Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

• Введение
• 1. Сущность и принципы бюджетного прогнозирования
• 1.1 Сущность и значение бюджетного прогнозирования
• 1.2 Методические принципы бюджетного прогнозирования
• 2. Методы бюджетного прогнозирования
• 2.1 Методы бюджетного планирования и прогнозирования и их характеристики
• 2.2 Методы бюджетного прогнозирования, применяемые в России
• 2.3 Совершенствование методов, используемых в бюджетном планировании и прогнозировании
• 3. Основные подходы к формированию проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 год
• Заключение
• Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе осуществления в России экономической реформы в дополнение к прогнозу социально-экономического развития начато внедрение бюджетного прогнозирования.

Под бюджетным прогнозированием понимаются обоснованные, опирающиеся на реальные расчеты предложения о направлениях развития бюджета, возможных состояниях его доходов и расходов в будущем, путях и сроках достижения этих состояний. На практике бюджетное прогнозирование стало неотъемлемой частью бюджетного процесса, базой бюджетного планирования.

Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент, определении в соответствии с выявленными закономерностями разных вариантов достижения предлагаемых бюджетных показателей, нахождении в результате анализа наилучшего варианта развития бюджетных отношений. Бюджетное прогнозирование ориентируется на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов.

Важным направлением бюджетного прогнозирования являются анализ финансово-бюджетного законодательства и установление необходимости его совершенствования.

Базой для бюджетного прогнозирования являются: прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, ее регионов, муниципальных образований на соответствующий период времени; статистическая информация по основным макроэкономическим показателям (объем и динамика производства ВВП, темпы инфляции, объемы производства и продаж товаров (услуг, включая образовательные); величина фонда оплаты труда; объем и рост прибыли; прогнозы развития государственного и муниципального секторов экономики; приоритеты социально-экономической политики, национальные проекты, целевые программы; предполагаемые доходы и расходы хозяйствующих субъектов, размер их имущества; объем доходов населения; данные об исполнении бюджетов разных уровней и другие.

Целью исследования курсовой работы является изучение сущности и методов бюджетного прогнозирования.

Для достижения цели были поставлены и решены следующие задачи:

- рассмотреть методы бюджетного прогнозирования, и их характеристика;

- изучить, какие методы бюджетного планирования и прогнозирования применяются в России;

- выявить направления совершенствования методов, используемых в бюджетном планировании и прогнозировании.

Бюджетное социально-экономическое прогнозирование является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Ее развитие было связано с необходимостью составления сводных финансовых балансов на перспективу, а именно выше упомянутого перспективного финансового плана. Существенный вклад в разработку методов перспективных финансовых расчетов внесли А.М. Волков, В.А. Гапанов, Л. П. Евстигнеева, В. С. Павлов, Г. Б. Поляк, Г.Я. Шахова.

прогнозирование доход бюджетный планирование

1. СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

1.1 Сущность и значение бюджетного прогнозирования

Бюджетное прогнозирование предшествует составлению проекта бюджета на следующий финансовый год и базируется на прогнозе социально-экономического развития страны в целом и каждого региона, района, области, фая или республики, входящих в состав Российской Федерации. Бюджетное прогнозирование является исходной базой перспективного финансового плана - документа, формируемого одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащего данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года. Первый год - это год, на который составляется бюджет; последующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики. Перспективный финансовый план законодательно не утверждается.

Бюджетное прогнозирование:

1. Включает в себя прогнозирование на ближайшую перспективу (в пределах трех лет) объемов доходов и расходов с детализацией по статьям и видам. При этом основой его служат соответствующие расчеты, как по планируемым доходам, так и по расходам.

2. Строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на определенный момент времени, разработках в соответствии с выявленными закономерностями разных вариантов достижения предлагаемых бюджетных показателей, нахождении в результате анализа наилучшего варианта развития бюджетных отношений.

Бюджетное прогнозирование имеет очень большое значение: как база бюджетного планирования; для расчета объема финансовых ресурсов в целом по стране с определением размера их возможной централизации в распоряжении государства и местного самоуправления и др.

Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

В Российской Федерации устанавливается принцип достоверности бюджета, он означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

При составлении проекта бюджета опытные экономисты сначала изучают реальную социально-экономическую ситуацию на территории Российской Федерации, затем составляют прогнозы социально-экономического развития страны, в том числе вычисляют уровень планируемой инфляции.

Исходными макроэкономические показатели для составления проекта бюджета являются:

1) объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;

2) уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Следует отметить, что валовой внутренний продукт выражает в рыночных ценах совокупную стоимость конечного продукта, созданного внутри страны с использованием факторов производства, принадлежащих как данной стране, так и другим странам. Валовой внутренний продукт может исчисляться следующим образом:

1) как сумма добавленных стоимостей во всех отраслях экономики;

2) как сумма доходов от использованных в течение года факторов производства;

3) как сумма расходов на приобретение товаров, работ и услуг, созданных в течение года в стране.

Понятие инфляции определяется как обесценивание денег, проявляющееся в форме роста цен на товары, работы и услуги, не обусловленного их качеством. Инфляция возникает в связи с переполнением каналов денежного обращения избыточной денежной массой при отсутствии адекватного увеличения товарной массы.

1.2 Методические принципы бюджетного прогнозирования

Разработка прогнозов социально-экономического развития РФ осуществляется в двух денный срок вне зависимости от их временного горизонта должна основываться на следующих методических принципах:

- научная обоснованность прогнозирования, означающая, что прогнозирование осуществляется на основе проведения комплексных научных исследований, базой для которых являются соответствующие работы, проводимые научными организациями, министерствами и ведомствами;

- единство политики и экономики в государственном прогнозировании, состоящее в том, что целевые прогнозы и программы социально-экономического развития должны отражать и реализовать экономическую политику Правительства Российской Федерации на соответствующем этапе;

- участие в государственном прогнозировании основных экономических субъектов - федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений предпринимателей, профсоюзов и других;

- взаимодействие всех участников государственного прогнозирования с целью достижения согласованного представления о перспективах развития (интерактивный принцип);

- последовательное уточнение государственных прогнозов в ходе взаимодействия участников прогнозного процесса (итеративный принцип);

- единство методических подходов и информационного обеспечения всей системы прогнозов, что предполагает возможность перехода от показателей прогнозов с одним временным горизонтом к показателям прогноза с другим горизонтом. Реализация этого принципа должна обеспечивать также и воспроизводимость результатов прогнозов при использовании единообразной исходной информации и методов прогнозирования;

- системность государственного прогнозирования, предполагающего охват отраслей, секторов, сфер и субъектов хозяйственно-экономической деятельности и территорий, а также различных форм собственности, достаточный для целостного представления о социально-экономической ситуации в перспективе и для принятия решений в области экономической, социальной и инновационной политики. Для различного временного горизонта целостное представление достигается согласованными, но различными наборами показателей. С этим принципом неразрывно связан следующий принцип:

- сбалансированность номенклатуры и состава прогнозных показателей и временного горизонта прогноза. Для краткосрочного прогноза номенклатура шире, для долгосрочного, соответственно, уже. Состав показателей также отличается. Если для краткосрочного прогноза большое значение имеет финансовый аспект развития экономики, то для долгосрочного прогноза основной упор необходимо делать на вещественно-ресурсный аспект;

- непрерывность прогнозирования и скользящий характер прогнозов, обеспечивающий в каждом временном периоде достаточный горизонт для принятия обоснованных решений в области экономической политики;

- сочетание поискового (на основе исследования существующих тенденций и факторов) и целевого подходов к прогнозированию, что создает условия для обоснованного и реалистичного выбора целей и путей их достижения, определения направлений реализации задач, стоящих перед государством и обществом, в том числе с использованием программ различного уровня (федеральных, региональных, отраслевых и так далее);

- вариантность прогнозов, что является необходимым условием для обеспечения реализации предыдущего принципа.

Правительство РФ выбирает из предложенных вариантов план-прогноз функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

Все эти принципы в той или иной форме должны находить отражение при разработке всех видов прогнозов.

2. МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

2.1 Методы бюджетного планирования и прогнозирования и их характеристики

Реальность бюджетных показателей во многом зависит и от использования различных методов бюджетного прогнозирования, от возможности их сочетания с учетом специфики каждого.

