Совершенствование механизма финансирования дошкольных учреждений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Совершенствование механизма финансирования дошкольных учреждений

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДОШКОЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1.1 Теоретические основы финансирования дошкольных учреждений

1.2 Методические основы формирования доходов и расходов дошкольных учреждений

1.3 Особенности финансирования негосударственного дошкольного учреждения

2. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ НДОУ «ДЕТСКИЙ САД №197 ОАО «РЖД»

2.1 Краткая характеристика дошкольного учреждения

2.2 Анализ доходов и расходов учреждения

2.3 Анализ механизма финансирования детского сада №197 ОАО «РЖД»

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ДОШКОЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

3.1 Внедрение казначейской системы исполнения бюджета «РЖД»

3.2 Прогноз лимитов финансирования детского сада на 2011 г

3.3 Преимущество применения казначейской системы финансирования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Дипломная работа представляет собой исследование механизма финансирования дошкольных образовательных учреждений. Проводится анализ финансирования и выявляется возможность перехода детского сада на казначейскую систему «РЖД».

Успех деятельности и вопрос дальнейшего существования хозяйствующих субъектов напрямую зависят от целесообразности производственных затрат, которые необходимо учитывать, анализировать и конкретизировать с целью обеспечения повседневного контроля за эффективностью использования ресурсов. Поэтому ведущая роль в бухгалтерском учете отводится учету затрат на производство и формированию себестоимости продукции (работ, услуг).

Управление издержками экономического субъекта является сложным процессом. Оно означает по своей сущности управление всей деятельностью предприятия, так как охватывает все стороны происходящих производственных процессов. При этом учет затрат представляет собой совокупность сознательных действий, направленных на отражение происходящих на хозяйствующем субъекте в течение определенного временного периода процессов снабжения, производства и реализации продуктов его труда посредством их (процессов) измерения в натуральных и стоимостных показателях, регистрации, группировки и анализа в разрезах, формирующих себестоимость готовой продукции. Такое отражение обеспечивает получение исчерпывающей информации, необходимой для того, чтобы управлять предприятием и оценивать его деятельность путем определения финансовых результатов.

Актуальность темы

Целью данной работы является исследование механизма финансирования дошкольных учреждений и разработка предложений по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

- изучить теоретические и методические основы формирования механизма финансирования организации;

- проанализировать существующий механизм финансирования дошкольного учреждения;

- подготовить предложения по совершенствованию механизма финансирования дошкольного учреждения

Предметом исследования является механизм финансирования дошкольных учреждений.

Объектом исследования является Детский сад №197 ОАО «РЖД». В ходе написания дипломной работы будет рассмотрена деятельность данного учреждения с его индивидуальными особенностями.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДОШКОЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1.1 Теоретические основы финансирования дошкольных учреждений

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

Образовательные учреждения осуществляют свою деятельность на основании Закона Российской Федерации от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (с изменениями и дополнениями на 10.01.2003 г.) и руководствуются Положениями об определенном типе образовательных учреждений, утвержденные соответствующими органами исполнительной власти.

Россия имеет развитую сеть образовательных организаций. Несмотря на бурное развитие в последнее десятилетие негосударственных образовательных организаций, прежде всего в сфере профессионального образования, основу системы образования по-прежнему составляют образовательные учреждения.

К образовательным относятся учреждения следующих типов:

1. Дошкольные (детские ясли, детские сады, семейные детсады, школы - детсады, детские сады - интернаты, детские дома);

2. Общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);

3. Учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

4. Учреждения дополнительного образования взрослых;

5. Специальные (коррекционные) - для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

6. Учреждения дополнительного образования;

7. Учреждения для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

Последний пункт данного списка позволяет образовательным учреждениям заниматься практически любым видом хозяйственной деятельности, не запрещенным законодательством.

Рассмотрим теперь особенности прав и обязанностей образовательных учреждений в вопросах осуществления их основной деятельности. В компетенцию образовательных учреждений, детально описанную в п. 2 ст. 32 Закона «Об образовании», включается:

- материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, что осуществляется в пределах собственных финансовых средств учреждений;

- предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;

- установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;

- установление ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательного учреждения в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормативами;

- установление надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательного учреждения, порядка и размеров их премирования;

- самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и Законом.

Дошкольное образовательное учреждение -- тип образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности.

Дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2-х месяцев до 7 лет.

Основными задачами дошкольного образовательного учреждения являются:

· охрана жизни и укрепление здоровья детей;

· обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка;

· осуществление необходимой коррекции отклонений в развитии ребенка;

· приобщение детей к общечеловеческим ценностям;

· взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития ребенка.

Дошкольное образовательное учреждение в своей деятельности руководствуется федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, решениями соответствующего органа управления образованием, настоящим Типовым положением, своим уставом, договором между учреждением и родителями (законными представителями) (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.02.1997 № 179).

Дошкольное образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за невыполнение функций, определенных его уставом; реализацию не в полном объеме образовательных программ; качество реализуемых образовательных программ; соответствие применяемых форм, методов и средств организации образовательного процесса возрастным, психофизиологическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям детей; жизнь и здоровье детей и работников учреждения во время образовательного процесса.

