- побудило государственные органы рассматривать вопросы местного значения как обязанности органов местного самоуправления, даже безотносительно к практической возможности их осуществления (скажем, требовать создания лечебно-оздоровительных зон в некурортных местах, вынуждать их создавать добровольные противопожарные формирования и т.п.).

Как показывают исследования ИНСОР, реальные компетенции местного самоуправления на практике определяются не законодательством или правовыми актами муниципальных образований, а субъективным усмотрением контролирующих органов (которые требуют выполнения и наказывают за невыполнение полномочий в силу собственного, порой весьма своеобразного понимания), региональных властей (которые разрешают или не разрешают муниципалитетам работать по вопросам местного значения, в т.ч. используя механизмы бюджетного регулирования), а также самих органов местного самоуправления (которые хотят или не хотят решать те или иные вопросы).

Термин бюджет обозначает в научной литературе различные объекты. Проблему определения сущности бюджета сформулировали М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Б.М. Сабанти и другие: «Сложность выяснения сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового документа потому относится к надстроечным отношениям» Финансы: Учебник. / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. - М.: Перспектива, 2007. - С.90..

Как указано О.В. Врублевской Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Перспектива, 2008. - С. 34., термин бюджет следует понимать как совокупность финансовых отношений; подразумевая под бюджетом документ (роспись государственных доходов и расходов), его логичнее называть бюджетным планом; если же под бюджетом понимается денежный фонд, его логичнее называть бюджетным фондом (рис. 1.2). С целью конкретизации понятий далее мы будем придерживаться этой терминологии.

В соответствии с определением Б.М. Сабанти «государственный бюджет…представляет систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций» Сабанти Б.М. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. - М.: Менеджер, 2000. - С. 99..

Рис.1.2. Систематизация терминологии в определении бюджета

О.В. Врублевская приводит следующее определение. «Бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд» Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Перспектива, 2008. - С.32..

Рассматривая бюджет как звено системы финансов и придерживаясь единого методологического подхода, вносящего некоторые уточнения, автор диссертации придерживается достаточно традиционного определения. Бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется централизованный денежный фонд государства (бюджетный фонд) с целью выполнения государством своих функций.

Рассмотрим определение понятия бюджетная система.

В.М. Родионова, например, считает, что бюджетная система - «это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны» Финансы: Учебник / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. - М.: Финансы и статистика, 2007. - С. 278. М.В. Романовская, О.В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны, регулируемую нормами права совокупность видов бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Т.М. Ковалёва дает следующее определение: «бюджетная система как организационно-финансовая категория - это организованная на определенных принципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходами доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюджетно-налогового права» Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва, С.В. Барулин. - М.: КНОРУС, 2005. - С. 53. А.Ю. Казак под бюджетной системой понимает «совокупность бюджетов разных уровней, основанную на социально-экономических взаимоотношениях и бюджетном законодательстве» Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. - Екатеринбург: Солярис, 2001. - С. 66.

Следуя логике единого методологического подхода, будет правильным считать следующее определение: бюджетная система - это совокупность бюджетов разных уровней.

В зависимости от государственного устройства у бюджетной системы может быть различное количество уровней. Если у государства один уровень бюджетной системы, оно является централизованным. Чем больше у государства автономно действующих субнациональных элементов, тем в большей степени оно является федеративным.

Х. Циммерманн приводит Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. - М.: Дело и Сервис, 2003. - С. 18. распространенное определение, в соответствии с которым для федеративного государственного устройства характерно наличие автономного среднего звена власти (федеральные земли, кантоны, штаты). Если это звено отсутствует, то говорят об унитарных государствах.

Выделение различных уровней бюджетной системы позволяет реализовать алокационную (размещения ограниченных ресурсов) цель государственной деятельности. Х. Циммерманн указывает, что аллокационная цель (размещения ограниченных ресурсов) реализуется тогда, когда для конечного результата (сумма произведенных товаров и услуг) выполняются два условия Циммерманн Х. Указ.соч. - С.19.:

1. Результат соответствует предпочтениям потребителей. Иными словами, предложение общественных благ соответствует предпочтениям их потребителей. В рыночной системе в этом случае говорят о максимально возможном суверенитете потребителей.

