Особенности проведения финансового контроля на примере ГАОУ "БУКК"

Размещено на http://www.allbest.ru

Аннотация

В данной выпускной квалификационной работе рассматриваются теоретические и практические вопросы проведения государственного финансового контроля в сфере образования, осуществляемого учреждением на примере Государственного автономного образовательного учреждения «Бузулукский учебно-курсовой комбинат» по профессиональной подготовке кадров агропромышленного комплекса.

Структура данной работы выглядит следующим образом.

Первый раздел отражает теоретические основы государственного финансового контроля в Российской Федерации, в котором рассматриваются методологические развития государственного контроля, его особенности, раскрываются формы, методы и функции государственного финансового контроля. Кроме того, в первом разделе изучен зарубежный опыт финансового контроля.

Во втором разделе проводится анализ особенностей проведения государственного финансового контроля финансового обеспечения Государственного автономного образовательного учреждения «Бузулукский учебно-курсовой комбинат» по профессиональной подготовке кадров агропромышленного комплекса, выявляются проблемы перехода образовательных учреждений в статус автономных и увеличение их финансово-хозяйственной самостоятельности.

В третьем разделе сформулированы проблемы организации и пути совершенствования государственного финансового контроля.

Работа выполнена печатным способом на 96 страницах с использованием 35 источника, содержит 1 таблицу, 5 рисунков и 6 приложений.

Abstract

In the final qualification work is devoted to theoretical and practical issues of the state financial control in the sphere of education, carried out by the institution on the example of State Autonomous educational institution «Buzuluk educational-course combine» on vocational training of the agro-industrial complex.

The structure of this work is the following.

The first section reflects the theoretical foundations of state financial control in the Russian Federation, which deals with the methodological development of the state control, its features, analysis of forms, methods and functions of the state financial control. In addition, in the first section of studied the international experience of financial control.

In the second section analyses the peculiarities of the state financial control of the financial provision of the State Autonomous educational institution «Buzuluk educational-course combine» on vocational training of the agro-industrial complex, are revealed the problems of transition of educational institutions in the status of Autonomous and increase their financial and economic independence.

In the third section of the formulated problems of the organisation and the ways of improvement of the state financial control.

In the third section of the formulated problems of the organisation and the ways of improvement of the state financial control.

The work is done by printing a way to 96 pages using 35 source, contains 1 tables, 5 pictures and 6 applications.

Содержание

Введение

1. Теоретические основы государственного финансового контроля в сфере образования

1.1 Государственный финансовый контроль: сущность, содержание, формы и методы, особенности в сфере образования

1.2 История развития государственного финансового контроля Российской Федерации

1.3 Зарубежный опыт организации финансового контроля

2. Особенности проведения финансового контроля на примере ГАОУ «БУКК»

2.1 Особенности контрольных отношений при повышении финансовой самостоятельности образовательных учреждений

2.2 Оценка результативности расходов в сфере образования Российской Федерации

3. Проблемы и пути совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации

3.1 Проблемы государственного финансового контроля в Российской Федерации

3.2 Пути совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

Приложения

Введение

финансовый образовательный контроль расход

Успешное развитие экономики Российской Федерации и как следствие рост благополучия граждан в значительной мере зависят от способности государства эффективно управлять своими финансовыми и материальными ресурсами. Сфера образования является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации. Большое внимание со стороны государства уделяется вопросам организации эффективного и рационального финансового обеспечения, что невозможно без организации механизма государственного финансового контроля.

С помощью эффективного государственного финансового контроля руководство правового государства может обеспечить защиту финансовых интересов общества, укрепить его доверие к государственной власти, обеспечить достижение единой цели власти и общества - обеспечения благосостояния граждан и стабильности государственной власти.

Происходящие изменения в системе образования, в организации бюджетного процесса в Российской Федерации, введение бюджетного финансирования, ориентированного на результат, структурные изменения в системе образования, внедрение новых организационно-правовых форм - автономных образовательных учреждений и автономных некоммерческих организаций, выдвигают новые требования к организации государственного финансового контроля, что предопределяет внедрение и развитие его новой формы - аудита эффективности использования бюджетных средств.

Необходимость введения аудита эффективности в систему государственного финансового контроля расходов в сфере образования, прежде всего, обусловлена его способностью определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов, и, таким образом, давать оценку эффективности использования государственных средств на финансирование деятельности образовательных учреждений.

Аудит эффективности расходования бюджетных средств образовательным учреждением можно рассматривать как важный и своевременный шаг в процессе развития системы государственного финансового контроля в сфере образования, перевода системы контроля на современный профессиональный уровень, отвечающий потребностям реформирования системы образования.

