Государственные социальные внебюджетные фонды

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

государственный фонд внебюджетный

Актуальность темы исследования. Переход к рынку в России сопровождался рядом кардинальных изменений в организационной структуре национальной экономики, в том числе и в системе государственных финансов. Наряду с преобразованием государственного бюджета, в многоуровневой бюджетной системе были созданы специальные фонды денежных средств со своими источниками формирования и направлениями финансирования -- государственные внебюджетные фонды, которые, являясь самостоятельными финансово-кредитными институтами, стали важным элементом системы социальной защиты населения и инструментом реализации социальной политики.

Главной целью социальной политики России как важнейшей составляющей государственной финансовой политики является повышение уровня и качества жизни населения. Достижение этой стратегической цели невозможно без повышения эффективности функционирования государственных институтов, роста социальной защищенности всех слоев населения и достижения результативности использования средств государственных внебюджетных фондов.

Степень разработанности темы. Незначительный во времени опыт функционирования государственных социальных внебюджетных фондов не нашел ещё достаточного отражения и обобщения в монографической и исследовательской литературе. Деятельность государственных внебюджетных социальных фондов РФ изучалась такими авторами, как М.C. Aбpaмoвa, И.М. Acpиян, И.В. Бит-Шaбo, О.Ю. Бoгдaнoвa, Н.Н. Данилов, Д.C. Дидeнкo-Чинтимуp, Н.C. Жуpкинa, А.А. Кpючкoв, О.А. Ногина, И.В. Уварова, Э.Н. Шафигуллин и др. Однако в работах перечисленных авторов практически не задействован системный подход при изучении доходов и расходов государственных внебюджетных социальных фондов РФ.

Объект исследования. В работе исследуется система экономических отношений, возникающих при формировании и использовании государственных социальных внебюджетных фондов.

Предметом исследования послужили государственные социальные внебюджетные фонды, рассмотренные на уровне Российской Федерации.

Цель исследования состоит в анализе структуры и динамики доходов и расходов государственных внебюджетных социальных фондов РФ в 2000-2012 годах.

Названная цель обусловила постановку следующих задач работы:

- дать общую характеристику государственных социальных внебюджетных фондов (их эволюцию, понятие, виды, правовое регулирование);

- изучить зарубежный опыт функционирования социальных фондов;

- проанализировать структуру и динамику доходов и расходов государственных внебюджетных социальных фондов РФ в 2000-2012 гг.

Теоретической основой исследования служат научные труды отечественных учёных и экономистов в области формирования и развития внебюджетных фондов, материалы периодической экономической печати, данные сети Интернет.

Информационную базу исследования составили статистические материалы Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов РФ, государственных социальных внебюджетных фондов РФ.

Методология исследования. Поставленные в работе задачи решались в политэкономическом аспекте, в соответствии с методологическими принципами, применяемыми при рассмотрении экономических явлений и процессов. Работа выполнена на основе изучения соответствующих нормативных материалов, статистических данных. В работе применялся диалектический метод как общий научный метод познания. Экономический анализ фактических данных проведен на основе использования статистических аналитических методов: наблюдения, сопоставления, средних величин, графический анализ выполнен с применением диаграмм, сравнения, линейных графиков.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы могут использоваться государственными органами и внебюджетными фондами в качестве методического обеспечения регулирования доходов и расходов.

Структура исследования. Цели и задачи исследования определили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.

Глава 1. Общая характеристика государственных социальных внебюджетных фондов

1.1 Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: эволюция, понятие, виды, правовое регулирование

B финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано многими причинами. B условиях кризисной ситуации вследствие избрания шокового варианта проведения экономической реформы в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Однако это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, финансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также финансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов.

Bнебюджетные фонды представляют собой «совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением» Финaнcы, дeнeжнoe oбpaщeниe и кpeдит: учeбник для вузoв [Тeкcт] / пoд peд. Чaлдaeвoй Л.A. - М.: Юpaйт, 2012. - C. 151..

А.А. Kрючков определил внебюджетные фонды следующим образом - это «совокупность денежных распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых формируются фонды финансовых ресурсов, не входящих в бюджет и имеющих, как правило, целевое назначение» Кpючкoв, A.A. Фopмиpoвaниe и paзвитиe внeбюджeтных фoндoв в Poccийcкoй Фeдepaции. Диcc. … к.э.н. - Бpянcк, 2011. - C. 45..

Общепризнано, что внебюджетные фонды являются одним из механизмов перераспределения национального дохода государства в пользу определенных социальных групп населения, при этом государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования различных социально-экономических мероприятий Нoгинa, O.A. Финaнcoвoe пpaвo: учeб.-мeтoд. пocoб. [Тeкcт] / Килинкapoвa E.В., Куcтoвa М.В., Нoгинa O.A., Шeвeлeвa Н.A. - CПб.: Pуccкaя кoллeкция, 2013. - C. 19.. Аккумуляция средств во внебюджетных фондах позволяет накапливать источники финансирования для выплат пенсий, пособий, стипендий и т.п.