2. Товары и услуги предоставляются с минимальными затратами. Х. Циммерманн доказывает, что «децентрализованная форма государственного устройства, и в особенности ее ключевой элемент - муниципальный уровень власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу суверенитета потребителей)» Циммерманн Х. Указ.соч. - С.24.

Бюджет является важным рычагом воздействия на ход общественного воспроизводства и стимулирования экономического роста. Путем изменения уровня государственных расходов и налогообложения правительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов), а тем самым влиять на краткосрочные колебания экономической конъюнктуры. В связи с этим различают экспансивную (расширительную) и рестриктивную (ограничительную) бюджетную политику. Первая из них выражается в увеличении государственных расходов и снижении уровня налогообложения, что позволяет легче преодолевать экономические кризисы и ускорять экономический рост. Вторая означает уменьшение расходов и повышение налогов, что помогает ослабить инфляцию и нормализовать хозяйственную конъюнктуру.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов возрастает в связи с расширением прав местных органов власти в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Бюджетном Кодексом РФ (в последующих редакциях) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. - Гарант.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии районов характеризуется следующим:

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, где сказано: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Создание финансовой базы - главная роль местных бюджетов.

Во-вторых, формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие района. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования медицинского обслуживания, культуры жилищного фонда и дорожного хозяйства.

В-третьих, с помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, возрождению культурных памятников, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.).

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти могут централизовано направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

В-шестых, финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулировании эффективного использования материально-трудовых ресурсов, создание новых местных производств и промыслов Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Перспектива, 2008.

Отмечая роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны- инфляция, расстроенность финансовой системы- не позволяют местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно так же отнести бюджетный дефицит.

С учетом необходимости реализации важнейшего принципа децентрализации расходных полномочий - субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг) в дальнейшем в Федеральный закон № 131-ФЗ были введены нормы, предписывающие возможность решения таких вопросов и органами местного самоуправления:

- право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19);

- право участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке (в данном случае федеральные законы могут предусматривать порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правового регулирования органами государственной власти), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральным законом (ч. 4 и 5 ст. 20);

- право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральном законодательстве норм, устанавливающих это право (ч. 5 ст. 20) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. - Гарант.

В качестве местных налогов были определены только два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены. Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Например, налог на прибыль организаций, ранее зачисляемый в местные бюджеты по ставке 2%, в настоящее время в местные бюджеты не поступает. Налог на доходы физических лиц до реформы поступал в местные бюджеты по нормативу 50%, в настоящее время - по нормативу 30%. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, ранее зачисляемый полностью в местные бюджеты, сейчас поступает в региональные бюджеты. Акцизы на алкогольную продукцию, зачисляемые ранее по определенным нормативам в местные бюджеты, в настоящее время тоже поступают в региональные бюджеты. Лишь единый сельскохозяйственный налог стал зачисляться в бюджеты муниципальных образований по нормативу 60%, и норматив отчисления в местные бюджеты единого налога на вмененный доход увеличился с 75 до 90 % Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Перспектива, 2008.

Кроме того, бюджетное регулирование возможно в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет).

Денежные средства, поступающие в бюджеты всех уровней, не имеют целевого назначения, не закреплены за конкретными видами расходов. Применяется принцип «единства кассы и подведомственности расходов» Поэтому некоторые программы (чаще всего, входящие в бюджет развития) не получают достаточного финансового обеспечения.

К сожалению, после проведенных реформ финансовое положение муниципальных бюджетов ухудшилось. Реализация на практике обозначенных решений привела к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и усиления полярности различных типов муниципальных образований по степени обеспеченности финансовыми ресурсами.

В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, структуру расходования которых определяют сами муниципалитеты, а субсидии и субвенции, т. е. участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми Финансы: Учебник. / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. - М.: Перспектива, 2007.

