет сокращения собственных оборотных средств.

Таким образом, перед налоговой политикой КР стоит задача постепенного ограничения доли косвенного налогообложения, что должно, с одной стороны, уменьшить относительное налоговое давление на законопослушных налогоплательщиков, а с другой стороны, снизить ограничение спроса и способствовать тем самым подъему национальной экономики.

Пожалуй, последний фактор, в немалой степени искажающий сводный показатель налоговой нагрузки в налоговой политике КР, - неоднородность экономического развития отдельных отраслей экономики, регионов и видов хозяйственной деятельности в части, получаемых ими доходов. При этом налоговая политика Кыргызстана предусматривает возможность предоставления значительного числа налоговых льгот и преференций в виде инвестиционного налогового кредита, налоговых отсрочек и рассрочек и других форм вне зависимости от уровня получаемых доходов. Зачастую подобные преференции получают как раз те предприятия и организации, которые имеют относительно больший доход. С точки зрения экономической политики в условиях необходимости государственной поддержки это правильно, но с позиции налоговой нагрузки ее распределение осуществляется неравномерно, и сводный показатель налогового бремени подлежит корректировке с учетом этих условий.

Немаловажное значение имеет и то обстоятельство, что в нашей стране установлен различный налоговый режим для предприятий разных отраслей экономики. В частности, освобождены от большинства видов налогов предприятия, производящие сельскохозяйственную продукцию, а также предприятия, осуществляющие ее переработку.

Из сказанного можно сделать вывод, что в Кыргызстане налоговая политика построена таким образом, что реальное налоговое давление на предприятия в значительной мере выше, чем в странах с развитой рыночной экономикой.

В связи с этим, при анализе воздействия налогов на предпринимательскую деятельность в нашей стране необходимо учитывать особенности отечественной экономики, обязывающие сопоставлять не уровень среднего налогового бремени, не величину налоговых ставок важнейших видов налогов, а распределение налогов между категориями плательщиков и специфику формирования налогооблагаемой базы.

Вывод. Налоговая политика Кыргызской Республики построена таким образом, что перед нею все равны. Не существует какой-либо «дискриминации» налогоплательщиков, скажем, по формам собственности или территориальному расположению. Но вместе с тем, в нашей налоговой политике налоговое бремя перекладывается на определенный круг налогоплательщиков, вследствие чего они испытывают чрезмерное налоговое давление. Одновременно негативное влияние на сбор налогов и формирование показателя среднего налогового бремени во все большей степени оказывает теневой сектор экономики. Поэтому проблема снижения налогового бремени в налоговой политике Кыргызской Республики в значительной степени связана с расширением налогооблагаемой базы в результате вовлечения в сферу уплаты налогов теневого бизнеса, «расчистки» неплатежей в экономике, укрепления налоговой и финансовой дисциплины. Создание благоприятных налоговых условий для функционирования легальной экономики, законопослушных налогоплательщиков целиком и полностью зависит от решения этих проблем. Поэтому необходимо, чтобы Налоговый кодекс Кыргызской Республики, или, как его еще называют, налоговая конституция страны, после стабилизации экономической и политической ситуации в стране, кардинально изменил ситуацию с реальным снижением налогового бремени для отечественных налогоплательщиков.

2.3 Анализ показателей налоговых поступлений

Формирование доходной базы бюджетной системы Кыргызской Республики на 2013-2015 годы осуществляется на базе прогноза социально-экономического развития страны на 2013-2015 гг., фактических поступлений за ряд лет, оценки поступления доходов в 2012 году и на основе действующего законодательства Кыргызской Республики.

При разработке проекта доходной части бюджета на 2013-2015 годы также учтены следующие моменты:

*новые инициативы по увеличению доходной части бюджета: введение налога на доходы горнодобывающих и горно-перерабатывающих предприятий, увеличение ставки налога с продаж для сотовых компаний и ставки акцизного налога на алкогольную продукцию и табачные изделия;

*введение отчислений на развитие и содержание инфраструктуры местного значения, в соответствии с Законом Кыргызской Республики от 20 июня 2012 года «О внесении дополнений в Закон Кыргызской Республики «О неналоговых платежах»;

*истечение срока Соглашения между Правительством Кыргызской Республики и Правительством Соединенных Штатов Америки относительно Центра транзитных перевозок в международном аэропорту Манас и о каких-либо объектах и видах недвижимости, связанных с ним в июле месяце 2014 года;

*реформы по оптимизации государственных услуг и принятие Единого реестра государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и подведомственными учреждениями;

*отмена налога на специальные средства, в соответствии с Бюджетной Резолюцией Жогорку Кенеша Кыргызской Республики на 2013 год;

*отмена освобождений от налога с продаж э/энергии, тепловой энергии и природного газа для коммерческих предприятий;

*отмена специального налога и освобождений от НДС отдельных категорий услуг связи.

В целях укрепления доходной базы местных бюджетов и повышения их самостоятельности предлагается изменение нормативов отчислений в местные бюджеты по отдельным общегосударственным налогам. Предлагается увеличить нормативы в местные бюджеты по подоходному налогу и налогу с продаж и установить в следующей пропорции: в республиканский бюджет - 50% и в местный бюджет - 50%.