Актуальность темы исследования обусловлена не только ее научно-теоретическим значением, основанном на исследовании организации и эффективности государственного финансового контроля в системе образования России, но и практической значимостью, состоящей в использовании выводов и положений работы в проведении аудита эффективности при осуществлении государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств на финансирование образовательных учреждений Российской Федерации.

Целью выпускной квалификационной работы состоит в исследовании теоретико-методических основ организации государственного финансового контроля бюджетных расходов в сфере образования государственного автономного образовательного учреждения «Бузулукский учебно-курсовой комбинат».

Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие задачи:

- на основе анализа теоретических положений комплексно исследовать роль государственного финансового контроля использования бюджетных средств в системе образования;

- провести анализ реализации механизма государственного финансового контроля бюджетных расходов на финансовое обеспечение деятельности образовательных учреждений при повышении их финансово-хозяйственной самостоятельности;

- разработать предложения и рекомендации по развитию аудита эффективности, включая систему критериев эффективного расходования бюджетных средств на финансирование деятельности образовательных учреждений.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе проведения государственного финансового контроля бюджетных расходов на финансирование деятельности образовательных учреждений Российской Федерации и направления его реформирования.

Объектом исследования является финансовый контроль бюджетных расходов в образовательных учреждениях Российской Федерации.

Вопросам организации и совершенствования государственного финансового контроля посвящены работы Данилевского Ю. А., Князева В. Г., Овсянникова A. Л., Панскова В. Г., Павлова Л. П., Романовского М. В., Шеремета А. Д, Шохина А. Н. и др.

В трудах указанных выше авторов разработаны методические и практические аспекты финансового контроля в Российской Федерации, внедрения аудита эффективности использования государственных средств в контрольно-ревизионную практику с целью оценки результативности государственных расходов.

В качестве информационной базы в ходе исследования послужили положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, направленные на организацию государственного финансового контроля, отчетные данные государственного автономного образовательного учреждения «Бузулукский учебно-курсовой комбинат», Интернет-ресурсы.

Практическая значимость состоит в том, что научные результаты, выводы и рекомендации проведенного исследования могут быть использованы в деятельности контрольно-счетных органов, а также для совершенствования методических положений эффективности за расходованием бюджетных средств в сфере образования Российской Федерации.

Финансовый контроль занимает особое место в управлении финансами и требует подробного рассмотрения.

1. Теоретические основы государственного финансового контроля в сфере образования

1.1 Государственный финансовый контроль: сущность, содержание, формы и методы, особенности в сфере образования

Сфера образования является важной социальной отраслью, способствующей созданию условий для инновационного развития страны. В настоящее время эта сфера претерпевает глубокие и масштабные преобразования. Политика государства в отношении финансирования образования меняется в сторону повышения степени самостоятельности бюджетополучателей с целью более эффективного использования предоставляемых ресурсов. При этом, одним из главных приоритетов управления государственными ресурсами в сфере образования становится контроль за своевременным финансированием расходов и правильностью их использования.

Финансовый контроль, является самостоятельной функцией управления, рассматривается государством как особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления. В механизме управления государственными активами финансовый контроль может представить в виде системы, состоящей из субъекта контроля, объекта контроля, предмета контроля, метода, механизма, принципов и правил контроля, и действующей как единое целое в процессе определения параметров исполнения целей контроля, анализа состояния объекта контроля и выработки корректирующих воздействий в соответствии с рисунком 1.

При реализации управления осуществление контроля в качестве средства обеспечения обратной связи между субъектом и объектом управления позволяет субъекту управления своевременно получать полную и достоверную информацию о фактическом состоянии объекта. При этом может осуществляться как сравнение реально достигнутых в процессе управления результатов с нормативно установленными ими плановыми показателями, так разработка предложений по корректировке управленческих решений, подходов и действий с целью достижения необходимых результатов.

Рисунок 1 - Система государственного финансового контроля

Необходимость государственного финансового контроля неоднократно обосновывалась видными советскими и российскими учеными, среди которых можно назвать Афанасьева В. Г., Бурцева В. В., Быстрякова А. Я., Жукова В. А., Шохин О. С. И др.

Современные исследователи государственного финансового контроля сферы образования, такие как Т. Г. Антипова, М. Р. Пачковский, С. И. Троховцев и др. характеризуют финансовый контроль как неотъемлемый элемент системы управления финансирование системы образования.

С точки зрения Л. Г. Востриковой, финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов[¹ Грязнова А. Г. Финансы: учебник, 2-е изд. / А. Г. Грязнова, Е. В.Маркина, М. Л. Седова. - М.: Финансы и статистика, 2012. - 496 с. - ISBN 978-5-279-03455-0. 1].

