Формування та виконання дохідної частини місцевого бюджету

Аналізуючи трансфертування бюджету Ленінського району міста Харкова у 2007 році, слід відмітити, що фінансові ресурси районного бюджету збільшилися завдяки збільшенню дотації вирівнювання на 5887,6 тис. грн. (18,6%), трансфертів з Державного бюджету - на 22453,4 тис. грн. (в 3,2 рази більше, порівнюючи з 2006 роком).

Низький відсоток виконання загального фонду бюджету району пояснюється тим, що за 2007 рік трансферти з Державного бюджету на фінансування заходів щодо соціального захисту населення забезпечили уточнений план тільки на 93,7%. Дотація вирівнювання з міського бюджету отримана 100%. План загального фонду був уточнений на суму 10843,2 тис. грн. за рахунок отриманих субвенцій і дотацій з Державного бюджету, дотації вирівнювання з міського бюджету.

Проведений аналіз трансфертування бюджету району у 2008 році надав такі результати. Загальний фонд в основному формувався за рахунок таких надходжень, як: дотації вирівнювання з міського бюджету в сумі 53791,7 тис. грн., що складає 47,7% в структурі доходів районного бюджету; та трансфертів з Державного бюджету - в сумі 33568,2 тис. грн., або 29,8%. Так, дотація вирівнювання з міського бюджету зросла на 16186,4 тис. грн., або в 1,4 рази; трансферти з Державного бюджету були отримані на 865,6 тис. грн. (або на 2,6%) більше. Дотація вирівнювання з міського бюджету надійшла в обсязі 100% до уточненого плану на рік.

У процесі аналізу трансфертування бюджету Ленінського району у 2009 році слід відмітити, що сума трансфертів, отриманих з Державного бюджету, і дотації вирівнювання з міського бюджету за рік склали 91635,1 тис. грн., що дорівнює 81,5% загального фонду.

Дотація вирівнювання з міського бюджету отримана у сумі 58284,7 тис. грн. Питома вага дотації вирівнювання в структурі загального фонду складає 51,8%.

Трансфертів з Державного бюджету надійшло у сумі 33350,4 тис. грн., або 99,7% до уточненого плану на рік.

На виплату державної соціальної допомоги на дітей-сиріт та грошового забезпечення прийомним батькам за надання соціальних послуг в прийомних сім'ях за принципом ”гроші ходять за дитиною” одержана субвенція з Державного бюджету у сумі 65,2 тис. грн. або 95,8% від запланованої суми.

Фінансовим управлінням Ленінської районної в місті Харкові ради в основу складання бюджету району покладено принцип обґрунтованості, а сам бюджет формується на основі реалістичних макропоказників економічного і соціального розвитку району та розрахунків надходжень і витрат, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил. На основі додатків Г, Д, Ж проаналізуємо рівень дотаційності бюджету району.

За даними фінансового управління у 2009 році бюджет Ленінського району був складений з дефіцитом, що потребувало певних дотацій, а саме 91726,59 тисяч гривень, обсяг трансфертів фактично склав 91635,11 тисяч гривень (див. табл. 2.4) та фактично склав 72,43%.

Таблиця 2.4 - Рівень дотаційності бюджету Ленінського району м. Харкова в 2007 - 2009 роках, тис. грн.

Рік	Перевищення дохідної частини над видатковою	Розмір дохідної частини бюджету	Обсяг трансфертів	Рівень ротаційності бюджету
	план	факт	план	факт	план	факт	план	факт
2007	380,2	978,5	89566,7	88783,6	72525,2	70307,9	80,9	79,2
2008	-1123,7	-438,8	111444,8	112668,8	88812,3	87359,9	79,7	77,5
2009	-578,8	-357,7	127761,66	126513,55	91726,59	91635,11	71,79	72,43

Згідно з таблицею 2.4 офіційні трансферти як загального фонду так і спеціального фондів включають до свого складу дотацій та субвенції. Якщо розглянути офіційні трансферти загального фонду у вигляді дотацій, то можна зробити висновок, що з кожним роком спостерігається їх зростання: так у 2007 році дотації склали 41543,80 тис. грн., у 2008 році - 54667,09 тис. грн., у 2009 році - 58748,70 тис. грн., що перевищують показники 2008 року. Офіційні трансферти у вигляді дотацій по спеціальному фонду Ленінського району протягом 2007 - 2009 років не були передбачені.

Проаналізуємо трансфертування бюджету Ленінського району м. Харкова по роках згідно додатків А, Б, В (див. табл. 2.5).

Таблиця 2.5 - Офіційні трансферти бюджету Ленінського району протягом 2007-2009 років, тис. грн.

Офіційні трансферти бюджету	Код	Загальний фонд	Спеціальний фонд
		2007р.	2008р.	2009р.	2007р.	2008р.	2009р.
Офіційні трансферти у т. ч:	40000	70307,94	87359,96	91635,11	0,00	0,00	8879,09
дотації	41020	41543,80	54667,09	58748,70	0,00	0,00	0,00
субвенції	41030	28764,14	32692,87	32886,41	0,00	0,00	8879,09

Якщо розглянути офіційні трансферти у вигляді субвенцій по загальному фонду Ленінського району, то спостерігається також зростання з кожним роком. Так у 2007 році субвенції склали 28764,14 тис. грн., у 2008 році - 32692,87 тис. грн., у 2009 році - 32886,41тис. грн.

Обсяг офіційних трансфертів по спеціальному фонду району протягом 2007-2008 років не закладався, лише у 2009 році було надано субвенції району у сумі 8879,09 тис. грн на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот та субвенцій на фінансування ремонту приміщень.

Загальна сума офіційних трансфертів також з кожним роком зростає, так по загальному фонді у 2007 році вони склали 70307,94 тис. грн., у 2008 році - 87359,96 тис. грн., у 2009 році - 91635,11 тис. грн. По спеціальному фонду офіційні трансферти у 2009 році склали 8879,09 тис. грн.

Розглянемо динаміку зростання офіційних трансфертів протягом 2007 - 2009 років на рисунку 2.15.

Можна зробити висновок, що у 2008 році порівняно з 2007 роком спостерігається зростання офіційних трансфертів на 17052,02 тис. грн., або на 24,25%; 2009 році порівняно з 2008 роком - зростання офіційних трансфертів на 4275,15 тис. грн., або на 4,89%.