Общий объем доходов государственного бюджета с учетом грантов ПГИ на 2013 год прогнозируется в сумме 98 496,6 млн. сом, или на уровне 27,8% к ВВП. В сравнении с уточненным бюджетом 2012 года прогнозируемые доходы государственного бюджета относительно ВВП снизятся на 2,1% за счет налоговых доходов - на 0,7%, полученных официальных трансфертов - на 0,7% и неналоговых доходов - на 0,8%. В номинальном выражении объемы доходов по сравнению с уточненным бюджетом 2012 года вырастут на 7,9%, или на 7 193,4 млн. сом.

За период 2014-2015 годы общий объем доходов государственного бюджета с учетом грантов ПГИ вырастут до 102 913,4 млн. сом и 111 811,1 млн. сом, соответственно.

Налоговые доходы в 2013 году составят 74 525 млн. сом. Номинальный рост налоговых доходов в 2013 году по сравнению с уточненным бюджетом 2012 года прогнозируется на уровне 12,6% или с ростом на 8 334,0 млн. сом. Доля налоговых поступлений в объеме ВВП составит 21% к ВВП. В среднесрочной перспективе налоговые поступления вырастут с 84 000 млн. сом в 2014 году до 96 000 млн. сом в 2015 году.

Общие доходы республиканского бюджета с учетом грантов ПГИ в 2013 году предусматриваются в сумме 86 288,5 млн. сом, или 24,3% к ВВП (уточненный бюджет 2012 года - 26,7% к ВВП). В номинальном выражении доходы республиканского бюджета по отношению к уточненному бюджету 2012 года вырастут на 5,7% или на 4 661,4 млн. сом. В период 2014-2015 гг. доходы республиканского бюджета составят 89 458,2 млн. сом и 96 590,7 млн. сом, соответственно.

В составе доходов республиканского бюджета налоговые доходы составят в 2013 году 63 902,6 млн. сом (18% к ВВП), 2014 году - 72 167,4 млн. сом (17,7% к ВВП), 2015 году - 82 458,7 млн. сом (17,6% к ВВП). Среднегодовой темп роста их за трехлетний период составит 112,6%.

Неналоговые доходы республиканского бюджета предусматриваются в 2013 году в размере - 14 870,5 млн. сом (4,2% к ВВП), 2014 году - 11 747,9 млн. сом (2,9% к ВВП) и 2015 году - 10 634,8 млн. сом (2,3% к ВВП).

Подоходный налог с физических лиц

Прогнозный показатель по подоходному налогу на 2013-2015 годы рассчитан согласно Налоговому кодексу КР, динамики поступления за предшествующие годы, оценки поступления налога в 2012 году и прогнозируемого роста среднемесячной заработной платы и денежных доходов населения.

Исходя из чего, прогноз по подоходному налогу рассчитан на 2013 год в сумме 7 068 млн. сом, или на уровне 2% ВВП. В сравнении с уточненным показателем 2012 года сборы увеличатся на 18%, или на 1 078 млн. сом. На протяжении двух последующих лет сборы по подоходному налогу составят 8 195 млн. сом и 9 584 млн. сом, соответственно. Уровень роста налога за период 2014-2015 годы составит в среднем 16,4% в год.

Нормативы отчислений в местные бюджеты сумм подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, предлагается установить в размере - 50%.

Налог на прибыль

Расчеты прогноза по налогу на прибыль произведены исходя из основных прогнозных макроэкономических показателей социально-экономического развития страны, исторических данных за ряд лет и оценки поступления налога в 2012 году.

Прогноз налога на прибыль в 2013 году сложился в сумме 4 012 млн. сом, в 2014 году - 4 484,9 млн. сом и в 2015 году - 5 200 млн. сом. Среднегодовой темп роста за трехлетний период составляет 117,8%. По отношению к ВВП поступления налога за период 2013-2015 годы сохранятся на одном уровне, или 1,1% ВВП.

Данный вид налога в полном объеме подлежит зачислению в республиканский бюджет.

В целях увеличения доходной части бюджета, начиная с 2013 года, предлагается введение в действие налога на доходы горнодобывающих и горно-перерабатывающих предприятий. Оценочное поступление налога в 2013 году составит порядка 60 млн. сом, в 2014-2015гг. - 72,9 млн. сом и 91,8 млн. сом, соответственно.

Специальные налоговые режимы

Расчетный уровень специальных налоговых режимов на 2013-2015гг. производился согласно Налоговому кодексу, динамики поступления за предшествующие годы и оценки поступления в 2012 году.

Таким образом, прогнозный показатель налога на основе обязательного патента на 2013 год определен в размере 129,4 млн. сом, на 2014-2015 годы - 145,9 млн. сом и 168,9 млн. сом, соответственно. Данный вид налога предлагается зачислять в полном объеме в местные бюджеты.

Поступления налога на основе добровольного патента на 2013 год ожидаются в размере 1 460 млн. сом, на 2014-2015 годы - 1 512,5 млн. сом и 1 750,7 млн. сом, соответственно. По отношению к ВВП их доля на три года сохранится на одном уровне, или 0,4% к ВВП. Данный вид налога предлагается в полном объеме зачислять в местные бюджеты.