Ю. А. Крохина в практическом значении рассматривает государственный и муниципальный государственный контроль как контроль государства и контроль муниципальных образований в лице уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований[^[2] Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник, 3-е изд. / И. Н. Мысляева. - М.: Инфра-М, 2012. - 393 с. - ISBN 978-5-16-005276-2.2].

По мнению профессора Е. Ю. Грачевой «сущность контроля, в том числе финансового контроля, состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является предупреждение и пресечение отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении таких отклонений целью является приведение управленческой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов[^[3] Бровкина Н. Д. Основы финансового контроля: учебное пособие / Н. Д. Бровкина. - М.: Магистр, 2012. - 382 с. - ISBN 978-5-9776-0014-9.3].

Основным источником финансирования Российской системы образования является средства бюджетов различного уровня, вместе с тем за последнее десятилетие прослеживается тенденции к увеличению внебюджетного финансирования.

Структура источников финансирования в общем виде для всех уровней



Рисунок 2 - Структура финансирования системы образования Российской Федерации

За счет федерального бюджета финансируются федеральные образовательные учреждения, как правило, высшего и среднего профессионального образования.

Региональные бюджеты финансируют содержание образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ, региональные целевые образовательные программы, а также финансирование приобретение учебников и учебного оборудования для образовательных учреждений субъекта.

Местные бюджеты осуществляют финансирование общеобразовательных школ, учреждений дошкольного и дополнительного образования, целевых образовательных программ.

В условиях изменяющегося бюджетного законодательства, разграничения бюджетных полномочий проблема повышения эффективности бюджетных расходов на образование становится весьма актуальной как на федеральном, так и на республиканском и муниципальном уровнях.

Следовательно, государственный финансовый контроль в сфере образования призван обеспечить эффективное использование бюджетных средств образовательными учреждениями.

Повышение эффективности использования бюджетных средств на образование, переход к составлению бюджета по методу, получившему название «бюджетирование, ориентированное на результат» требует внедрения качественно новых подходов к организации государственного финансового контроля представленный в приложении А.

Современная экономика образования ориентирована на распределение финансовых затрат по критерию результативности. Суть бюджетирования, ориентированного на результат состоит в тесной увязке выделяемых бюджетных ассигнований с результатами деятельности бюджетных организаций. При этом бюджетные ассигнования будут выделяться не на содержание сети образовательных учреждений, а в зависимости от объема и качества предоставленных образовательных услуг.

Чтобы направлять бюджетные ресурсы наиболее эффективному производителю, необходимы данные, позволяющие сопоставлять качество одноименных услуг, оказываемых населению как бюджетными, так и коммерческими организациями, и затраты по их производству, соответственно, при оценке эффективности финансового обеспечения системы образования целесообразно сопоставлять расходы бюджета на образование с полученными результатами[^[4] Замятина Н.В. О повышении эффективности государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации / Н.В. Замятина // Финансы и кредит. - 2011. - № 16. -С. 48-53.4].

Среди преимуществ бюджетирования, ориентированного на результат необходимо отметить:

- система бюджетирования нацелена на отчетность по результату, а не исключительно на соблюдение процедур расходования средств;

- государственные финансовые ресурсы распределяются согласно приоритетным целям и задачам, а не по статьям затрат, что увязывает производимые государством затраты с конкретными целями и стимулирует прозрачность бюджета;

- повышается обоснованность решений, принимаемых должностными лицами, что способствует более качественному контролю за их деятельностью, поскольку становится возможным прогнозирование последствий принимаемых решений и анализ альтернативных вариантов достижения поставленных целей;

- руководители образовательных учреждений наделяются широкими полномочиями в расходовании бюджетных средств, так как появляется право самостоятельного распределения средств по приоритетным направлениям в рамках выделяемых из бюджета ассигнований, при этом ответственность за

результаты от использования средств увеличивается.

Несмотря на явные преимущества, система бюджетирования, ориентированного на результат в финансовом обеспечении сферы образования в полной мере не реализована. Исследования действующей практики финансирования деятельности образовательных учреждений показали, что, несмотря на опыт реализации национального проекта «Образования» и многочисленных целевых программ в сфере образования, образовательные учреждения все еще ориентируются не на достижение целей, решение задач и результатов деятельности данных учреждений, а на покрытие текущих потребностей в возникающих затратах.

Действующая система государственного финансового контроля в сфере образования до сих пор не переориентирована контроль достижения общественно значимых результатов использования бюджетных средств.

Решением данной проблемы, является внедрение аудита эффективности как наиболее действенной формы государственного финансового контроля расходов на финансирование образования. Основным аргументом к применению аудита эффективности в условиях бюджетного планирования ориентированного на результат является, прежде всего то, что он представляет собой механизм определения результата от использования государственных средств, позволяющий оценить социально значимый эффект этих расходов[^[5] Смирнов П. А. Развитие государственного финансового контроля над расходами в сфере образования Российской Федерации / П. А. Смирнов // Диссертация. - 2011. - С. 190.5].