Важно отметить, что сложившаяся в переходный период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована по типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения). В связи со значительной неравномерностью социально-экономического развития муниципалитетов основная часть налоговых доходов (63 %) аккумулируется в бюджетах городских округов. В бюджетах муниципальных районов остается 29% средств, а в бюджетах поселений всего 8% Поляк Г.Б. Территориальные финансы. - М.: Вузовский учебник, 2009.

Таким образом, общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов противоречива. Система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, т. к. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Прежде всего, формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых» муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. По данным Счетной палаты, лишь 2% муниципальных образований финансово самодостаточны; такие же оценки дает Совет Федерации. Таким образом, зависимость местных бюджетов от внешних источников финансирования возрастает, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов (таблица 1.2) Порядок проведения мониторинга местных бюджетов // Министерство финансов Российской Федерации. - Режим доступа: http://www1.minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_order/.

Таблица 1.2 Степень дотационности местных бюджетов в 2009, %

Степень дотационности	Доля муниципальных образований по степени дотационности
	Муниципальные районы	Городские округа	Городские поселения	Сельские поселения
До 5	10,6	21,6	12,0	13,1
От 5 до 10	4,1	12,7	10,0	4,8
От 10 до 20	13,9	25,9	13,7	5,0
От 20 до 50	43,4	31,1	36,0	20,2
От 50 до 100	27,9	8,7	28,3	56,9

Представленные данные позволяют сделать вывод, что городские округа - наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования. 21,6% городских округов относятся к категории, где доля дотаций в доходах бюджетов (включая доходы, переданные по дифференцированным нормативам взамен дотаций) находится в пределах до 5%. Напротив, более половины сельских поселений (56,9%) относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100% Поляк Г.Б. Территориальные финансы. - М.: Вузовский учебник, 2009.

Неуклонное снижение (почти двукратное за анализируемый период) доли доходов муниципальных бюджетов произошло при относительно стабильной доле их расходов в общем консолидированном бюджете РФ (падение менее, чем на 1/10). Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции зависит от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы.

Согласно рисунка 1.3, в структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы практически равнозначны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений.

Отраженные на рисунке данные подтверждают факт сужения базы местных бюджетов. За ними осталось всего два местных налога (в начале 1990-х годов их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает и зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Формирование тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных и доходных полномочий не способно создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы. Действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не «работает» на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению.

Наиболее ущербным в экономической базе муниципального управления является то, что в доходной базе бюджетов органов местного самоуправления ничтожно мала доля местных налогов, которые в рамках муниципального управления должны выполнять не только чисто фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции. Данные рисунка 1.4 показывают символическую роль собственно местных налогов в налогово-доходной базе местных бюджетов в Российской Федерации Порядок проведения мониторинга местных бюджетов // Министерство финансов Российской Федерации. - Режим доступа: http://www1.minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_order/.

Остается очевидным то, что, имея слабую базу по собственным доходным источникам, местные бюджеты в существенной степени зависят от федерального и регионального законодательства. Только два налога (земельный и налог на имущество физических лиц) являются местными. Формирование налоговой базы по имущественным налогам выявило ряд серьезных проблем. По оценке специалистов - муниципалов и сотрудников налоговой службы, - существующий информационный обмен между регистрирующими и налоговыми органами несовершенен и требует доработки. Информация, предоставляемая регистрирующими органами для исчисления налогов, не точна, часть ее представляется на бумажных носителях.

Кроме того, не менее важно для муниципальных сообществ получение налоговой отчетности по налогу на доходы физических лиц, а также муниципальной статистики по каждому муниципальному образованию. Безусловно, многие проблемы, влияющие на поступление местных налогов, укрепление финансовой базы местных бюджетов, совершенствование межбюджетных отношений, требуют решения на федеральном уровне. В том числе и совершенствование кадастровой оценки земель, внесение изменений в действующее законодательство по обеспечению обязательной регистрации собственности граждан. На муниципальном уровне первоочередной задачей в решении проблемы пополнения местных бюджетов является снижение недоимки по местным налогам и арендным платежам. В условиях нестабильной ситуации с доходной частью местных бюджетов органы местного самоуправления не освобождаются от соблюдения бюджетной дисциплины, своевременности осуществления всех расчетов, обеспечения достаточной ликвидности бюджета. В противном случае задержка бюджетных платежей, рост кредиторской задолженности будут только осложнять ситуацию.

