Указанные нормативные правовые акты являются постоянно-действующими и регламентирую сам «процесс» формирования и исполнения бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг». Основным документом, определяющим возможности и параметры финансирования получателей бюджетных средств, является Бюджет МО «Поселок Усть-Омчуг».

2.3. Анализ показателей управления финансами МО «Поселок Усть-Омчуг»

Проведем анализ бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг» Тенькинского района Магаданской области.

Бюджет муниципального образования поселок «Усть-Омчуг» составляет на 1 год и утверждается на собрании представителей поселка. Основные показатели доходной части бюджета поселка за последние три года представлены в таблице 2.2.

Таблица 2.2 Доходная часть бюджета МО «поселок Усть-Омчуг»

Статья	2007 год	2008 год	2009 год
ВСЕГО	22 456,30	25 120,30	27 407,00
Налог на доходы физических лиц	5 321,00	6 012,00	6 553,00
Налог на имущество физических лиц	4,00	4,00	4,00
Земельный налог	35,00	34,00	34,00
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности	72,00	84,00	94,00
Дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности	6 490,00	6 490,00	6 506,00
Субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов муниципальным образованиям на снижение платежей населения за тепловую энергию	10 327,00	12 289,00	14 008,70
Субвенции бюджетам на государственную регистрацию актов гражданского состояния	13,00	13,00	13,00
Субвенции на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты	194,30	194,30	194,30

По данным нашего исследования в местный бюджет поступило доходов в сумме 22 456,30 тыс. рублей в 2007г, 25 120,30тыс. руб. в 2008 и 27 407,00 в 2009.. Исполнение плана доходов местного бюджета обеспечено поступлениями по основным источникам: налогом на доходы физических лиц и безвозмездными поступлениями от других бюджетов бюджетной системы РФ.

Основную часть доходов бюджета составляют: налог на доходы физических лиц, а так же дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидии за тепло. Причем последние растут наиболее быстрыми темпами.

В соответствии с установленными пределами дефицита муниципального образования формируется расходная часть бюджета представленная в таблице 2.3.

Таблица 2.3 Расходная часть бюджета МО «поселок Усть-Омчуг»

Статья	2007 год	2008 год	2009 год
ВСЕГО	21 747,00	25 100,80	28 057,00
Функционирование высшего должностного лица муниципального образования	533,00	631,00	706,70
Функционирование администрации муниципального образования	4 049,00	4 858,00	5 489,40
Резервный фонд	30,00	30,00	30,00
Прочие расходы	219,70	224,50	233,90
Государственная регистрация актов гражданского состояния	13,00	13,00	13,00
Национальная оборона	194,30	194,30	194,30
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	255,00	306,00	345,00
Капитальный ремонт муниципального жилищного фонда	1 073,00	1 190,00	1 308,00
Коммунальное хозяйство	11 860,00	14 113,00	16 087,70
Благоустройство	3 520,00	3 541,00	3 649,00

Расходы местного бюджета осуществлялись исходя из фактического поступления финансовых ресурсов.

Проведем горизонтальный и вертикальный анализ доходной и расходной части бюджета. Расчетные данные для анализа представлены в таблицах 2.4 и 2.5.

Таблица 2.4 Анализ структуры и динамики доходной части бюджета МО «поселок Усть-Омчуг»

Статья	Доходная часть бюджета, тыс. руб.	Темп роста, %	Удельный вес, %	Рост в удельном весе
	2007 год	2008 год	2009 год	2008 год к 2007 году	2009 год к 2008 году	2007 год	2008 год	2009 год	2008 год	2009 год
ВСЕГО	22456,3	25120,3	27407,0	111,86	109,10	100,0	100,0	100,0	-	-
Налог на доходы физических лиц	5321,00	6012,00	6553,00	112,99	109,00	23,69	23,93	23,91	0,24	-0,02
Налог на имущество физических лиц	4,00	4,00	4,00	100,00	100,00	0,02	0,02	0,01	-0,00	-0,00
Земельный налог	35,00	34,00	34,00	97,14	100,00	0,16	0,14	0,12	-0,02	-0,01
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности	72,00	84,00	94,00	116,67	111,90	0,32	0,33	0,34	0,01	0,01
Дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности	6490,00	6490,00	6506,00	100,00	100,25	28,90	25,84	23,74	-3,06	-2,10
Субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов муниципальным образованиям на снижение платежей населения за тепловую энергию	10327,0	12289,0	14008,7	119,00	113,99	45,99	48,92	51,11	2,93	2,19
Субвенции бюджетам на государственную регистрацию актов гражданского состояния	13,00	13,00	13,00	100,00	100,00	0,06	0,05	0,05	-0,01	-0,00
Субвенции на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты	194,30	194,30	194,30	100,00	100,00	0,87	0,77	0,71	-0,09	-0,06

Анализ динамики доходной части показал, что за прошедшие три года доходная часть в 2009 году возросла в 109,1% по отношению к предыдущему году, а в 2008 году рост составил 111,86% по отношению к 2007 году. В 2009 году общая сумма доходов составила сумму в 27 407 тыс. руб., из них наибольшая часть доходов приходится на поступления по налогу на доходы физических лиц (23,93%), также значительную часть доходов бюджета составляют дотации на выравнивание обеспеченности муниципальных образований (23,74% в бюджете 2009 года). Основную часть бюджета поселения составляют дотации на частичное субсидирование расходов бюджета на снижение платежей населения за тепловую энергию (51,1% в бюджете 2009 года).