Налог на добавленную стоимость

Расчеты налога на добавленную стоимость произведены, исходя из объема ВВП, его структуры, прогнозируемого объема импорта товаров, фактических сборов за предшествующие годы, оценки поступления в 2012 году, а также дополнительных мер.

Общая прогнозная сумма НДС на 2013 год составит 31 381,6 млн. сом и вырастет к уточненному бюджету 2012 года на 3 566,6 млн. сом, или на 12,8%. Прогнозная сумма на 2014-2015 годы составит 35 331,5 млн. сом и 40 244,5 млн. сом, соответственно, с ростом в среднем 13,2% в год. В общей сумме НДС основная доля поступлений приходится на НДС на импортную продукцию, или около 70%.

Так, НДС на импортную продукцию на 2013 год определен в размере 22 368,8 млн. сом с ростом к уточненному показателю 2012 года на 12,2%, или на 2 423,8 млн. сом. В последующие два года сборы налога увеличатся с 25 503,5 млн. сом в 2014 году до 29 099,5 млн. сом в 2015 году.

Прогнозная сумма НДС на внутреннюю продукцию оценивается на 2013 год в сумме 9 012,8 млн. сом, с ростом по отношению к уточненному показателю 2012 года на 14,5%, или на 1 142,8 млн. сом. В среднесрочной перспективе поступления вырастут с 9828 млн. сом в 2014 году до 11 145 млн. сом в 2015 году. Среднегодовой темп роста за два данных периода составит 111,2%.

Расчетная сумма НДС в полном объеме подлежит зачислению в республиканский бюджет.

Налог с продаж

Расчет поступления налога с продаж исходил из прогнозируемых экономических показателей, ожидаемой оценки налога на 2012 год и предусмотренного увеличения ставки налога для услуг мобильной связи. Кроме того, при расчете использованы объемы облагаемых поставок по отчету НДС и совокупного годового дохода по поставкам, не превышающим регистрационный порог по НДС и объемы выручки от реализации товаров по отчету налога с продаж.

С учетом изложенного, налог с продаж на 2013 год спрогнозирован в размере 6 593,8 млн. сом. В 2014-2015 годах по прогнозным расчетам поступления составят 7 490,5 млн. сом и 8 591,6 млн. сом в год, со среднегодовым темпом роста 114,1%.

По данному виду общегосударственного дохода предлагается определить нормативы отчислений в местные бюджеты в размере - 50%.

Акцизный налог

Прогноз поступлений акцизного налога на 2013-2015 годы основан на прогнозных показателях объемов производства и ввоза подакцизных видов товаров, перечень которых определен Налоговым кодексом, с применением установленных ставок акцизного налога и анализа собираемости предыдущих периодов. Также расчет производился с учетом предлагаемого увеличения ставок акцизного налога на алкогольную продукцию и табачные изделия.

Прогнозная сумма акцизов на внутреннюю продукцию по ликероводочным изделиям, которые основную долю всех поступлений акцизного налога от производства, на 2013 год определена в размере 738,5 млн. сом. На два последующих года сумма поступления налога составит 414,7 млн. сом и 417,8 млн. сом, соответственно. Общая сумма акцизного налога на внутреннюю продукцию на 2013 год составит 1 220,3 млн. сом, на 2014 год - 1 124,6 млн. сом и на 2015 год - 1 129,9 млн. сом.

Прогноз акцизного налога на ввозимую продукцию основан на прогнозируемых объемах импорта каждого вида подакцизной группы товаров, с учетом фактического объема ввоза за предыдущие годы. Таким образом, сумма акцизов на импортную продукцию в предлагаемом проекте бюджета определена на 2013 год в сумме 2 594 млн. сом, на два последующих года в размере 2 849,9 млн. сом и 3 251,7 млн. сом в год.

Прогнозируемая сумма в целом по акцизному налогу на 2013 год составит 3 814,3 млн. сом. В среднесрочной перспективе общая сумма акцизного налога прогнозируется в размере 3 974,5 млн. сом в 2014 году и 4 381,6 млн. сом в 2015 году.

Расчетная сумма акцизного налога в полном объеме подлежит зачислению в республиканский бюджет.

Налог за пользование недрами

В проекте бюджета прогноз поступления налога за пользование недрами на 2013-2015 годы исходил из прогнозируемого объема добычи месторождений полезных ископаемых с применением установленных ставок налоговым законодательством, поступлений за предыдущие годы и оценки сбора налога на 2012 год.

Лицензирование и ввод новых месторождений обеспечат поступление бонусов в размере 400 млн. сом в 2013 году. В то же время поступления роялти оценивается в 226,7 млн. сомов. С учетом изложенного, прогнозная сумма налога за пользование недрами в 2013 году составит 626,7 млн. сом, на два последующих года сумма налога в среднем составит около 549,3 млн. сом. По отношению к ВВП поступления налога в 2013 году составят 0,2% ВВП, в 2014-2015гг. сохранятся на одном уровне, или 0,1% ВВП.

Предлагается зачисление 50% отчислений в местные бюджеты текущих платежей (роялти), за исключением стратегических полезных ископаемых: золото, нефть, газ. Поступления от бонусов подлежит зачислению в республиканский бюджет в полном объеме.