Отношения между учредителем (учредителями) и дошкольным образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Права юридического лица у дошкольного образовательного учреждения в части ведения уставной финансово -- хозяйственной деятельности возникают с момента его регистрации.

Дошкольное образовательное учреждение как юридическое лицо имеет устав, расчетный и другие счета в банковских учреждениях, печать установленного образца, штамп, бланки со своим наименованием.

Дошкольное образовательное учреждение может быть реорганизовано, ликвидировано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При реорганизации дошкольного образовательного учреждения его устав, лицензия, свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу.

Передача государственного дошкольного образовательного учреждения в ведение органа местного самоуправления допускается только с согласия последнего.

Содержание образовательного процесса в дошкольном образовательном учреждении определяется программой дошкольного образования. Дошкольное образовательное учреждение самостоятельно в выборе программы из комплекса вариативных программ, рекомендованных государственными органами управления образованием, внесении изменений в них, а также разработке собственных (авторских) программ в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.

В соответствии со своими уставными целями и задачами дошкольное образовательное учреждение может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные платные образовательные услуги за пределами определяющих его статус образовательных программ с учетом потребностей семьи на основе договора с родителями (законными представителями) (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.02.1997 № 179).

Режим работы дошкольного образовательного учреждения и длительность пребывания в нем детей определяются уставом дошкольного образовательного учреждения, договором между дошкольным образовательным учреждением и учредителем.

Допускается функционирование дошкольного образовательного учреждения (группы) в дневное, ночное время, круглосуточно, в выходные и праздничные дни, а также свободное посещение детьми дошкольного образовательного учреждения.

Организация питания в дошкольном образовательном учреждении возлагается органами местного самоуправления на дошкольное образовательное учреждение и организации общественного питания. В дошкольном образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания воспитанников (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.02.1997 № 179).

Медицинское обслуживание детей обеспечивается штатным или специально закрепленным органами здравоохранения за дошкольным образовательным учреждением медицинским персоналом, который наряду с администрацией несет ответственность за здоровье и физическое развитие детей, проведение лечебно -- профилактических мероприятий, соблюдение санитарно -- гигиенических норм, режим и качество питания.

Педагогические работники дошкольных образовательных учреждений проходят периодическое бесплатное медицинское обследование, которое проводится за счет средств учредителя.

Управление дошкольным образовательным учреждением строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления дошкольного образовательного учреждения являются: попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определяются уставом дошкольного образовательного учреждения (п. 39 в ред. Постановления Правительства РФ от 14.02.1997 № 179).

Непосредственное руководство дошкольным образовательным учреждением осуществляет заведующий.

Наем (прием) на работу заведующего государственным дошкольным образовательным учреждением осуществляется в порядке, определяемом его уставом, и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Финансирование дошкольного образовательного учреждения осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов, определяемых из расчета на одного воспитанника в зависимости от вида и категории дошкольного образовательного учреждения.

Для малокомплектных сельских дошкольных образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества воспитанников.

Привлечение дошкольным образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и (или) абсолютных размеров его финансирования из бюджета учредителя.

Дошкольное образовательное учреждение имеет самостоятельный баланс и осуществляет финансово -- хозяйственную деятельность в пределах бюджетных и внебюджетных средств.

Финансовые и материальные средства, закрепленные за дошкольным образовательным учреждением или являющиеся его собственностью, используются им в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При ликвидации дошкольного образовательного учреждения денежные средства и иное имущество дошкольного образовательного учреждения, за вычетом платежей по покрытию его обязательств, используются в соответствии с законодательством Российской Федерации и его уставом.

Частью 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, однако, ни Законом об образовании, ни Конституцией Российской Федерации не предусмотрено бесплатное содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях. То есть государственные финансовые обязательства распространяются на образовательные услуги и не касаются услуг по уходу и присмотру за детьми (социальные услуги). За содержание детей в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, несут обязательства муниципальные власти и родители.

Учитывая данный принцип субсидиарной ответственности, система финансирования ДОУ, стимулирующая развитие сети и увеличение охвата детей дошкольным образованием, должна основываться на следующих принципах:

За счёт государства (средств бюджета субъекта РФ) финансируются образовательные услуги в объёме государственного образовательного стандарта вне зависимости от организационной формы ДОУ (государственное, муниципальное учреждение, автономное учреждение, негосударственное учреждение, автономная некоммерческая организация и пр.), типа и вида учреждения.

Органы государственной власти, планируя бюджет на очередной период, определяют нормативную потребность в средствах на финансирование реализации дошкольных образовательных программ. Эти средства законодательно закрепляются за муниципалитетами для ДОУ через объёмы субвенций. До учреждений эти средства доводятся муниципалитетами на основе конкурса. В этой схеме участвуют все учреждения реализующие программы дошкольного образования и имеющие лицензию независимо от их принадлежности.

Финансирование социальных услуг муниципалитет осуществляет совместно с родителями.