Следует отметить, что бюджет поселка Усть-Омчуг менее чем на четверть обеспечен собственными налоговыми доходами, остальная часть субсидируется из бюджетов других уровней. Бюджет поселка высоко дотационный (более чем на 75%). Усугубляет положение то, что темпами опережающими рост доходной налоговой базы возрастают коммунальные платежи, что приводит к росту дотаций на частичное субсидирование расходов бюджета на снижение платежей населения за тепловую энергию в структуре бюджета, так в 2007 г. данная статья занимала 45,99%, в 2008 г. 48,95%, в 2009 г. уже более половины - 51,11%, вместе с тем отметим что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности снизилась с 28,90% в бюджете 2007 года до 23,74% в бюджете 2009 г.

Остальные статьи доходной части бюджета занимают незначительный удельный вес и в течение исследуемого периода значительно не менялись.

Таблица 2.5 Анализ структуры и динамики расходной части бюджета МО «поселок Усть-Омчуг»

Статья	Расходная часть бюджета, тыс. руб.	Темп роста, %	Удельный вес, %	Рост в удельном весе
	2007 год	2008 год	2009 год	2008 год к 2007 году	2009 год к 2008 году	2007 год	2008 год	2009 год	2008 год	2009 год
ВСЕГО	22432,00	25100,80	28057,00	111,90	111,78	100,00	100,00	100,00	-	-
Функционирование высшего должностного лица муниципального образования	533,00	631,00	706,70	118,39	112,00	2,38	2,51	2,52	0,14	0,00
Функционирование администрации муниципального образования	4049,00	4858,00	5489,40	119,98	113,00	18,05	19,35	19,57	1,30	0,21
Резервный фонд	30,00	30,00	30,00	100,00	100,00	0,13	0,12	0,11	-0,01	-0,01
Прочие расходы	219,70	224,50	233,90	102,18	104,19	0,98	0,89	0,83	-0,09	-0,06
Государственная регистрация актов гражданского состояния	13,00	13,00	13,00	100,00	100,00	0,06	0,05	0,05	-0,01	-0,01
Национальная оборона	194,30	194,30	194,30	100,00	100,00	0,87	0,77	0,69	-0,09	-0,08
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	255,00	306,00	345,00	120,00	112,75	1,14	1,22	1,23	0,08	0,01
Капитальный ремонт муниципального жилищного фонда	1073,00	1190,00	1308,00	110,90	109,92	4,78	4,74	4,66	-0,04	-0,08
Коммунальное хозяйство	12545,00	14113,00	16087,70	112,50	113,99	55,92	56,23	57,34	0,30	1,11
Благоустройство	3520,00	3541,00	3649,00	100,60	103,05	15,69	14,11	13,01	-1,58	-1,10
Дефицит	-24,3	-19,5	650

Бюджет 2009 года в отличие от двух предыдущих лет является дефицитным. Дефицит составил 650 тыс. руб. В 2007 г. наблюдался префицит в сумме 24,3 тыс. руб., в 2008 году префицит составил 19,5 тыс. руб. Резкий дефицит объясняется резким активным ростом наиболее значительной части расходов бюджета муниципального образования.

Коммунальное хозяйство занимает в структуре бюджета 57,34% в 2009 году и в течении тех лет его удельный вес возрос с 55,92% в 2007 году, темп роста составил 12,5% в 2008 году и 13,99% в 2009 году. Такая динамика превосходит темпы роста налоговых доходов бюджета поселения, что является крайне негативной тенденцией. Значительная часть трат муниципального образования приходится на содержание администрации поселка 19,57% и на содержание главы муниципального поселения 2,52% в 2009 году, при этой данный затраты за последние три года увеличились удельный вес с 18,05% и 2,38% соответственно. Сложившаяся картина в условиях дефицитного бюджета требует предельного внимания и анализа в целях снижения расходов и снятия дополнительной нагрузки с муниципального бюджета.

Немаловажной статьей расходов бюджета является благоустройство (см. рис. 2.8) поселковых территорий, что значительно повышает условия проживания местных жителей. Но данная статья расходов поселкового бюджета имеет тенденцию к снижению, так в бюджете 2007 года статья занимала 15,69%, в 2008 году 14,11%, а в 2009 году 13,01% и составила в натуральном выражении 3 649 тыс. руб.