Налога на валовый доход Кумтор

Расчет поступления налога на валовый доход Кумтор произведен на основе прогнозируемых объемов производства Кумтор на 2013-2015 годы при ставке 13% от валового дохода, определенной Соглашением по Кумтору. Так, сумма налога на валовый доход Кумтор прогнозируется в 2013 году в размере 5 183 млн. сом и в 2014-2015 годах 6378 млн. сом и 6 753 млн. сом, соответственно.

Поступления по данному виду налога в полном объеме подлежат зачислению в республиканский бюджет.

Налоги на международную торговлю и операции

Расчетный уровень поступления налогов на международную торговлю и операции на трехлетний период исчислен из прогнозируемого роста объема импорта товаров, фактических сборов за предыдущие годы. Как и при расчетах НДС на импортную продукцию, учитывалось влияние на объем налогооблагаемой базы доли освобождений, предоставляемых в соответствии с законодательством республики, сложившейся за ряд лет товарной структуры импорта.

Таким образом, прогнозируемый объем таможенных платежей на 2013 год определен в сумме 10 838 млн. сом, с темпом роста к уточненному поступлению 2012 года 116%.

За период 2014-2015 годы поступления вырастут с 12 264,5 млн. сом до 14 597 млн. сом. Ежегодный темп роста составит в среднем 116,1%, или вырастет в абсолютной сумме в среднем на 1 879,5 млн. сом.

Более 60% в поступлениях налогов на международную торговлю обеспечат поступления таможенного платежа по единым ставкам таможенных пошлин, налогов. Прогнозная сумма данного платежа оценивается в 2013 году в размере 7 357 млн. сом, в 2014 году - 8 423,8 млн. сом и 2015 году - 9 611,5 млн. сом.

Расчетная сумма налогов на международную торговлю и операции в полном объеме подлежит зачислению в республиканский бюджет.

Дефицит бюджета. По проекту республиканского бюджета на 2013 год прогнозируется дефицит бюджета в сумме 16 930,2 млн. сомов против дефицита в 23 102,3 млн. сомов в уточненном бюджете на 2012 год, что составляет 4,7 % к ВВП.

На 2014 год прогнозируется дефицит бюджета в сумме 16 168,1 млн. сомов.

На 2015 год прогнозируется дефицит бюджета в сумме 11 066,7 млн. сомов.

На покрытие дефицита бюджета в 2013 году предусмотрены источники финансирования в сумме 16 930,2 млн.сомов.

По внутренним источникам финансирования дефицита бюджета предусмотрено отрицательное сальдо в размере 100,0 млн. сомов.

Поступления из внутренних источников составляют:

- поступления от реализации ГЦБ - 7 602,4млн.сомов;

- остатки на счетах ПКР - 538,7 млн. сом.

Глава 3. Перспективы реформирования налоговой системы

3.1 Общие принципы реформирования налоговой политики

Вопросы налогообложения являются одними из основных приоритетов внутренней политики любого государства. Проекты налоговых изменений и реформ составляют весомую часть предвыборных программ ведущих политических партий. К октябрьским выборам 2010 года в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики все 27 политических партий, в качестве предвыборной платформы, включили в свои программы вопросы совершенствования налоговой системы и снижения налогов для отдельных категорий бизнеса.

Совершенствование налоговой политики всегда выдвигается в качестве приоритетных задач любого правительства развитых стран. Противоречие между потребностями увеличения налоговых доходов и необходимостью создания благоприятных условий для национального предпринимательства выступает основной причиной изменений в сфере налогообложения.

Правильно организованная налоговая система должна отвечать следующим основным принципам:

налоговое законодательство должно быть стабильно;

взаимоотношения налогоплательщиков и государства должны носить правовой характер;

тяжесть налогового бремени должна равномерно распределяться между категориями налогоплательщиков и внутри этих категорий;

взимаемые налоги должны быть соразмерны доходам налогоплательщиков;

способы и время взимания налогов должны быть удобны для налогоплательщика;

принцип не дискриминации, т.е. равенство налогоплательщиков перед законом;

издержки по сбору налогов должны быть минимальны;

принцип нейтральности налогообложения в отношении форм и методов экономической деятельности;

принцип доступности и открытости информации по налогообложению;

принцип соблюдения налоговой тайны.

Рассмотрим кратко содержание этих основных принципов.

Под стабильностью налогового законодательства понимается неизменность норм и правил, регулирующих сферу налоговых взаимоотношений. В соответствии с этим принципом изменения в законодательство о налогах не должны вноситься в течение финансового года, а правила, дающие льготы и преференции, не должны изменяться (отменяться) до того срока, который первоначально был установлен законодателем. Не меньшее значение имеет и стабильность налогового законодательства в течение ряда лет, т.е. реформы и изменения существенного характера не могут проводиться каждый год. Всеми крупными инвесторами в мире нестабильность налогового законодательства рассматривается как основание для отнесения страны (или территории) к зонам, не благоприятным для инвестирования и предпринимательства.

Пересмотр норм налогового законодательства во всех развитых странах осуществляется в соответствии с действующими процедурами по утверждению законов. В большинстве стран изменение норм налогового права невозможно не только в текущем финансовом году, но и в году наступающем. Во всех странах действуют нормы, в соответствии с которыми обязательно должен существовать длительный период между моментом принятия каких-либо налоговых изменений и моментом вступления их в силу.