Систему государственного финансового контроля расходов на финансирование образования можно охарактеризовать через следующие элементы приведенные в соответствии с рисунком 3.

Рисунок 3 - Система государственного финансового контроля в сфере образования

В предлагаемой системе наиболее сложным элементом является механизм государственного финансового контроля. Реформирование системы образования Российской Федерации, структурные преобразования, изменения принципов бюджетного финансирования диктуют необходимость модернизации механизма государственного финансового контроля расходов на образования. Бюджетные и автономные образовательные учреждения получают большую финансово-хозяйственную самостоятельность, вопросы использования бюджетных средств решаются на уровне отдельного образовательного учреждения, в соответствии с его потребностями.

Финансовый контроль классифицируется в зависимости от различных признаков его проведения: типа, вида, органа, методов и времени проведения, представленные в приложении Б.

Российские исследователи государственного финансового контроля

выделяют общенаучные и специальные методы финансового контроля.

Комплексная характеристика методов финансового контроля

представлена в трудах Н. Д. Бровкиной, С. П. Опенышева, В. А. Жукова и др.

С. П. Опенышев и В. А. Жуков дают следующее определение метода финансового контроля: «Метод финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использовании учетной, отчетной, плановой и другой экономической информации в сочетании с исследование фактического состояния объектов контроля»[^[6] Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник, 3-е изд. / И. Н. Мысляева. - М.: Инфра-М, 2012. - 393 с. - ISBN 978-5-16-005276-2.6].

В статьях 265 и 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляют: законодательные органы и представительные органы местного самоуправления; органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Контроль законодательных органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает их право на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов[^[7] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2012 г.) - М.: КноРус, 2012. - 255 с. - ISBN 5-472-00171-4.7].

К общенаучным методам государственного финансового контроля относят:

Анализ - прием исследования, который включает изучение предмета путем мысленного или практического расчленения его на составные объекты.

Синтез - метод изучения объекта в его целостности, единства и взаимной связи его частей.

Индукция - прием исследования, при котором общий вывод о признаках множества элементов объекта делится на основе изучения не всех признаков, а отдельных конкретных элементов данного множества, т.е. умозаключение от частных факторов к общим выводам.

Дедукция - исследуется состояние объекта в целом, и на основе логических рассуждений делаются выводы о его составных элементах, т.е. умозаключение от общего к частному.

Аналогия - это прием научного познания, когда на основе сходства двух или нескольких признаков изучаемого явления делается вывод о сходстве других признаков и свойств.

Моделирование - прием научного познания, основанный на замене изучаемого объекта его аналогом, моделью, содержащей существенные черты оригиналов.

Абстрагирование - прием мысленного отвлечения путем абстракции переходить от конкретных объектов к отвлеченным понятиям и законом развития.

Конкретизация - исследование определенных объектов во всей их разнородности, в качественном многообразии реального существования.

Системный анализ - изучение объекта исследования как совокупности элементов, образующих систему.

Функционально-стоимостный анализ - изучение объектов на стадии инженерной подготовки производства, включающей проектирование и синтез сложных систем в процессе исследования их функционирования.

Экономический анализ - система приемов, используемых в финансово-хозяйственном контроле для раскрытия причинных связей, обусловливающих результаты явлений и процессов.

Экспертизы различных видов - приемы экспертных оценок, связанные с предметом контроля, когда для обоснования содержания вопросов привлекаются эксперты различных отраслей знаний.

Экспертиза проектов и сметной документации - прием проверки технологического уровня, прогрессивности норм и нормативов, отраженных в проектно-сметной документации на возведение строительных объектов и приобретение оборудования, требующего и не требующего монтажа.

Эксперимент - научно поставленный опыт в соответствии с целью финансового контроля для проверки результатов планируемых или выполненных процессов.

Статистические расчеты - приемы получения таких величин и количественных характеристик, которые не содержатся непосредственного в экономической информации.

Выборочное наблюдение - прием статистического исследования качественных характеристик хозяйственного процесса.

В зависимости от объекта финансового контроля выделяют различные специальные методы, позволяющие более полно оценить рациональность и эффективность формирования и использования финансовых средств.

Для сферы образования наиболее приемлемы методы государственного финансового контроля, представленные в приложении В.

В сфере образования задачами финансового контроля является: изучение реальности финансовых процессов; проверка основных направлений финансовых потоков; контроль за соблюдение финансового законодательства, прав и обязанностей органов управления образованием, образовательных учреждений различных форм собственности и граждан при осуществлении финансовых операций; ведение учета и составлении отчетности; установление объемов и причин нецелевого, неэффективного использования и злоупотреблений с денежными средствами и другими видами имущества; непосредственное воздействие на подконтрольные органы управления образованием и образовательные учреждения, внесение соответствующих корректировок в их деятельность, направленных на устранение вскрытых нарушений; возмещение ущерба и привлечение к ответственности виновных лиц; повышение эффективности использования финансовых ресурсов; предотвращение нарушений финансовой дисциплины.