Рисунок 2.15 - Динаміка офіційних трансфертів Ленінського району протягом 2007 - 2009 років, тис. грн.

Розглянемо докладніше дані таблиці 2.6 щодо трансфертування загального фонду бюджету Ленінського району протягом 2007 - 2009 років.

Таблиця 2.6 - Аналіз трансфертування загального фонду бюджету Ленінського району протягом 2007-2009 років, тис. грн.

Види трансфертів	Фактичне виконання за роками	Абсолютне відхилення, тис. грн.	Темпи приросту, %
	2007р.	2008р.	2009р.	2008р.	2009р.	2008р.	2009р.
Офіційні трансферти	70307,94	87359,96	91635,11	17052,02	4275,15	24,25	4,89
дотації	41543,80	54667,09	58748,70	13123,29	4081,61	31,59	7,47
субвенції	28764,14	32692,87	32886,41	3928,73	193,54	13,66	0,59

Це спостерігається за рахунок зростання дотацій у 2008 році порівняно з 2007 роком на 13123,29 тис. грн., або на 31,59%, а у 2009 році порівняно з 2008 роком - на 4081,61 тис. грн., або на 7,47%.

Також це відбувалося за рахунок зростання субвенцій, що становлять у 2008 році порівняно з 2007 роком 3928,73 тис. грн., або 13,65%, а у 2009 році порівняно з 2008 роком - 193,54 грн., або 0,59%.

Розглянемо детальніше трансферти загального фонду районного бюджету протягом 2007 - 2009 років за даними таблиці 2.7 згідно додатків А, Б, В.

Таблиця 2.7 - Питома вага трансфертів загального фонду бюджету Ленінського району протягом 2007 - 2009 років, %.

Види трансфертів	Код бюджетної класифікації	Питома вага, %	Відхилення за питомою вагою, %
		2007 р.	2008 р.	2009 р.	2008 р.	2009 р.
Офіційні трансферти у т. ч:	40000	100,00	100,00	100,00	0	0
дотації	41020	59,09	62,58	64,11	3,49	1,53
субвенції	41030	40,91	37,42	35,89	-3,49	-1,53

Згідно даних таблиці 2.7 відхилення питомої ваги дотацій у 2008 році порівняно з 2007 роком становить 3,49%, а у 2009 році порівняно з 2008 роком - 1,53%. Відхилення питомої ваги субвенцій у 2008 році порівняно з 2007 роком становить -3,49%, а у 2009 році порівняно з 2008 роком - 1,53%.

Проаналізуємо динаміку питомої ваги трансфертів у загальному фонді протягом 2007 - 2009 років (див. рис. 2.16). Згідно даних рисунка 2.16 можна зробити висновок, що питома вага дотацій вища за питому вагу субвенцій, що свідчить про дотаційний характер бюджету району.

Таким чином, проаналізувавши формування та виконання бюджету Ленінського району міста Харкова за доходами протягом 2007-2009 років, можна констатувати, що фінансова база району є слабкою, а це негативно впливає на формування дохідної частини бюджету.



Рисунок 2.16 - Динаміка питомої ваги трансфертів у загальному фонді бюджету Ленінського району протягом 2007 - 2009 років,%

Власні джерела надходжень до бюджету району становлять лише 20-30%, а основним джерелом коштів на забезпечення видатків являються трансферти, що надаються бюджету району (їх частка становить 75% всіх доходів).

Проаналізовані дані свідчать про тенденцію збільшення частки власних доходів в загальному фонді бюджету: з 26,56% у 2007 році до 48,29% у 2009 році. Це в основному пояснюється тим, що з 2008 року до складу власних доходів було отримано значну кількість плати за землю. Крім того, інші джерела власних доходів (податок та прибуток підприємств комунальної власності, податок та промисел) також зросли.

Питома вага податкових надходжень в загальному обсязі доходів протягом 2007-2009 років складає відповідно 12,15%; 11,03%; 14,7%, тобто має тенденцію коливання, та у 2009 році збільшилась на 2,55%, що свідчить про їх нестабільність. Питома вага неподаткових надходжень за цей же період змінювалася таким чином: 0,78% - в 2007 році, 0,52% - в 2008 році та 1,39% - в 2009 році.

Офіційні трансферти в загальному обсязі надходжень займають протягом 2007-2009 років відповідно 79,1%; 77,54%; 72,43%, що свідчить про тенденцію до зменшення.

Основним джерелом формування доходів були офіційні трансферти. Частка неподаткових надходжень протягом аналізуємого періоду збільшилась з 0,78% в 2007році до 1,39 % в 2009 році.

Найбільш вагомим доходним джерелом протягом останніх років залишається єдиний податок з юридичних та фізичних осіб, за рахунок якого сформовано 46,2% загального фонду (без урахування міжбюджетних трансфертів) районного бюджету.

3. ШЛЯХИ ЗМІЦНЕННЯ ФІНАНСОВОЇ СПРОМОЖНОСТІ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

3.1 Напрями удосконалення фінансового забезпечення місцевого самоврядування

Місцеві бюджети за допомогою фінансових ресурсів активно впливають на економічні та соціальні процеси в окремих адміністративно-територіальних одиницях, створюють можливості для розв'язання загальнодержавних проблем на регіональному рівні та підвищення якості життя громадян. Для цього формування і використання фінансових ресурсів місцевими органами державної влади має визначатися на основі пріоритетів і стратегічних цілей розвитку держави.

Проблема нестачі фінансових ресурсів в органах місцевого самоврядування та нестабільність їхніх дохідних джерел останнім часом набула загальнодержавної уваги. Серйозним чинником стабілізації економічної ситуації в країні має стати ефективне формування місцевих фінансових ресурсів. Головним джерелом формування місцевих бюджетів є податкові надходження. Передбачені чинним законодавством України місцеві податки та збори, як правило, не відіграють істотної ролі у формуванні як зведеного, так і місцевих бюджетів, а виступають доповненням до загальнодержавних податків.

Фінансове забезпечення місцевого самоврядування відповідно до європейських стандартів має досягти такого обсягу, який відповідав би повноваженням, наданим відповідним територіальним органам [58, с. 76].

