Размещено на http://www.allbest.ru/

Управление муниципальными финансами на примере МО Поселок Усть-Омчуг

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008 - Режим доступа: http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Современный этап экономического развития России сопровождается эволюцией системы межбюджетных отношений. В этих условиях возрастает необходимость проработки основ бюджетного федерализма, формирования стимулов у органов государственной власти и местного самоуправления к наращиванию темпов экономического роста. Тем не менее, возникновение целого ряда противоречий в отношениях между уровнями власти, особенно на уровне субъект Российской Федерации - муниципальные образования, не способствует укреплению основ бюджетного федерализма.

Современное состояние бюджетной системы характеризуется децентрализацией расходных полномочий и одновременно концентрацией доходных источников на федеральном уровне. Местные бюджеты кроме собственных обязательств включают ряд государственных полномочий, передача которых на местный уровень не сопровождается адекватным финансированием. Низкая собираемость доходов не способствует укреплению финансовой самостоятельности территорий Российской Федерации. В связи с этим большое значение для сбалансированности местных бюджетов приобретает организация эффективной системы регулирования межбюджетных отношений на уровне субъект Российской Федерации - муниципальные образования.

К числу проблем формирования и использования местных бюджетов следует отнести и такие как неэффективность расходов бюджетов, наличие фактов нецелевого использования средств, недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики, отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков.

Цель работы: изучить теоретические основы и практический опыт деятельности администрации поселка Усть-Омчуг Тенькинского района Магаданской области по управлению муниципальными финансами и разработать пути его оптимизации.

В соответствии с поставленной целью в моей работе решаются следующие задачи:

- раскрыть основы деятельности органов местного самоуправления по управлению финансами;

- рассмотреть сущность деятельности администрации поселка Усть-Омчуг в области управления местными финансами;

- проанализировать бюджет МО «Поселок Усть-Омчуг»

- разработать пути оптимизации управления финансами в исследуемом муниципальном образовании.

Объект исследования - финансы МО «Поселок Усть-Омчуг», предмет - деятельность администрации поселка Усть-Омчуг в области управления муниципальными финансами.

В рамках дипломной работы проанализированы показатели бюджета МО «Поселок Усть-Омчуг» за 2007, 2008 и 2009гг.

В определении целей и задач исследования учитывалась теоретическая база, накопленная в трудах зарубежных специалистов в области местных финансов и межбюджетных отношений: Р.Масгрейва, Дж.Стиглица, Д.Стрика, С.Тибу, У.Оутса, Д.Элейзера и др.

С развитием в России рыночных отношений, появились работы отечественных ученых, внесших большой вклад в изучение проблем, связанных с формированием нового типа финансовых отношений в федеративном государстве. Среди них: О.В.Врублевская, Л.А.Дробозина, А.Г.Игудин, Е.В.Коломин, Л.Л.Игонина, А.М.Ковалева, А.М.Коломиец, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти и другие.

Вместе с тем вопросы совершенствования системы местных финансов, их структура, состав, формы и методы перераспределения национального дохода с учетом интересов всех уровней власти, в том числе муниципального звена, остаются пока еще недостаточно разработанными.

В дипломной работе использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, метод обобщений, сравнительный, графический, статистический, выборочные наблюдения.

Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений работы послужили данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, отчетно-аналитическая информация Министерств финансов Российской Федерации, Администрации Магаданской области, отчетные материалы, собранные автором в финансовом отделе администрации поселка Усть-Омчуг.

Раскрытие поставленных задач определило структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения.

1. Теоретические основы процесса управления муниципальными финансами

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.

Местное самоуправление, являясь сложным социальным феноменом, изучается представителями многих общественных наук, каждая из которых имеет свой особый аспект исследования. В юриспруденции местное самоуправление рассматривается в основном представителями государствоведческих дисциплин, которые по-разному определяют его в зависимости от целей научного исследования. Так, местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, основа конституционного строя, разновидность публичного управления, компонент гражданского общества и др. Комплексный подход к местному самоуправлению как явлению социальной действительности демонстрирует муниципальная наука, основоположником которой является Л.А. Велихов Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления. // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С.12..