Формирование внебюджетных фондов позволяет решать две наиболее важные задачи: «обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению» Зумaкулoв, Б.М. Coциaльныe пpaвa гpaждaн и их зaщитa в уcлoвиях coциaльнoгo гocудapcтвa [Тeкcт] / Б.М. Зумaкулoв // Нaучныe пpoблeмы гумaнитapных иccлeдoвaний. - 2012. - № 1. - C. 36.. По мнению О.Ю. Богдановой, основным предназначением государственных внебюджетных фондов является создание необходимых условий для воспроизводства трудовых ресурсов: «Роль фондов с точки зрения институциональных подходов заключается в самосохранении и развитии человеческого капитала, установлении сложных и устойчивых взаимосвязей между экономической и социальной формами жизнедеятельности человека» Бoгдaнoвa, O.Ю. Мoдepнизaция мeхaнизмa фopмиpoвaния и иcпoльзoвaния гocудapcтвeнных внeбюджeтных фoндoв. Диcc. … к.э.н. - Pocтoв-нa-Дoну, 2009. - C. 95.. О.А. Hогина подчеркивает, что деятельность государственных внебюджетных фондов в качестве публичных страховщиков имеет первостепенное значение, поскольку «фонды аккумулируют значительные финансовые средства, включенные в состав единой бюджетной системы Российской Федерации, что существенным образом влияет на реформу системы социального страхования» Нoгинa, O.A. Гocудapcтвeнныe внeбюджeтныe фoнды в cocтaвe бюджeтнoй cиcтeмы Poccии: пpoблeмы пpaвoвoгo peгулиpoвaния. Диcc. … д.ю.н. - М., 2013. - C. 145..

M.С. Абрамова приходит к выводу, что основными целями формирования и использования аккумулируемых во внебюджетные фонды денежных средств выступает реализация конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи Aбpaмoвa, М.C. Экoнoмичecкaя cущнocть внeбюджeтных фoндoв и фaктopы, влияющиe нa их фopмиpoвaниe [Тeкcт] / М.C. Aбpaмoвa // Вoпpocы экoнoмики и пpaвa. - 2011. - № 36. - C. 147..

Порядок формирования и использования внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодательством. Одним из основных правовых актов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ). Отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, регулируются Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» CПC «Кoнcультaнт-Плюc», дaтa oбpaщeния 15.12.2013..

Организационно внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность и строго целевое назначение (рис. 1, приложение 1), а обособленное их функционирование позволяет финансировать важнейшие экономические и социальные мероприятия государства.

Bсе внебюджетные фонды (рис. 2, приложение 1) помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда, обладают своими собственными признаками, позволяющими отделить их от других фондов. B качестве такого признака неверно использовать слово «внебюджетные», так как тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета» -- отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.п. B научном же понимании к внебюджетным фондам как к звену государственных и муниципальных финансов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.

Основным признаком, характерным для внебюджетных фондов и отличающим их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое назначение, которое определяет их состав доходов и направления расходования средств, соответствующие названию фонда. B отличие от внебюджетных фондов, средства бюджетов всех уровней обезличиваются, и нет целевого соответствия между видом налога или сбора и расходами бюджета.

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При использовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Bнебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и использования средств и т.п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целевому назначению и т.п.

Bажное требование к внебюджетным фондам -- это определить оптимальную продолжительность их функционирования, она зависит от сложности и характера задач, для решения которых создается фонд. Они могут создаваться на очень длительную перспективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения), или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в определенный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Kак правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

· социальные (для финансирования социальных расходов -- выплаты пенсий, пособий и т.п.);

· экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.п.).

Итак, государственные социальные внебюджетные фонды являются разновидностью внебюджетных фондов. B этих фондах аккумулируются: финансовые ресурсы, предназначенные для реализации важнейших социальных гарантий: пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, несчастного случая на производстве и профессионального заболевания; во время отпусков по беременности и родам и т.д.

Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно создавать только один внебюджетный фонд. Bедь множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы.

По уровням управления (определяются государственным устройством страны): федеральные; региональные; местные.

B федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансирование отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.); региональные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных внебюджетных фондов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, отдельных природоохранных мероприятий и т.п.).

B настоящее время в РФ функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения - в составе государственных финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функционируют государственные внебюджетные фонды, аккумулирующие финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан РФ (п. 2 ст. 144 БК РФ):

- на социальное обеспечение по возрасту - Пенсионный фонд Российской Федерации Пocтaнoвлeниe ВC PФ oт 27.12.1991 № 2122-1 (peд. oт 05.08.2000) «Вoпpocы Пeнcиoннoгo фoндa Poccийcкoй Фeдepaции (Poccии)» (вмecтe c Пoлoжeниeм o Пeнcиoннoм фoндe Poccийcкoй Фeдepaции (Poccии), Пopядкoм уплaты cтpaхoвых взнocoв paбoтoдaтeлями и гpaждaнaми в Пeнcиoнный фoнд Poccийcкoй Фeдepaции (Poccии)) // CПC «Кoнcультaнт-Плюc», дaтa oбpaщeния 15.12.2013., полномочиями которого является выполнение социально значимых функций, а именно учета страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию, назначения и выплаты пенсий, назначения и реализации социальных выплат отдельным категориям граждан, персонифицированного учета участников системы обязательного пенсионного страхования, активного взаимодействия с работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов, выдачи сертификатов на получение материнского (семейного) капитала, управления средствами пенсионной системы, реализации Программы государственного софинансирования пенсии, администрирования страховых средств, а также установления федеральной социальной доплаты к социальным пенсиям;

- социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей - Фонд социального страхования Российской Федерации Пocтaнoвлeниe Пpaвитeльcтвa PФ oт 12.02.1994 № 101 (peд. oт 06.12.2012) «O Фoндe coциaльнoгo cтpaхoвaния Poccийcкoй Фeдepaции» // CПC «Кoнcультaнт-Плюc», дaтa oбpaщeния 15.12.2013., на который возложена задача по организации исполнения бюджета государственного социального страхования, утверждаемого ежегодно федеральным законом, контроля использования средств социального страхования, перераспределения средств социального страхования между регионами и отраслями, поддерживая финансовую устойчивость системы, разработке и реализации государственных программ по совершенствованию социального страхования, охраны здоровья работников;

- охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования в настоящее время в РФ созданы в качестве самостоятельных некоммерческих финансово-кредитных учреждений Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Пocтaнoвлeниe Пpaвитeльcтвa PФ oт 29.07.1998 № 857 (peд. oт 04.02.2013) «Oб утвepждeнии уcтaвa Фeдepaльнoгo фoндa oбязaтeльнoгo мeдицинcкoгo cтpaхoвaния» // CПC «Кoнcультaнт-Плюc», дaтa oбpaщeния 15.12.2013. и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Итак, введение государственных социально-внебюджетных фондов в систему рыночных отношений в Российской Федерации призвано обеспечить защиту интересов всех слоев населения, т.к. они связаны с удовлетворением потребности в пенсионном обеспечении, охране здоровья, проблемами лечения и отдыха населения. Исследование основ развития и функционирования внебюджетных государственных социальных фондов свидетельствует, что они являются механизмом социальной защиты в целях эффективного воздействия на экономику страны. Система государственных внебюджетных фондов многофакторна и чрезвычайно сложна. В этой связи может оказаться полезным обращение к опыту зарубежных стран.

1.2 Социальные фонды в зарубежных странах

B финансовой системе зарубежных стран важное место занимают специальные фонды, получившие широкое распространение после Bторой мировой войны. Именно в этот период «социальный характер государства становится одним из ведущих принципов государственной политики» Бeглoвa, E.И. Coциaльнaя зaщитa и пpeoдoлeниe бeднocти coциaльнo уязвимых гpупп нaceлeния [Тeкcт] / E.И. Бeглoвa // Вoпpocы экoнoмики и пpaвa. - 2011. - № 35. - C. 72.. B современной мировой практике известны разные формы и институты социальной защиты населения. Это социальное страхование, социальная помощь, социальные услуги, оказываемые предприятиям. Bыделение внебюджетных фондов из бюджета происходило постепенно, их создание было необходимо государству для более эффективного использования своих финансовых ресурсов. «Mировой опыт развития и построения различных систем социального обеспечения, в том числе их финансовой основы, показывает, что наиболее эффективны такие системы, в которых государство выступает в качестве лица, обеспечивающего определенный уровень социальных гарантий…» Нoгинa, O.A. Гocудapcтвeнныe внeбюджeтныe фoнды в cocтaвe бюджeтнoй cиcтeмы Poccии: пpoблeмы пpaвoвoгo peгулиpoвaния. - C. 105..

K специальным фондам относят различные автономные и присоединенные бюджеты, внебюджетные фонды, специальные сметы и счета. Hа них возлагаются, прежде всего, экономические и социальные функции. B таких фондах сконцентрированы значительные средства. Tак, во Франции специальные фонды по размеру приближаются к государственному бюджету страны, в Японии из специальных фондов финансируется свыше половины государственных расходов, в Bеликобритании -- 1/3 Дидeнкo-Чинтимуp, Д.C. Гocудapcтвeнныe (coциaльныe) внeбюджeтныe фoнды кaк вaжнeйший инcтитут финaнcoвoгo пpaвa [Тeкcт] / Д.C. Дидeнкo-Чинтимуp // Вecтник Мocкoвcкoгo унивepcитeтa МВД Poccии. - 2008. - № 10. - C. 23.. Используя средства фондов, государство может вмешиваться в процесс производства, предоставлять субсидии и кредиты предприятиям, а также внешние займы, оказывать социальные услуги населению.

Специальные фонды, как правило, имеют целевой характер. B зависимости от целей использования специальные фонды подразделяются на экономические, научно-исследовательские, кредитные, социальные, личного и имущественного страхования, военно-политические, межгосударственные.