О недостатках действующего механизма межбюджетных отношений свидетельствует, в частности, возросшая роль неформализованного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вышестоящих звеньев бюджетной системы Поляк Г.Б. Территориальные финансы. - М.: Вузовский учебник, 2009.

Парадокс заключается в том, что, при всех жалобах представителей муниципального управления на нехватку средств на осуществление своих жизненно важных функций, формально сфера местных финансов не только сбалансирована, но и профицитна.

Однако это иллюзия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как показывают исследования (в том числе совместно с НИФИ АБиК Минфина России), причинами названного «профицита» выступают:

- передача на местный уровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов в конце бюджетного года, когда их практически невозможно использовать;

- частичный или полный отказ муниципальных образований (особенно поселений) от финансирования отдельных видов расходных обязательств, установленных ФЗ № 131, даже несмотря на формально выделенные по местному бюджету ассигнования;

- массовая передача расходных полномочий поселениями на районный уровень;

- фактическое исполнение субъектами Федерации расходных полномочий сферы муниципального управления (особенно расходов капитального характера) Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Анализируя показатели совокупных доходов местных бюджетов, надо сказать, что размер субсидий в нем почти в три раза превышает дотации, а ведь субсидия - это софинансирование расходных обязательств органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Возникает вопрос об оптимальном соотношении дотаций и субсидий. В законодательстве нет ответа на этот вопрос. Участие вышестоящих бюджетов в софинансировании муниципальных расходных обязательств, с одной стороны, благо, а с другой - порождает трудности в получении финансовой помощи, повышает финансовую зависимость.

В числе проблемных вопросов в формировании доходной базы местных бюджетов, межбюджетных отношений следует назвать предоставление налоговых льгот по местным налогам на федеральном уровне. Президентом РФ в Бюджетном послании на 2010-2012 годы поставлена задача инвентаризации и оптимизации этих льгот и разработки механизма компенсации местным бюджетам. В этом случае муниципалитетам остается только ждать.

Отсутствие на федеральном уровне методик и нормативов для расчета объемов расходных обязательств муниципальных образований не позволяет сделать вывод о достаточности обеспечения местных бюджетов доходными источниками. Мониторинг финансового положения муниципальных образований, проводимый по поручению Минфина России, фиксирует только фактически произведенные расходы местных бюджетов. Реальные же потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении не учитываются.

Анализ показал, что формирование экономической, прежде всего финансово-бюджетной, базы местного самоуправления не завершено. Произошло это по ряду причин Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Первое. Законодательство и хозяйственная практика не содержат механизмов, побуждающих органы муниципального управления активизировать деятельность по умножению и эффективному использованию своего производственного и налогового потенциала.

Второе. В ходе реформы бюджетная система страны существенно усложнилась вследствие появления тысяч поселенческих бюджетов, значительная часть которых не имеют перспектив реального экономического укрепления. В результате издержки массового «бюджетообразования» превысили выгоды и преимущества финансовых новаций.

Третье. Начальный этап реформы не внес определенности в принципы и механизмы регулирования (изъятия) муниципальной собственности. Остаются предельно суженными возможности ее альтернативного использования на хозяйственные цели, а также цели социально-экономического развития территорий муниципалитетов.