Правовой характер взаимоотношений государства и налогоплательщиков может существовать только в странах, где невозможно издание актов правового характера в сфере налогообложения отдельными государственными учреждениями. В правовом государстве все взаимоотношения налогоплательщиков и государства могут регулироваться только законами.

Правительство имеет право лишь предлагать какие-либо изменения, но силу закона эти изменения могут принимать лишь после их утверждения высшим законодательным органом. Принцип правовых взаимоотношений предполагает также взаимную ответственность сторон в сфере налогового права.

Нарушения принципа правового характера взаимоотношений налогоплательщиков и государства выражаются в налоговом произволе властей и могут проявляться как на уровне актов центральных органов исполнительной власти, так и на уровне правотворчества органов местного самоуправления.

Принцип распределения тяжести налогового бремени не является жестким при построении налоговой системы, но его несоблюдение или частые грубые нарушения приводят к такому тяжелому последствию, как массовое уклонение от уплаты налогов. Добиться равенства, справедливости и научной обоснованности в распределении налогового бремени не удавалось и не удается ни одному государству в мире.

Вероятно, никто и никогда не создаст налоговую систему, которая подходила бы для всех налогоплательщиков и всеми гражданами страны воспринималась как справедливая. Но законодатель любой страны должен стремиться к тому, чтобы не допустить значительной неравномерности в распределении тяжести налогового бремени по разным категориям налогоплательщиков, различающихся по социальному составу, роду занятий, месту жительства и т.д., а также не допустить разного уровня налогообложения лиц с приблизительно равными доходами. Пропорциональность изымаемых с помощью налогов доходов разных категорий населения не должна быть обязательной целью законодателя, тем не менее, значительные диспропорции являются нежелательными.

Грубейшим нарушением принципа равномерности распределения тяжести налогового бремени является уклонение от уплаты налогов. Распространение массовых уклонений от уплаты налогов свидетельствует об отсутствии контроля государства за сферой налогообложения.

Принцип соразмерности взимаемых налогов с доходами налогоплательщиков заключается не только в том, что после уплаты налога у налогоплательщика должны оставаться средства, достаточные для нормальной жизнедеятельности и расширения экономической деятельности, но и в том, что в отдельные периоды, а именно в период внесения налоговых платежей, последние не должны превышать уровня текущих поступлений. В противном случае возникает возможность массовых банкротств, обусловленных налоговым фактором.

Соблюдение принципа создания максимальных удобств для налогоплательщиков является важной задачей государства, стремящегося к экономическому росту. Удобства налогоплательщика - это не только установление сроков внесения налоговых платежей, возможности получения отсрочек и рассрочек, но и понятность норм и правил налогового законодательства. Доступность норм и правил налогового законодательства для всех категорий налогоплательщиков является целью законодателей во всех странах мира, однако ни в одной стране эту цель нельзя считать достигнутой. Минимальными требованиями в этой области можно считать следующие:

- каждый используемый термин должен иметь свое единственное значение, установленное законом;

- количество издаваемых законодательных актов не должно быть чрезмерным;

- законодательные акты и нормы, содержащиеся в них, не должны противоречить друг другу;

- тексты законов должны быть понятны человеку со средним для данной страны уровнем образования;

- при изменении каких-либо норм в законодательных актах, опубликованных в предыдущие годы, должен публиковаться их новый измененный текст.

Одним из важнейших принципов построения налоговых систем является принцип равенства налогоплательщиков перед законом. Про этот принцип можно сказать, что он неуклонно соблюдается в подавляющем большинстве развитых и богатых стран и практически всегда нарушается в неразвитых и бедных странах. Под равенством налогоплательщиков понимаются их общие и равные права и ответственность в сфере налогообложения. Ни для кого не должны предусматриваться такие права или ответственность, которые не могли бы быть распространены на других. Нарушение принципа равенства налогоплательщика перед законом проявляется в налоговой дискриминации, которая может выражаться по половому, расовому, национальному, сословному, возрастному или иным признакам.

К наиболее грубым проявлениям налоговой дискриминации относятся индивидуальные налоговые льготы, т.е. какие-либо преимущества, предоставляемые не категории налогоплательщиков, а определенному лицу или определенным лицам. Запреты на предоставление индивидуальных льгот содержатся в законодательстве подавляющего большинства стран.

В налоговых законах некоторых стран можно встретить упоминание о возможностях предоставления льгот отдельным лицам. Подобное упоминание содержится в налоговых законах Французской Республики. Правом предоставления льгот индивидуального характера в этой стране наделены Президент и Премьер-министр. Наряду с фиксацией этого права в законе следует длинный перечень тех случаев, когда даже они не имеют права предоставлять такие льготы. В отношении всех остальных должностных лиц действует однозначный и жесткий запрет на предоставление налоговых льгот индивидуального характера. Важно отметить, что сам факт предоставления подобной льготы является достаточным основанием для осуждения должностного лица на длительный срок по статье, предусматривающей получение взятки, при этом доказательств получения взятки не требуется.