Современная практика и теория как финансового контроля, так и аудита эффективности позволила разработать достаточно обширное количество методов проведения аудита эффективности, приведенные в соответствии с рисунком 4.

Рисунок 4 - Методы проведения аудита эффективности

В ходе осуществления анализа возникает необходимость в применении современных методов анализа, как аналогия, экспертиза, индукция, дедукция, моделирование, статистические расчеты, определенный синтез, системный анализ и т.п., которые помогут наиболее полно и объективно раскрыть все вопросы эффективности расходования субъектом Российской Федерации помощи из федерального бюджета.

Обследование, широко применяется на практике как метод государственного финансового контроля, и представляет собой сбор данных из различных источников, имеющих непосредственное отношение к проверяемой сфере использования государственных средств или деятельности объекта проверки, и проводится в сочетании с методами проведения проверки.

К методам обследования относятся: инвентаризация, пересчеты, опрос, общее изучение документов и т.п.

Сущность аудита эффективности, заключающаяся в анализе результативности использования государственных средств, определяет направленность его проведения с использованием аналитических процедур в сочетании с обследованием объекта контроля.

При этом проведение аудита эффективности включает в себя такие методы основанные на анализе: организации работы объектов, результатов работы проверяемых объектов, имеющихся данных, анализе конкретных ситуаций.

Анализ методов организации работы объектов заключается в анализе системы управления, планирования, учета и контроля использования государственных средств, выделенных из федерального бюджета в качестве финансовой помощи, субъекту Российской Федерации.

Анализ результатов работы объекта аудита эффективности проводится в форме сравнительной оценки фактических и запланированных результатов.

Анализ имеющихся данных предполагает необходимость использования и анализ материалов, поступающих от объекта управления, либо из других источников информации.

Анализ конкретной ситуации представляет собой общий подход, используемый в аудите эффективности, при котором основное внимание концентрируется на конкретных ситуациях, связанных с использование средств финансовой помощи субъектов Российской Федерации, что и является основным отличием от метода анализа результатов деятельности.

При отборе конкретных ситуаций особое внимание уделяется на степень влияния последних на результаты использования средств[^[8] Колесникова С. И. О главных методах финансового контроля / С. И. Колесникова // Финансы и кредит. - 2011. - № 36 (468). - С. 60-65.8].

Деятельность органов финансового контроля в РФ осуществляется в соответствии с установленными нормами права, основными источниками которого являются: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, законодательные акты органов местного самоуправления, подзаконные

нормативные правовые акты.

В настоящее время перспективным направление является развитие финансового контроля в сфере образования Российской Федерации. Должного внимания заслуживает развитие как внешнего государственного финансового контроля, так и внутрихозяйственного финансового контроля. Требуется разработка соответствующей методологической базы финансового контроля в сфере образования, в первую очередь, это принципы, методы, инструменты и субъекты государственного финансового контроля в сфере образования Российской Федерации.

Развитие государственного финансового контроля расходов на образование должно сопровождаться внесением изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность образовательных учреждений. Требуют определения границы контрольной деятельности, права и обязанности органов финансового контроля, порядка их взаимодействия и координации контрольных мероприятий.

1.2 История развития государственного финансового контроля Российской Федерации

История финансового контроля России берет свое начало в первом своде законов - Русской Правде (11век). Именно в этом документе закреплялось право высшего должностного лица - князя на денежный контроль. В целом нормы Русской Правды были направлены на обеспечение справедливого, с точки зрения народных традиций, решения проблем, возникающих в жизни, обеспечение баланса между общинами и государством.

Как известно, русское государство, как единое целое с царем во главе, начало складываться со второй половины ХV века. До этого была только земля русская, на громадном пространстве которой, были разбросаны отдельные княжества, которые никак нельзя рассматривать, как государства.

При первых Романовых - царе Михаиле Федоровиче (1613-1645) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645-1676), - началась смена характера, содержания и стиля правления. Начинался качественно новый период в истории России, который характеризовался укреплением государственности и центральной власти. В стране усилилась необходимость создания органов государственного контроля.

На этом историческом фоне в 1654 году структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ. Первоначально перед ним ставилась сравнительно узкая задача - проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653-1654 годах, а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет.

Вступление на русский престол Петра I (1682-1725) и его реформы стали важнейшим этапом в истории России. Петр I радикально изменил систему управления государством. Старые управленческие структуры были заменены на новые, соответствовавшие системе управления государств Западной Европы. Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы. Поэтому в ходе реформ Петр I дает основание государственному счетоводству и контролю.