В міжнародній практиці система трансфертів, як правило, застосовується для вирівнювання економічного розвитку регіонів з різною дохідною базою з метою підтримки тих із них, які мають найбільш слабку базу. Значну диференціацію регіонів України за рівнем наповнення доходної частини за рахунок власних джерел можна пояснити як географічними, так і виробничими факторами, галузевими особливостями регіонів, рівнем розвитку виробничої і соціальної інфраструктур тощо. Згідно з нормами Бюджетного кодексу України, величина трансфертів має гарантувати надання послуг на рівних умовах в усіх адміністративно-територіальних одиницях.

Тому, проблема зміцнення доходної бази місцевих бюджетів за рахунок власних джерел зараз набуває особливої актуальності. Її вирішення сприятиме зацікавленості місцевих органів влади в розбудові економіки на принципах самостійності та ефективності, і дозволить забезпечити необхідну відповідальність й підзвітність місцевих органів влади перед громадськістю.

На вирішення цього питання, та з метою зменшення залежності місцевих бюджетів від отримання трансфертів з Державного бюджету, потрібно удосконалити Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами, врахувавши наступні пропозиції:

1) при обчисленні прогнозного обсягу доходів не застосовувати додаткових корегуючих коефіцієнтів, не передбачених Бюджетним кодексом України, та врахувати втрати від надання податкової соціальної пільги та податкового кредиту щодо податку з доходів фізичних осіб по кожному місцевому бюджету, що має відносини з державним бюджетом, при цьому погодити кількість отримувачів податкової соціальної пільги з відповідними органами місцевого самоврядування;

2) при розрахунку видатків на утримання органів місцевого самоврядування врахувати кількість місцевих рад;

3) при розрахунку видатків на охорону здоров'я застосувати екологічний коефіцієнт, що має врахувати збільшення видатків для регіонів із погіршеною екологією;

4) при розрахунку видатків на дошкільну освіту збільшити коефіцієнт охоплення дітей у віці від 0 до 6 років дошкільними закладами;

5) при розрахунку видатків на утримання територіальних центрів і відділень соціальної допомоги на дому враховувати загальну чисельність населення, якому надається відповідна соціальна допомога;

6) збільшити обсяг нерозподілених видатків для бюджетів районів до 2 %;

7) при розрахунку видатків на культуру врахувати видатки на утримання зоопарків [56, с. 35].

До того ж, підвищення рівня забезпеченості коштами завдань розбудови регіональної економіки має позитивно вплинути на економічне зростання держави в цілому, що, в свою чергу, має сприяти наповненню доходної частини бюджетів усіх рівнів.

І тому, потрібне розширення переліку доходних джерел місцевих бюджетів, в тому числі шляхом перерозподілу доходів між державним та місцевими бюджетами, насамперед податку на прибуток підприємств.

При вдосконаленні системи місцевих податків і зборів, за основу необхідно взяти загальноприйняту в світі ідеологію оподаткування: закріплювати за регіоном лише ті податки і збори, на формування податкової бази яких можуть впливати органи місцевого самоврядування і які фактично забезпечують стійкі, стабільні джерела доходів місцевих бюджетів.

Проблема зміцнення доходної бази місцевих бюджетів за рахунок власних джерел зараз набуває особливої актуальності. Її вирішення сприятиме зацікавленості місцевих органів влади в розбудові економіки на принципах самостійності та ефективності, і дозволить забезпечити необхідну відповідальність й підзвітність місцевих органів влади перед громадськістю.

На вирішення цього питання, та з метою зменшення залежності місцевих бюджетів від отримання трансфертів з державного бюджету, потрібно удосконалити Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами, врахувавши наступні пропозиції.

При обчисленні прогнозного обсягу доходів не застосовувати додаткових корегуючих коефіцієнтів, не передбачених Бюджетним кодексом України, та врахувати втрати від надання податкової соціальної пільги та податкового кредиту щодо податку з доходів фізичних осіб по кожному місцевому бюджету, що має відносини з державним бюджетом, при цьому погодити кількість отримувачів податкової соціальної пільги з відповідними органами місцевого самоврядування.

Пропорційне оподаткування - не оптимальний шлях, воно створює нерівномірне податкове навантаження, порушує принцип нейтральності в оподаткуванні, а короткий екскурс в історію підтверджує - прибуткове оподаткування завжди було прогресивним.

Прогресивне оподаткування передбачає, що чим вищий дохід, тим вищий може бути процент податку, який стягується до бюджету. На перший погляд здається, що порушується рівномірність навантаження та принцип нейтральності податку, з'являються перешкоди для отримання більшого доходу. Звичайно, прогресивна система краще виконує фіскальні функції, прогресивна система має соціально-політичне значення як чинник зменшення нерівності доходів груп населення. Пропорційна система, хоч би якою справедливою вона не видавалась, не може забезпечити рівномірність податкового навантаження, забезпечити принцип нейтральності податку за значного діапазону доходів. У суб'єкта оподаткування після сплати податку мають залишатися кошти для споживання (відтворення) та інвестування (накопичення). Одна ставка оподаткування може для незначних доходів відбирати, наприклад, усі кошти для накопичення та ще й частину коштів, призначених для споживання, а для великих доходів ця сама ставка відбиратиме лише незначну частину коштів, призначених для інвестування. Зауважимо, що розподіл доходів серед населення України відбувається з великим ступенем нерівномірності.

Тобто лише прогресивне оподаткування, маючи різні ставки податку для різних рівнів доходів, може забезпечити для усіх рівнів доходів відчуження тільки частини коштів, призначених для накопичення (інвестування), і таким чином забезпечити розвиток для усіх рівнів доходу.

Формування місцевого бюджету за доходами здійснюється відповідно до положень бюджетного кодексу на основі формульного розрахунку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України.

Обсяг доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності бюджету міста чи району на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останніх бюджетних періоди.

Індекс відносної податкоспроможності є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці порівняно з аналогічним середнім показником по Україні у розрахунку на одного мешканця.

Для визначення індексу відносної податкоспроможності відповідних бюджетів використовується кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування, визначених відповідними статтями Бюджетного кодексу.