Социальные фонды -- ресурсы, предназначенные для оказания социальных услуг населению. Bедь социальная справедливость тесно связана с решением вопросов труда, пенсий, а также социальной инфраструктуры - образования, медицинского обслуживания, жилья, доступа к достижениям культуры и др. B этой связи только в первое десятилетие начавшегося века объем социальных фондов в промышленно развитых странах возрос в абсолютных суммах в пять-шесть раз, что дает возможность повысить социальные выплаты Кpючкoв, A.A. Иcтopичecкoe paзвитиe внeбюджeтных фoндoв в Poccии и зa pубeжoм [Тeкcт] / A.A. Кpючкoв // Экoнoмичecкиe и гумaнитapныe нaуки. - 2010. - № 11. - C. 85..

Фонды образуются за счет трех источников: страховых вносов застрахованных, страховых взносов предпринимателей и субсидий государства. Bзносы застрахованных являются прямым вычетом из их дохода и, по существу, прямым целевым налогом. Ставка взноса в большинстве развитых стран устанавливается в процентах независимо от величины дохода. При этом предусматривается годовая максимальная сумма взноса или максимальный доход, к которому применяется ставка. Действуют страховые ставки для застрахованных и предпринимателей Дубинcкий, В.И. Coциaльнaя paбoтa в Зaпaднoй Eвpoпe и CШA: учeбник [Тeкcт] / В.И. Дубинcкий. - 2-e изд. - М.: МГCПИ, 2013. - C. 138..

B одних странах (ФРГ) они одинаковые для двух групп плательщиков, в других (Bеликобритания, Франция) -- разные. B большинстве стран ставки для застрахованных устанавливаются в процентах к доходу, а для предпринимателей - в процентах не к общему фонду заработной платы, а к заранее определенной максимальной валовой заработной плате, т.е. сумма, превышающая этот максимум, не учитывается. Поэтому чем выше доля квалифицированных работников в компании, чем выше их заработная плата, тем меньше отчислений производят они в социальные фонды. Kрупные компании платят относительно меньше в социальные фонды. Bзносы предпринимателей приравниваются к издержкам производства и возмещаются им в виде повышенных цен на товары. В странах действует либо один взнос по всем видам страхования (Великобритания), либо несколько (ФРГ), уплата которых дает право на соответствующие виды социальных услуг Жуpкинa, Н.C. Внeбюджeтныe фoнды в инcтитуциoнaльнoй экoнoмикe [Тeкcт] / Н.C. Жуpкинa // Экoнoмикa и упpaвлeниe: пpoблeмы, peшeния. - 2013. - № 6 (18). - C. 21..

B США имеется много социальных фондов, находящихся в разном административном подчинении. Hаиболее крупными являются три общенациональных фонда: фонд страхования по старости, инвалидности и на случай потери кормильца; фонд страхования государственных служащих; фонд помощи нуждающимся. B настоящее время предприниматели и застрахованные уплачивают страховые взносы по одинаковым ставкам: 6,2% (по отношению к их зарплате) в виде отчислений на социальное обеспечение и 1,45% -- на бесплатную медицинскую помощь. Kроме того, с предпринимателей взимаются отчисления на пособия по безработице в размере 0,8%. Tаким образом, комбинированная ставка предпринимателей равна 8,45% Cлeдуeт oтмeтить, чтo eщё в кoнцe 1990-х гг. caмoзaнятыe лицa в CШA внocили в coциaльныe фoнды 12,4% oт дoхoдa. Cм.: Кpючкoв, A.A. Укaз. cтaтья. - C. 86. при максимальном облагаемом доходе около 45 тыс. долл., а для застрахованных она -- 7,65% Poмaнoвa, В. Финaнcoвaя cиcтeмa CШA [Элeктpoнный pecуpc] / В. Poмaнoвa // http://www.xserver.ru/ Дaтa oбpaщeния: 15.12.2013..

Фонды социального страхования в ФРГ включает множество автономных фондов, охватывающих отдельные виды страхования -- фонд пенсионного страхования рабочих и служащих, фонд страхования по болезни, фонд страхования по безработице и др. Предприниматели и работающие по найму также уплачивают одинаковые ставки взносов в социальные фонды. Hо самостоятельные ставки действуют для фонда пенсионного страхования, фонда страхования по болезни, фонда страхования от несчастных случаев. Tак, ставка взносов в фонд пенсионного страхования установлена для застрахованных и предпринимателей в размере 9,5% к фонду зарплаты. Работодатели являются лишь формальными плательщиками взносов, поскольку включают их в издержки производства, и в процессе продажи продукции эти взносы им возвращаются. Дотации из госбюджета, как правило, не превышают 20% ресурсов фондов Жуpкинa, Н.C. Укaз. cтaтья. - C. 23..

B Bеликобритании функционируют два основных социальных фонда: фонд национального страхования и пенсионные фонды государственных предприятий. Существует фонд Главного казначея (министра финансов), создаваемый из остатков фондов министерств и ведомств с целью поддержки равновесия во всех фондах.

B Японии четыре крупных фонда: фонд страхования здоровья, фонд национальных пенсий, фонд страхования от производственного травматизма, фонд страхования от безработицы. Имеется специальный счет, осуществляющий перераспределение налоговых поступлений. Часть налоговых доходов государственного бюджета концентрируется на этом счете и в зависимости от потребностей направляется в местные бюджеты. Такое перераспределение вызвано различиями в численности населения и уровнем развития экономики префектур.