Позднее, в 1718 году, изучив практику и опыт административных учреждений Швеции, с которой Россия вела многолетнюю войну, Петр I в целях укрепления центрального аппарата государственной власти, вводит коллегиальную систему управления.

В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличенными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. Ревизион-коллегия вела свои дела одновременно с Сенатом. Однако дублирование работы вскоре вызвало неудобства. Поэтому для объединения и упорядочения отчетно-ревизионного дела было решено повысить статус Ревизион-коллегии и привести ее к уровню Сената. 12 января 1722 года Ревизион-коллегия была реорганизована в Ревизион-контору.

Таким образом, Петр I 4 раза менял устройство ревизионного органа, настойчиво изыскивая наиболее эффективные и действенные формы его деятельности и организации. Одновременно с этим Петр I упразднил земское самоуправление, Земские Соборы и свойственные им элементы общественного контроля.

На протяжении первых двух десятилетий после смерти императора-реформатора Петра I Россия пережила несколько дворцовых переворотов, в результате которых на русском престоле сменилось пять государей.

Вступление на престол Александра I (1801-1825) было ознаменовано широкими преобразованиями в государственном управлении. В 1801 году был учрежден Государственный Совет, а 8 сентября 1802 года Императорским Манифестом взамен коллегий, были учреждены министерства с распределением государственных дел между ними. Манифестами от 25 июля 1810 года и 25 июня 1811 года управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена Министру финансов, вторая - Государственному казначею, третья - Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра Российской Империи, и поручено высшее наблюдение за поверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам. Обычно Государственный контролер присутствовал на заседаниях Сената. Большое значение имело и то, что Государственный контролер получил право непосредственного доклада императору.

После смерти Александра I на престол Российской Империи вступил Николай I (1825-1855). Главной задачей Николая I было поддержание существующего в Российской Империи порядка. Вслед за укреплением государственной власти началось укрепление органов государственного контроля России. В 1827 году при Министерстве императорского дворца был учрежден особый контроль, независимый от Государственного контроля.

Деятельность Государственного контроля при Николае I ограничивалась лишь ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений и не затрагивала проверкой частных счетов и подлинных приходных и расходных книг. Полной ревизии Государственный контроль не производил.

В марте 1855 году скончался Николай I и во главе государства встал молодой император Александр II (1855-1881). Сразу же после коронации 26 августа 1855 года Александр II приступил к широкой преобразовательной деятельности, снискавшей ему имя «Царя- освободителя». Крепостное право было уничтожено, был учрежден суд «скорый, милостивый и равный для всех». Александр II очень интересовался проблемами организации контроля в России и создавал соответствующие предпосылки для его более эффективного функционирования.

18 февраля 1859 года Александр II утвердил разработанные В.А. Татариновым и представленные Высшей контрольной комиссией «коренные начала» преобразования государственной отчетности, в том числе и введение предварительного контроля. 22 мая 1862 году были введены в действие «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений». В результате этого в государственную роспись стали включаться все расходы и источники их покрытия. С 1862 года роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно опубликовываться.

В 1884 году был организован в составе Центрального управления Государственного контроля, на правах департамента, железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля.

1 ноября 1894 году скончался Александр III и на Российский престол вступил его сын Николай II (1894-1917). Начало царствования Николая II совпало с быстрым развитием капитализма в России, в которой к началу ХХ века сложился уникальный экономический механизм, обеспечивающий население страны всем необходимым и почти полностью независимый от других стран.

20 февраля 1906 года в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного превращается в законодательный орган, во 2 палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над ней.

Первым шагом в реформировании контроля стало образование в конце октября 1917 года при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара по государственному контролю.

Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917 года декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля».

8 марта 1918 году Центральная коллегия государственного контроля издала Временное положение о государственном контроле. Это положение сделало некоторый шаг вперед в конкретизации задач и структуры государственного контроля. Одновременно положение внесло изменения и в структуру центрального аппарата Государственного контроля.

В связи с началом гражданской войны и исходя из новых задач государственного строительства, Постановлением ВЦИК от 2 мая 1918 года Государственный контроль был преобразован в Народный комиссариат государственного контроля во главе с Народным комиссаром и Коллегией.

Для укрепления Наркомата государственного контроля во главе его в марте 1919 года был поставлен И.В.Сталин. 7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции, руководителем которого был назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922 года.

Начиная с 1943 года Народный комиссариат государственного контроля СССР начал издавать «Бюллетень государственного контроля». Материалы, опубликованные в «Бюллетене» свидетельствовали об огромной работе проведенной государственным контролем по мобилизации и повышению эффективности экономики.