Сам термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного, единого научного значения и понимается по-разному. Подтверждением этому являются и редакции федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. - Гарант. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее - Закон 1995 г.) местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - Закон 2003 г.) говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Мнения о том, какое определение более обоснованно, разделились. Так, например, А. Клендар пишет о том, что само определение местного самоуправления как «формы осуществления: власти» вряд ли можно признать бесспорным. Конечно, это корректнее, чем «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения», как это было сформулировано в ныне действующем Законе 1995 г., поскольку, хотя (само) управление и является деятельностью, эта формулировка не отражает сути института местного самоуправления. Любое управление - это, прежде всего, производная от власти, под которой можно понимать способность воздействия на поведение индивида(-ов) для достижения определенной цели. Поэтому странно, что под местным самоуправлением в новом Законе (2003 г.) понимается не сама публичная власть, не ее разновидность, а форма осуществления власти. Форма осуществления - это способ реализации (в данном случае власти), и вряд ли обосновано отождествление ее с (само)управлением Клендар А. Проблемы нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Местное право. - 2004. - № 5-6. - С.5-6.

С 2001 г. приоритетным направлением развития российской государственности является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. За прошедший период было пересмотрено практически все российское законодательство, в том числе существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», принят и частично вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако до сих пор нельзя сказать, что поставленная задача решена, что подтверждается постоянно продолжающимся процессом внесения изменений и дополнений в указанные акты.

Чтобы выявить сущность местного самоуправления, необходимо определить его социальное предназначение, то есть ответить на вопрос, для чего оно существует в государстве, с какой целью создается, какие осуществляет функции. Основная цель местного самоуправления - обеспечить эффективность управления в местах совместного проживания людей, создать все условия, необходимые для жизнедеятельности населения, максимально приблизив к населению сам управленческий процесс. Для достижения этой цели важно решить следующие задачи:

- сделать местные территориальные коллективы основным субъектом решения своих проблем, обеспечив демократичность управленческой деятельности (в противном случае речь должна идти о местном управлении, а не о самоуправлении);

- обеспечить надлежащее качество решения тех вопросов, которые верховная государственная власть отнесет к числу местных, то есть осуществления собственной компетенции;

- обеспечить также участие местного самоуправления в решении вопросов общегосударственной значимости либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, либо по их собственной инициативе в предусмотренных законом случаях, обеспечив тем самым взаимодействие и сотрудничество всех институтов публичной власти в государстве Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления. // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С.12..

Следовательно, местное самоуправление необходимо рассматривать как институт государственного устройства, наделенный частью публичной власти государства, целью которого является обеспечение эффективного демократического решения вопросов, связанных с жизнедеятельностью местных территориальных коллективов, в границах их проживания. Достижение этой цели обеспечивается управленческой деятельностью, осуществляемой субъектами местного самоуправления.

Основой деятельности по управлению являются разнообразные нормативно-правовые акты. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий - городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением.

Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.

Вследствие этого рассматриваемый уровень правового регулирования можно характеризовать как многослойное построение, образованное из конституционных норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне, включая как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.). Такое нормативное многообразие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления. // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С.12..

Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения местного.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

По указанным вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным в порядке уменьшения иерархической позиции в подсистеме нормативных правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):

1) уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;

2) нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;

3) нормативные правовые акты глав муниципальных образований;

4) нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления. // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С.12..

Так, устав муниципального образования - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:

1) создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;

2) действует только на территории соответствующего муниципального образования.

С другой стороны, это:

1) документ высшей юридической силы на данной территории;

2) все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;

3) все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.

Подводя итог изложенному, заметим, что при анализе нормативных правовых актов органов местного самоуправления мы с неизбежностью сталкиваемся с особой коллизией, созданной самой Конституцией РФ. Органы местного самоуправления не входят по действующей Конституции РФ (ст. 12) в систему органов государства, а стало быть, вообще не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов - государственно-властных решений, содержанием которых была бы государственная воля. Тогда исключается государственное обеспечение действия этих актов со всеми присущими ему правовыми формами, методами и средствами Яценко В.Н. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. - 2005. - № 5. - С.22..

Разделение общества и государства необходимо, но с одновременным надлежащим обеспечением функционирования общества без помощи государства. Отсутствие же четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления может привести к ущемлению законных прав и интересов муниципальных образований и их органов, к тому, что они будут ассимилированы государством. Во избежание таких последствий необходимо сосредоточить усилия на скорейшей разработке теоретических вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, где бы нашли разрешение обозначенные проблемы. В свою очередь, это окажет несомненное положительное влияние на системность и согласованность нормативных правовых актов местного самоуправления, призванных стать первоосновой формирования реальных самоуправленческих отношений, учитывающих потребности и специфику конкретных муниципальных образований.