Без анализа текущего исполнения бюджета процесс прогнозирования невозможен в принципе, поэтому метод экономического анализа применяется на всех этапах бюджетного процесса. Он позволяет определить степень выполнения бюджетных показателей за истекший период и дать ожидаемую оценку исполнения бюджета в финансовом году. На этапе формирования проекта бюджета упор в аналитической работе делается на выявление резервов увеличения доходов бюджета, определение мероприятий по повышению эффективности распределения и использования бюджетных средств.

К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования и прогнозирования относят: индексный метод (от достигнутого); нормативный метод; балансовый метод; бюджетирования ориентированного на результат; программно - целевой метод; метод экспертного прогнозирования; метод экстраполяции; метод моделирования; метод экономического анализа.

Традиционным методом бюджетного прогнозирования является постатейное (нормативное) бюджетирование, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов.

Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:

денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и другие);

нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и так далее);

нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и так далее).

Серьезный минус нормативного метода бюджетирования заключается в том, что не анализируется эффективность, а, следовательно, необходимость финансирования того или иного ведомства в целом.

Индексный метод основан на использовании разнообразных индексов, отражающих динамику цен, динамику уровня жизни населения, реальных доходов населения. В настоящее время в бюджетном прогнозировании достаточно хорошо применяются индексы дефляторы. Специфика индексного метода состоит в том, что в индексе количественно несравнимые величины приводятся к некоторому общему единству, делающему их сравнимыми, соизмеримыми. Например, применение индексного метода при прогнозировании числа получателей бюджетных услуг заключается в приведении количества получателей бюджетных услуг в настоящем к будущему моменту времени при помощи индексов, характеризующих изменение в будущем каких-либо условий по сравнению с настоящими условиями. Такой метод выражается в следующей формуле [10, с.113]:

С(t+1) = С(t) * I, (1)

где С - прогноз числа получателей бюджетной услуги на (t+1) - следующий период времени;

(t) - момент времени t;

I - индекс изменения экономических, демографических, организационно-технических и других условий, влияющих на количество оказываемых бюджетных услуг.

Использование балансового метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы [13, с. 84].

С помощью балансового метода реализуется принцип сбалансированности и пропорциональности. Он применяется при разработке прогнозов, планов и программ. Сущность его заключается в увязке потребностей страны в различных видах продукции, материальных, трудовых и финансовых ресурсов с возможностями производства продукции и источниками ресурсов. Балансовый метод предполагает разработку балансов, представляющих собой систему показателей, в которой одна часть, характеризующая ресурсы по источникам поступления, равна другой, показывающей распределение (использование) по всем направлениям их расхода. В переходный период к рыночным отношениям усиливается роль прогнозных балансов, разрабатываемых на макроуровне: платежного баланса, баланса доходов и расходов государства, баланса денежных доходов и расходов населения, сводного баланса трудовых ресурсов, балансов спроса и предложения. Результаты балансовых расчетов служат основой при формировании структурной, социальной, финансово-бюджетной и кредитно-денежной политики, а также политики занятости и внешнеэкономической деятельности. Балансы применяются также для выявления диспропорций в текущем периоде, вскрытия неиспользованных резервов и обоснования новых пропорций [8, с.243].

Бюджетирование, ориентированное на результат - система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

Так, бюджетное прогнозирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления.

Программно-целевой метод - представляет собой системное планирование, выделение бюджетных средств на реализацию установленных законом или иным правовым актом целевых программ. Целевая программа - это комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный момент задачи. Целевые программы подразделяются на:

программы развития отраслей («Модернизация транспортной системы развития РФ в 2002-2012 гг.»);

программы развития регионов («Юг России», «Социально-экономическое развитие РТ»);

программы решения социальных задач («Старшее поколение»).

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

Метод экспертных оценок строится на основе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами-экспертами по своим отраслям знаний народного хозяйства, социальной сферы, налогообложения, финансов, бюджетов и так далее. Основная идея прогнозирования на основе экспертных оценок заключается в построении рациональной процедуры интуитивно-логического мышления человека в сочетании с количественными методами оценки и обработки получаемых результатов.