Необходимо иметь критерии для определения обоснованного уровня централизации и децентрализации средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:

- пределом централизации доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна быть граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;

- пределом децентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

В системе межбюджетных отношений существует передача расходов и доходов бюджетов. Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете. Отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Действующим бюджетным законодательством установлено право передачи на муниципальный уровень отдельных расходных полномочий РФ и субъектов РФ. Ежегодно увеличивается сфера «субделегирования» полномочий на муниципальный уровень и объемы предоставляемых из федерального и регионального бюджетов субвенций на их финансовое обеспечение. Только федеральные законы в части отдельных государственных полномочий РФ и только законы субъектов РФ в части отдельных государственных полномочий субъектов РФ могут наделить органы местного самоуправления полномочиями по их осуществлению. Законодательство устанавливает прямой запрет на передачу государственных полномочий иными нормативно-правовыми актами.

Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.

В заключении главы можно сделать вывод о росте «функциональной» нагрузки на муниципальном уровне. Неуклонное повышение доли полномочий, которые могут быть переданы на муниципальный уровень, свидетельствует о том, что государство все более оставляет за собой контрольно-распределительные функции, финансируя «команды исполнителей» на местах.

При этом важным моментом является то, что финансирование этих полномочий осуществляется за счет средств государственных, а не муниципальных бюджетов, т. е. выделение финансирования зависит от политики региональных и федеральных властей, в то же время функционально структуры, исполняющие полномочия напрямую «встроены» в муниципальную экономику, что, безусловно, понижает экономическую самостоятельность муниципальных образований.

Объем государственных полномочий (в первую очередь региональных), который в настоящее время передается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их в отдельных случаях как избыточные, в том числе по причине опосредованного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения.

Роль местных бюджетов в социальном и экономическом развитии регионов будет возрастать по мере стабилизации экономики страны и расширении полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.

2. Анализ управления финансами в МО «Поселок Усть-Омчуг»

2.1 Общая характеристика МО «Поселок Усть-Омчуг»

Усть-Омчуг -- посёлок городского типа в Магаданской области России, административный центр Тенькинского района. Посёлок расположен на 271-м километре автодороги к северо-западу от Магадана.

Население 4012 жителей.

Населённый пункт основан в 1939 году.

В 1949--1956 годах здесь располагался один из советских исправительно-трудовых лагерей -- Теньлаг.

Статус посёлка городского типа -- с 1953 года.

Строительство Усть-Омчуга началось в сентябре 1939 года. Начало его строительства положил Приказ № 894 по Главному управлению строительства Дальнего Севера НКВД СССР "Об организации Тенькинского горнопромышленного управления". Первое его название - 184-й километр. Все началось с палаток и одного сарая. Первое здание в поселке - контора ТГПУ (Тенькинское горнопромышленное управление). К лету 1941 года выросли первые одноэтажные дома, столовая, магазин, склады, гараж для легковых машин, больница. Первого сентября 1941 года начались занятия в новой поселковой школе. Весной 1943 года был запущен литейный цех для плавки цветных металлов. Чуть позже был построен клуб. Выходила газета "За металл", после войны переименованная в "Большевик". Появилось в посёлке и местное радиовещание. К 1952 году поселок превратился в культурный центр большого района. 22 декабря 1953 года Усть-Омчуг преобразован в поселок городского типа.

После ХХ съезда партии (февраль 1956 года) из лагерей стали освобождать «политических». Далеко не все смогли уехать на родину, оседали в Усть-Омчуге. За два года число жителей посёлка выросло с 4,5 тыс. до 7,2 тыс. человек. В конце 50 х годов образована автобаза, в1958 совхоз «Тенькинский». В 1960 году в Усть-Омчуге появился первый самолёт, а через некоторое время организован авиаотряд. Проложена радиорелейная линия Магадан - Усть-Омчуг, жители посёлка стали смотреть телепередачи.

В 1976 году был разработан первый генеральный план развития райцентра. Население тогда составляло 12 тысяч человек. Акцент ставился на увеличение жилищно-коммунального сектора и социально-бытовой сферы. Около бывшего автовокзала планировалось построить автовокзал с гостиницей, в районе бани - химчистку и крытый бассейн, жилые кварталы должны были подступать к мосту через реку Детрин. В районе улицы Заводской проектировался еще один детский сад. Начиналось строительство жилого дома в пойме реки Детрин, развалины которого еще видны напротив дома по улице Восточная 1. Экономический кризис в 90-х коснулся северных территорий и не обошел жителей Усть -Омчуга. Исчезли промышленные градообразующие предприятия: ГОК, торговая контора, нефтебаза, ТСУ, жилые кварталы в районе улиц Заводская, Заречная, Приисковая.