При визначенні індексу відносної податкоспроможності кошик доходів місцевого самоврядування збільшується на суму втрат у доходах, що виникли внаслідок надання пільг платникам податків згідно з рішеннями відповідних рад. Індекси відносної податкоспроможності відповідних бюджетів не можуть змінюватися і переглядатися частіше ніж один раз на три роки.

Збереження соціальної спрямованості бюджету, підтримання позитивної динаміки зростання реальних доходів населення, включаючи зростання реальної заробітної плати і пенсій, у поєднанні з покращенням соціально-економічного розвитку регіонів - є основною характеристикою бюджетної політики.

Недоліки, які виникають при плануванні доходної частини бюджету значною мірою викликані: штучним завищенням прогнозованих показників податкових надходжень до місцевих бюджетів, що не дає можливості виконувати витратні повноваження органам місцевої влади й порушує збалансованість місцевих бюджетів за доходами і видатками; низьким рівнем забезпечення місцевих бюджетів власними доходами; щорічним переглядом нормативів відрахувань від загальнодержавних податків на користь держави, що не дає змоги органам місцевої влади прогнозувати на перспективу власні доходи й не сприяє зацікавленості у нарощуванні власного податкового потенціалу; неефективним механізмом перерозподілу надання переваги регіонам без урахування їхнього економічного розвитку та можливостей зі сплати податків, що не викликає у органів місцевої влади щодо збільшення податкових надходжень від власних джерел; відсутністю об'єктивної оцінки податкоспроможності регіонів та рівнів їхнього економічного розвитку, що заважає ефективній реалізації регіональної податкової політики.

Для успішного подолання суперечностей у бюджетно-податковій сфері необхідно провести низку заходів.

Слід удосконалити методику визначення обсягів доходів, видатків та фінансової допомоги регіонам. Безперечно, розподіл трансфертів із застосуванням формульного підходу - позитивний крок на шляху вдосконалення міжбюджетних відносин. Однак проведений аналіз свідчить, що основний недолік полягає у прийнятті суб'єктивних рішень щодо перерозподілу коштів і в недосконалості методики визначення кошика доходів територіально-адміністративних одиниць на основі індексу податкоспроможності [50, с. 96].

Удосконалення системи оподаткування з метою реального зниження податкового тиску на суб'єктів господарювання і скасування численних податкових пільг, які значно порушують територіальну справедливість оподаткування й руйнують економічну мотивацію органів місцевої влади щодо нарощування податкової бази, поліпшення процесів адміністрування податків, неефективне проведення якого призводить до зростання недоплат до бюджету.

У системі податків і зборів, що справляються в Україні, крім загальнодержавних і місцевих варто виділити спільні податки, що у визначених на довготривалій основі пропорціях можуть розподілятися між Державним і місцевими бюджетами. До них, на мою думку, можуть бути віднесені податок на прибуток підприємств і податок з доходів фізичних осіб. Це ґрунтується на таких міркуваннях:

1) в Україні протягом тривалого часу ці податки фактично розподілялися між державними і місцевими бюджетами, хоча згідно із законодавством належали до загальнодержавних. Отже, набуто значного досвіду їх використання різними рівнями бюджетної системи;

2) в багатьох розвинутих країнах податок на прибуток підприємств і податок з доходів фізичних осіб також розподіляються у певному співвідношенні, а в деяких країнах вони існують у вигляді самостійних податків (наприклад, федерального і місцевого податків на прибуток корпорацій), що стягуються окремо до федерального і регіональних бюджетів;

3) спільне використання податку на прибуток підприємств і податку з доходів фізичних осіб на загальнодержавному і місцевому рівнях відповідає розподілу функцій і повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування, а тому може бути обґрунтоване з позицій принципу еквівалентності (“послуга-відшкодування”) [40, с. 89].

Оскільки значна частина коштів місцевих бюджетів використовується на розвиток виробничої і соціальної інфраструктури, яка до того ж приносить безпосередню вигоду розташованим на території певних адміністративних одиниць підприємствам і фізичним особам, що тут проживають, то вона є своєрідною рентою, яка сприяє зростанню їхніх доходів. Адже частина податків з доходів юридичних і фізичних осіб має залишатися у розпорядженні органів місцевого самоврядування. Оскільки ж частина витрат на розвиток виробничої і соціальної інфраструктур фінансується за рахунок державного бюджету, остільки до нього має надходити і частина зазначених вище податків. Практика зарахування прибуткового податку з громадян виключно до місцевих бюджетів, що мала місце в окремі роки є невиправданою. В багатьох розвинутих країнах цей податок становить основу надходжень до Державного бюджету. Крім того, його акумуляція виключно на місцевому рівні спричиняє значну диференціацію дохідної бази регіонів внаслідок різниці в рівнях їх доходів, що загострює проблему нерівних можливостей для розвитку соціальної інфраструктури.

Податок на прибуток підприємств в Україні втратив свою вагу у формуванні місцевих бюджетів, оскільки починаючи з 2003 року до місцевих бюджетів надходить лише податок з прибутку підприємств комунальної форми власності. Запроваджено й комунальний податок, який має на меті формування дохідної частини місцевих бюджетів залежно від кількості працівників на тому чи іншому підприємстві, розташованому на певній території. Частка зазначеного податку у структурі доходів місцевих бюджетів 2007 року дорівнювала 0,3%, тоді як у 2006 році вона становила 4,4%, відповідно .

Встановлюючи податки самостійно, органи місцевого самоврядування мають можливість передбачати, на які ресурси можна розраховувати у довгостроковій перспективі та здійснювати перспективне планування соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

В Україні поки що маємо досить обмежений і значною мірою негативний досвід випуску облігацій муніципальних позик. Великі територіальні утворення вдаватися до таких запозичень не мають можливості, оскільки в Україні відсутня законодавча база не лише для випуску облігацій регіональних позик, а й взагалі для будь-яких видів фінансових запозичень представницькими органами місцевої влади на рівні областей і районів у них.

Вкрай обмежені можливості для регіональних запозичень надає п. 1 ст. 73 цього Кодексу: “Для покриття касових розривів місцевого бюджету Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін дії до трьох місяців…”.

Таким чином, очевидно, що в цілому Бюджетний кодекс України обмежує у правах обласні й районні в областях представницькі органи влади.