В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в 1992 г. завершились многолетние дебаты относительно того, должна ли платить подоходный налог королева - единственное лицо, прежде освобождавшееся от уплаты налогов. Одним из основных доводов в пользу привлечения главы государства к уплате налогов был тезис о том, что освобождение королевы от уплаты налогов является нарушением принципа равенства налогоплательщиков перед законом.

Небезынтересными представляются доводы, которые приводятся сторонниками жесткого соблюдения принципа не дискриминации налогоплательщиков. В отношении жалования государственных служащих часто возникают вопросы: «Зачем им нужно платить налоги? Они получают свое жалование из государственного бюджета. Можно просто заплатить им поменьше, а под налогообложение должны подпадать только их доходы из других источников. Зачем нужно перечислять деньги сначала из бюджета на жалование, а затем, вычитая из жалования, перечислять их в бюджет?» Довод против такого предложения существует только один: в этом случае государственные служащие будут подвергнуты дискриминации, т.е. они, не уплачивая налоги, не выполняя наряду со всеми остальными гражданами этой почетной обязанности, не смогут быть в полной мере равными в правах с другими гражданами. В этой логике находит свое проявление давно известная истина: равные права могут быть только при равной ответственности, а исключительные права в какой-либо сфере всегда влекут за собой либо исключительную ответственность, либо ущемление каких-то иных прав.

Равные права при равной ответственности всегда стремятся получить солидные предприниматели и инвесторы, начиная экономическую деятельность в другой стране. Наличие особого режима налогообложения для предприятий с иностранными инвестициями или определенных специфических льгот всегда настораживает иностранного инвестора. Даже в тех случаях, а часто именно в тех случаях, когда особый режим налогообложения выглядит более привлекательным по сравнению с обычным режимом для национальных предприятий, инвестор ожидает либо особого режима контроля, либо запретов на определенные виды деятельности или операции, либо того и другого вместе.

Принцип сведения к минимуму издержек по сбору налогов и контролю за соблюдением налогового законодательства, иначе называемый принципом рентабельности налоговых мероприятий, представляет собой вполне разумное выражение чаяний налогоплательщиков о том, чтобы не все поступления по налогам использовались для сбора налогов. Подобная ситуация нередко возникала в истории в сфере налогообложения отдельных видов недвижимого имущества, где расходы государства на разработку и заполнение документации, обмеры, обсчеты, аэрофотосъемки, перерасчеты, в сочетании с многочисленными льготами для широкого круга категорий налогоплательщиков, приводили к тому, что сумма налоговых поступлений была меньше осуществленных затрат. Традиционно высокими издержками отличается система налогообложения доходов физических лиц, особенно в условиях относительно низкого уровня доходов среднего класса.

С большими издержками связаны, как правило, все вновь вводимые налоги, а также существенные изменения, требующие замены старых форм отчетности.

Принцип нейтральности налогообложения в отношении форм и методов экономической деятельности не противоречит регулирующей функции налогов. Любые налоговые системы всегда влияют на принятие решений в экономике. Безусловно, является нормальной ситуация, когда налоги стимулируют приток капитала в передовые отрасли промышленности, создают барьеры для импорта, препятствуют перенаселению столиц или сверхкрупных городов, стимулируют снижение потребления одних видов продукции и в то же время выпуск и потребление других, становятся преградой для перемещения на территорию страны вредных производств и притока низкокачественных товаров. Но налоги не должны влиять на формы предпринимательской деятельности и поведение граждан в тех случаях, когда в таком влиянии нет смысла. Приобретать оборудование, сырье, материалы, иностранную валюту, брать кредиты, создавать новые предприятия, объединения, ассоциации и фонды, проводить научные исследования, сдавать имущество в аренду или продавать его - все это и многое другое предприниматели должны делать, руководствуясь собственными целями и задачами, уровнем своих представлений и прогнозов, оценкой своих возможностей, но не в силу каких-либо особенностей или требований налогового законодательства. Выбор между индивидуальным, семейным предприятием, товариществом, кооперативом или акционерным обществом предприниматель должен делать на основе анализа собственных ресурсов и возможностей, преимуществ той или иной формы организации экономической деятельности, а не на основе того, что законодатель для разных форм предусмотрел значительные отличия по режимам налогообложения доходов. Основное внимание при создании предприятия должно уделяться распределению участия в капитале, увязке взаимных обязательств, учету специфики отрасли и условиям распределения дохода, а не расчетам того, сколько придется платить налогов при выборе того или иного варианта организационной формы предприятия. При составлении условий договора стороны должны думать о том, чтобы договор помог им впоследствии быстро и эффективно разрешать те проблемы, которые могут возникнуть, а не о том, какой вид договора позволит экономить на уплате налогов. При подписании трудового соглашения (договора найма, контракта, договора подряда) человек должен думать о своей защищенности, правах, ответственности, о материальных последствиях для своей семьи в случаях гибели, увечья, временной нетрудоспособности, о размерах будущей пенсии, о возможностях защищать свои права и интересы в суде, а не о том, как можно «раздробить» свой доход или уменьшить размеры отчислений на социальное страхование.

Одним из наиболее ярких свидетельств грубого нарушения принципа нейтральности налогов в отношении форм и методов экономической деятельности является быстрое распространение (как правило, в абсурдных количествах) предприятий со специфическими функциями, особенностями регистрации или сферами деятельности: банков, бирж, страховых компаний, инновационных фирм, предприятий с высокой долей инвалидов и пенсионеров, «предприятий с иностранными инвестициями».