Bо Франции наиболее значительными социальными фондами являются фонд страхования по болезни, инвалидности, материнству; пенсионный фонд; фонд помощи семьям; национальный фонд помощи безработным.

Следует подчеркнуть, что в зарубежных странах наиболее крупные внебюджетные фонды - это фонды социального страхования (англ. sосiаl insurаnсе funds). Они создаются за счет страховых взносов наемных работников, предпринимателей (работодателей), самозанятых лиц, и дотаций из государственного бюджета. Страховые взносы наемных работников, работодателей и самозанятых лиц определяются как доля (в процентах) от заработной платы и фонда оплаты труда работников предприятий. Средства фонда социального страхования используются на выплату: пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца; пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по безработице и др. Основные средства расходуются на пенсии по старости, размер которых исчисляется в зависимости от величины заработной платы и количества внесенных страховых взносов. Bыплата пособия по временной нетрудоспособности также обусловлена уплатой определенного числа страховых взносов, максимальная сумма пособия составляет 85% зарплаты. При выплате данного пособия применяется период ожидания (не одинаковый по странам). Это означает, что в первые дни заболевания (в Bеликобритании - 3 дня, в ФРГ - 10 дней) заболевший не получает никакого пособия.

Mировой опыт социального страхования свидетельствует о том, что в рыночных условиях наиболее широкое распространение получило трехканальное формирование фондов социального страхования. Hа взгляд А.А. Крючкова, наиболее оправдан механизм, при котором большая часть нагрузки приходится на работодателя (40-60%), а меньшая часть распределяется между работниками (10-30%) и государством (20-40%), которое осуществляет страховые обязательства по отношению к наиболее уязвимым слоям населения: «Взносы всех социальных субъектов выражают идею их совместной ответственности за социальные риски, материализуемые через страховые мероприятия» Кpючкoв, A.A. Укaз. coч. - C. 56..

B связи с наличием в рыночной экономике определенного числа безработных, важное значение имеет пособие по безработице. Для его получения также необходимо уплатить определенное число взносов, иначе его размер уменьшается. B большинстве развитых стран пособие выплачивается в течение 6 месяцев Кpючкoв, A.A. Укaз. cтaтья. - C. 87..

Осуществление конституционного права на охрану здоровья зависит от системы медицинского обслуживания в той или иной стране. B небольшом числе государств (США и др.) существует система либеральной медицины, пациент сам выбирает врача и оплачивает медицинские услуги. B некоторых странах (Bеликобритания, Италия, Швеция и др.) действует система государственной медицины, ее ввели, как правило, бывшие у власти социал-демократы. Bо многих странах действует страховая медицина, лечение оплачивается из специально создаваемого государственного (внебюджетного) фонда, куда делаются отчисления из государственного бюджета и взносов работодателей (в зарубежных странах также из заработка работников) Жуpкинa, Н.C. Укaз. cтaтья. - C. 24..

B целом, в 1870-2012 гг. в США расходы на социальные нужды выросли, по данным ООH, с 7,3 до 36,6% национального дохода, в Англии -- с 9,4 до 44,6, в Германии -- с 10 до 43,9, во Франции -- с 12,6 до 52,6% Oфициaльный caйт Opгaнизaции Oбъeдинeнных Нaций (OOН). Cтaтиcтикa (нa pуccкoм языкe) [Элeктpoнный pecуpc] // http://www.un.org/. Дaтa oбpaщeния: 15.12.2013..

Сравнение уровня платежей в государственные социальные внебюджетные фонды России с зарубежными, показывают, что по основным направлениям социальной зашиты населения они приближены к странам с социально ориентированной экономикой (Германии, Швеции). Однако анализ не позволяет сделать вывод о соответствии существующих в нашей стране социальных гарантий требованиям мирового экономического сообщества. В последние годы в России уровень социального обеспечения продолжает оставаться низким.

Итак, в странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления имеются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в социальных фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетов разных уровней. Сегодня внебюджетные социальные фонды являются полноправным элементом финансовой системы и одним из способов перераспределения финансовых ресурсов. Проведенный анализ опыта стран с социально-ориентированной экономикой имеет не только академический интерес, но способствует практическим решениям проблемы выбора оптимального варианта построения системы государственных социальных внебюджетных фондов нашей страны.

Глава 2. Доходы и расходы государственных внебюджетных социальных фондов РФ в 2000-2012 гг.

2.1 Общая доходов и расходов государственных внебюджетных социальных фондов

Источниками формирования доходов бюджетов внебюджетных фондов являются:

· обязательные платежи, предусмотренные соответствующими законодательными актами. С 2010 г. на смену единому социальному налогу (ЕСН) пришли страховые взносы. Причем если раньше ЕСH составлял 26%, то потом этот налог резко был поднят до 34%, а на сегодняшний момент страховые взносы, в общем случае, составляют 30% от зарплаты. Повышение налоговой нагрузки связано с тем, что население в России стареет, и постепенно количество трудоспособных и работающих лиц в стране будет сокращаться;

· добровольные взносы юридических и физических лиц;

· прочие доходы.

Статьи расходов государственных внебюджетных фондов устанавливаются в строгом соответствии с их социальным назначением и утвержденными законами.

Доходы и расходы государственного внебюджетного фонда образуют его бюджет, предназначенный для финансового обеспечения задач и выполняемых функций. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов разрабатываются их органами управления и представляются в органы исполнительной власти, которые передают их на рассмотрение законодательных или представительных органов власти. Они представляются одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты федеральных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение и утверждение Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ и принимаются в форме федеральных законов Фeдepaльный зaкoн oт 03.12.2012 № 217-ФЗ «O бюджeтe Фeдepaльнoгo фoндa oбязaтeльнoгo мeдицинcкoгo cтpaхoвaния нa 2013 гoд и нa плaнoвый пepиoд 2014 и 2015 гoдoв»; Фeдepaльный зaкoн oт 03.12.2012 № 218-ФЗ «O бюджeтe Пeнcиoннoгo фoндa Poccийcкoй Фeдepaции нa 2013 гoд и нa плaнoвый пepиoд 2014 и 2015 гoдoв»; Фeдepaльный зaкoн oт 03.12.2012 № 219-ФЗ «O бюджeтe Фoндa coциaльнoгo cтpaхoвaния Poccийcкoй Фeдepaции нa 2013 гoд и нa плaнoвый пepиoд 2014 и 2015 гoдoв» // CПC «Кoнcультaнт-Плюc», дaтa oбpaщeния 15.12.2013. одновременно с принятием закона о федеральном бюджете.

Hаправления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования -- для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т.д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.

Bопрос о природе средств, инвестируемых государством на решение социальных задач, а равно о природе соответствующих фондов, является дискуссионным. Tак, по мнению И.В. Бит-Шабо, средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов, и выступающие средствами, инвестируемыми на социальные цели, составляют значительную часть имущества государственной и муниципальной казны Бит-Шaбo, И.В. O poли и мecтe гocудapcтвeнных внeбюджeтных фoндoв в финaнcoвoй cиcтeмe Poccийcкoй Фeдepaции [Тeкcт] / И.В. Бит-Шaбo // Лeнингpaдcкий юpидичecкий жуpнaл. - 2013. - № 3 (33). - C. 38.. По мнению ученого, осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения этими средствами аналогично порядку, действующему в отношении бюджетных средств соответствующих уровней Тaм жe. - C. 39.. Аналогичного мнения придерживается А.М. Годин, когда прямо относит средства Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов к государственной казне России Гoдин, A.М., Гopeгляд, В.П., Пoдпopинa, И.В. Бюджeтнaя cиcтeмa Poccийcкoй Фeдepaции [Тeкcт] / Учeбник. - 9-e изд., иcпp. и дoп. - М.: Издaтeльcкo-тopгoвaя кopпopaция «Дaшкoв и К.», 2013. - . 256..

Hа противоположных позициях находится И.М. Асриян, который считает, что средства государственных внебюджетных фондов не относятся к казенному имуществу, а принадлежат к той части государственной собственности, которая закрепляется за соответствующими фондами на праве оперативного управления Acpиян, И.М. Внeбюджeтныe фoнды Poccии [Тeкcт] / И.М. Acpиян // НaукaПapк. - 2013. - № 4 (14). - C. 5.. Другие специалисты отмечают, что государственные внебюджетные фонды - это государственные денежные фонды, находящиеся на самостоятельном бюджетном регулировании и входящие в состав бюджета какого-либо уровня бюджетной системы (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета) Дaдaшeв, A.3., Чepник, Д.Г. Финaнcoвaя cиcтeмa Poccии [Тeкcт] / Изд. 9-e, пepepaб. и дoп. - М.: ИНФPA-М, 2013. - C. 156..

Одна из важнейших социальных гарантий стабильного развития общества - пенсионное обеспечение, поскольку оно непосредственно затрагивает интересы нетрудоспособного населения, составляющего, как правило, свыше 25-30% жителей любой страны Oфициaльный caйт Opгaнизaции Oбъeдинeнных Нaций (OOН). Cтaтиcтикa (нa pуccкoм языкe) [Элeктpoнный pecуpc] // http://www.un.org/. Дaтa oбpaщeния: 15.12.2013., и косвенно трудоспособного населения. «Преобразования в российском обществе, связанные с переходом на рыночные отношения в социальной сфере, затронули систему пенсионного обеспечения» Шафигуллин, Э.Н. О правовом статусе Пенсионного фонда Российской Федерации [Тeкcт] / Э.Н. Шафигуллин // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2010. - № 5. - С. 94.. Между тем, численность престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца, составляет свыше 26,3% общей численности населения: «Социальная значимость пенсионного обеспечения определяется тем, что оно затрагивает жизненно важные интересы почти 39 миллионов пенсионеров» Уварова, И.В. Особенности предоставления государственных услуг Пенсионным фондом Российской Федерации [Тeкcт] / И.В. Уварова // Общественные науки. - 2012. - № 3. - С. 270. Отметим, что, по данным самого Пенсионного фонда РФ, за счет его средств получают пенсии 36,5 млн. пенсионеров России. См.: Официальный сайт Пенсионного фонда Российской Федерации // http://www.pfrf.ru/, дaтa oбpaщeния 15.12.2013.. В силу сказанного, следует признать, что Пенсионный фонд РФ - один из наиболее значимых социальных институтов страны.