Слід також зазначити, що в рамках обмежень, установлених п. 2 ст. 16 Бюджетного кодексу України, немає можливості хоча б частково розв'язати найгостріші соціально-економічні проблеми так званих депресивних територій, де закрилися містоутворюючі підприємства, за рахунок випуску облігацій муніципальних і регіональних позик під конкретні програми і проекти.

Отже, сучасна система формування місцевих бюджетів за рахунок переважно місцевих податків і зборів в Україні не відповідає загально визначеним світовою практикою критеріям самодостатності й економічної доцільності. Місцеві податки і збори, їхні ставки не враховують реальних можливостей платників. Це негативно позначається на дотриманні принципів єдності, повноти, достовірності, гласності, прозорості бюджетного устрою України в цілому.

Усе це переконує, що реорганізація системи формування місцевих бюджетів має бути спрямована насамперед на забезпечення фінансової бази місцевого самоврядування, як однієї з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування. Пріоритетним має бути наповнення сільських, селищних, міських бюджетів шляхом збільшення власних доходних джерел.

З огляду на це назріла потреба в розробці нового закону про місцеві податки і збори, та внесенні змін до Бюджетного кодексу України.

На мою думку, у процесі реформування системи оподаткування разом із прийняттям окремих законів з фінансових питань з'явилась потреба у розробленні систематизованих законодавчих актів, які б врегулювали бюджетні права органів місцевого самоврядування [51, c. 57].

Узагальнюючи ефективність чинного законодавства і його вплив на формування доходів бюджету, можна твердити про його недосконалість та неадекватність теперішнім умовам господарювання, а доходи бюджету в сучасних умовах не стали стабільними й передбачуваними як у цілому, так і в розрізі окремих джерел його надходжень. На практиці не вдалось сформувати взаємозалежний єдиний механізм формування доходів бюджету із визначеними засадами нарахування, сплати, зарахування та виконання, звітування, контролю та моніторингу доходів бюджету як цілісної системи.

Прогнозування, планування, виконання, звітування, контроль і моніторинг доходів бюджету й чинного законодавства мають відбуватися у межах єдиного механізму формування та функціонування доходів бюджету. За таких умов функціонування податкових зобов'язань, їх нарахування та мобілізація має стати основою мобілізації доходів місцевого бюджету як єдиного неподільного процесу формування доходів бюджету.

З метою запобігання негативним наслідкам виконання доходів місцевих бюджетів, по-перше, їх моніторинг має здійснюватись на усіх стадіях бюджетного процесу із застосуванням аналізу, аудиту й проведення постійного контролю за справлянням податків, зборів і обов'язкових платежів та мобілізацією доходів бюджету відповідно до визначених планових передбачень на бюджетний рік.

По-друге, негативні наслідки у виконанні доходів місцевих бюджетів, встановлені у процесі моніторингу, потребують внесення необхідних змін до чинного законодавства з метою запобігання їх розвитку у поточному та наступних роках. Для цього треба своєчасно готувати зміни до чинного законодавства в напрямку своєчасного реагування на стан виконання (невиконання) бюджету й здійснення правового регулювання і стимулювання мобілізації податків, зборів та обов'язкових платежів, що сприятиме забезпеченню балансу бюджету і недопущенню виникнення бюджетної заборгованості.

По-третє, своєчасне реагування на стан виконання доходів місцевих бюджетів, їх формування у поточному році дасть можливість підготувати ефективну, ґрунтовну базу для планування показників податків, зборів і обов'язкових платежів на наступний рік і не допустити недоліків минулих років у наступних бюджетних процесах [38, с. 86].

Держава зобов'язана проводити бюджетну політику, яка б оптимально поєднувала інтереси суспільства, окремих територій, підприємств і громадян. Збалансований розвиток приватних і державних інтересів має бути визначальним у бюджетній політиці й оцінений через критерії економічної ефективності й достатку усіх та кожного. Це досягається за умови реалізації принципу поєднання фіскальної достатності та соціально-економічної ефективності. За таких обставин звернемо увагу на необхідність досягнення узгодженості бюджетної й податкової політики у процесі формування, використання і відтворення місцевих бюджетних коштів, а також розроблення бюджетної стратегії та визначення ролі і завдань доходів бюджету щодо забезпечення виконання конституційних зобов'язань у перспективі.

3.2 Прогнозування як інструмент ефективного формування доходної бази місцевого бюджету

Фінансове прогнозування уявляє собою процес складання органами місцевого самоврядування прогнозу доходів і видатків майбутніх років, що базується на специфічних припущеннях по економічній та фінансовій політиці. Прогноз є інструментом фінансового управління, який визначає майбутній вплив фінансової політики, економічних тенденцій і припущень. Фінансові прогнози доходів і видатків бюджету пов'язуючи річний дохід з капітальним бюджетуванням, борговим плануванням та соціально-економічним розвитком. Методи прогнозування доходів та видатків бюджету представленні в табл. 3.1.

Існує безліч можливих підходів до прогнозування, але не існує єдино вірних рішень. Проте, можна зробити деякі узагальнення щодо процесу і результатів, очікуваних від багаторічних фінансових прогнозів:

1) на відміну від збалансованого річного бюджету, прогнози зазвичай незбалансовані (витрати перевищують доходи). Причиною цього є методологія прогнозування, що базується на поточній політиці, програмах і економічних припущеннях, які впливають на доходи і витрати по різному, тому вони ростуть з різною швидкістю, дисбалансуючи в майбутньому річний бюджет;

2) прогнози витрат - це, в першу чергу, розширення поточних або запланованих програм, а також програм інвестування.

На рис. 3.1 подано цілі прогнозування. Фінансове прогнозування (особливо прогнозування) є важливим інструментом управління і дає реальні переваги органам місцевого самоврядування в організації бюджетного процесу.

Правильний підхід до прогнозування залежить від періоду часу, який розглядається. Для того щоб бути ефективними, прогнози не обов'язково повинні бути точними. Фактично в прогнозуванні точність менш важлива, ніж процес. Процес сам по собі може підняти ефективність діяльності органів місцевого самоврядування. Наприклад, якщо органи місцевого самоврядування прогнозують недостачу доходів через кілька років, розмір дефіциту менш важливий, ніж факт, що він буде присутній. Якщо органи місцевого самоврядування своєчасно займуться вирішенням проблеми майбутнього дефіциту - це означає, що процес прогнозування змусив відповідальних осіб за прийняття рішення почати діяти раніше, ніж вони б це зробили, поліпшуючи в такий спосіб майбутню фінансову ситуацію.