В целом расходы бюджета муниципального образования за анализируемый период возросли с 22 432 тыс. руб.в бюджете 2007 года, до 28 057 тыс. руб.

Таблица 2.6 Анализ структуры и динамики расходов на содержание администрации МО «поселок Усть-Омчуг»

Статья	Расходы, тыс. руб.	Темп роста, %	Удельный вес, %	Рост в удельном весе
	2007 год	2008 год	2009 год	2008 год к 2007 году	2009 год к 2008 году	2007 год	2008 год	2009 год	2008 год	2009 год
ВСЕГО расходы на содержание муниципальной администрации	4049,00	4858,00	5489,40	119,98	113,00	100,59	100,58	100,00	-	-
Оплата труда и начисления на оплату труда	2782,00	3296,00	3690,69	118,48	111,97	68,71	67,85	67,23	-0,86	-0,61
Услуги связи	40,00	45,00	49,40	112,50	109,78	0,99	0,93	0,90	-0,06	-0,03
Транспортные услуги	20,00	23,00	27,00	115,00	117,39	0,49	0,47	0,49	-0,02	0,02
Коммунальные услуги	140,00	161,00	180,22	115,00	111,93	3,46	3,31	3,28	-0,14	-0,03
Услуги по содержанию имущества	123,00	135,00	145,50	109,76	107,78	3,04	2,78	2,65	-0,26	-0,13
Прочие услуги	318,00	509,00	599,36	160,06	117,75	7,85	10,48	10,92	2,62	0,44
Прочие расходы	24,00	28,00	32,50	116,67	116,07	0,59	0,58	0,59	-0,02	0,02
Приобретение основных средств	345,00	379,00	428,00	109,86	112,93	8,52	7,80	7,80	-0,72	-0,00
Оплата ГСМ	101,00	112,00	120,00	110,89	107,14	2,49	2,31	2,19	-0,19	-0,12
Оплата расходных материалов	180,00	198,00	216,74	110,00	109,46	4,45	4,08	3,95	-0,37	-0,13

В условиях дефицитного бюджета на 2009 год необходимо проводить оптимизацию расходов муниципального образования с целью снижения дисбаланса доходов и расходов. Выявленный большой удельной вес такой статьи как содержание администрации муниципального образования требует более детального анализа, с этой целью проведем анализ структуры и динамики затрат на содержание администрации муниципального образования за последние три года. Расчетные данные для анализа представлены в таблице 2.6.

Как видно из произведенных расчетов, расходы на содержание администрации за 2008 год увеличились на 19,98%, а в 2009 году на 13% и составили в натуральном выражении 5 489,4 тыс. руб. Снижение темпов роста является положительным фактом. В структуры обозначенных затрат преобладают затраты по оплате труда и начисления на оплату труда, которые составили 68,71% в бюджете 2007 года и к 2009 году снизились до 67,23%, в натуральном выражении составили 3 690,69 тыс. руб. За последние три года значительно возросли прочие услуги с 7,85% в 2007 году до 10,92% в 2009 году и составили 599,36 тыс. руб. Увеличение стоимости основных средств занимает в бюджете 2009 года 7,8% (в 2007 году составляло 8,52%) и равно 428 тыс. руб.. Приобретение расходных материалов требует 3,95% поселкового бюджета 2009 года или 216,74 тыс. руб. Коммунальные услуги составили в расходах на содержание администрации 115 тыс. руб. или 3,28%.

В ходе анализа расходов на содержание администрации муниципального образования выявлены такие «сомнительные» расходы как прочие услуги, приобретение основных средств и расходных материалов поскольку сокращение затрат по этим статьям в течении одного или нескольких лет некритично скажет на работе администрации в целом, а общая сумма этих затрат на порядок превышает годовой дефицит бюджета в сумме 650 тыс. руб.. Детальный анализ и рациональное использование финансовых ресурсов бюджета позволит сократить или ликвидировать дефицит муниципального бюджета.

По итогам главы можно сформулировать следующие выводы:

- бюджет муниципального образования является дотационным (кроме 2007г.) в пределах 75%, в связи с чем требуются активные мероприятия по поиску дополнительных источников финансирования, а также по увеличению налоговой базы муниципального образования;

- в 2009 году выявлен дефицит бюджета в размере 650 тыс. руб. для чего предложены мероприятия по оптимизации расходов муниципального бюджета и снижения тем самым дефицита

Таким образом, подход к формированию бюджетной политики муниципального образования должен быть комплексный и носить системный характер: с одной стороны необходимо повышение налоговых поступлений в бюджет, с другой стороны оптимизация структуры расходных обязательств бюджета.