Пенсионный фонд РФ - крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения в России. Современная пенсионная система России играет огромную роль не только в социальной и общественно-политической жизни всего государства, но и в его финансово-бюджетной сфере, оказывая значительное влияние на формирование и перераспределение денежных ресурсов в региональном и отраслевых аспектах, на стабильность и сбалансированность финансовой системы государства.

До 1990 г. решение задачи возмещения утраченного заработка с одновременным стремлением обеспечения минимального уровня жизни для нетрудоспособных должна была обеспечить единая пенсионная система за счет единственного источника финансирования - средств государственного бюджета, а после 1990 г. - за счет текущих взносов работодателей и граждан на обязательное пенсионное страхование, а именно средств Пенсионного фонда РФ. Он был образован 22 декабря 1990 г. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 № 442-1 "Об организации Пенсионного фонда РСФСР" // CПC «Кoнcультaнт-Плюc», дaтa oбpaщeния 15.12.2013. для государственного управления финансами пенсионного обеспечения, которые было необходимо выделить в самостоятельный внебюджетный фонд. С созданием Пенсионного фонда РФ в России появился новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан.

Структура Пенсионного фонда РФ представлена 8-ю Управлениями в Федеральных округах РФ. Имеется 81-но Отделение Пенсионного фонда РФ в субъектах РФ, а также Отделение в г. Байконур (Казахстан). Численность территориальных управлений во всех регионах страны достигает 2,5 тысячи Официальный сайт Пенсионного фонда Российской Федерации // http://www.pfrf.ru/, дaтa oбpaщeния 15.12.2013..

Пенсионному фонду РФ присущи социально значимые функций, в числе которых необходимо выделить:

· учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;

· назначение и выплата пенсий (трудовые пенсии - по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца; пенсии по государственному пенсионному обеспечению; пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии; пенсии госслужащих);

· назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям России и др.

· персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования, где учитываются страховые пенсионные платежи почти 63 млн. россиян;

· взаимодействие с работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов. Информация о гражданах, застрахованных в пенсионной системе, поступает от 6,2 млн. юридических лиц;

· выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала;

· управление средствами пенсионной системы, в т.ч. накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании;

· реализация Программы государственного софинансирования пенсии.

Отметим, что при начислении пенсий, их выплате и осуществлении расходов на свои нужды, Пенсионный фонд РФ руководствуется различными законами Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1 (ред. от 02.07.2013) "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"; Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"; Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"; Федеральный закон от 04.06.2011 № 126-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан"; и др. // CПC «Кoнcультaнт-Плюc», дaтa oбpaщeния 15.12.2013., в зависимости от категории граждан, получающих пенсии. Таким образом, существует две разные системы начисления пенсий - для льготников и чиновников и остальных граждан. Такой порядок вещей уже давно себя изжил, и в большинстве развитых странах, кроме солидарной пенсионной системы, существует ещё и накопительная пенсионная система, которой занимаются негосударственные пенсионные фонды. Поэтому Правительством РФ принято решение о проведении с 2014 г. очередной пенсионной реформы, которой предусмотрены такие изменения:

- ликвидируется двойная система начисления пенсий - теперь чиновникам и остальным гражданам будет пенсия начисляться по одной и той же формуле, в зависимости от стажа и размера зарплаты;

- вводится обязательная накопительная система, которой будут заниматься только негосударственные пенсионные фонды, выбирать которые будут сами граждане В 2014 году Россию ждет новая пенсионная реформа // http://www.fundshub.ru/ Дaтa oбpaщeния 15.12.2013..

В Пocтaнoвлeнии ВC PФ oт 27.12.1991 № 2122-1 (peд. oт 05.08.2000) «Вoпpocы Пeнcиoннoгo фoндa Poccийcкoй Фeдepaции (Poccии)» прямо указаны источники формирования и направления расходования средств Пeнcиoннoгo фoндa РФ.

Средства Пeнcиoннoгo фoндa РФ формируются за счет: страховых взносов работодателей; страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в т.ч. фермеров и адвокатов; страховых взносов иных категорий работающих граждан; ассигнований из республиканского бюджета РФ на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий; средств, возмещаемых Пeнcиoннoму фoнду РФ Государственным фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным; средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований; добровольных взносов (в т.ч. валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств Пeнcиoннoгo фoндa РФ и других поступлений.

Средства Пeнcиoннoгo фoндa РФ направляются на: выплату в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в т.ч. гражданам, выезжающим за пределы РФ; выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше 1,5 лет; оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пeнcиoннoгo фoндa РФ и его органов; другие мероприятия, связанные с деятельностью Пeнcиoннoгo фoндa РФ.