В 1952-1955 годах деятельность государственного контроля была подчинена вопросам усиления режима экономии, состояния и развития сельского хозяйства, работы на целинных и залежных землях, улучшения использования производственных мощностей, совершенствования деятельности государственного аппарата, контролирования освоения капитальных вложений и ввода в действие новых мощностей, проверке исполнения постановлений правительства, контролю за исполнением бюджетных средств, повышению рентабельности производства, вопросам ведомственного контроля.

В феврале 1956 года XX съезд КПСС подвел итоги 5-ой пятилетки. Наряду с вопросами развития народного хозяйства, съезд рассмотрел работу Министерства государственного контроля СССР. В отчетном докладе Первый секретарь ЦК КПСС Н.С. Хрущев подверг острой критике работу контрольных органов и указал, что Министерство государственного контроля СССР не справляется с задачей проверки исполнения директив партии и правительства.

К 1965 году система управления была реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля. Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 года было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля. Система органов народного контроля стала определяться Законом «Об органах народного контроля в СССР» от 9 декабря 1965 года и принятым на его основе Положением об органах народного контроля в СССР, а также законами об органах народного контроля союзных и автономных республик.

В числе мер воздействия, применяемых комитетами народного контроля, использовались денежные начеты. Денежные начеты налагались в соответствии с утвержденными Советом Министров СССР от 4 августа 1969 года правилами и применялись в отношении лиц, которые своими действиями причинили материальный ущерб государству, кооперативно-колхозным или общественным организациям и предприятиям. Денежный начет, налагаемый комитетами народного контроля, являлся средством полного или частичного возмещения ущерба, причиненного действиями того или иного должностного лица.

В целом, несмотря на крупные реорганизации в управлении страной в 60-е годы, органы государственного контроля внесли свой посильный вклад в дальнейшее социально-экономическое развитие страны.

7 октября 1977 года Верховный Совет СССР на своей внеочередной седьмой сессии девятого созыва принял новую Конституцию СССР. В Основном Законе стране предусматривалось усиление народного контроля, были определены основные направления его деятельности, порядок образования и подотчетности.

В соответствии с новой Конституцией вторая сессия Верховного Совета СССР 30 ноября 1979 года приняла Закон СССР «О народном контроле в СССР». В Законе было установлено, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признакам. Организационно-политической основой образования органов народного контроля по территориальному признаку являлось национально-государственное и административно-территориальное устройство СССР, союзных и автономных республик.

Конституция СССР 1977 года впервые закрепила наличие системы органов народного контроля, внеся изменения в определение их места в государственном механизме.

Начиная с 1985 года в стране активизировалась работа по введению новых форм управления, которая приобрела более интенсивный характер после принятия XXVII съездом КПСС (1986 года) решения о начале в стране радикальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством. В результате принятых мер по расширению самостоятельности предприятий появились первые положительные результаты [^[9] История развития государственного финансового контроля / под ред. А. Г. Андреева, Д. В. Никольского // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. - Режим доступа http://www.ach.gov.ru.9].

С 1990 года в промышленности начался спад производства. При этом принятые меры по переориентации промышленности в пользу социальной сферы оказались недостаточными для удовлетворения потребностей населения и обеспечения сбалансированности денежной массы и предлагаемых товаров.

Слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне

управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 года в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике приняла закон о Контрольной палате СССР.

За время своей деятельности (с мая по декабрь 1991 года) Контрольная палата провела анализ исполнения Союзного бюджета и внебюджетных фондов за 9 месяцев 1991 года и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз.

В декабре 1991 года в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена.

7 февраля 1992 года Верховный Совет Российской Федерации своим Постановлением образовал Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации.

После октябрьских событий 1993 года Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Правительства Российской Федерации, а затем (в апреле 1994 года) - Государственной Думе Российской Федерации. 30 декабря 1994 года Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятием Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

Счетная палата Российской Федерации была образована в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Примерно через год Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-Ф3 «О Счетной палате Российской Федерации» закрепил необходимость создания конституционного органа - Счетной палаты и определил ее как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный лишь Федеральному Собранию Российской Федерации.

Важнейшими задачами 1999 года стали: обеспечение устойчивости и развития сложившейся единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, исполнение поручений палат Федерального Собрания Российской Федерации, их более тесная увязка с концептуальными, организационными и методическими основами единой системы государственного контроля за исполнением федерального бюджета, придание комплексного, программно-целевого характера мероприятиям, проводимым по инициативе Счетной палаты. Палата продолжала проводить мероприятия предварительного контроля, результатом которых стала подготовка Заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год», вела ежемесячный оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, результаты которого, ежеквартально направлялись палатам Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляла комплексную документальную ревизию исполнения федерального бюджета за 1997 год, начала комплексную документальную ревизию исполнения федерального бюджета за 1998 год.