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т.е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя:

- средства местного бюджета;

- государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

- другие финансовые средства Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Перспектива, 2008. - С.124. .

Муниципальный хозяйственный комплекс представляет собой финансово-промышленное объединение предприятий и вспомогательных производств, коммерческих банков и других финансовых институтов на основе их территориального единства в рамках воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Субъектами финансового менеджмента в этом комплексе являются центральная компания и местная администрация, оказывающие управляющее воздействие. Объектом управления в данной модели являются финансовые ресурсы муниципального хозяйственного комплекса, представляющие собой ресурсы отдельных хозяйственных единиц. Источники финансовых ресурсов муниципального хозяйственного комплекса могут быть классифицированы на собственные и заемные, а соотношение между ними является важной информацией для принятия управленческого решения Боровикова Е.В. Управление муниципальными финансами / Е.В. Боровикова // Финансовый менеджмент. - 2006. - №5. - С. 25-29..

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, является одним из наиболее важных элементов экономической основы местного самоуправления. Согласно статье 8 Конституции, в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и иными формами собственности. Закрепление института муниципальной собственности получило развитие в статьях 130 и 132 Конституции.

Однако изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформа привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в то же время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями различных видов.

В качестве инструмента реализации идеологии жестко целевого характера муниципального имущества в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ была предпринята попытка использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное только для решения вопросов местного значения, осуществления переданных государственных полномочий, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Для высвобождения нецелевого имущества Федеральным законом №131-ФЗ установлено, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не входящее в установленный законом перечень («закрытый список»), указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. - Гарант.

Проблема «закрытых списков» муниципального имущества была в некоторой степени смягчена определением Конституционного суда РФ от 02.11. 2006 г. № 540-О. В этом Определении Конституционный суд установил, что перечень муниципального имущества, установленный в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ, не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований. Важен не только сам факт недопустимости установления закрытого перечня муниципального имущества, но и прямое указание Конституционного суда на возможность наличия в муниципальной собственности имущества, предназначенного для формирования собственных доходов муниципальных образований.

На практике органы государственной власти и заинтересованные коммерческие структуры, ссылаясь на нормы статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ, нередко оказывают давление на органы местного самоуправления в целях приватизации муниципального имущества, особенно в городских округах.

Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.

Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, в перспективном плане ограничивает возможности по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение тех же вопросов местного значения.

По данным исследования влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований, проведенного Институтом экономики города, доля неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований в 2007 г. в целом по Российской Федерации составляла в городских округах - 13,9 %, в муниципальных районах - 5,5%, в поселениях - 8,4%. В структуре неналоговых доходов в 2007 г. 55% составили доходы от сдачи в аренду муниципального имущества Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.

Экспертами выделяются следующие проблемные вопросы в данной сфере Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928:

· Муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне, муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются (например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций).

· Поселениям передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям.

· Серьезной практической проблемой здесь является определение муниципального образования, в собственность которого должен перейти неделимый объект. Например, такая ситуация складывается во время передачи в муниципальную собственность поселений сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких поселений.

Проблемным вопросом во многих субъектах РФ остается разграничение имущества между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями.

Так, по данным Министерства регионального развития Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2007 г., все виды имущества (в соответствии со статьей 50 Федерального закона №131-ФЗ) были разграничены между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями только в 20 субъектах РФ.

По отдельным видам муниципальное имущество разграничено в 48 субъектах РФ, имущество между муниципальными образованиями не разграничивалось в 12 субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ завершена передача из собственности поселений в собственность муниципальных районов имущества учреждений здравоохранения и образования.

По состоянию на 1 ноября 2007 г., законами субъектов РФ о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами, в целом по Российской Федерации имущество из собственности муниципальных районов передано в собственность 6604 вновь образованных городских и сельских поселений (55% от общего количества вновь образованных поселений).

Процесс формирования муниципальной собственности выявил также и следующие проблемы:

· на федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, в то время как отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например, выявление круга пользователей спорным объектом имущества);

· объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;

· порядок регистрации права публичного имущества продолжает оставаться сложным;

· у муниципалитетов возникла проблема содержания бесхозного имущества Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Проведенные Институтом современного развития полевые исследования показывают, что муниципальным сообществом, представляющим городские и сельские поселения, а также городские округа - административные центры субъектов РФ, подвергается критике существующий в настоящее время порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Федеральным законом от 17.04.2006 №53-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», передающие право по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, то есть поселениям указанное право предоставлено не было.