Территория муниципального образования составляет 381 га, включает в себя населенный пункт - пос. Усть-Омчуг Тенькинского района Магаданской области, который является административным центром городского поселения. Территорию муниципального образования составляет исторически сложившиеся земли пос. Усть-Омчуг и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционно природопользования населения муниципального образования, земли для развития муниципального образования.

В структуре экономики района ведущее место принадлежит золотодобывающей отрасли, развитие которой во многом определяет развитие Тенькинского района, гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений. Ведущая роль в отрасли принадлежит рудному и россыпному золоту. Кроме рудного и россыпного золота, в недрах Тенькинского района имеются такие полезные ископаемые как: касситирит, алунит (р. Армань), полиметаллы, песчанно - гравийные смеси (руч. «Темп»), каменный уголь (Челомжинское месторождение), олово, вольфрам, каолинит, глина. На территории Тенькинского района производят геологоразведку и ведут добычу золота на рудных и россыпных месторождениях 36 предприятия по 84 лицензиям на пользование недрами. Одиннадцать из них осваивают рудные месторождения. Предприятия, осуществляющие добычу золота на россыпных месторождениях, не смотря на их истощенность, с 2004 года стабильно имеют общую добычу золота в пределах 1000 кг. в год. В 2007 году в районе добыто золота - 2123,1 кг, в том числе на рудных месторождениях - 1079,6 кг., на россыпных месторождениях - 1043,5 кг.; добыто серебра - 3956,7 кг.

Потребительский рынок - крупный сектор районной экономики, на котором действуют 80 объектов торговли и общественного питания. В сфере розничной торговли занято более 100 человек.

Краткая информация о крупных предприятиях района:

- ОАО «Рудник им. Матросова», В 2007 году предприятием началось проведение работ по составлению предварительного ТЭО и основного ТЭО проекта строительства Наталкинского Гока. Проводится интенсивная разведка месторождения «Дегдекан», данные геологоразведки были представлены в ГКЗ Роснедра с целью постановки запасов на учет. В течение 2008-2009 годов проведены, в соответствии с имеющейся лицензией поисково-ревизионные работы на месторождении Омчакская перспективная площадь.

- ОАО «Геоцентр», в настоящее время проводит геологоразведочные работы. На месторождении Игуменовское.

В настоящее время построена обогатительная фабрика. Добыча золота на первом этапе предусматривается предприятием в 2008 году в пределах 300-400 кг.

- ООО «Электрум - Плюс», Предприятие имеет реальные перспективы увеличить ежегодную добычу золота на месторождении, в 2007 году - это единственное золотодобывающее предприятие, которое добыло в районе более 500 кг. золота, отрабатывается месторождение «Ветренское»

- ЗАО «Нелькобазолото», самое высокорентабельное предприятие района кроме добычи также параллельно проводит разведочные работы на месторождении «Школьное». Предприятие с 2001 года ведет добычу золота и серебра на месторождении, при этом добыто из недр около 5 тонн золота.

- ООО «Агат» на протяжении ряда лет добывает в районе золото и серебро на Агатовском месторождении, и одновременно ведет доразведку месторождения.

- ОАО «Золоторудная компания Павлик», возобновило свою работу по освоению золота на месторождении Павлик.

В 2006 году произошла смена акционеров компании. Контрольный пакет акций ОАО «Золоторудная компания Павлик» приобрела дочерняя компания холдинга «Арлан» ЗАО «Золотые недра».