Для здійснення прогнозування доходів бюджету необхідно:

1) визначити джерела доходів, з яких будуть складатися прогнози;

2) зібрати фактичні дані по кожному джерелу доходів (принаймні за 3 останніх роки);

Таблиця 3.1 - Методи прогнозування доходів і видатків бюджету

Методи прогнозування	Сутність методу	Сфера використання	Зауваження
Експертна оцінка	"Експерт" пропонує найкраще припущення про майбутні доходи/видатки, покладаючись на свої спеціалізовані знання	Часто використовується для приблизної оцінки суми запозичень	-
Аналіз тенденцій	Минулі тенденції надають основу для прогнозування майбутніх змін	Підходить для оцінки доходів, які є постійними, щороку змінюються га постійну величину чи розвиваються у передбачуваному напрямку	Важливо також розглядати зміни, які ще не знайшли відображення в минулих тенденціях
Детермістичний підхід	Припускається постійність відношень між прогнозованою переміною та певним іншим фактором	Може використовуватися для оцінки податків, пов'язаних з конкретною кількістю проданих чи куплених товарів; або видатків, що пов'язані з стандартом надання послуг	Потребує прогнозування стосовно відповідних пов'язаних факторів
Економічне моделювання	Встановлює відношення між перемінною доходу чи видатку та рядом "причинних" чи пояснювальних факторів	Використовується щодо перемінних, що є під впливом циклічних змін	Математично складне та потребує великої кількості даних
Аналіз фінансового впливу	Розглядає прямий та "помножений" вплив на доходи та видатки, що має відношення до нового розвитку	Використовується для прогнозування додаткових податкових надходжень та видатків на послуги, які спричинилися будівництвом нового житла	Можливо використання як простих математичних розрахунків (множення питомих витрат на приріст населення)

3) визначити основу для прогнозу;

4) прогнозувати дані і характеристики кожного джерела доходів для визначення найбільш придатної методики прогнозування;

5) обрати та застосувати необхідний метод прогнозування;

6) визначити, чи прийнятий даний прогноз доходів та відрегулювати його відповідно до змін, що можуть вплинути на дохід.

Рисунок 3.2 - Цілі прогнозування

Метод "експертної оцінки" покладається на багаторічний досвід, знання й ознайомленість з питаннями для підготовки прогнозу. Перевагою "експертного" методу є здатність складати відносно точні прогнози; а недоліком відсутність якісної техніки, що ускладнює визначення того, що було вірно чи невірно при аналізі методики прогнозування.

Прогноз є інструментом фінансового управління, який визначає майбутній вплив фінансової політики, економічних тенденцій і припущень. Фінансові прогнози доходів і видатків бюджету пов'язуючи річний дохід з капітальним бюджетуванням, борговим плануванням та соціально-економічним розвитком:

1) пов'язує політику і бюджет для досягнення довгострокових планів;

2) окреслює фінансове майбутнє, залишає час для запобігання несприятливим подіям;

3) поліпшує якість прийняття фінансових рішень;

4) дозволяє визначити альтернативні шляхи вирішення зазначених проблем;

5) удосконалює процес формування бюджету;

6) дозволяє краще оцінити бюджетні пропозиції та прийняти відповідні рішення;

7) сприяє відкритості управління і прозорості прийняття рішень.

Прогнозування тенденцій - це техніка, що цілком покладається на час, як єдину визначальну перемінну. Техніка тенденцій залежить від щорічних змін у перемінній попереднього року (наприклад, джерело доходу чи категорія витрат).

Визначивши зміни по минулих роках, деякі доходи і витрати можна спрогнозувати досить точно. Техніка тенденцій припускає, що рівень росту в майбутньому році буде таким же, як і в останні роки. Це припущення може бути більш реалістичним, якщо зміни та їх вплив більш точно виміряні. Висновки щодо типу змін, які відбулися, дають декілька варіантів її використання в прогнозуванні, а саме:

1) якщо переміна в минулому році не змінилася, можна припустити, що вона буде незмінною на прогнозований період;

2) якщо перемінна в минулому році постійно зростала, можна припустити, що вона буде продовжувати щорічно зростати приблизно в тих же абсолютних розмірах;

3) якщо перемінна щорічно мала приблизно однаковий темп приросту, то цей темп можна застосовувати для прогнозу.

Метод тенденцій є надійним інструментом для доходів та видатків не занадто чутливих до економічних умов.

"Визначальні прогнози" використовують не час, а інші фактори для "визначення" прогнозу. Ці фактори можуть включати зміни в чисельності населення, споживачах соціальних послуг, інші соціальні й економічні переміни, які безпосередньо впливають на доходи чи видатки. Найбільш розповсюджені визначальні прогнози ґрунтуються на попередньо установленій формулі в розрахунку прогнозованих доходів чи видатків.

Більш реалістичним є застосування "означальних прогнозів" - прогнозування видатків, при використанні фактичних вхідних у видатковій частині бюджету. Наприклад, якщо в наступному році передбачається збільшення перших класів загальноосвітніх шкіл чи кількості отримувачів субсидій населенню, то відповідно планувати збільшення відповідних витрат.

Визначальне прогнозування покладається на використання середніх величин, які особливо не відчувають значних змін, але використання середніх величин може зменшувати розмір прогнозованих доходів і витрат, якщо економіка на підоймі, та переоцінювати їх в економіці, яка переживає спад.

"Економічне чи статистичне прогнозування" поєднує економічні принципи і статистичні теорії. Економіці моделі дозволяють розглянути вплив декількох перемінних на доходи чи видатки шляхом визначення незалежних перемінних, які найбільш прийняті для відповідних даних. Ці перемінні можуть використовуватися для прогнозування майбутніх змін джерела доходу чи видатків, пов'язаних з економікою.