К основным последствиям нарушения принципа нейтральности налогообложения в отношении форм и методов экономической деятельности относятся: искажение данных и материалов государственной статистики, большое число «бумажных предприятий», резкое увеличение доли мнимых сделок, массовое уклонение от уплаты налогов. Получая незначительные суммы от регистрации новых юридических лиц, государство теряет колоссальные налоговые поступления, а также возможности по эффективному регулированию предпринимательской деятельности в стране.

К числу основных принципов построения цивилизованной налоговой системы можно отнести также принцип доступности и открытости информации по налогообложению, а также информации о расходовании средств налогоплательщиков. Открытость и доступность информации по всем вопросам налогообложения представляет самый жесткий принцип, он должен выполняться неукоснительно. Суть его заключается в том, что не должно существовать ни одного документа по вопросам налогообложения, который был бы недоступен любому налогоплательщику. Применение этого принципа на практике означает обязанность налоговых органов предоставлять любую информацию по вопросам регламентации налоговой сферы любому лицу, пожелавшему ее получить. В развитых странах налоговые органы бесплатно показывают все источники права по налогам, дают разъяснения и необходимые консультации. Плата может взиматься лишь при предоставлении таких дополнительных услуг, как перевод информации на другой носитель, либо при составлении тематических подборок, однако и эти виды услуг, как правило, тоже бесплатны.

Открытость и доступность информации может ограничиваться лишь областью правил по контролю за взиманием налогов и отдельными данными о поступлениях по определенным категориям налогоплательщиков и по отдельным территориям и регионам.

Принцип соблюдения налоговой тайны является обязательным для налоговых органов цивилизованной страны. В ряде стран действует категорический запрет на разглашение и публикацию сведений не только по отдельным налогоплательщикам, но и по ряду категорий налогоплательщиков, если число плательщиков определенной категории является ограниченным или каким-либо образом можно вычислить экономические показатели одного из них.

Доступность информации о расходовании средств налогоплательщиков - это такое требование, которое не только выполняется, но даже перевыполняется в тех странах, где правительство ощущает ответственность перед своими гражданами. Хотя обеспечение доступа к информации о расходовании бюджетных средств, строго говоря, нельзя отнести к принципам построения собственно налоговой системы, информированность населения о государственных расходах в развитых странах всегда считалась одним из основных средств повышения эффективности работы исполнительной власти по сбору налогов.

В связи с тем, что у правительства не бывает и не может быть собственных средств, а все бюджетные средства представляют собой средства граждан страны, планы по расходованию и отчеты об их использовании в правовых государствах всегда детальны. Ежегодно публикуются отчеты об исполнении бюджета. Они содержат многочисленные дополнительные материалы на эту тему, брошюры, буклеты, и бесплатно рассылаются каждому налогоплательщику одновременно с рассылкой бланков налоговых деклараций, а в ряде стран существует практика вывешивания на дверях зданий местных законодательных органов отчетов об израсходованных средствах.

3.2 Проблемы и пути совершенствования налоговой политики

Анализ действующих налоговой политики развитых стран подтверждает, что ни одной стране не удается найти тот вариант налогообложения, который устраивал бы как государство, так и всех или большинство налогоплательщиков. Противоречия между возможностями экономической системы, целями и задачами политических партий, интересами международного экономического сотрудничества, неизбежно нарастая, приводят к тому, что прежние системы признаются неудовлетворительными и начинается их пересмотр.

История XX в. показывает, что ни одной стране мира не удается на длительный период сохранять систему налогообложения в неизменном виде. Налоговые реформы позволяют снимать наиболее острые противоречия, приспосабливать налоговый механизм к возникающим новым ситуациям, изменять структуру налоговых поступлений в отношении отдельных видов и групп налогов, перераспределять поступления по звеньям налоговой системы.

К основным недостаткам действующих налоговых политики в развитых странах, в том числе и Кыргызстана, можно отнести следующее:

Ш налоговая политика остаются сложными для понимания налогоплательщиков, налоговое законодательство в целом ряде стран не систематизировано. Особенно сложным остается администрирование косвенных налогов. Нормы, регулирующие одни виды налогообложения, могут отличаться от норм, регулирующих другие виды налогов. Заполнение налоговых деклараций представляет собой труд, требующий досконального знания не только норм налогового права, но и достаточно сложного технического оснащения. Постоянно возрастает число лиц, которые не могут заполнить декларацию самостоятельно, а обращаются за помощью к специалистам. В ряде стран профессия налогового адвоката стала не только самостоятельной, но и массовой. Расчеты налогов и представление деклараций отнимают не только значительное время, но и связаны с возможными материальными потерями в результате ошибок и несоблюдения графиков;