Различают индивидуальные и коллективные экспертные оценки. Особенностями метода экспертных оценок являются, во-первых, научно обоснованная организация проведения всех этапов экспертизы, обеспечивающая наибольшую эффективность работы на каждом из этапов; во-вторых, применение количественных методов, как при организации экспертизы, так и при оценке суждений экспертов и формальной групповой обработке результатов. Наиболее часто эти методы используются при рассмотрении социально-экономических проблем, где невозможно выработать формализованную прогностическую модель.

Минусом данных методов заключается в том, что применение этих двух методов только одновременно позволяет создать более реальную картину при определении того или иного прогнозируемого показателя. Также, чем меньше экспертов, тем менее точен результат; в методе заложен субъективизм оценки эксперта (знания, умения, практика), который весьма сложно учесть; точность среднего значения результата зависит от числа экспертов [2, с.356],

(2)

где а - оценка (значение) эксперта, данная по определенному бюджетному показанию;

i = 1...n - количество экспертов.

Метод экстраполяции предполагает составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Сущность экстраполяции заключается в изучении сложившихся в прошлом и настоящем устойчивых тенденций развития объекта прогноза и переносе их на будущее. Различают формальную и прогнозную экстраполяцию. Формальная, базируется на предположении о сохранении в будущем прошлых и настоящих тенденций развития объекта прогноза; при прогнозной фактическое развитие увязывается с гипотезами о динамике исследуемого процесса с учетом изменений влияния различных факторов в перспективе.

Среди методов экстраполяции широкое распространение получил метод подбора функций, основанный на методе наименьших квадратов. В современных условиях все большее значение стали придавать модификациям метода наименьших квадратов: методу экспоненциального сглаживания с регулируемым трендом и методу адаптивного сглаживания.

Математические методы экстраполирования сводятся к определению того, какие значения будет принимать та или иная переменная величина Х = x(t1), если известен ряд ее значений в прошлые моменты времени:

х₁ = x(t₁),…….., x(t_n-1) > x(t_n)(3)

В узком смысле слова экстраполяция - это нахождение по ряду данных функции других ее значений, находящихся вне этого ряда. Применяется при изучении временных рядов и представляет собой нахождение значений функции за пределами области ее определения с использованием информации о поведении данной функции в некоторых точках, принадлежащих области ее определения [2,с.358].

Еще одним методом бюджетного планирования является метод моделирования. Моделирование предполагает конструирование модели на основе предварительного изучения объекта или процесса, выделения его существенных характеристик или признаков. Прогнозирование экономических и социальных процессов с использованием моделей включает разработку модели, ее экспериментальный анализ, сопоставление результатов прогнозных расчетов на основе модели с фактическими данными состояния объекта или процесса, корректировку и уточнение модели. В зависимости от уровня управления экономическими и социальными процессами различают макроэкономические, межотраслевые, межрайонные, отраслевые, региональные модели и модели микроуровня (модели развития фирмы). По аспектам развития экономики выделяют модели прогнозирования воспроизводства основных фондов, трудовых ресурсов, цен и др. Существует ряд других признаков классификации моделей: временной, факторный, транспортный, производственный. В современных условиях развитию моделирования и практическому применению моделей стала придаваться особая значимость в связи с усилением роли прогнозирования и переходом к индикативному планированию [3, с. 58].

Метод экономического анализа является неотъемлемой частью и одним из основных элементов логики прогнозирования и планирования. Он должен осуществляться как на макроуровне, так и на мезоуровне и микроуровнях. При проведении экономического анализа следует использовать системный подход. В качестве системы рассматривается народное хозяйство (экономика) в целом и его структурные части: сферы, регионы, отрасли, объединения, предприятия. Анализ должен быть комплексным, то есть всесторонним. Сущность метода экономического анализа заключается в том, что экономический процесс или явление расчленяется на составные части, и выявляются взаимосвязь и влияние этих частей друг на друга и на ход развития всего процесса. Анализ позволяет раскрыть сущность такого процесса, определить закономерности его изменения в прогнозируемом (плановом) периоде, всесторонне оценить возможности и пути достижения поставленных целей. Процесс экономического анализа подразделяется на ряд стадий: постановку проблемы, определение целей и критериев оценки; подготовку информации для анализа; изучение и аналитическую обработку информации; разработку рекомендаций о возможных вариантах решения проблемы и достижения целей; оформление результатов анализа.

2.2 Методы бюджетного прогнозирования, применяемые в России

Реальность бюджетных показателей во многом зависит и от использования различных методов бюджетного прогнозирования, от возможности их сочетания с учетом специфики каждого.

Без анализа текущего исполнения бюджета процесс прогнозирования невозможен в принципе, поэтому метод экономического анализа применяется на всех этапах бюджетного процесса. Он позволяет определить степень выполнения бюджетных показателей за истекший период и дать ожидаемую оценку исполнения бюджета в финансовом году. На этапе формирования проекта бюджета упор в аналитической работе делается на выявление резервов увеличения доходов бюджета, определение мероприятий по повышению эффективности распределения и использования бюджетных средств.

Применение метода экстраполяции возможно при абсолютной уверенности сохранения в дальнейшем устойчивой динамики развития. Расчет показателей проекта бюджета при этом методе производится на основе корректировки достигнутого в базовом периоде уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста. Но этот метод должен использоваться как вспомогательное средство для первоначальных прикидок, так как он имеет ряд существенных недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов бюджета; не способствует экономному использованию бюджетных средств, так как объем ассигнований планируется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных фактов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом.

Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для бюджетного планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме того, нормы и нормативы могут служить необходимым условием для внедрения автоматизированных (экономико-математических) методов в бюджетное планирование.

С одной стороны, если строго следовать нормам Бюджетного кодекса, то мы сегодня не могли бы финансировать практически ни один вид расходов, пока нет нормативов минимальных затрат и бюджетной обеспеченности, которые должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне.

С другой стороны, мы сегодня не имеем самых примитивных норм и нормативов относительно работ по ремонту объектов, благоустройству, приобретению оборудования и так далее. А ведь наличие такой информации является обязательным условием для разработки тех самых минимальных государственных стандартов, о которых говорится в Бюджетном кодексе.

Использование балансового метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы [13, с. 84-87].

Все актуальнее и настоящее время становится программно-целевой метод прогнозирования, который позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. С бюджетной точки зрения этот метод решает главную проблему для чего расходуются бюджетные средства. Однако его практическое использование затрудняется обязательностью применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоставимой с целью и задачами принимаемых программ, и, что самое главное, затруднено инициирование отраслевых целевых программ как способ дополнительного финансового обеспечения.

Самым распространенным является индексный метод прогнозирования, который предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефляторов динамики экономических процессов. Его использование обусловлено развитием рыночных отношений, наличием инфляционных процессов. Но применение этого метода является правомерным только при наличии уверенности в объективности базовых показателей. В наших условиях по отношению к доходам его применение является вынужденным (у нас просо нет иного подхода), но в той или иной степени оправданным. Что же касается расходов, то индексация расходов предыдущего финансового года однозначно переносит ошибки в распределение бюджетных ассигнований и в новый финансовый период.

Обобщая все эти обстоятельства, приходится признать, что применяемая в настоящее время система прогнозирования бюджетных показателей - особенно среднесрочного характера - еще далека от совершенства.

Справедливую критику по этому поводу мы принимаем, несмотря на то, что пока еще никто из контролирующих органов не предложил иного способа проектирования бюджета как индексация показателей предыдущего финансового года. И здесь необходимо отметить следующее. Главной проблемой, которая не позволяет более или менее приблизиться к научно обоснованным принципам и методам формирования бюджетных и, я бы даже сказал, общеэкономических прогнозов, является отсутствие объективной и разносторонней системы базовых и нормативных показателей.

Работа в этом направлении ведется, но, очевидно, требует активизации и, возможно, иных подходов.