Вероятно, этот шаг был мотивирован опасениями федеральных властей, что органы местного самоуправления городских и сельских поселения в силу дефицита соответствующих профессиональных кадров не смогут обеспечить эффективное управление указанной категорией земельных участков.

Более того, Федеральным законом от 17.04.2006 №53-ФЗ субъектам Российской Федерации было предоставлено право своими законами передавать распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в столицах субъектов Российской Федерации, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Введение указанной нормы иначе, чем политическими причинами, связанными с желанием усилить влияние органов государственной власти субъектов РФ в муниципалитетах - столицах субъектов, объяснить сложно.

За прошедшие годы муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. На наш взгляд, поселенческий уровень местного самоуправления имеет больше информации о фактическом состоянии земельных участков на своей территории, в состоянии более гибко и оперативно реагировать на запросы субъектов малого предпринимательства и населения.

Муниципальный хозяйственный комплекс следует отличать от понятия «муниципальное хозяйство», определяемое следующим образом. Муниципальное хозяйство - это деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно предпринимательством и торговлей, причем эта деятельность направлена на наивыгоднейшее использование материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (то есть благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива.

С целью отражения всех аспектов финансовых отношений между субъектами муниципальной экономики представляется целесообразным сформулировать следующее определение местного бюджета. Местный бюджет - это система экономических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, хозяйствующими субъектами муниципального комплекса, населением в процессе воспроизводства с целью формирования и использования фонда денежных средств, являющегося финансовой основой местного самоуправления Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Финансы выступают не только экономической категорией, но и инструментом воздействия на воспроизводственный процесс как всего муниципального хозяйственного комплекса, так и отдельных хозяйствующих субъектов. Это воздействие осуществляется через финансовый механизм, представляющий собой систему действия финансовых рычагов, финансовых методов, а также организационное, информационное и нормативно-правовое обеспечение. Множественность финансовых взаимосвязей предопределяет сложность самого финансового механизма Боровикова Е.В. Управление муниципальными финансами / Е.В. Боровикова // Финансовый менеджмент. - 2006. - №5. - С. 25-29..

Таким образом, можно сказать, что финансовый механизм представляет собой совокупность способов управления финансовыми отношениями.

Анализ является одним из базовых этапов процесса управления, а аналитический инструментарий - мощным управленческим рычагом, результаты которого могут быть положены в основу процесса управления муниципальными финансовыми ресурсами. На этапе разработки стратегии развития муниципальных образований и субъекта в целом и выбора направлений бюджетно-налоговой политики важное значение приобретает комплексный анализ достигнутого уровня социально-экономического развития, показателей состояния местного бюджета, проводимый в разрезе сопоставимых групп муниципальных образований.

Выделение различных типов муниципальных образований возможно на основе сочетания трех основных характеристик: административное подчинение, численность населения, экономический профиль.

Административное подчинение определяет статус и основной набор функций муниципального образования. Муниципальные образования по данной характеристике подразделяются на город (центр субъекта Российской Федерации), город (областного или республиканского подчинения), город (районный центр областного или республиканского подчинения), с подчиненными ему населенными пунктами, район с центром в городе, район с центром в поселке городского типа (пгт) или селе, одно или несколько сельских поселений.

Численность населения является традиционной характеристикой при классификации и анализе поселений, отражая социально-экономический потенциал муниципального образования. По численности населения муниципальные образования делятся на: крупнейшие - свыше 1000 тыс. чел., крупные - от 500 до 1000 тыс. чел., большие - от 100 до 500 тыс. чел., средние - от 50 до 100 тыс. чел., малые - до 50 тыс. чел. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Перспектива, 2008

Экономический профиль является важной характеристикой для оценки устойчивости экономики муниципального образования и отражает преобладание отрасли народного хозяйства в экономике территории. Муниципальные образования классифицированы на промышленные, промышленно-аграрные, аграрные, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), наукограды.

1.2 Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления финансами

На организацию государственных и муниципальных финансов оказывает влияние ряд факторов.

Во-первых, форма государственного устройства. Для унитарных государств в целом характерна более высокая степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении центральных органов государственной власти по сравнению с федеративными государствами. Основу финансовых ресурсов органов власти административно-территориальных единиц унитарных государств составляют отчисления от регулирующих доходов и средства финансовой помощи центральных органов государственной власти. В условиях федеративной формы государственного устройства, построенной на принципе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерации и субъектов федерации, собственные доходы становятся преобладающими в структуре финансовых ресурсов субъектов федерации. При этом степень межбюджетного перераспределения средств сокращается.

Во-вторых, особенности административно-территориального устройства государства, что проявляется в функционировании одних субъектов федерации в составе других субъектов федерации либо в формировании муниципальных образований различного территориального уровня.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенный в действие с 1 января 2006 г., сохраняет право на осуществление местного самоуправления одновременно на территории двух типов муниципальных образований - муниципальных районов и находящихся на их территории поселений. Полномочия органов местного самоуправления по мобилизации и использованию собственных финансовых ресурсов реализуются в условиях межмуниципального разграничения вопросов местного значения и источников их финансового обеспечения. Федеральное законодательство фиксирует состав и уровень доходов, закрепляемых за бюджетами каждого из видов муниципальных образований Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. - Гарант.

В-третьих, особый статус отдельных территориальных образований. Придание территориальному образованию особого статуса является эффективным механизмом учета геополитических, этнографических, демографических и иных характеристик такого образования, выработанным международной практикой.

Понятие «компетенция» включает в себя предметы ведения, права и обязанности органа власти. Под предметом ведения органа власти данного уровня в бюджетных вопросах следует понимать определенную область бюджетных отношений. Компетенция органа власти определяется через правовые нормы и выступает как явление правовое, законодательно регламентированное.

В любом государстве аналогично разделению ветвей власти на представительную и исполнительную в бюджетном процессе происходит разграничение компетенций представительных и исполнительных органов власти. К ведению представительных органов власти относится рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, контроль за исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета. Процессы формирования бюджета, его исполнения и контроля за использованием выделенных бюджетных ассигнований находятся в компетенции исполнительных органов власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил компетенцию местного самоуправления через понятия «вопросы местного значения» и «полномочия по вопросам местного значения» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. - Гарант. Чтобы придать этим понятиям единообразное значение, законодатель пошел путем установления исчерпывающих перечней для поселений, муниципальных районов и городских округов.

На практике же такого четкого разграничения компетенций не произошло. Вопросы местного значения зачастую обозначены в законе лишь в общей форме, не дают основы для прояснения практического содержания отношений муниципальных органов к объектам управления. Это выражается в достаточно неопределенных формулировках «создание условий…», «участие в…», «обеспечение условий…», «оказание содействия…», «содействие в развитии…». Если бы обозначенные вопросы не пересекались с предметами ведения Российской Федерации и ее субъектов, такой подход означал бы предоставление муниципальным образованиям свободы действий в отношении собственных предметов ведения. Однако, как показывает сравнительный анализ, четкую грань часто невозможно провести ни между вопросами местного значения и полномочиями субъектов Федерации, ни между компетенциями районов и поселений.

Приведем перечень лишь очевидных пересечений вопросов местного значения с полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, закрепленными в ст. 26.3. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (таблица 1.1) Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития 2008 - 2010. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

Аналогичным образом обстоят дела с разграничением вопросов местного значения муниципальных районов и поселений - здесь фактическое дублирование зачастую скрывается под маской используемых в законе терминов «межпоселенческий», «межмуниципальный», «районного значения» и т.п.

Таблица 1.1 Сравнение собственных полномочий субъектов РФ по предметам их совместного с РФ ведения и вопросов местного значения

Федеральный закон №131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. - Гарант в первоначальной редакции исходил их принципа закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе включаться в решение вопросов за рамками установленного перечня вопросов местного значения и переданных им в законном порядке отдельных государственных полномочий. Очевидно, что это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые актуальны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ведения государства и муниципалитетов.

Указанный недостаток был устранен Федеральным законом от 29.12.2006 №258-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий : Федер. Закон № 258-ФЗ от 29.12.2006 путем введения списка «прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений» (статьи 14.1., 15.1., 16.1 Федерального закона №131-ФЗ). Такое решение приоткрывало перечень решаемых муниципалитетами задач, но:

- органы местного самоуправления полагались не только субъектами полномочий, предоставленных им муниципальным образованием для действий в его интересах, но также и носителями неких самостоятельных прав;

- окончательно стерло грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и полномочиями, некими новыми правами государственных и муниципальных органов Аналогичная «правам органов местного самоуправления» конструкция «прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по вопросам, не отнесенным к их ведению, параллельно была закреплена и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». . На практике это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований и выполнения государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных статьями 19-21 Федерального закона №131-ФЗ, т.е. без государственного финансирования;