Ш число налогов, парафискальных сборов Что же такое парафискальные сборы? Отвечая всем признакам налогов и сборов, эти платежи для их целевого использования зачисляются не на казначейские счета бюджетов, а на счета внебюджетных фондов или уполномоченных лиц, чьи органы управления выполняют одновременно функции и контролера, и казначейства, и главного распорядителя. Отсюда и название (от лат. para - помимо, кроме, около; fisc - общественная казна в Древнем Риме). Другими словами, парафискалитеты - это особые целевые налоги. Ист.:www.pravo.vuzlib.net/book, обязательных платежей в большинстве стран измеряется десятками, а с учетом платежей обязательного характера на региональном и местном уровне, нередко, превышает сотни. Сочетание сложности норм налогового права и большого числа налогов и иных платежей обязательного характера становится фактором, снижающим эффективность управления налоговой сферой, и вызывают многочисленные нарекания налогоплательщиков;

Ш налогообложение доходов во многих странах характеризуется неравномерностью распределения налогового бремени, выражающегося в том, что налогоплательщики примерно с одним уровнем доходов и одного социального статуса платят разные налоги;

Ш высокие предельные ставки налогов в налогообложении доходов приводят к потере стимулов к труду, росту оборотов теневой экономики, вывозу капитала и уходу производств в другие страны;

Ш несоблюдение принципов нейтральности налогообложения в отношении форм и методов экономической деятельности обусловливает регистрацию значительного числа фиктивных компаний, усложнение экономических связей, создание специфических форм экономической деятельности, рост числа мнимых сделок;

Ш многочисленные льготы, предоставляемые действующим налоговым законодательством, часто теряют свою эффективность, переставая быть стимулом для каких-то полезных изменений, и становятся просто формой снижения налоговых обязательств для предпринимателей, на высоком уровне владеющих технологиями налогового планирования;

Ш в целом ряде стран налоговые эксперты в качестве существенного недостатка действующего налогового права выделяют проблемы терминологии. В странах, не относящихся к англоязычным, в последние десятилетия появилось огромное количество терминов либо не понятных населению страны, либо таких, применение которых порождает неоднозначность трактовок, путаницу и многократное расширение специального лексикона (профессионального сленга). Для преодоления этого явления в ряде стран предпринимаются активные меры, по масштабам и издержкам сопоставимые с коренными изменениями в налоговых системах;

Ш целую группу составляют недостатки налоговых систем, связанные с несоответствием действующего налогового национального законодательства по организации приемов и методов работы налоговых служб уровню развития международных экономических отношений. Архаичные нормы и правила входят в противоречия с задачами унификации систем налогообложения в рамках международных экономических и политических сообществ, союзов, организаций;

Ш значительное число недостатков действующих налоговых систем, противоречий, не состыковок и расхождений в трактовках связаны с мероприятиями, проводившимися в предыдущие годы и десятилетия, многие нормы налогового права теряют свое значение или становятся препятствиями для разрешения новых проблем, возникающих перед правительствами и экономическими субъектами.

Пересмотры и реформы систем налогообложения, осуществлявшиеся в последние десятилетия, были ориентированы на следующие основные направления:

Ш расширение базы налогообложения доходов физических лиц;

Ш пересмотр системы налоговых ставок по подоходному налогообложению с целью снижения предельных ставок, уменьшения степени прогрессивности налогообложения и уменьшения числа действующих ставок;

Ш резкое сокращение числа предоставляемых налоговых льгот и приведение действующих льгот в систему;

Ш уменьшение различий при применении разных видов режимов налогообложения отдельных объектов;

Ш сокращение числа действующих налогов, пара фискальных отчислений и иных платежей обязательного характера, объединение отдельных видов налогов и платежей, имеющих общую базу и методологию определения объема налоговых обязательств, в один налог;

Ш уменьшение специфики налогообложения доходов и имущества по отраслям экономической деятельности;

Ш устранение многократности налогообложения одних и тех же объектов на разных уровнях налоговых систем;

Ш приведение норм действующего налогового законодательства в соответствие с международными двусторонними и многосторонними соглашениями, унификация налогообложения в рамках международных объединений.

В значительной мере направленность реформ определяется политическими факторами, целями и задачами политических партий, проводящих те или иные изменения в налоговой сфере. Для правых партий характерно стремление к снижению налогового бремени средних и высокооплачиваемых слоев населения, к созданию благоприятных условий налогообложения доходов физических лиц, к снижению степени прогрессивности подоходного налогообложения, минимизации льгот социального характера. Политические партии, в условиях Кыргызской Республики, выступают за усиление дирижизмаДирижизм (фр. dirigism(e)) -- политика активного вмешательства в управление экономикой со стороны государства в середине сороковых годов ХХ в. во Франции. В результате этой политики, основанной на теории французского экономиста Ф.Перру о принципах индикативного (рекомендательного) государственного планирования в привилегированных точках экономики, был создан в стране большой сектор государственной экономики, включающий в себя ряд отраслей промышленности и кредитно-финансовых учреждений. Ист.: http://ru.wikipedia.org в экономике, за повышение уровня подоходного налогообложения и усиление его прогрессивного характера, введение льгот для национальных производителей товаров и услуг, за создание преференций для национализированных предприятий, за повышение размера необлагаемого дохода, за расширение системы социального страхования. При чередовании у власти партий и движений правой и левой ориентации можно отметить лавирование в сфере налогообложения. Особенно ярко изменения в курсе налоговых реформ проявлялись в Германии в 50-60-е гг., во Франции в конце 70-х и первой половине 80-х гг., в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в 60-е и 70-е гг., в Соединенных Штатах Америки в 80-е и 90-е гг.