Метод математического моделирования, основанный на применении экономико-математической модели, позволяет учесть множество взаимных связывающих факторов, влияющих на бюджетные показатели, и выбрать из нескольких вариантов проекта бюджета наиболее подходящий, соответствующий принятой концепции социально-экономического развития страны и проводимой бюджетной политики. При индексном методе используются разнообразные индексы, отражающие динамику цен, уровень жизни, реальные доходы населения и так далее. Широко применяется дефлятор (индекс цен), коэффициент пересчета цен в неизменные, предназначенные для расчета бюджетных доходов и расходов, так как в них, прежде всего, отражается инфляция.

Инструментами нормативного метода являются прогрессивные нормы и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных доходов на основе установленных налоговых ставок и учета некоторых макроэкономических ориентиров: уровня налогового бремени; предельного размера бюджетного дефицита (в % к ВВП и объему расходов бюджета); предельной величины государственного долга и тому подобное.

К методу экспертных оценок прибегают, когда закономерности развития тех или иных экономических процессов еще не выявлены, аналоги отсутствуют, и приходится использовать специально выполненные расчеты специалистов-экспертов. Балансовый метод, при котором осуществляются сопоставления (активов с пассивами, целого с его частями и так далее), позволяет увязать расходы любого бюджета с его доходами, выявить пропорции в распределении средств между бюджетами.

Прогнозирование бюджета сводится к расчету вероятных доходов бюджета (применительно к соответствующему уровню бюджетной системы: государственному, региональному, местному), определению объемов и направлений расходования бюджетных средств, установлению возможных изменений в межбюджетных отношениях. Если прогнозные расчеты касаются предстоящего (планируемого) года, то они выполняются для конкретных видов доходов и расходов в соответствии с действующей в стране бюджетной классификацией; если же относятся к периоду, следующему за планируемым годом, для основных параметров и структуры соответствующего бюджета [12, с. 23-26].

В России программный подход к планированию приходит на смену составлению бюджета «от достигнутого» и отличается главным образом методами планирования бюджетных расходов - способами расчета объема бюджетных ассигнований для исполнения расходных обязательств [13, с.67].

Программный подход к формированию расходов бюджета позволяет при оценке финансовых ресурсов, необходимых для реализации принятого решения (бюджетной программы), применять различные методы бюджетного планирования, обусловленные спецификой планируемых расходов: нормативный, предметно-целевой, балансовый, метод коэффициентов, метод экономического анализа и другие.

В России бюджеты ведомств составляются на основе метода постатейного распределения бюджетных средств, что обусловлено Бюджетным кодексом. Однако в долгосрочной перспективе такой подход может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления и к снижению общей эффективности расходов, с одной стороны и к недофинансированию производства товаров и услуг, необходимых обществу.

Главным достоинством данного метода является то, что целевая программа способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию бюджетных средств, направленных на решение наиболее актуальных проблем региона, муниципального образования, государства в целом.

Согласно информации Минэкономразвития России за последние пять лет произошел существенный рост расходов федерального бюджета, распределенных по целевым программам; к 2010 г. предполагается по программному принципу распределять до 70 % бюджетных ассигнований.

Применение того или иного из рассмотренных методов бюджетного планирования и прогнозирования определяется спецификой задач, стоящих перед соответствующим уровнем управления. Для планирования текущих расходов используется нормативный метод, а для решения возникающих проблем, проблем, разрешение которых возможно в определенный отрезок времени, предпочтительным является программно-целевой метод.

Таким образом, применение указанных выше методов бюджетного планирования повышает обоснованность и эффективность расходов бюджетов при расчете бюджетных ассигнований.

2.3 Совершенствование методов, используемых в бюджетном планировании и прогнозировании

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;

измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов) [7, с. 3-12].

Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора. [6, с. 3]

Первые годы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого процесса в целом. Следовательно, перспективы развития бюджетирования, ориентированного на результат преимущественно зависят от скорейшего устранения этих узких мест. При этом следует уделить особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.

В первую очередь необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей структуры «стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа» к многоступенчатой, типа «миссия субъекта бюджетного планирования - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача субъекта бюджетного планирования - бюджетная целевая программа - мероприятие». Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый субъект бюджетного планирования формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает субъект бюджетного планирования или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых субъектов бюджетного планирования, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности субъекта бюджетного планирования.

Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных субъектов бюджетного планирования в достижение целей правительства Российской Федерации, каждому субъекту бюджетного планирования необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии субъекта бюджетного планирования.

Затем определяются тактические задачи субъекта бюджетного планирования, отражающие объем государственных услуг, который субъект бюджетного планирования намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией субъекта бюджетного планирования.

После формулирования своих тактических задач каждый субъект бюджетного планирования должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников субъекта бюджетного планирования за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

В целях создания действенной системы количественных показателей деятельности субъекта бюджетного планирования целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования субъекта бюджетного планирования на прямые (непосредственные) и конечные.

Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

Показатели же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и тому подобное).

Очевидно, что достижение конечных результатов и есть цель государственной социально-экономической политики, а оказание государственных услуг ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).

Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств наиболее целесообразно осуществлять на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время главные распорядители бюджетных средств должны нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

Для повышения объективности оценки деятельности субъекта бюджетного планирования необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, то есть без учета воздействия внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и тому подобное), для чего должна быть разработана соответствующая методика оценки.

Следует обратить внимание на то, что в настоящее время субъекты бюджетного планирования, участвующие в эксперименте, предпринимают активные попытки вовлечения в процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат основной части бюджетной сети, то есть нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа субъектов бюджетного планирования, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач субъекта бюджетного планирования в цели и задачи получателей бюджетных средств. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, бюджетирование, ориентированное на результат не является неким устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов управления государственными расходами, поэтому адаптация его под различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна.

Таким образом, через систему применяемых показателей бюджетирования, ориентированного на результат в перспективе должен стать не просто новым методом планирования и инструментом анализа исполнения бюджета, а действенным механизмом, позволяющим увидеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить.

Помимо совершенствования процедур подготовки докладов субъектов бюджетного планирования или сводного доклада правительства Российской Федерации принципиально важным остается вопрос о повышении эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности.

Представляется логичным, чтобы контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю субъекта бюджетного планирования за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный год.

В пользу необходимости совершенствования системы мониторинга результатов внедрения бюджетирования, ориентированного на результат свидетельствует и то, что ежегодный расчет эффективности деятельности субъекта бюджетного планирования позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые осуществляются «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.

Совершенствовать процедуру мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо путем как повышения уровня подготовки персонала и степени проработанности целевых программ, так и выстраивания многоуровневой системы контроля. На первом уровне контроль за результативностью деятельности бюджетных учреждений должен осуществляться со стороны субъекта бюджетного планирования, в ведении которого такие учреждения состоят. Ослабление контроля за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, переведенных на финансирование по результату, должно быть синхронизировано с усилением контроля за объемами и качеством предоставляемых ими услуг. Главными распорядителями бюджетных средств должен осуществляться регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг.

Наряду с государственным контролем необходимо укреплять меры общественного контроля за объемом и качеством предоставляемых услуг, расширять практику создания наблюдательных советов при бюджетных учреждениях, усиливать роль общества потребителей в данном процессе.

На втором уровне контроль за результативностью деятельности самих субъектов бюджетного планирования должен осуществляться Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов. Такой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном периоде, а также отчетов о результатах реализации межведомственных и ведомственных целевых программ. Итоги оценки результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны содержаться в Сводном бюджетном докладе. При этом должна быть разработана методика оценки качества управления бюджетными средствами субъектами планирования.

И, наконец, законченность системы мониторинга достигается за счет внедрения третьего уровня контроля за результативностью деятельности правительства Российской Федерации со стороны Государственной Думы с привлечением Счетной палаты. В целях обеспечения возможности осуществления такого контроля Государственная Дума должна участвовать в оценке разделов Сводного доклада правительства Российской Федерации и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, содержащих данные о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности. Перед рассмотрением Государственной Думой эти материалы должны проходить обязательную экспертизу в Счетной палате [12, с. 25].

3. ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2009 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2010 И 2011 ГОД

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ основой для расчета параметров федерального бюджета являются показатели социально-экономического развития Российской Федерации. Прогноз макроэкономических показателей, принятый для расчета, составлен с учетом уточнений по итогам развития экономики в текущем году.