Родители оплачивают социальные услуги (в размере, не превышающем 20% от общей стоимости содержания ребёнка в ДОУ), а также дополнительные образовательные услуги, выходящие за рамки государственного образовательного стандарта.

Расходы родителей дотируются за счёт средств муниципалитетов, используя заявительный порядок и систему адресной социальной помощи, а также целевое финансирование из местного бюджета на основании социальных программ.

Финансирование затрат на содержание материальной базы осуществляет балансодержатель (собственник). Если ДОУ находится на балансе муниципалитета, то необходимый объем затрат предусматривается за счет бюджета соответствующих органов местного самоуправления.

В широком смысле финансовый механизм представляет собой совокупность способов организации финансовых отношений применяемых обществом в целях обеспечения благоприятных условий для экономического развития. Финансовый механизм включает виды, формы и методы организации финансовых отношений, способы их количественного определения.

Структура финансового механизма довольна сложна. В нее входят различные элементы, соответствующие разнообразию финансовых отношений. Именно множественность финансовых взаимосвязей предопределяет применение большого количества элементов финансового механизма.

Для эффективного использования финансов большое значение имеет осуществление финансового планирования и прогнозирования. Нормативное оформление применяемых способов организации финансовых отношений (налогов, расходов и пр.), контроль за правильностью применения различных видов, форм и методов финансовых отношений.

Таким образом, основными звеньями (элементами) финансового механизма является:

финансовое планирование и прогнозирование;

финансовые показатели, нормативы и лимиты;

управление финансами;

финансовые рычаги и стимулы;

финансовый контроль;

В зависимости от особенностей отдельных подразделений общественного хозяйства и на основе выделения сфер и звеньев финансовых отношений финансовый механизм подразделяется на финансовый механизм предприятий и хозяйственных организаций, страховой механизм, механизм функционирования государственных финансов и т.п. В свою очередь, каждая из этих сфер включает отдельные структурные звенья.

Каждая сфера и отдельное звено финансового механизма являются составной частью единого целого. Они взаимосвязаны и взаимозависимы. Вместе с тем сферы и звенья функционируют относительно самостоятельно, что вызывает необходимость постоянного согласования составляющих финансового механизма. Внутренняя увязка составных звеньев финансового механизма является важным условием его действенности.

Таким образом можно сделать вывод, что финансовый механизм - совокупность форм и методов, инструментов и рычагов формирования и использования фондов финансовых ресурсов с целью обеспечения разнообразных потребностей государства, хозяйствующих субъектов и населения.

Постепенно с развитием новых форм финансовых отношений усложняется финансовый механизм.

В более узком смысле финансовый механизм можно определить как действия финансовых рычагов, выражающихся в организации, планировании и стимулировании использования финансовых ресурсов.

Существует множество точек зрения на определение структуры финансового механизма.

Литовских А.М. рассматривает структуру финансового механизма, как пять взаимосвязанных элементов:

финансовые методы;

финансовые рычаги;

правовое обеспечение;

нормативное обеспечение;

информационное обеспечение.

Рассмотрим подробнее данные элементы.

Финансовый метод можно определить как способ действия финансовых отношений на хозяйственный процесс, которые действуют в двух направлениях: по линии управления движением финансовых ресурсов и по линии рыночных коммерческих отношений, связанных с соизмерением затрат и результатов, с материальными стимулированием и ответственностью за эффективным использованием денежных фондов. Рыночное содержание в финансовые методы вкладывается не случайно. Действие финансовых методов проявляется в образовании и использовании денежных фондов.

Финансовый рычаг представляет собой прием действия финансового метода. К финансовым рычагам относятся прибыль, доходы, амортизационные отчисления, экономические фонды целевого назначения, финансовые санкции, арендная плата, процентные ставки по ссудам, депозитам, облигациям, паевые взносы, вклады в уставный капитал, портфельные инвестиции, дивиденды, дисконт, котировка валютного курса рубля и т.п.

Правовое обеспечение функционирования финансового механизма включает законодательные акты, постановления, приказы, циркулярные письма и другие правовые документы органов управления.

Нормативное обеспечение функционирования финансового механизма образуют инструкции, нормативы, нормы, тарифные ставки, методические указания и разъяснения и т.п.

Информационное обеспечение функционирования финансового механизма состоит из разного рода и вида экономической, коммерческой, финансовой и прочей информации. К финансовой информации относится осведомление о финансовой устойчивости и платежеспособности своих партнеров и конкурентов, о ценах, курсах, дивидендах, процентах на товарном, фондовом и валютном рынках и т. п.; сообщение о положении дел на биржевом, внебиржевом рынках, о финансовой и коммерческой деятельности любых достойных внимания хозяйствующих субъектах; различные другие сведения.

Финансирование ДОУ планируется и организуется учредителем на основе нормативов подушевого финансирования.

Итак, механизм финансирования ДОУ предусматривает:

· деятельность ДОУ финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними;

· финансирование ДОУ осуществляется на основе нормативов субъекта федерации и местных нормативов, определяемых в расчете на одного воспитанника по каждому типу, виду и категории ДОУ;

· органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах собственных средств устанавливают нормативы, определяющие минимальные затраты на финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования, включая затраты на оплату труда работников ДОУ, приобретение учебного оборудования, пособий;

· норматив финансирования субъекта федерации применяется при расчете субвенций и субсидий местным бюджетам;

· органы местного самоуправления в пределах собственных средств устанавливают местные нормативы финансирования путем применения повышающих местных коэффициентов к региональным нормативам, а также устанавливая дополнительный объем затрат на дотацию родительской платы за социальные услуги, финансируют содержание и развитие материальной базы ДОУ;

· за счёт средств учредителя оплачиваются расходы по развитию и содержанию материальной базы;

· родители оплачивают социальные услуги (в размере, не превышающем 20% от общей стоимости содержания ребёнка в ДОУ), а также дополнительные образовательные услуги, выходящие за рамки государственного образовательного стандарта;

· расходы родителей могут дотироваться за счёт средств муниципалитетов на адресной основе в зависимости от материального благосостояния семьи;

· финансирование ДОУ планируется и организуется на нормативной основе.

Вводимый механизм отвечает следующим требованиям:

· прозрачность финансовых потоков;

· целевой характер финансирования финансируются не затраты учреждения как элемента сети, а образовательная услуга;

· нормативный способ планирования и исполнения бюджета;

· обоснованная дифференцированная оплата родителями услуг ДОУ, как один из элементов повышения доступности;

· возможность контроля целевого прохождения и использования средств;

· финансово-хозяйственная самостоятельность ДОУ.

Поскольку доходы образовательного учреждения отнесены к неналоговым доходам бюджета, смета внебюджетных средств должна составляться в кодах классификации расходов бюджетов; в смете приводятся коды, по которым предусматриваются затраты; распределение расходов в смете внебюджетных средств осуществляется без отнесения к конкретным источникам образования средств; учреждение может составлять различные сметы по видам внебюджетной деятельности, но в органы казначейства должна представляться сводная смета; учреждениям необходимо оформление разрешений на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, в органах казначейства.

Эти положения нашли отражение в Порядке формирования смет доходов и расходов по внебюджетным средствам, разработанном Министерством образования Российской Федерации в 2001 г.

На последнем положении следует остановиться несколько более подробно. Первоначально набор источников формирования специальных средств носил достаточно ограниченный характер. Как уже упоминалось выше, Закон «Об образовании» существенно расширил права образовательных учреждений в части осуществления самостоятельной приносящей доходы деятельности, предоставив право образовательным учреждениям осуществлять практически все виды предпринимательской

деятельности и оказывать платные образовательные услуги, в том числе осуществлять платное обучение. Тем самым были созданы условия для формирования и быстрого развития дополнительных источников финансовых поступлений в сферу образования, вследствие чего объем внебюджетных поступлений в систему образования постоянно увеличивался. Внебюджетные средства зачислялись на расчетные счета образовательных учреждений и расходовались ими по своему усмотрению на уставные цели.

Определение конкретного перечня направлений получения и расходования внебюджетных средств облегчает организацию финансово-экономической деятельности, оно порождает и ряд проблем. Наличие перечня конкретных направлений получения внебюджетных средств:

представляет собой ограничение набора видов самостоятельной, приносящей доходы деятельности, которые могут осуществлять образовательные учреждений, что в некотором смысле противоречит законодательству об образовании; получение дохода обусловлено необходимостью формальной тождественности названия источника дохода формулировке, указанной в разрешении на открытие лицевого счета по учету внебюджетных средств, а отнюдь не соответствием содержания этого вида деятельности основной цели образовательного учреждения; появление нового источника дохода, даже соответствующего направлениям деятельности, установленным законодательством, требует внесения соответствующих дополнений не только в разрешение, выданное бюджетополучателю, но и в генеральное разрешение, выданное главному распорядителю бюджетных средств.

Одновременно с этим были определены все направления расходования доходов, получаемых образовательными учреждениями из внебюджетных источников, с привязкой их к конкретным источникам. Для примера можно сослаться на Генеральное разрешение на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, в органах Федерального казначейства, выданное Минфином России Министерству образования Российской Федерации в 2001 г. и предусматривавшее получение доходов из двух основных источников:

доходы, получаемые находящимися в ведении Минобразования России учреждениями, от платной образовательной деятельности, оказания платных образовательных услуг, предпринимательской деятельности и др. видов разрешенной деятельности (всего 7 основных видов деятельности);

добровольные отчисления учреждений и организаций на формирование отраслевого фонда финансирования научных исследований и экспериментальных разработок Минобразования России (централизация внутриотраслевых средств).

Эффективность функционирования системы образования зависит от различных факторов. В системе управления факторами можно выделить следующие уровни:

государственный - решения принимаются на государственном уровне, например об изменении государственной политики в области образования;

региональный (республиканский) и муниципальный уровень -решения затрагивают вопросы развития сети образовательных учреждений, востребованных населением или экономикой;

уровень предприятий - решения касаются, например, целевого направления работников предприятия на обучение или профессиональную переподготовку;

уровень образовательных учреждений - на этом уровне принимаются решения о профильности специальностей, качестве подготовки кадров.

Влиянием каждого представленного фактора можно управлять либо на всех уровнях, либо только на некоторых, либо принимать во внимание влияние факторов.

Поскольку система образования является одной из отраслей экономики и соответственно зависит от общего ее состояния, необходимо исследовать влияние внешних экономических факторов.

Экономические факторы изменяются на нескольких уровнях управления. Во-первых, на государственном уровне: основная масса расходов на образование осуществляется из средств государственного бюджета. На государственном уровне управления. Могут приниматься решения об увеличении финансирования образовательных учреждений, что окажет положительное влияние на развитие как системы образования в целом, так и отдельных образовательных учреждений, в частности вузов. На республиканском и муниципальном уровнях управления также могут приниматься решения по дополнительному финансированию. Возможно выделение дотационных средств на финансирование образовательных учреждений.

Кредитная политика может осуществляться на всех уровнях системы управления. На государственном уровне могут быть введены льготные целевые кредиты на получение образования для граждан, государственные именные финансовые обязательства, выдаваемые выпускникам школ. На региональном и муниципальном уровнях управления кредитная политика может осуществляться путем выделения стипендий местным жителям, обучающимся за пределами региона. Предприятие принимает решения по целевому направлению на обучение своих работников или их детей, тем самым осуществляя свою кадровую политику, вкладывая финансовые средства в образование и способствуя развитию системы образования. Вуз также осуществляет свою кредитную политику, предоставляя скидки определенным категориям граждан, привлекая тем самым население.

Уровень инфляции. На современном этапе развития экономики расходы на образование из категории затрат перешли в категорию инвестиций. При высоком уровне инфляции инвестиции в образование являются достаточно надежным и выгодным вложением финансовых средств. Инвестиции в образование выгодны не только для частных инвесторов, но и для крупных предприятий, поскольку полученные знания не подвержены влиянию инфляции. Негативное влияние инфляции на систему образования выражается в росте цен на образовательные услуги, что снижает доступность платного образования.

Платежеспособность населения. В связи с развитием платного образования все большее влияние как на систему образования в целом, так и на вузы в частности оказывает платежеспособный спрос населения. По оценкам социологов, готовность семей платить за образование в последние годы возрастает: с 45% в 1998 г. до 60% в 2001 г. Тем не менее, регулярно платить за получение высшего образования могут далеко не все семьи. На сегодняшний день 16% российских семей могут потратить за обучение ребенка 36 тыс. и более рублей в год; 48% респондентов могут выделить от 12 тыс. до 36 тыс. руб. в год; 29% домохозяйств способны предоставить денежные средства на сумму, меньшую, чем 12 тыс. руб. в год; 6,4% российских семей вообще не в состоянии материально поддерживать своих детей в процессе их обучения. Таким образом, в настоящее время доступ к высшему профессиональному образованию закрыт для 6,4% российских семей.

Учитывая низкую платежеспособность населения государство оказывает населению поддержку в виде материальной помощи, кредитов и льгот.

Темпы экономического роста. С увеличением темпов экономического роста возрастает потребность в высококвалифицированных специалистах, способных разрабатывать и внедрять новые методы и технологии, что положительно влияет на развитие системы образования. В свою очередь развитие системы образования, приводящее к увеличению числа высококвалифицированных специалистов, способствует экономическому росту.

Механизм финансирования образования: классификация факторов формирования и функционирования.

Несмотря на широкое распространение, термин „механизм финансирования образования" или организационно-финансовый механизм образования остается во - многом недостаточно определенным. Связано это, с нашей точки зрения, с особенностями функционирования системы образования, ее некоммерческим статусом, исторически сложившимися условиями ее ресурсного обеспечения. Эти факторы оказывают серьезное модифицирующее влияние на попытки изменения условий и порядка функционирования образовательных учреждений. Кроме того, несмотря на довольно большое число публикаций по экономическим проблемам образования, до сих пор не сформировалось целостного представления о том, каким должно быть функционирование образовательного учреждения в

рыночных условиях, как оно должно быть организовано с тем, чтобы в наибольшей степени использовать рыночные условия и при этом не нарушать установленные ограничения, которые, в свою очередь, должны быть адекватны условиям.

Согласно классическому определению, механизм (машина) -- система тел, предназначенная для преобразования движения одного или нескольких тел в требуемые движения другого тела. Механизм применяется в тех случаях, когда нельзя получить требуемое движение тел и возникает необходимость в преобразовании движения. По аналогии с этим определением экономический механизм можно представить в виде системы участников (субъектов), осуществляющих использование ресурса (ресурсов) для получения эффекта (результата) от его использования. Применительно к условиям образования механизм его финансового обеспечения можно представить как создание условий и формирование отношений между участниками финансирования, которые обеспечивают осуществление образовательными учреждениями образовательного процесса.

Руководствуясь этим определением, можно рассматривать механизм финансирования образования как организацию (в смысле участников, структуры, правил, процедур и т. п.) обеспечения финансовыми ресурсами образовательного процесса в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это несколько ограниченное понимание механизма, не включающее в объект изучения негосударственный сектор сферы образования, что обусловлено практической невозможностью бюджетного финансирования этого сектора системы образования.

Существуют и несколько иные определения финансового механизма. Например, Фадейкиной Н.В. он описан как средство воздействия субъекта на объект финансовой системы, внешняя форма проявления практической реализации функций финансов, как совокупность различных форм и методов использования государством финансов в целях обеспечения реализации соответствующей финансовой политики в рамках экономической системы, внешняя оболочка финансов. Но в большинстве случаев финансовый механизм представляется как составная часть хозяйственного механизма, совокупность финансовых стимулов, рычагов, инструментов, форм и способов регулирования экономических процессов и отношений. Финансовый механизм включает прежде всего цены, налоги, пошлины, льготы, штрафы, санкции, дотации, субсидии, банковский кредитный и депозитный процент, учетную ставку, тарифы, а также различные формы финансирования образовательных учреждений.

Например, в Шопенко В.Д. финансово-организационный механизм понимает как совокупность финансовых инструментов и закрепленных в организационно-правовых формах методов их использования в целях обеспечения инновационных процессов в экономике. В структуре финансово-организационного механизма выделяются следующие блоки: финансовые инструменты, финансовые методы, организационные меры, нормативно-правовое обеспечение, органы управления.

Проблемы формирования и функционирования экономического и финансового механизма образования становились предметом исследования многих авторов. В частности, несмотря на директивный характер функционирования образовательных учреждений в условиях плановой экономики проблемы сметного планирования и повышения его обоснованности рассматривались в работах Бердашкевич А.П., Столяренко Ф.Р., Чупрунова Д.

В настоящее время в сфере образования в качестве финансовых механизмов выступают отдельные формы организации финансирования. К ним, в частности, относятся: бюджетное и внебюджетное финансирование;

государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), как основной базовый элемент механизма финансирования высшего образования;

образовательный кредит, представляемый как механизм, который в наибольшей степени позволяет преодолевать неравенство в доступе в той мере, в которой это неравенство является финансовым; государственные образовательные субсидии; эмиссия федеральных образовательных долгосрочных облигаций, обеспечивающих привлечение средств инвесторов с фондового рынка капиталов на приемлемых условиях, а также на эмиссию федеральных образовательных долгосрочных сертификатов, обеспечивающих реинвестирование этих средств путем предоставления займов студентам также на приемлемых условиях, и др.

Несмотря на различия в понимании содержания финансового механизма, практически все авторы сходятся в том, что финансовый механизм представляет собой систему, обеспечивающую доставку финансовых ресурсов в образовательное учреждение для выполнения им своих функций. Наличие множества отдельных финансовых механизмов, в основе которых лежат различные финансовые инструменты, лишний раз доказывает, что речь в большинстве случаев идет о построении единой системы финансирования, содержащей, как уже указывалось выше, различные финансовые инструменты, методы, структуры и т. д. Это обусловлено наличием множества возможностей доставки средств, а также необходимостью организации такой доставки с учетом не только особенностей системы образования, но и особенностей каждого источника средств и специфических условий его использования. Рассматривая различные формы финансирования, авторы выделяют из этой системы отдельные подсистемы по признаку основной формы выделения финансовых ресурсов и анализируют действие этих подсистем в качестве объектов исследования.

Обобщая подходы, применяемые при анализе различных финансовых механизмов, можно выделить следующие составные элементы этих

механизмов: субъекты отношений финансирования -- кто участвует в осуществлении таких отношений; формы перемещения финансовых ресурсов; порядок взаимодействий субъектов (организация отношений финансирования); ресурсы, необходимые для осуществления финансирования, включая и нормативно-правовое обеспечение.

Механизм финансирования образования может быть охарактеризован следующими основными чертами:

участники финансирования образования определены действующим законодательством: бюджетным законодательством в части бюджетного финансирования, гражданским законодательством и законодательством об образовании -- в части внебюджетного финансирования;

движение бюджетных и внебюджетных средств осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

финансирование осуществляется в соответствии со сметой расходов, утверждаемой в разрезе статей экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации и с разбивкой по кварталам;

смета расходов бюджетных средств утверждается главным распорядителем бюджетных средств; смета расходов внебюджетных средств утверждается образовательным учреждением самостоятельно;

сводная смета бюджетного финансирования образовательных учреждений тождественна бюджетной росписи финансирования образования из бюджета соответствующего уровня; бюджетная роспись разрабатывается органом, исполняющим бюджет (Минфином России -- на федеральном уровне);

изменение сметы осуществляется главным распорядителем бюджетных средств по представлению образовательного учреждения и

требует соответствующего изменения бюджетной росписи.

Механизм финансового обеспечения деятельности образовательного учреждения должен учитывать как бюджетное финансирование, так и внебюджетные средства.

Для функционирования образовательного учреждения задолженность по финансированию из бюджета должна быть скомпенсирована прибылью, полученной от внебюджетной деятельности.

Чем меньше долг по финансированию из-за недофинансирования из бюджета, т. е. разница между обоснованными затратами и выделяемыми на их компенсацию бюджетными средствами, тем меньшая прибыль требуется для погашения этого долга, что, в свою очередь, приводит к снижению нагрузки на внебюджетную деятельность.

При нулевом долге внебюджетная деятельность также может осуществляться на некоммерческой основе, т.е. без прибыли. Чем меньше признаваемые „бюджетные" затраты, тем меньше долг по финансированию, но тем меньше и признаваемые затраты по внебюджетной деятельности -- принцип единства определения обоснованности затрат.

Несмотря на простоту представленного механизма объединения финансовых ресурсов в образовательном учреждении, его реализация наталкивается на законодательно установленные запреты на объединение бюджетных и внебюджетных средств, на налоговое законодательство, вынуждающее платить налог на прибыль, полученную от внебюджетной деятельности и, главное, на нерешенность вопроса о принципиальной возможности, а точнее -- невозможности формировать прибыль в качестве хозяйственного результата деятельности некоммерческой организации. И дело тут не в отсутствии такой цели при создании некоммерческой организации. Формально прибыль может быть получена. Дело в том, что сам характер внебюджетной деятельности образовательного учреждения и условия ее осуществления не предполагают формирования прибыли на стадии планирования. Условиями договоров, заключаемых на осуществление различной деятельности образовательным учреждением1, наличие прибыли не предусматривается.

Таким образом, остаются неясными перспективы и сами возможности развития такого механизма, в условиях которого некоммерческая организация (учреждение), с одной стороны, все более приближается к коммерческой, поскольку вынуждается к получению прибыли и к покрытию из прибыли после уплаты налога дефицита бюджетного финансирования, а с другой -- последовательно ограничивается в возможностях развития приносящей доходы деятельности. Следовательно, финансовый механизм объединения бюджетных и внебюджетных средств должен быть изменен для решения указанных проблем. Если учесть, что все расчеты по внебюджетным средствам осуществляются со специального лицевого счета в органах казначейства, обозначенного как „счет неналоговых доходов бюджета" (это несколько вольная формулировка, но, по существу, правильная), то бюджет, таким образом, со своих неналоговых доходов платит самому себе налог на прибыль, а из оставшихся средств финансирует свою образовательную деятельность. Из этого можно сделать вывод о том, что образование как бюджетная отрасль переведена фактически в режим частичного самофинансирования.

Возможен такой вариант деятельности образовательных учреждений, при котором цена (финансирование) на образовательную услугу меньше

1. Речь идет об основных источниках внебюджетных средств: сдаче имущества в аренду, осуществление работ и услуг по договорам с заказчиками (главным образом -- государственными).

Если рассматривать взаимосвязь между затратами на производство образовательной услуги и их компенсацией из бюджета в форме финансирования несколько более подробно, нетрудно видеть, что изначально финансирование образования строилось таким образом, чтобы обеспечить финансовыми ресурсами нормальное функционирование образовательных учреждений. Объем финансирования при этом рассчитывался в зависимости от „производственных показателей учреждения", определявшихся, главным образом, двумя группами параметров:

численностью и структурой контингентов учащихся;

материально-технической базой образовательного учреждения. Если рассматривать определение объема финансирования, как исключительно формализованный процесс, легко показать, что оно может быть сведено к зависимости от одного единственного показателя -- контингента учащихся. Осознавая возможность построения такой зависимости, большинство исследователей допускают возможность ее инвертирования, которое сводится к определению расходов на обучение одного учащегося, т. е. удельного подушевого норматива финансирования, подробнее о котором речь пойдет ниже. Распределение средств между образовательными учреждениями должно осуществляться по данному нормативу пропорционально контингенту учащихся. По нашему мнению, это не совсем верно. Зависимость затрат от контингента может применяться с учетом ряда допусков, поскольку для получения осмысленных величин потребности в средствах расчет должен вестись от некоторой численности учащихся. Если выбрать для расчета единичный контингент, то полученные величины потребности будут слишком малы для возможного практического применения. Разумеется, эти показатели можно перевести в денежную форму, но экономического смысла здесь будет мало. Можно добавить, что учащиеся учатся не в одиночку, а классами, в тех школах, что уже построены и функционируют. Расчеты такого рода требуют наличия развитой нормативной базы, причем современной, а действующие в настоящее время нормы не обновлялись достаточно давно. Кроме того, для расчета потребности следует учитывать динамику цен на товары и услуги, что в нормативе сделать довольно сложно. Более детально проблемы нормативного финансированию рассматриваются ниже.

Следует учесть также, что предлагаемые для расчета потребности в финансировании алгоритмы носят достаточно абстрактный характер, поскольку вынужденно не учитывают ряд обстоятельств:

по факту материальная база образовательных учреждений носит сложившийся характер и не может подгоняться под нормативы, поэтому в качестве одного из вариантов предлагается не учитывать в нормативе затрат на содержание материальных объектов;

число классов кратно 25 учащимся, что может привести как к экономии средств, так и увеличению расходов (30 учащихся -- 1 класс, но может быть и 2 класса; 10 учащихся -- 1 класс); граница создания еще одного класса или учебной группы не определена и зависит от конкретных условий;

нормы обслуживания могут зависеть от фактической материальной базы и места ее расположения;

расчет оплаты труда, как правило, идет либо по средней ставке, либо по реальному штатному расписанию, что может дать и дает на практике существенно различающиеся результаты.

С учетом этих обстоятельств расчет, приведенный к одному показателю контингента, может использоваться ограниченно для решения, например, частных задач определения расчетной потребности в средствах. Следовательно, существующая исторически сложившаяся практика

определения потребности образовательного учреждения в финансировании, дифференцированная в разрезе структуры расходов, точнее отражает объем необходимых для осуществления образовательной деятельности расходов. Расплатой за эту точность является одновременное установление жесткой структуры расходов в смете и соответствующий контроль за ее исполнением. В настоящее время разрабатываются и предлагаются к реализации следующие варианты замены действующего механизма распределения бюджетных средств.

Нормативное финансирование -- распределение ассигнований пропорционально численности учащихся, что в конечном итоге вырождается в то же самое составление индивидуальных смет бюджетных расходов образовательного учреждения с введением элементов нормирования отдельных видов (статей) расходов. Эффективность нормативного финансирования по сравнению со сметным представляется, как минимум, недоказанной. К тому же методологии определения, эффективности для сравнения между собой различных вариантов построения механизма финансирования образования пока не разработано.

Недостаток средств выдвигает проблему, связанную с направлениями расходования ограниченных ресурсов. В самом деле, если средств недостаточно, то можно совершенно обоснованно ставить и решать проблему сокращения масштабов деятельности системы образования. Иными словами, масштабы подготовки кадров должны быть приведены в соответствие уровню финансирования. И если мы согласны с тем, что потребность в несколько раз выше, чем выделяемые средства, то необходимо решать задачу на приведение их в соответствие. Иными словами, нужно сократить потребности системы образования до уровня реального финансирования. Эта задача требует создания формализованного алгоритма расчета потребности, что не является неразрешимой проблемой. И снова мы возвращаемся к отложенной проблеме определения потребности в финансировании образования и поиска финансовых ресурсов.

Общим направлением изменения механизма финансирования образования в настоящее время является повышение самостоятельности образовательных учреждений в распоряжении финансовыми ресурсами и повышение эффективности использования этих ресурсов. Эти направления являются взаимосвязанными, поскольку повышение эффективности использования средств представляется возможным в первую очередь на путях децентрализации управления ими, т. е. расширения возможностей непосредственно учебных заведений в их использовании для своих нужд. В то же время повышение эффективности предполагает инициирование процессов саморегулирования в системе образования, что невозможно без расширения самостоятельности образовательных учреждений.

Заметно снизится нагрузка на главных распорядителей бюджетных, поскольку не нужно будет проверять и утверждать сметы подведомственных учреждений, разрабатывать соответствующие разделы бюджетной росписи, следить за соответствием расходов сметным назначениям, вносить изменения в сметы бюджетополучателей. Такой порядок пока действует для внебюджетных средств. Сам процесс финансирования будет ограничен разработкой уведомлений о бюджетном финансировании, причем «одной строкой», и лимитов бюджетного финансирования. Процесс разработки проекта бюджета может практически не измениться.

Нагрузка на казначейскую систему практически не изменится, поскольку она как имеет дело непосредственно с бюджетополучателями по каждому факту получения и расходования бюджетных и внебюджетных средств, так и будет иметь.

Нагрузка на бюджетополучателей снизится, хотя и не очень резко, за счет исключения отношений с главным распорядителем бюджетных средств по поводу составления, утверждения и изменения смет, вырастет ответственность самих бюджетополучателей за использование финансовых ресурсов и за финансовое планирование, что считается хорошим последствием. Нужно только отметить, что требования к качеству финансового планирования существенно повысятся.

В качестве общего итога такого шага можно ожидать снижения нагрузки на большинство участников процесса исполнения бюджета.

В результате приведенных выше изменений механизма финансирования фундаментальный документ, представляющий собой в конечном итоге распределение всех расходов соответствующего бюджета вплоть до каждого отдельного бюджетополучателя в разрезе экономических статей бюджетной классификации, может лишиться одной из своих составляющих -- экономического разреза расходов, который, следует отметить, в самом законе о бюджете не присутствует, а является результатом работы исполнительной власти.

Если из росписи убрать экономический разрез, то существенно усложнится контроль за расходованием бюджетных средств. Придется усилить содержательную составляющую контроля, а именно -- определяться с тем, можно ли и нужно ли относить расходы к необходимым для осуществления той или иной функции государства, причем в каждом конкретном случае. Потребуется раз работать нормы и нормативы обеспечения образовательного процесса на всех уровнях образования для оценки целесообразности расходования конкретных сумм.