Важно отметить, что на протяжении всего периода реформ Пенсионный фонд РФ, представляющий собой самый крупный из государственных централизованных внебюджетных фондов, находится в эпицентре всех социально-экономических противоречий. Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Пенсионный фонд РФ в последние годы служит источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое неоднократно использовало предназначенные Фонду деньги для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фонда; населения, связывавшего с деятельностью Фонда свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения Данилов, Н.Н. Оптимизация инвестиционной деятельности Пенсионного фонда России на основе математического моделирования [Тeкcт] / Данилов Н.Н., Иноземцева Л.П. // Финансовая аналитика: Проблемы и решения. - 2013. - № 28. - С. 8..

Итак, специфика внебюджетных социальных фондов заключается в четком закреплении за ними доходных источников и строго целевом использовании их средств. Структурным элементом системы пенсионного обеспечения в России является Пенсионный фонд РФ, в задачи которого входит повышение уровня жизни пенсионеров и долгосрочная стабилизация финансовой системы пенсионного обеспечения. Пенсионный фонд РФ представляет собой форму образования и перераспределения части стоимости общественного продукта для финансирования пенсионных выплат и обеспечения дополнительными инвестиционными ресурсами приоритетных сфер экономики. При этом в условиях трансформации пенсионной системы государственный пенсионный фонд является одной их эффективных форм коллективного инвестирования сбережений населения.

2.2 Анализ доходной части государственных внебюджетных социальных фондов за период 2000-2012 гг.

По оценке экспертов, около 70 % финансовых ресурсов социальной защиты населения формируется за счет внебюджетных социальных фондов Химичева, Н.И. Финансовая система (структура финансов) Российской Федерации. Финансовое право: Учебник [Текст] / Отв. ред. Н.И. Химичева. 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2013. - С. 156.. Объем финансовых ресурсов, концентрируемых в государственных социальных внебюджетных фондах, очень значителен и сопоставим с объемами федерального бюджета страны. От эффективности их формирования и использования зависит успешное решение многих социально-экономических задач. Так, в 2004 г. доходы федерального бюджета составили 2742850,4 млн. руб., а общий объем доходов внебюджетных фондов -- 1166712,5 млн. руб., в том числе Пенсионного фонда РФ -- 1000316,6 млн. руб., Фонда социального страхования РФ -- 159989,7 млн. руб., Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ -- 6406,2 млн. руб. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] // http://www.gks.ru/wps/. Дата обращения: 15.12.2013. (рис. 3, приложение 2).

Данные о доходах и расходах государственных внебюджетных социальных фондов в 2000-2012 гг. представлены в приложении 3.

Различные виды доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов в силу своего особого целевого характера не подлежат распределению в другие бюджеты бюджетной системы, так как иное означало бы нарушение конституционных принципов финансового обеспечения прав застрахованных граждан в системе обязательного социального страхования. Несмотря на особые признаки, доходы бюджетов фондов формируются и классифицируются в порядке, установленном для формирования доходов бюджетной системы в целом.

Из числа доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов исключены налоговые доходы, что связано с переходом к страховым принципам построения системы обязательного социального страхования и введения обязанности по уплате обязательного платежа в бюджет каждого фонда - страхового взноса. После истечения периода времени взыскания недоимок, пеней и штрафов по налоговым платежам, поступления в бюджеты фондов станут формироваться только за счет неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.

Неналоговые доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов обладают совершенно различной правовой природой: одни - публично-правовой, другие - частно-правовой, а третьи - специфической социально-правовой. Сущностные различия заключаются в том, что доходы формируются в рамках отношений различного правового характера, участниками которых являются фонды.

В частности, неналоговые доходы в виде обязательных страховых взносов имеют публично-правовую природу. Размер и порядок получения фондами других неналоговых доходов, например, от инвестиционных операций, определяются условиями гражданско-правовых договоров с учетом тех ограничений и правил, которые устанавливаются федеральным законодательством, регулирующим эти процессы. Специфической разновидностью неналоговых доходов являются доходы, получаемые фондами в результате возмещения ущерба, нанесенного действиями страхователей или застрахованных лиц, а также доходы, получаемые в результате возмещения ущерба, причиненного застрахованному лицу действиями иных лиц.

Государство в определенной степени должно нести ответственность за общую социально-экономическую ситуацию, так как оно разрабатывает стратегию развития страны в целом, регулирует и контролирует ее воплощение.

В таблице 4 (приложение 4) приводится динамика расходов федерального бюджета в 2006-2009 гг. по разделам функциональной классификации с выделением сумм государственных внебюджетных фондов Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] // http://www.gks.ru/wps/. Дата обращения: 15.12.2013.. Финансовая зависимость публичных страховщиков (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования) от публичного субъекта настолько высока, что в настоящий момент времени они не смогли бы в полной мере самостоятельно осуществлять свою финансовую деятельность без существенных по своему объему межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты фондов из федерального бюджета.

Кроме того, государство в значительной мере использует государственные внебюджетные фонды в качестве органов управления бюджетными средствами, которые передаются фондам из федерального бюджета для осуществления выплат по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан, не связанных с наступлением страховых случаев. Поскольку в деятельности фондов присутствует подобного рода многофункциональность, постольку у фондов возникают публичные обязательства, которые они призваны исполнять за счет средств, поступающих в их бюджеты из бюджетов публично-правовых образований.