3. Оптимизация управления финансами на муниципальном уровне на примере МО «Поселок Усть-Омчуг»

3.1 Совершенствование механизма распределения финансовой помощи МО «Поселок Усть-Омчуг»

финансы муниципальный самоуправление бюджет

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-ФЗ, изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России, которые были произведены соответственно Федеральными законами от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ и от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены.

Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (таблица 3.1).

Таблица 3.1 Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами

Налоги и сборы (ставка)	До реформы (2004 г.)	После реформы (2005-2007 гг.)
Налог на прибыль	7%	-
Налог на доходы физических лиц	50%	30%
Налог на игорный бизнес	50%	-
Акцизы: - на водку и ликероводосночные изделия - на прочую алкогольную продукцию	35% 10%	- -
Единый сельскохозяйственный налог	-	60%
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	75%	90%
Налог на имущество организаций	50%	-
Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения	45%	-
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых	100%	-
Государственная пошлина	100%*	100%*

* по отдельным видам

Таким образом, перечень нормативов отчислений в местные бюджеты, равно как и перечень местных налогов оказались значительно сокращенными.

В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации - городского округа, муниципального района - поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей До реформы субъекты Федерации обладали очевидной свободой распределения финансовой помощи местным бюджетам на территории региона, методики ее распределения на региональном уровне либо вообще не принимались, либо предполагали выделение средств из регионального бюджета на покрытие разницы в расходах и доходах муниципальных образований. к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.

Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариантивности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.

1. Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований В зарубежной практике собственно местные налоги, как правило, тоже не покрывают большую часть расходов муниципальных бюджетов. Однако в большинстве развитых странах местные налоги являются самым большим по объему источником доходов муниципальных образований. , а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему (даже среди городских округов дотационными стали более 92%). Это было обосновано крайне высоким уровнем дифференциации налоговой базы в масштабе Российской Федерации, риском получить на практике показатели бюджетной обеспеченности одних муниципальных образований, многократно превышающей средние, при отсутствии в региональных бюджетах средств на выравнивание обеспеченности остальных муниципалитетов.

В то же время, за субъектами Федерации было закреплено право устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, поступающих в региональный бюджет Применительно к муниципальным районам и городским округам это означает единое распределение норматива, установленного для городских округов, между районами и поселениями. . Регионы могут вводить также и дифференцированные нормативы налоговых отчислений в счет финансовой помощи местным бюджетам.

2.Субъекты Федерации теперь предоставляют местным бюджетам дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, они вправе вводить дополнительно и дотации, рассчитанные исходя из численности населения муниципального образования.

Однако методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждаются на региональном, а не на федеральном уровне (что оправдано явной неоднородностью экономической базы местного самоуправления в субъектах федерации).

3. Если в части выделения дотаций городским округам и муниципальным районам правила были определены федеральным законодателем в виде единой модели, то применительно к финансовой поддержке поселений предусмотрены 3 варианта:

1) предоставление подушевых дотаций с регионального уровня;

2) делегирование полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям на уровень муниципальных районов с передачей им подушевых субвенций;

3) выделение дотаций за счет собственных средств муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

При этом, как показывают расчеты, комбинирование перечисленных выше механизмов выделения дотаций не всегда приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений в масштабе всего региона: возможно увеличение разрыва между финансовыми возможностями поселений, расположенными в разных районах субъекта РФ.

4. Значительная роль была отведена поддержке местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы с помощью целевых трансфертов - субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям).

Применительно к субсидиям субъекты Федерации, по сути, получили свободу действий по выбору направлений финансирования.

Порядок выделения субвенций для финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления федеральных полномочий был регламентирован на федеральном уровне. Тем не менее, практическое определение источников и объемов покрытия расходов на исполнение переданных полномочий должно было определяться соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми эти полномочия передавались.

5. При детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не было введено регулирование объема межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты. Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008.

Реализация на практике обозначенных решений привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований. Аналитический доклад фонда «Институт экономики города», 2008. .

Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому - огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете (таблица 3.2).

Таблица 3.2 Классификация субъектов РФ по доле доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008.  .

	Доля доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете
	Всего доходов	Доходы без учета субвенций
	число регионов	в процентах к итогу	число регионов	в процентах к итогу
до 25%	0	0,00%	4	4,94%
25%-45%	13	16,05%	54	66,67%
45%-55%	42	51,85%	19	23,46%
55%-65%	21	25,93%	3	3,70%
свыше 65%	5	6,17%	1	1,23%

 

Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает:

- доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается (г. - 29,7%), в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы постоянно растет (2007 г. - 58,0%);

- в структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (2007 г. - 12,2%), в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов, особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц (его доля в налоговых доходах муниципалитетов: в 2007 г. - 67,1%);

- доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту (с 45,2 млрд. руб. в 2003 г. до 194,2 млрд. руб. в 2007 г., однако по-прежнему невелика (9,95% доходов местных бюджетов в 2007 г.). Учитывая, что 80,4% таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов;

- в плане безвозмездных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. Так, в структуре трансфертов, перечисляемых в местные бюджеты в регионах, полностью сформировавших бюджеты поселений, в 2007 г. относительно 2006 г. доля дотаций снизилась с 31,68% до 24,79%, доля субсидий выросла с 14,7% до 24,16%, а доля субвенций оказалась относительно стабильной (немного сократилась: с 53,75% до 51,05%) Данные и дополнительные расчеты на основе данных Института экономики города в докладе «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований».  .

Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений в 2003-2007 гг. не привела к существенным изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов.

Стабильность расходов означает, по-видимому, что муниципальные образования пока активно не приступили к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений является известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.

Отчасти, разумеется, это является проблемой переходного периода. На 2006-2008 гг. было разрешено право заменять часть дотаций муниципальным образованиям на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности дотациями, распределение которых возможно с использованием фактических и прогнозируемых доходов и расходов (доля последних в общем объеме дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений не должна была превышать 100% в 2006 г., 80% в 2007 г., 50% в 2008 г.; для районных фондов финансовой поддержки поселений эта доля могла достигать 100% на протяжении всего переходного периода).

Таким образом, можно констатировать, что результаты межбюджетной реформы оказались противоречивыми: в одних случаях удалось продвинуться в решении поставленных задач, хотя и не решить их полностью; в других - отмечается движение в направлении, обратном от запланированного. Последнее особенно ярко проявляется в части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образований.

Совершенствование механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджета субъекта с целью содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических преобразований в муниципальных образованиях представляется целесообразным формирование в составе бюджетов субъектов Фонда развития муниципальных финансов (ФРМФ) (рис. 3.1).

Участие в конкурсе на получение субсидий могут принимать все муниципальные образования, имеющие собственный бюджет. Для участия в конкурсе они должны представить в финансовый орган администрации субъекта в установленный срок Программу развития муниципальных финансов. В качестве основы Программы рекомендуется использовать финансовую стратегию, разрабатываемую администрацией муниципального образования. По результатам конкурса право на получение субсидий ежегодно предоставляется 3-5 муниципальным образованиям, программы которых имеют лучшие итоговые показатели. Результаты конкурса доводятся до сведения участников в течение месяца после даты завершения приема программ.

Размер ФРМФ в большинстве субъектов, по мнению экспертов, может составлять не более 20% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам.

Источником средств Фонда развития муниципальных финансов являются установленные в процентах отчисления от неналоговых доходов, в частности, отчисления от доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и доходов от предпринимательской деятельности. В зависимости от уровня собираемости указанных доходов и потребности муниципальных образований, претендующих на получение средств, процент отчислений может быть принят на уровне 10%.

Реализация мероприятий по оздоровлению централизованных и децентрализованных финансов за счет средств Фонда развития муниципальных финансов обеспечит рост бюджетных, а также ряда социально-экономических показателей.

3.2 Совершенствование методов программно-целевого управления бюджетными расходами

В связи с проведением работы в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в БК РФ предусмотрена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы с представлением реестров субъектов РФ и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов РФ. Исходя из этого Министерство финансов РФ разрабатывает порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет.

Кроме того, необходимо разработать единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.

Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.

В связи смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В РФ функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.

По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования эту функцию могли бы выполнять также независимые аудиторские фирмы.

Задачи повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.

Необходимо также разработать комплекс мер по обеспечению внедрения независимой экспертизы - установить полномочия независимых экспертов, разработать требования к ним и процедуры отбора экспертов.

Совершенствование среднесрочного финансового планирования.

Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному финансовому планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Практика регулирования процесса среднесрочного финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как правило, только к воспроизведению норм федерального законодательства, при этом в большом количестве субъектов РФ правовое регулирование среднесрочного финансового планирования отсутствует.

В целях совершенствования процесса среднесрочного финансового планирования на региональном и муниципальном уровнях необходимо внести в Бюджетный кодекс РФ положения, обязывающие органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления проводить правовое регулирование:

- процедур среднесрочного финансового планирования, включая конкретизацию целей задач, видов и форматов планирования, перечней входных и выходных показателей, требований к исходной информации;

- порядка взаимодействия всех участников процесса среднесрочного финансового планирования;

- взаимосвязи между среднесрочным финансовым планом и программами социально-экономического развития на перспективу;

- порядка учета в процессе среднесрочного финансового планирования основных социально-экономических приоритетов территорий;

- процедур использования показателей среднесрочного финансового плана при подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год;

- порядка мониторинга исполнения показателей среднесрочного финансового планирования, корректировки указанных показателей.

Министерство финансов РФ разработает методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по применению целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей бюджетных средств.

Совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом.

В Бюджетном кодексе РФ заложены основы управления региональным и муниципальным долгом. В частности, определены понятие и состав долга, установлены ограничения на его размер, ежегодный объем средств на его обслуживание и ежегодный прирост, а также показатели долговой книги. В то же время следует решить ряд вопросов, касающихся управления долгом, планирования долговых обязательств, принятия управленческих решений, ведения детального учета и управления рисками.

Несмотря на то что к настоящему моменту некоторые субъекты РФ и в меньшей степени муниципальные образования имеют практику управления региональным и муниципальным долгом, в большинстве из них эта деятельность еще далека от совершенства.

Общими недостатками являются:

- отсутствие управления условными обязательствами, не входящими в состав регионального и (или) муниципального долга в трактовке Бюджетного кодекса РФ, и процедур управления рисками;

- низкий уровень аналитических возможностей информационных систем;

- неполный учет обязательств, отсутствие формализованных процедур принятия решений о новых заимствованиях или их реструктуризации;

- отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования;

- применение разнообразных форм неформального учета и отчетности.

Необходим переход к управлению долгом как к совокупности всех долговых обязательств, включающих наряду с традиционными долговыми инструментами также обязательства по просроченной кредиторской задолженности. В связи с этим предполагается определить формы бюджетных обязательств, внедрить новые правила их учета, развивать системы планирования и управления долговыми обязательствами. Предстоит усовершенствовать учет прямых и условных обязательств, управление рисками, соответствующую отчетность, а также систему принятия решений о заимствованиях.

Для совершенствования системы управления долгом на региональном и муниципальном уровнях Министерство финансов РФ подготовит методические рекомендации, которые, в частности, будут содержать описание основных процедур управления заимствованиями и учета обязательств, конкретные предложения по управлению долгом.

Осуществление мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» для субъектов РФ и муниципальных образований, имеющих значительную просроченную задолженность по расходным обязательствам, предусматривается возможность введения временной финансовой администрации, целью которой является обеспечение сбалансированности бюджета и осуществление работы по минимизации долгового бремени.

Внедрение в практику бюджетной деятельности муниципальных образований методов бюджетирования ориентированного на результат (БОР) предполагает 2 основных этапа:

- внедрение методов программно-целевого управления, предполагающих, что деятельность главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) планируется в рамках разрабатываемых ими ведомственных целевых программ (ВЦП), позволяющих, прежде всего, контролировать эффективность использования бюджетных средств через контроль достижения целевых индикаторов ВЦП;

- внедрение в практику деятельности бюджетных учреждений финансирования на основе выполнения муниципальных заданий на оказание бюджетных услуг, позволяющих более полно оценивать как качество выполнения функций бюджетных учреждений с точки зрения потребителя, так и экономическую эффективность расходования средств путем поэлементного анализа затрат на оказание услуги.

Несомненным плюсом такого подхода, также является то, что для исполнения государственных функций и решения вопросов местного значения можно активнее привлекать негосударственные (небюджетные) учреждения, что может позволить снизить затраты при оказании услуг и повысить их доступность (прежде всего, в ситуации, когда бюджетные учреждения перегружены).

Вместе с тем, внедрение методов программно-целевого управления на данном этапе сталкивается с рядом проблем. Разработка, корректировка и контроль исполнения ВЦП не воспринимается руководителями и специалистами главных распорядителей бюджетных средств как необходимый элемент планирования бюджета и контроля его исполнения.

Фактически, на сегодняшний день разработка (в дальнейшем так будут восприниматься корректировка и контроль исполнения) ВЦП является в глазах, как руководителей, так и сотрудников главных распорядителей бюджетных средств бесполезной тратой времени т. к.:

Фактически, не влияет на утверждение финансирования ГРБС по ассигнованиям, включаемым в программу (т. е. если программы/проекта программы нет финансирование ГРБС из районного бюджета не прекращается); т. е. деньги, которые и так выделяются из муниципального бюджета, «по прихоти» неизвестно кого, (а, практически, отдела финансов, необходимо оформлять дополнительной, но бесполезной для них документацией).

ВЦП не влияет на объем получения финансирования по иным источникам бюджетных средств (платные услуги, МЦП, субвенции, и др.)

В функциональном плане руководители и сотрудники ГРБС не представляют, чем ВЦП могут улучшить текущую работу ГРБС.

Работа, связанная с ВЦП не отражается на оценке качества сотрудников ГРБС, связанных с разработкой и контролем исполнения ВЦП.

Результаты выполнения показателей ВЦП не влияют, на взгляд, ГРБС на вопросы финансирования подведомственных учреждений, включая вопросы стимулирования персонала.