19 апреля 2000 года в связи с истечением срока полномочий Председателя Счетной палаты Х.М. Кармокова на должность Председателя Счетной палаты Государственная Дума Российской Федерации назначила Сергея Вадимовича Степашина[^[10] Данилова Т. Н., Федорова Е. А. Институциональные аспекты государственного финансового контроля в современной России / Т. Н. Данилова, Е. А. Федорова // Финансы и кредит. - 2012. - № 32 (508). - С. 2-9.10].

В 2004 году в результате административной реформы КРУ Минфина России было преобразовано в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора. Формат работы территориальных органов Росфиннадзора в субъектах Федерации стал иным по сравнению с Контрольно-ревизионным управлением. Основное различие заключается в том, что до преобразования проводились проверки в организациях любых форм собственности, после стало возможным проводить проверки только в организациях - получателях средств федерального бюджета.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 08 апреля 2004г № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора».

1.3 Зарубежный опыт организации финансового контроля

В большинстве зарубежных государств для повышения эффективности контроля за исполнением государственного бюджета, а также для оказания помощи парламенту в реализации его контрольных полномочий создается специализированный коллегиальный орган типа счетной палаты.

Следует отметить, что в ряде государств аналогичные по сути функции выполняются должностным лицом парламента - генеральным контролером и аудитором Палаты общин Парламента Великобритании; генеральным аудитором канадского Парламента. Однако для реализации возложенных на них задач создается соответствующее ведомство, подчас весьма многочисленное. Таким образом, организация бюджетного контроля и в этих странах также осуществляется специализированным коллегиальным органом, однако статус его председателя отличен от статуса председателя счетной палаты.

История организации финансового контроля в зарубежных государствах свидетельствует о существовании соответствующих высших специализированных органов уже в начале XIV века. Так, в 1314 году была учреждена должность генерального контролера государственной казны Англии, в 1319 году - Счетная палата Франции, в 1714 году - Генеральная счетная палата Германии. Однако с точки зрения государственно-правовых реалий и уровня экономических задач прообразом современных счетных палат можно считать возрожденную после Французской революции в 1807 году Счетную палату Франции. Именно в этот период, характеризовавшийся отходом от господства принципа экономического либерализма и невмешательства в экономику со стороны государства, для усиления контроля парламента за использованием государственных финансов были заложены основы современной модели высшего финансового контроля.

По образцу наполеоновской Франции в 1808 году была образована Главная счетная палата Варшавского княжества. В 1862 году учреждена Счетная палата Италии, в 1889 году - Счетная палата Японии. В 1920 году принят Федеральный конституционный закон о Счетной палате Австрии. В 1921 году на основании Закона о бюджете и финансовом контроле образовано Генеральное отчетное управление США.

В конце ХХ века активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ экономики в странах Восточной Европы сопровождался образованием органов типа счетной палаты. В 1989 году учреждена Государственная счетная палата Венгрии, а в 1991 году - счетные палаты в Болгарии и Румынии.

Правовой основой организации и деятельности счетных палат и аналогичных им органов являются конституции и принятые на их основе законы о счетных палатах. При этом объем конституционного регулирования во всех странах, кроме Австрии, крайне незначителен. Конституции определяют лишь наиболее существенные аспекты статуса этих органов, формулируя в самой общей форме задачи и принципы формирования палат. Лишь Федеральный конституционный закон Австрии в разделе «Контроль за расчетной и финансовой деятельностью» определяет статус Счетной палаты[^[11] Федотова Г. В. Специфика построения национальных систем государственного финансового контроля в странах запада и применение зарубежного опыта в России / Г. В.Федотова // Финансы и кредит. - 2011. - № 10 (394). - С. 18-25.11].

Во всех развитых странах существует сложившаяся система государственного финансового контроля, которая имеет свои особенности, обусловленные историческим типом государства и соответствующим этапом его развития. При этом исторический период функционирования органов финансового контроля в различных странах варьируется от десятков лет до столетий. Первые органы финансового контроля в зарубежных странах возникли в начале XIV века Счетная палата Королевства Наварры, предшественница современной Счетной палаты Испании, была основана Карлом II Наварским, который в 1365 году решил систематизировать и упорядочить финансово-экономическую отчетность Королевства.

Свои цели и задачи высший орган финансового контроля Испании видит в дальнейшем совершенствовании работы по тем направлениям, на которых его усилия были сосредоточены и ранее.

Во-первых, дальнейшая интеграция Испании в Европейский Союз и внутреннюю структуру государства. Для этого в своей работе необходимо исходить из реалий единого европейского пространства, основанного не на принуждении, а на равенстве прав, сотрудничестве.