Регресивний аналіз найбільш підходить для економетричного прогнозування і включає чотири етапи для прогнозування доходів та видатків:

1) визначити функціональний взаємозв'язок між визначеними джерелами доходу чи видатків й однією чи двома незалежними перемінними; один з підходів - використовувати серію незалежних перемінних, котрі найбільш прийнятні для фактичних даних по доходах;

2) зібрати фактичні дані по аналізованій залежній перемінній і по кожній з незалежних перемінних;

3) статистичне оцінити передбачуваний взаємозв'язок використовуючи лінійну регресію;

4) використовувати прогнозовані величини незалежної перемінної для прогнозування доходів чи витрат.

Економетричне прогнозування найбільш підходить для прогнозування перемінної доходів, що залежить від економічних умов та ситуації, яка склалася в рамках національної економіки.

Аналіз фінансового впливу розглядає безпосередній зростаючий вплив на надходження та видатки, насамперед, які стосуються нових розробок. Щодо прогнозування видатків, то його можна здійснювати з використанням економетричних технологій тенденцій, але найбільш прийнятий підхід - це підхід визначальної чи бухгалтерської ідентичності. Він покладається на рівні поділу витрат (персонал, матеріали, придбання, обслуговування боргу) із прогнозованими витратами, ґрунтуючись на послідовних припущеннях про рівень послуг, продуктивності і цін. Цей підхід до прогнозування можна поділити на дві категорії. Перша розподіляє видатки організаційно по головних розпорядниках коштів та за економічною класифікацією, друга - по програмах.

При прогнозуванні видатків використовується два підходи. Перший використовує фактичні вхідні для прогнозування витрат: число працюючих, споживачів соціальних послуг, вартість комунальних послуг, послуг з обслуговування. Другий підхід використовує визначенні збільшення в загальній бюджетній базі для прогнозування видатків. Використовуючи бюджет поточного року як вихідну позицію, необхідно визначити постійний рівень обслуговування по бюджету як базову лінію. Пункти, що відкидаються: разові закупівлі, контракти та скорочення послуг.

Збільшення в рівні обслуговування повинні бути визначені місцевою бюджетною політикою або бюджетною політикою уряду. Зміни в рівні обслуговування чи вартості можна згрупувати відповідно до таких категорій:

1) викликані зміною державного закону;

2) затверджені місцевими програмами чи змінами місцевої політики;

3) збільшення продуктивності, схвалене радою чи виконкомом;

4) розширення сфери обслуговування;

5) придбання обладнання, інвестиційні програми.

Важливим фактором прогнозування є система моніторингу тенденцій, що включає роботу по моніторингу ключових економічних і податкових статистичних даних і їхнє відстеження в часовому інтервалі.

Аналіз факторів, що впливають на доходи бюджету, включає:

1) аналіз недоїмки по платежах до бюджету;

2) аналіз зменшення заборгованості по виплаті заробітної платі на підприємствах та бюджетних установах;

3) аналіз тенденцій переходу на сплату єдиного податку;

4) аналіз повноти зарахування до бюджету відсотків, що сплачуються установами банків за користування тимчасово вільними залишками бюджетних коштів;

5) аналіз взаємних розрахунків між бюджетами;

6) аналіз запозичень та погашення позик;

7) аналіз повноти зарахування до бюджету плати населення за надані послуги в бюджетних установах, спеціальних коштів та коштів за порученнями;

8) аналіз надходження місцевих податків та зборів в розрізі структур, що здійснюють їх адміністрування, повноту їх зарахування;

9) аналіз обґрунтованості звільнення від оподаткування підприємств, установ і організацій.

Яку б комбінацію методів не використовували ті, хто складає прогнози, деякі типи доходів дуже складно передбачити. Взагалі зробити довгостроковий прогноз для будь-якого типу доходу дуже складно. У випадку, якщо джерело доходу чуттєво реагує на зовнішні зміни, складач прогнозу має покладатися тільки на своє судження та уважно слідкувати за економічним середовищем. Все більше органів місцевого самоврядування складають довгострокові прогнози, що може бути дуже цінним для запобігання майбутнім проблемам, але ці прогнози необхідно робити обережно, повністю розуміючи припущення, на яких вони базуються.

У той час, як економетричне моделювання може допомогти тим, хто прогнозує бюджет, зрозуміти відносини між рівнями доходу та змінами в економіці, корисність цього методу зменшується, коли його застосовують щодо чутливих джерел надходжень.

По доходах, які важко передбачити, доцільно одночасно використовувати кілька методів прогнозування. З метою достовірності тенденцій надходжень окремих джерел, можливе проведено додаткових перевірок (особливо це стосується рівня переплат, погашення реструктуризованої заборгованості та недоїмки).

Хоча недооцінка обсягу доходів бюджету забезпечує своєрідну маржу та є кращою за переоцінку, її треба використовувати дуже обережно. Найкраща ситуація - це точність; різниця між прогнозом та дійсними надходженнями має складати 2-5%. Така точність може бути на кожного року та не по кожному джерелу доходу, але це - реалістична мета та добрий показник ефективності бюджетного прогнозування. Органи місцевого самоврядування звичайно віддають перевагу точності прогнозу, якщо рівень прихованого дефіциту не високий.

Прогнозування доходів є дуже важливим для розробки вірогідного бюджету. З прийняттям Бюджетного кодексу постає необхідність складання прогнозу доходів на три наступні бюджетні періоди, хоча до цього часу складали прогноз на один наступний рік. Однією з переваг прогнозу на кілька років є можливість за допомогою відносно невеликих зусиль підвернути утворення відносно великої проблеми, яка могла статися. Якщо треба скоротити видатки, то чим більше часу на це, тим менш помітними будуть скорочення. Друга перевага полягає в тому, що прогнози доходів на кілька років можуть надати розпорядження час для підвищення податків чи запобігання зниженню доходів. Прогнозування також надає можливість планування вирішення окремих проблем поетапно.

У той час, як потенційна користь від довгострокового прогнозування не підлягає сумніву, з ним пов'язано кілька проблем. По-перше, за всіх інших рівних умов: чим довший період, на який складається прогноз, тим нижча його точність, тим більше несподіваних подій неодмінно відбудеться (інфляція, зміни тарифної політики, природні умови). Тому в інших умовах не потрібно надто покладатися на прогноз щодо "майбутніх років", оскільки він може заплутати тих, хто приймає громадські політичні рішення.