При внедрении БОР ВЦП не связаны с разработкой и исполнением муниципальных заданий подведомственных учреждений ГРБС. Показатели и целевые индикаторы ВЦП не увязаны с показателями муниципальных заданий, хотя и муниципальные задания, и ВЦП выполняются в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Целесообразно увязывать показатели муниципальных заданий с целевыми индикаторами ВЦП, таким образом, чтобы при анализе ВЦП можно было в общем виде анализировать насколько выполняются муниципальные задания, поскольку именно уровень и качество выполнения муниципальных заданий в рамках БОР наиболее полно характеризуют качество работы подведомственных учреждений ГРБС. (Теоретически, невозможна ситуация, когда ВЦП исполняются в полном объеме и с надлежащим качеством, а муниципальные задания - нет).

В практике планирования затрат по ГРБС, как правило, не предусматриваются затраты на амортизацию или аналогичные им. На наш взгляд такой подход является неправильным, т. к. в этом случае финансирование восстановления основных фондов (ОФ) ГРБС не имеет закрепленных источников финансирования и зависит от конъюнктуры бюджета в текущем периоде. (Не обязательно копить, поступления на восстановление ОФ ГРБС могут использоваться в качестве «залога» при финансировании данных программ через привлечение коммерческих кредитов). Очевидно, правда, что для этого необходимо закрепление данных норм на уроне федерального законодательства и отражение в БК РФ.

Наконец, важнейшим моментом, является увязанность применяемых методов программно-целевого управления в рамках БОР с межбюджетными отношениями между региональными и муниципальными бюджетами. Роль межбюджетных трансфертов в сфере формирования доходной части местных бюджетов при формировании доходной части местных бюджетов исключительно велика. Прежде всего, за счет предоставление субвенций на выполнение отдельных государственных полномочий, делегированных на местный уровень.

Очевидно, что при такой степени зависимости муниципальных бюджетов от трансфертов внедрение программно-целевого управления только на местном уровне без согласования параметров финансирования из региональных бюджетов - функционально бессмысленно.

Наконец, на муниципальном уровне ощущается существенный недостаток методических разработок по данной проблеме. В настоящий момент на федеральном уровне не существует общих методических рекомендаций, которые могли бы использоваться всеми муниципальными образованиями при внедрении БОР. Очевидно, что такие методические разработки необходимы и должны осуществляться под общим руководством Министерства финансов России. В случае их наличия можно было бы говорить о единых «правилах игры» необходимых для обеспечения единого экономического пространства.

3.3 Проведение мониторинга - как средство повышения эффективности расходов бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг»

Мониторинг предполагает: проведение регулярного сбора и учета данных о текущих результатах предоставления услуг (о реализации программ), о затратах и прочем для определения того, достигаются ли поставленные цели бюджетной политики и насколько эффективно предоставляются услуги. По нашему мнению, под мониторингом эффективности расходов региональных бюджетов следует понимать наблюдение и аналитическое обследование состояния расходов бюджета, тенденций их развития и эффективности, проводимые на всех стадиях бюджетного процесса.

Основной целью мониторинга должно стать определение возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и экономического развития территорий на основе сопоставления произведенных расходов и полученных результатов.

К числу мероприятий, позволяющих применить на практике мониторинг эффективности бюджетных расходов, следует отнести:

- координацию функций контролирующих органов в соответствии с целями бюджетной деятельности в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, во избежание их дублирования;

- разработку и внедрение показателей эффективности расходования бюджетных средств по отраслям;

- создание механизма стимулирования (поощрения) эффективной деятельности бюджетных менеджеров.

Мониторинг бюджетных расходов как метод бюджетного контроля должен иметь функциональный механизм реализации. Важнейшими элементами механизма должны стать субъекты, объекты, принципы, методика, результаты.

Субъекты мониторинга бюджетных расходов - органы исполнительной власти (в лице администрации, координирующей процесс мониторинга, и соответствующих управлений как главных распорядителей бюджетных средств, непосредственно проводящих мониторинг эффективности использования бюджетных средств).

Объекты мониторинга - расходы региональных бюджетов и финансовые потоки, направленные на предоставление бюджетных услуг.

Принципы мониторинга эффективности бюджетных расходов:

1) обоснование критериев оценки эффективности, обеспечивающих учет всех важнейших составляющих показателей уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

2) системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей показателей эффективности бюджетных расходов и характеристик местного развития;

3) достоверность и легитимность исходных данных при анализе эффективности бюджетных расходов МО и показателей местного развития и качества управления финансами;

4) установление временных границ, обеспечивающих адекватность системы индикаторов задачам текущего анализа и прогнозирования расходов местного бюджета и экономико-социального развития муниципалитета;

5) прозрачность и максимальная информативность результатов оценки эффективности бюджетных расходов при принятии оптимальных управленческих решений;

6) сочетание общеэкономических индикаторов с показателями, отражающими эффективность бюджетных расходов и ответственность местных органов власти и управления по решению важнейших экономических и социальных проблем.

Методика мониторинга - конкретизация приемов и способов наблюдения, сопоставления, оценки обоснованности и эффективности бюджетных расходов, алгоритм которых должен быть закреплен в соответствующих инструкциях.

Результаты мониторинга - оценка эффективности расходования средств территориальных бюджетов и качества предоставляемых услуг.

Контроль за исполнением бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, постепенно смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств, осуществляемого внешним контролирующим органом, к внутреннему контролю, осуществляемому самими отраслевыми органами управления, и в конечном итоге - к ответственности конкретных исполнителей. Последнее предполагает, то соответствующие подразделения органов управления получают право самостоятельно представлять и защищать свои бюджетные заявки на финансирование, а также принимать самостоятельные решения о направлениях расходования выделенных им средств.

В процессе проведения мониторинга потребности оказания бюджетных услуг необходимо отслеживать динамику количества нуждающихся в предоставлении бюджетной услуги конкретного вида, учитывая показатели социально-экономического развития за истекший период и возможные изменения в планируемом. Следует также учитывать степень удовлетворения потребителей качеством предоставляемой бюджетной услуги. Для этого возможно проведение опросов и анкетирований общественного мнения.

В настоящее время в Госкомстате России и некоторых других официальных организациях проводится работа по совершенствованию муниципальной статистики. Соответствующие разделы включены в ряд федеральных программ, в течение нескольких лет разрабатываются модельные формы представления информации, отрабатываются процедурно-организационные вопросы, однако до реального решения проблемы создания полноценной информационной среды на местном уровне еще очень далеко Шевырова Н. Мониторинг развития муниципальных образований. // Институт экономики города. - Режим доступа: http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=159.

При проведении мониторинга обоснованности и целесообразности бюджетных расходов на стадии планирования бюджета следует сопоставлять цели и задачи проводимой бюджетной политики, приоритеты деятельности органов власти на долгосрочной основе с составом и структурой бюджетных расходов на очередной финансовый период. При определении направлений бюджетной политики на очередной финансовый год не последнюю роль отводят информации, предоставляемой контрольными органами. В нашем случае это результаты мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов по окончании процесса исполнения бюджета за предыдущий финансовый период. Следует проводить анализ состава и структуры расходов бюджета с помощью расчета удельных весов каждого вида расходов в общей сумме. Такого рода анализ позволит отслеживать приоритетность расходов и корректировать ее в соответствии с целями и задачами бюджетной политики на очередной финансовый период.

В отношении целевых программ следует применять механизм предварительной оценки эффективности вновь разрабатываемой целевой программы, и только затем по итогам анализа подобного "пилотного" запуска программы производить ее включение в бюджет. Это позволит сократить число малоэффективных и неэффективных целевых программ, а высвободившиеся средства направить на стимулирование эффективной деятельности бюджетополучателей.

Мониторинг предварительных результатов в процессе исполнения бюджета должен быть направлен на оперативный анализ исполнения бюджета в рамках месячных лимитов в целях определения недофинансированных отраслей и определения действительной потребности в бюджетных ресурсах. Необходимо также контролировать строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах, т.е. непременными условиями принятия бюджетных обязательств получателями бюджетных средств должно быть размещение госзаказа в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также проведение конкурсных торгов, по итогам которых будут определяться поставщики продуктов и услуг. В основу процесса государственных закупок должны быть положены принципы прозрачности, целесообразности и эффективности. Особое внимание в процессе мониторинга предварительных результатов в процессе исполнения бюджета следует уделять прозрачности процедур продажи государственной и муниципальной собственности и сдачи ее в аренду, так как это может существенно повлиять на конечные бюджетные показатели.

Мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов по окончании процесса исполнения бюджета должен проводиться путем сравнения запланированных и фактически произведенных расходов и полученных результатов. Для этого необходимо разработать систему показателей эффективности для каждого направления бюджетных расходов (образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т.д.). Это предполагает выбор методики оценки эффективности расходования бюджетных средств, разработку соответствующих критериев и показателей.

Примером конкретного алгоритма проведения методики оценки может быть следующий.

Мониторинг осуществляется по следующим направлениям:

- экономическое развитие;

- уровень доходов населения и здоровья;

- здравоохранение и образование;

- физическая культура и спорт;

- жилищно-коммунальное хозяйство и жилищная политика;

- организация муниципального управления.

В качестве исходных данных для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются официальные данные, представленные в докладах глав местных администраций городских округов и муниципальных районов.

Значения показателей анализируются в динамике за период, установленный в типовой форме доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

Целевые значения показателей, необходимые для расчета неэффективных расходов, устанавливаются нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и могут быть отдельными для городских округов и муниципальных районов. Целевые значения показателей целесообразно утверждать на среднесрочную перспективу (3-летний период), при этом для каждого годапланового периода могут быть определены промежуточные целевые значения.