- Муниципальное унитарное предприятие «Тенькатеплосеть» основное предприятие топливно-энергетического комплекса, обеспечивающее поставку воды и тепла по распределительным сетям, которое и в дальнейшем планирует решить задачи постепенной модернизации котельных, расположенных в поселках Тенькинского района, строительство трансформаторной подстанции и водозабора в п. Мадаун Тенькинского района, строительство котельной в п. Омчак Тенькинского района; реконструкцию очистных сооружений в п. Усть-Омчуг Тенькинского района.

Население муниципального образования составляют постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования граждане РФ. В поселке проживает 489 семей, 1133 человека, которые занимают 27599,5 кв.м. жилья.

Связь с областным центром гор. Магаданом и другими населенными пунктами осуществляется только наземным путем (по трассе).

Климат поселка резко континентальный с продолжительностью неблагоприятного периода о восьми месяцев.

Жилищно-коммунальные услуги для населения поселка Усть-Омчуг оказывает МУП ЖКХ «Коммунальщик». На поселке работает филиал сбербанка, почта, телеграф, аптека, 8 магазинов. Бюджетные организации - двух групповой детский сад, школа (МОУООШ), амбулатория.

2.2 Организация управления финансами муниципального образования «поселок Усть-Омчуг»

Администрация п. Усть-Омчуг - исполнительный орган муниципального образования «поселок Усть-Омчуг» в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Осуществляет свои полномочия с 16 января 2007 года.

Структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Поселок Усть-Омчуг» составляют:

1) Собрание представителей поселка Усть-Омчуг - представительный орган муниципального образования;

2) Глава муниципального образования «Поселок Усть-Омчуг» - высшее должностное лицо муниципального образования;

3) Администрация поселка Усть-Омчуг - исплолнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Администрация поселка Усть-Омчуг обладает правами юридического лица, действует в организационно- правовой форме муниципального учреждения.

Согласно части 1 ст.55 Устава муниципального образования «Поселок Усть-Омчуг», руководство администрацией осуществляет глава муниципального образования.

Структура администрации утверждена Решением Собрания представителей поселка Усть-Омчуг по представлению главы муниципального образования.

В состав базовых задач системы муниципального управления входят:

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления. Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития. Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления. Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы. Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д..

6. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Управление персоналом состоит из решения следующих задач:

- оценка и развитие профессиональных навыков;

- расширение компетенций;

- формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией;

- разработка системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности.;

- аттестация служащих;

8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями. На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.

9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.

10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.

Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления - эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением. Понимание намерений власти и их поддержка населением - условие реализации муниципальных программ и проектов.

Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных образований ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность.

Муниципальный менеджер - это профессионально подготовленный сотрудник, в чьем ведении находятся вопросы по управлению, знающий все параметры и особенности стратегического развития муниципального образования, способный обеспечить эффективное функционирование, устойчивое развитие муниципального образования в целом, либо какого-то отдельного подразделения, аккумулировать потенциал других людей, творческую энергию всего населения и их групп, координировать их деятельность для достижения целей муниципального образования и местного самоуправления в целом.

Работу по управлению финансами в структуре администрации поселка выполняет финансово-экономический отдел.

Основные задачи Отдела:

- Подготовка проекта бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Реализация единой финансовой, бюджетной и долговой политики на территории МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Организация исполнения бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг» и подготовки отчетов об исполнении бюджета.

- Организация разработки, утверждения, исполнения и мониторинга исполнения среднесрочного финансового плана.

- Осуществление учета операций по кассовому исполнению бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Осуществление в пределах своей компетенции финансового контроля.

- Управление муниципальным долгом.

- Методическое руководство ведения бюджетного учета, контроль за организацией бюджетного учета и отчетностью в муниципальных, бюджетных учреждениях и органах Администрации МО «Поселок Усть-Омчуг» и другие задачи, входящие в компетенцию отдела.

Основные функции Отдела

- Готовит предложения по основным направлениям финансовой, бюджетной, долговой и налоговой политики на территории МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Организует в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Магаданской области, муниципальными нормативными правовыми актами работу по составлению проекта бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг», представляет проект бюджета Администрации МО «Поселок Усть-Омчуг» и Собранию представителей МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Осуществляет методическое руководство по вопросам составления проекта местного бюджета при работе с главными распорядителями.