Основные характеристики федерального бюджета на 2009-2011 гг. определены исходя из прогнозируемого темпа роста валового внутреннего продукта ежегодно на 6,2-6,7% и прогнозного уровня инфляции, не превышающего в 2009 г. 8,5%, в 2010 г. - 7,0% и в 2011 г. - 6,8%. Предполагается увеличение инвестиций в основной капитал, ежегодный прирост которых в среднесрочной перспективе составит 10-15%. В 2009-2011 гг. будут продолжаться увеличиваться и реальные денежные доходы населения - на 8,2-10,5% в год. Рост средней заработной платы по отраслям экономики ожидается в среднем за год на 11,4% в реальном выражении. Росту денежных доходов также будет способствовать решение Правительства Российской Федерации об увеличении заработной платы работникам федеральных бюджетных учреждений. В субъектах Российской Федерации в настоящее время в рамках подготовки проектов бюджетов анализируется возможность принятия решений по повышению заработной платы региональных бюджетников.

Прогноз основных макроэкономических параметров исходит из ожидаемого снижения цен на нефть марки «Юралс». К 2011 г. ожидается снижение цены с 112 долларов США за баррель в текущем году до 88. Объем валового внутреннего продукта увеличится с 44 трлн. руб. в текущем году до 67 трлн. руб. к 2011 г. Значительное увеличение его объемов прогнозируется в 2009 г. - на 2,9 трлн. руб. относительно параметров, учтенных при формировании федерального бюджета на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг.

Доходы федерального бюджета на 2009-2011 гг. пересчитаны исходя из уточненных показателей экономической ситуации в Российской Федерации и возрастают относительно утвержденных параметров на 2009-2010 гг. В целом прирост доходов на 2009 г. относительно утвержденных законом о федеральном бюджете на 2008 г. ожидается на 22%, на 2010 г. рост к 2009 г. составит 7,4% и на 2011 г. - на 9,4% к 2010 г.

Таблица 1 - Основные показатели развития экономики в процентах

Показатели	2007	2008	2009	2010	2011
ВВП	8,1	7,8	6,7	6,6	6,2
Инфляция, за период	11,9	11,8	8,5	7,0	6,8
Промышленное производство	6,3	5,2	6,0	5,8	5,2
Инвестиции в основной капитал	21,1	16,5	14,5	13,3	10,2
Реальные располагаемые доходы населения	10,7	10,2	10,5	9,3	8,0
Оборот розничной торговли	16,1	14,8	13,2	10,5	9,5
Экспорт товаров, млрд. долл.	354,4	525,4	507,5	502,5	509,5
Импорт товаров, млрд. долл.	223,5	308,6	370,0	434,5	489,7
Средняя цена за нефть Urals, долл. США/баррель	69,3	112,0	95,0	90,0	88,0

Основные факторы, которые повлияли на увеличение доходов по сравнению с ранее утвержденными параметрами, это прежде всего благоприятная макроэкономическая ситуация: изменение цены на нефть, увеличение объема валового внутреннего продукта, изменение экспортных цен на газ, изменение объемов импорта и экспорта и других объемных показателей, а также снижение курса доллара США по отношению к рублю. Изменение этих показателей по сравнению с учтенными при формировании федерального бюджета на 2008-2010 гг. привели к увеличению общего объема доходов относительно утвержденных показателей на 2009 г. на 1,4 трлн. руб. и на 2010 г. на 1,3 трлн. руб. (рис. 2). Бюджетным кодексом РФ определены параметры структуры доходов федерального бюджета. Их условно можно разделить на две части: нефтегазовые доходы, которые по оценке на 2008 г. составляют около 50% всего объема доходов, и ненефтегазовые доходы. В перспективе к 2011 г. предполагается снижение доли нефтегазовых доходов с 50% до 36%. К нефтегазовым доходам относятся доходы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и вывозных пошлин на нефть, газ природный и товары, выработанные из нефти.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений. Эти "две подушки безопасности" Факторы отклонения прогноза доходов федерального бюджета на 2009 и созданы для создания условий снижения инфляции и обеспечения стабильности финансовой системы.