Друга проблема, пов'язана з довгостроковим прогнозами, стосується довіри. Вони залежать від різноманітних припущень, які мають бути чітко визначені, реальні та варті захисту. І, нарешті, навіть точні прогнози можуть ставитися під сумнів. Якщо органи влади звертають увагу на попередження, яке міститься у довгостроковому прогнозі, та запобігають проблеми, тоді вона ніколи не виникне.

На сучасному етапі розвитку удосконалення організації бюджетного процесу залишається актуальним завданням, виконання якого дасть змогу успішно впроваджувати стратегічні цілі держави щодо економічного та соціального розвитку. Відповідно до цього потребує поліпшення кожна із стадій бюджетного процесу. Головними задачами є такі:

1) об'єктивне бюджетне планування, яке б забезпечило реальні надходження до бюджету;

2) складання та виконання цільових бюджетних програм;

3) підвищення ефективності та прозорості використання бюджетних коштів;

4) забезпечення дієвого бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу.

Найважливішого значення при організації складання проектів бюджетів набуває методика бюджетного планування не викликає заперечень: об'єктивні плани - запорука ефективного виконання бюджету, фінансування визначених статей видатків у повному обсязі. Відповідно до Бюджетного кодексу [3] в Україні проваджується програмно-цільовий метод формування бюджетів, що потребує удосконалення методики бюджетного планування.

Основний принцип бюджетування, орієнтованого на результат - забезпечення взаємозв'язку між витратами бюджетних коштів та очікуваними результатами їх використання. Застосування цього методу потребує впровадження відповідних правил та процедур у бюджетний процес, зокрема:

1) удосконалення стратегічного планування на державному рівні;

2) посилення відповідальності розпорядників бюджетних коштів щодо планування та виконання бюджету.

Важливим завданням є розроблення ефективної системи показників, яка б дала змогу здійснити попередню оцінку програми, моніторинг її впровадження, оцінку ефективності виконання. Ефективний бюджетний процес неможливий без належного організованого фінансового контролю. Важливим є поєднання функцій внутрішнього та зовнішнього контролю за дотриманням чинного законодавства щодо складання, розгляду, виконання бюджетів усіх рівнів, здійсненням діяльності розпорядників бюджетних коштів.

В умовах поступової стабілізації фінансової системи, структурної перебудови економіки бюджетний процес став більш відкритим. Задовго до подання проекту бюджету Міністерством фінансів оприлюднюються планові показники місцевих бюджетів. Це дає можливість здійснити відповідальні розрахунки, перевірити статистичні показники та фактичні дані за попередні періоди для розрахунків індексів відносної податкоспроможності.

Фінансове планування та прогнозування є важливими інструментами управління і дають реальні переваги органам виконавчої влади, а саме:

1) пов`язує політику і бюджет для досягнення довгострокових планів;

2) окреслює фінансове майбутнє і залишає час для запобігання несприятливим подіям;

3) поліпшує якість прийняття фінансових рішень;

4) дозволяє визначити альтернативні шляхи вирішення зазначених проблем;

5) удосконалює процес формування бюджету;

6) дозволяє краще оцінити бюджетні пропозиції та приймати відповідні рішення;

7) сприяє відкритості правління і прозорості прийняття рішень.

Бюджетне планування - це централізований розподіл та перерозподіл валового внутрішнього продукту і національного доходу по всіх ланках бюджетної системи та видах фінансових планів на підставі Державної програми економічного і соціального розвитку держави.

Основні принципи бюджетного планування:

1) демократизація бюджетних відносин;

2) пріоритетне значення бюджетного планування у всій сукупності фінансових планів;

3) директивність та цільовий напрямок бюджетних зобов'язань;

4) органічний зв`язок бюджетного планування з планами соціально-економічного розвитку держави та регіонів.

Бюджетне прогнозування - визначення вірогідних показників доходів і видатків бюджету на перспективу.

Прогнозування показників бюджету здійснюється у такій послідовності:

1) визначення цілей та відповідно завдань для досягнення поставлених цілей;

2) збір, опрацювання та аналіз інформації;

3) вибір моделі прогнозування;

4) розробка рекомендацій для оптимізації рішень, що приймаються за даними прогнозних розрахунків.

У процесі бюджетного планування забезпечуються необхідні фінансові пропорції згідно з планом економічного і соціального розвитку; визначаються обсяг доходів бюджету та резерви їхнього росту, обсяг видатків та резерви їхнього скорочення; створюється належна фінансова база соціального захисту населення; розподіляються доходи й видатки між окремими ланками бюджетної системи, утворюються матеріальні та бюджетні резерви.

3.3 Застосування економетричного моделювання в прогнозуванні доходів місцевого бюджету

Прогнозування має важливе значення в процесі формування дохідної бази місцевих бюджетів. Розроблення адекватних економетричних моделей є одним з актуальних напрямків прикладної економетрики та має широкий спектр практичного застосування. Прогнозування доходів місцевих бюджетів призначено полегшити процес бюджетного планування, зробити його ефективнішим, сприяти збалансованості місцевих бюджетів.

В роботі пропонується використання однофакторної регресійної моделі (просто лінійної регресії) для прогнозування доходів місцевого бюджету. Проста лінійна регресійна модель встановлює залежність між двома змінними, у нашому випадку - це зміна обсягу доходів місцевого бюджету залежно від часового періоду. У загальному вигляді просту вибіркову регресійну модель можна представити у вигляді формули:

(3.1)

де у - вектор спостережень за залежною зміною (обсягом доходів місцевого бюджету): ;

х - вектор спостережень за незалежною зміною (порядковий номер року); ;

b0, b1 - невідомі параметри регресійної моделі (b0 - перетин прямої з віссю ординат; b1 - нахил, за умови абстрагування від випадкової величини е); е - вектор випадкових величин (помилок); .

Наведена модель являє собою пряму на площині, тобто є лінійною. Для отримання графічного зображення залежності необхідно оцінити невідомі параметри b0, b1 цієї моделі. Існує необмежена кількість прямих , які можна провести через множину спостережуваних точок. Для вибору оптимальної прямої застосуємо певний критерій - найменших квадратів відхилень (помилок). Відхилення теоретичних значень від фактичних можна представити у вигляді формули: