Местные бюджеты в РФ в системе межбюджетных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФГБОУ ВПО

«Дагестанский государственный университет»

Экономический факультет

Дипломная работа

«Местные бюджеты в РФ в системе межбюджетных отношений»

Казибековой Наимы Вагабовны

Научный руководитель:

к.э.н., ст. преп. Амадзиева Н.А.

Рецензент:

к.э.н., ученый секретарь ИСЭИ ДНЦ РАН

Деневизюк Д.А.

Махачкала 2015



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Практика формирования и исполнения местных бюджетов имеет свою специфику, отличительные особенности и проблемы, которые можно определить как одни из самых острых во всем многообразии проблем местного самоуправления.

Вместе с тем местным бюджетам отводится важная роль в реформировании и совершенствовании бюджетных отношений, без чего невозможно рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижение реальной самостоятельности местных бюджетов. Важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов, которые являются своего рода фундаментом бюджетной системы, а также во многом определяют качество предоставляемых муниципальных услуг, уровень реализации социальной политики государства.

Сегодня местное самоуправление в России стоит на пороге нового этапа своего развития. Говоря об итогах проведения реформы местного самоуправления и не решенных на сегодняшний день проблемах, необходимо рассматривать эти вопросы в тесной связи с перспективами развития всей системы межбюджетных отношений.

Анализ изученных источников и литературы. В основу данного исследования легли теоретические и практические положения работ отечественных ученых по проблемам финансовых основ местного самоуправления и межбюджетных отношений на местном уровне: О. Бежаева, А. Бесединой, Т. Вершило, В. Гвоздева, А. Дорджеева, А. Ивановой, Т. Минякова и других авторов.

Несмотря на значительное количество работ исследователей, до сих пор недостаточно научно обоснованы проблемы местных бюджетов в системе межбюджетных отношений, что требует более глубоких исследований.

Нормативную правовую основу исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие отношения по вопросам формирования, исполнения местных бюджетов, их взаимодействия с другими звеньями бюджетной системы Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р и т.д.

Целью дипломной работы является исследование местного бюджета, его положения и проблем в системе межбюджетных отношений.

В соответствии с целью определены следующие задачи:

- раскрыть содержание понятия местного бюджета;

- исследовать структуру доходной и расходной частей местных бюджетов;

- исследовать систему межбюджетных отношений;

- выявить проблемы межбюджетных отношений на местном уровне;

- разработать возможные пути решения этих проблем.

Объектом исследования является бюджет муниципального образования.

Предмет исследования - проблемы местного бюджета в системе межбюджетных отношений.

Теоретико-методологическая и эмпирическая база исследования. Методологическая база исследования - монографический метод, методы логического, структурного, факторного, функционального и системного анализа.

Эмпирическую базу исследования составили данные, опубликованные в статьях периодической печати и на официальных сайтах федеральных органов власти (Правительства РФ, Министерства финансов РФ и др.), в числе которых Рекомендации семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ «Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2013 гг.» и другие материалы, касающиеся совершенствования системы межбюджетных отношений и проблем муниципальных бюджетов в этой системе.

Хронологические рамки исследования - период с начала 1990-х гг. по 2013 г., в течение которого и происходило становление трехуровневой бюджетной системы РФ (федеральный уровень, уровень субъектов Федерации, муниципальный уровень) и развитие системы межбюджетных отношений.

Глава 1. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Местный бюджет: понятие, сущность, цели и значение в системе муниципального управления

Прежде чем говорить о бюджетном устройстве Российской Федерации, необходимо определить, что представляет собой бюджет государства. В самом общем виде им является план доходов и расходов государства на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. В любой стране государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий: налогов, государственных расходов, государственного кредита - в их действии. Тем не менее, бюджет можно выделить в отдельную экономическую категорию, отражающую денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства), в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.

Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, на ускорение темпов научно-технического прогресса, на обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. Для России же, в силу ее федеративного устройства, важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. Таким же образом не может проявляться эффект проводимой на местах бюджетной политики в условиях ее постоянного противостояния несбалансированному федеральному бюджету. Важное значение имеет единство бюджетной системы, которое основывается на принципах самостоятельности, гласности, полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов.

Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройство государства.

Бюджетная система, в первую очередь, определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из: государственного бюджета (или федерального бюджета, или бюджета центрального правительства); бюджетов членов федерации (штатов - в США, земель - в Германии, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России); местных бюджетов.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ).

Субъекты РФ имеют свои бюджеты. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства. Бюджетный кодекс закрепляет в России трехуровневую бюджетную систему (таблица1).

Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Третий уровень - местные бюджеты.

Каждый из бюджетов на своем уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов. (таб1.)

Местное самоуправление -- это обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением непосредственно или через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Таблица 1. Бюджетная система РФ

Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что каждое муниципальное образование формирует свой бюджет, который является финансовой базой местных органов власти Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 52..

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.98. - Ст. 15..

Местный бюджет -- это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение, исполнение и контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно, в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 52..

Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района. (таблица 2)

Таблица 2. Консолидированные бюджеты субъектов РФ по состоянию на 01.02.2014

	Наименование показателя	млрд. руб
1	Всего доходов	310,2
2	Налог на доходы физических лиц	132,0
3	Налог на прибыль организаций	66,6
4	Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации	42,0
5	НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД	24,4
6	НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО	23,3
7	Налог на добычу полезных ископаемых	3,5
8	Налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации	0,0
9	Налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации	0,0
10	Страховые взносы
11	Таможенные пошлины
12	Прочие доходы, включая безвозмездные поступления	18,4

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.98. - Ст. 15..

Местные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в значительной части проводится за счет местных бюджетов.

Таким образом, местные бюджеты имеют большое значение в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

В свою очередь, органы государственной власти гарантируют:

- право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

- право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

- компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти.

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией РФ и бюджетной классификацией субъекта РФ.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления, которые вправе привлекать для этой цели аудиторов. Представительные органы местного самоуправления также публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год.

Необходимо отметить, что помимо годового отчета об исполнении местного бюджета официальному опубликованию подлежат также проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание3³ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 52..

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Федеральную службу государственной статистики РФ.

В заключении отметим, что, несмотря на то, что основой устойчивости муниципальных финансов выступает формирование собственного бюджета муниципалитета, на современном этапе межбюджетные отношения выходят на первое место. Сегодня проблемы межбюджетных отношений охватывают всю вертикаль «бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет». И начинать решение этих проблем представляется необходимым именно с нижнего уровня бюджетной системы РФ - с местных бюджетов.

Местные бюджеты - третий уровень бюджетной системы Российской Федерации их роль и значение в социально-экономическом развитии территорий

Формирование муниципальных образований происходит в настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и внесенных в него изменения от 12 октября 2005 г №129-ФЗ[38].

Отдельное, не менее, а может быть, и более важное звено бюджетной системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15 %, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов, в настоящее время, обеспечивается финансирование более 80% бюджетных расходов на здравоохранение, более 60% расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на места.

Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территорий характеризуется следующим:

- сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, в которой записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения»;

- формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие территории. Местные бюджеты позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования, медицины, культуры, жилищного фонда и дорожного хозяйства.

С помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы развития регионов по благоустройству сел и городов, их газификации, развитию сети дорог, возрождению и сохранения памятников, используя по необходимости межбюджетные отношения;

Имея в своем распоряжении финансовые средства органы местной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы;

Концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы власти на местах могут, централизовано направлять ресурсы на решение стратегических задач развития своей территории и приоритетных отраслей;

Финансовые органы муниципалитетов могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании капитальных и текущих затрат, стимулировать эффективное использование материальных и трудовых ресурсов, создавать новые местные производства и промыслы, тем самым улучшать экономическое состояние территории.

Отмечая роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии регионов, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны - инфляция, расстроенность финансовой системы - не позволяют местным бюджетам проявлять в полной мере свою роль. К таким негативным факторам можно отнести и бюджетный дефицит. Роль местных бюджетов будет возрастать по мере стабилизации экономики и расширения полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и их использованию.

Формирование и исполнение местных бюджетов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

1.2 Местный бюджет в системе межбюджетных отношений

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Современная российская система межбюджетных отношений формировалась на протяжении длительного периода, занявшего более 10 лет. С 2000 г. в России были реализованы три программы, которые были связаны с развитием межбюджетных отношений Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.. В результате реализации этих программ в стране сформирована основанная на принципах бюджетного федерализма система межбюджетных отношений, которая предусматривает набор инструментов межбюджетного регулирования, соответствующий потребностям федеративного государства. Однако это система на сегодняшний день все еще связана с серьезными трудностями и проблемами, а значит, требует своего дальнейшего совершенствования.

Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ строятся на следующих принципах:

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации;

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- взаимной ответственности;

- применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

- компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

- повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

- гласности межбюджетных отношений.

Действующими правовыми документами предусмотрено также, что органы государственной власти РФ и субъектов РФ должны гарантировать:

- закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70 %;

- обеспечение минимального местного бюджета;

- право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

- право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

- нормативные отчисления от регулирующих доходов;

- субсидии и субвенции местным бюджетам;

- средства, выделяемые из фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов);

- средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Здесь также необходимо отметить, что межбюджетные отношения на муниципальном уровне могут иметь характер:

- вертикальных отношений «сверху - вниз» (традиционная модель);

- вертикальных отношений «снизу - вверх» (механизм «отрицательных трансфертов»);

- горизонтальных отношений:

а) через заимствование средств;

б) в рамках межмуниципального сотрудничества.

Положение местных бюджетов в системе межбюджетных отношений не может быть в полной мере определено без рассмотрения таких понятий, входящих в систему межбюджетных трансфертов, как дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.

Дотации - средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения, в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов не достаточно для формирования минимального бюджета.

Субвенции - средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах, на осуществление определенных целевых расходов. Обычно субвенции предоставляются для выравнивания социально-экономического развития соответствующего административно-территориального образования.

Субсидии - средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Существуют две модели распределения межбюджетных трансфертов:

- межбюджетные трансферты распределяются по общему правилу на выравнивание бюджетной обеспеченности (объем средств определяется по формуле, закрепленной субъектом РФ);

- межбюджетные трансферты направляются в муниципальные образования на основании заявки на получение финансовой помощи, обоснования и принятия решения.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемых в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений (далее ФФПП)2² Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.98. - Ст. 137., регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)2² Там же - Ст. 138. и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений2² Там же - Ст. 142.1..

Распределение средств ФФПП осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.

Перечисление средств в местные бюджеты из ФФПП производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств ФФПП публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установленными для бюджетов поселений дополнительными нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ3³ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 60..

В качестве другого механизма выравнивания бюджетной обеспеченности хотелось бы отметить механизм «отрицательных трансфертов».

В случае если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования превышает среднюю бюджетную обеспеченность по данному субъекту РФ более чем в два раза, 50 процентов от величины, превышающей двукратный уровень, в виде субвенции должна быть перечислена в региональный ФФПП, из которого в дальнейшем средства направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности тех поселений, у которых ее уровень меньше среднего показателя по субъекту. При невыполнении муниципальным образованием данного требования о перечислении субвенций предусматривается возможность централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный ФФПП в размере указанных субвенций77⁷ Там же - Ст. 60. Беседина, А. Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления / А. Беседина // Право и экономика. - 2011. - №7. - С. 42-45..

К сожалению, описанный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности на сегодняшний день остается неэффективным. И здесь открываются широкие возможности для разработки мер и предложений по его совершенствованию.

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта РФ, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ2² Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 62..

Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Отметим, что в основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Но анализ бюджетов на местном уровне показывает, что принцип самостоятельности не получает достаточного практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами различных видов финансовой помощи местным бюджетам.

Для того чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо финансовой помощи местным бюджетам, законодательного разграничения доходных и расходных функций на долговременной основе между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов, а также в укреплении собственной доходной базы. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости от выполнения административно-территориальными единицами социально-экономических показателей: собственные доходы; кассовый план (инкассация торговой выручки); товарооборот предприятий торговли и общественного питания; объем промышленного производства; платные услуги; объем строительно-монтажных работ и др.

Таким образом, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от собственной финансовой деятельности органов местного самоуправления, их предприятий и организаций, а также от степени профессионализма кадров органов местного самоуправления, занимающихся организацией финансовой деятельности.

Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов.

местный бюджет источник доход



Глава 2. БЮДЖЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ

2.1 Источники доходов местного бюджета

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления2² Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.07.98. - Ст. 6..

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам (таблица3).

Таблица 3. Доходы муниципальных бюджетов



Доходы местных бюджетов формируются за счет следующих источников:

- Налоговые доходы: налог на прибыль; налог на доходы физических лиц; налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на имущество физических лиц; налог на имущество предприятий; платежи за использование природных ресурсов.

- Неналоговые доходы: доходы от муниципальной собственности или от деятельности; доходы от продажи муниципального имущества.

- Безвозмездные перечисления: от других уровней власти (дотации, субвенции, средства, перечисляемые по взаимным расчетам); от целевых бюджетных фондов.

Собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

- средства самообложения граждан;

- доходы от местных налогов и сборов;

- доходы от региональных налогов и сборов;

- доходы от федеральных налогов и сборов;

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления платных услуг, остающейся после уплаты налогов и сборов;

- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

- добровольные пожертвования;

- иные поступления в соответствии с федеральные законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления3³ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131 - ФЗ от 06.10.03. - Ст. 55..

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен1¹⁰ Там же - Ст. 56. Гвоздев, В. Выстраивание межбюджетных отношений между субъектами Федерации и муниципальными образованиями / В. Гвоздев // Муниципальная власть. - 2010. - №6. - С. 21-31.0. Вопросы введения и использования данных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме.

Местные налоги и сборы относятся к собственным доходам местных бюджетов. Основная задача местных налогов -- создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. Однако на сегодняшний день доля местных налогов в формировании доходов местных бюджетов неоправданно мала.

В Налоговом кодексе РФ дается перечень местных налогов:

- земельный налог;

- налог на имущество физических лиц;

- транспортный налог.

Причем перечень местных налогов является закрытым и расширительному толкованию органами местного самоуправления не подлежит.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений в бюджеты поселений, установленным нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района.

Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Но постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывают необходимость наделения средствами эти бюджеты. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих доходов - отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также прочих средств, поступающих из вышестоящего бюджета.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений1¹⁴ Там же - Ст. 58. 1. Евсеенкова, З. Межбюджетные отношения в Российской Федерации в 2009-2011 гг. / З. Евсеенкова // Бюджет. - 2008. - № 6. - С. 15-24.4.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах.

Отчисления от регулирующих налогов по объему и экономическому значению занимают ведущее положение в доходах местных бюджетов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Необходимо отметить, что на практике при составлении проектов бюджетов и их исполнении часто не проводят различия между собственными и регулирующими доходами, так как в бюджетной классификации доходов бюджетов не предусмотрена градация учета доходов по способам зачисления в бюджеты.

Рассматривая этот вопрос, также необходимо учитывать, что в новой редакции Бюджетного кодекса за муниципальными образованиями закреплены обязанности, которые помогут наполнить местную казну, - госпошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (которая раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ) и плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше направлялась только в федеральный бюджет)1¹⁵ Там же - Ст. 62. 15. Игудин, А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений / А.Г. Игудин // Финансы. - 2011. - № 10. - С. 15-19.5.

Однако это не уменьшает значимости проблемы укрепления собственной доходной базы местных бюджетов, без чего невозможно достижение реальной самостоятельности местных бюджетов и достаточное финансирование деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Разработка единой, научно обоснованной методики определения социальных нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит объективность в определении размеров минимального бюджета. Вместе с тем, необходимо использовать регулирующие налоги не только как инструмент вертикального, но и горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов, что позволит уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Более того создание целостной системы формирования финансовой базы муниципальных бюджетов, а следовательно и бюджетов всех остальных уровней, является важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении.

2.2 Направления расходования средств местного бюджета

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления1¹⁶ Иванова, А.Г. Реформа муниципальных отношений: законодательство и практика / А.Г. Иванова // Финансы и кредит. - 2013. - № 6. - С. 19-21.6.

Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, кроме местных бюджетов, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

- заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления, полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенции из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.

Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установленном местной администрацией.

К бюджетным ассигнованиям местных бюджетов относятся ассигнования на:

- оказание муниципальных услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

- социальное обеспечение населения;

- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями;

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

- предоставление межбюджетных трансфертов;

- предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

- обслуживание муниципального долга;

- исполнение судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов1¹⁷ Иванова, О.Б. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: противоречия и реалии / О.Б. Иванова // Финансы. - 2012. - № 9. - С. 12-17.7.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство - примерно треть расходов. Роль местных бюджетов в финансировании отраслей народного хозяйства скромнее.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его органам власти различных территориальных образований. Так, городским органам подчинена значительная часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, транспорта, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий, оно составляет порядка 60-80% расходов.

Как правило, структура расходов бюджетов, на первый взгляд, является конкретной и сбалансированной. Вместе с тем исполнение бюджетов показывает следующие основные тенденции в реализации их расходных полномочий. Во-первых, недостаточность бюджетных доходов по сравнению с запланированными расходами. Во-вторых, изменение структуры расходов отдельных бюджетов других уровней (например, дополнительные расходы муниципальных образований, с принятием законодательных актов об индексации заработной платы). В-третьих, наиболее низким уровнем обеспечения характеризуются бюджетные расходы, относящиеся к совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

Разработка и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов местных бюджетов и сокращение их расходов, регулирование бюджетного дефицита, целенаправленное управление его размером в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами, позволят укрепить бюджетную систему и стабилизировать финансовое положение нашей страны.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

3.1 Общая характеристика проблем бюджетов муниципальных образований в Российской Федерации

Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает, прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении.

Финансовой базой, обеспечивающей местным органам власти выполнение возложенных на них функций, как уже отмечалось, являются территориальные бюджеты. Именно по каналам этих бюджетов сегодня финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению возможностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

В последние годы, проблемы территориальных бюджетов обострились. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого - передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета.

Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюджеты недополучают около 25 процентов минимально необходимых доходов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. В этих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

С 1 января 2009 г., с началом реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» повсеместно и в полном объеме, более 24 тыс. муниципальных образований стали обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения. Без обеспечения расходных полномочий местных бюджетов финансовыми ресурсами муниципальные власти вряд смогут выполнять все эти обязанности.