- Осуществляет согласование проектов муниципальных целевых программ, обеспечивает в установленном порядке их финансирование (при условии их утверждения и включения в бюджет текущего года) за счет средств местного бюджета.

- Участвует в установленном порядке в разработке проектов муниципальных правовых актов.

- Определяет перспективный прогноз поступления доходов по каждому источнику в соответствии - с налоговым законодательством Российской Федерации, законодательством Магаданской области и муниципальными нормативными правовыми актами.

- В пределах своей компетенции проводит политику Администрации «Поселок Усть-Омчуг» при взаимодействии с налоговыми органами и органами Федерального казначейства по обеспечению своевременного и полного поступления налогов и других обязательных платежей в местный бюджет, разрабатывает предложения по совершенствованию налоговой политики на территории МО «Поселок Усть-Омчуг».

- В порядке, установленном решением о бюджете выполняет бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов бюджета и главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Ведет реестр расходных обязательств МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Составляет сводную бюджетную роспись местного бюджета.

- Вносит изменения в сводную бюджетную роспись местного бюджета в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

- Доводит до главных распорядителей и получателей средств местного бюджета показатели сводной бюджетной росписи в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

- Организует исполнение и исполняет бюджет МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Определяет порядок санкционирования расходов местного бюджета.

- Ведет учет бюджетных обязательств.

- Взаимодействует с органами федерального казначейства на основании соответствующих соглашений (договоров) и регламентов документооборота в части обслуживания кассового исполнения местного бюджета.

- Осуществляет мониторинг бюджетного сектора и муниципальных финансов.

- Ведет муниципальную долговую книгу.

- Составляет отчет об исполнении местного бюджета, представляет его на утверждение в Администрацию МО «Поселок Усть-Омчуг» для направления в Собрание представителей МО «Поселок Усть-Омчуг».

- Представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

- Ведет сводный реестр бюджетополучателей средств местного бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг» и выполняет другие функции.

Основными правовыми источниками, определяющими деятельность местных органов власти по управлению финансами МО «Поселок Усть-Омчуг» Тенькинского района Магаданской области являются:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации (принят Государственной Думой РФ и одобрен Советом Федерации РФ 17.07.1998 г., введен в действие с 01.01.2000 г., в настоящее время действует в редакции от 30.04.2010 г.) ;

2. Налоговый Кодекс Российской Федерации Налоговый Кодекс Российской Федерации (Часть I принята Государственной Думой РФ 16.07.1998, одобрена Советом Федерации РФ 17.07.1998 г. в настоящее время действует в редакции от 30.04.2010 г.; Часть II принята Государственной Думой РФ 19.07.2000 г, одобрена Советом Федерации РФ 26.07.2000 г., в настоящее время действует в редакции от 05.04.2010 г.);

3. Устав МО «Поселок Усть-Омчуг» Тенькинского района Магаданской области Российской Федерации Устав МО «Поселок Усть-Омчуг» Тенькинского района Магаданской области Российской Федерации : Решение Собрания представителей муниципального образования «Поселок Усть-Омчуг» 08.07.2006 № 8 // Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Дальневосточному федеральному округу 12.07.2006 № Ru495041042006001. - Тенька. - 2006. - № 28.;

4. Закон Магаданской области от 15.07.2003г. № 379-ОЗ «О бюджетном процессе в Магаданской области» О бюджетном процессе в Магаданской области : Закон Магаданской области от 15.07.2003г. № 379-ОЗ.;

5. Приказ Минфина РФ от 30 декабря 2009г. N150н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации : Приказ Минфина РФ от 30 декабря 2009г. N150н.;

6. Приказ Минфина РФ от 13 ноября 2008г. №128н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (с изменениями от 9 ноября 2009 г.) Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации : Приказ Минфина РФ от 13 ноября 2008г. №128н с изменениями от 9 ноября 2009 г.;