Государственные внебюджетные фонды (отдельные фонды) и их роль в решении социальных задач

Финансовая система РФ включает следующие звенья финансовых отношений: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, фонды страхования, финансы предприятий различных форм собственности (см. Приложение А).

Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных средств.

Внебюджетные фонды Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:

запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений Закона РФ "Об основах налоговой системы РФ";

денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на то органа (Правление фонда).

Внебюджетные фонды - форма использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.

Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение.

Начиная с 1992 года в РФ, создано и действует большое количество внебюджетных фондов. В зависимости от уровня управления внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) и региональные; по целевому назначению - на экономические и социальные. Общее число федеральных внебюджетных фондов в 1998 г. составило около 40.

Впервые целевые бюджетные фонды стали создаваться в Российской Федерации в период перехода страны на новые экономические отношения на основе Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 года. Главная причина их создания - необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды.

При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача "разгрузить" бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большими трудностями. Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с настоящим Кодексом.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Согласно ст.144 "Состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации" государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

Пенсионный фонд Российской Федерации;

Фонд социального страхования Российской Федерации;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (с 2000 года Государственный фонд занятости населения не формируется).

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации одновременно с представлением проектов законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации;

добровольных взносов физических и юридических лиц;

других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению распределяемые органами Федерального казначейства по уровням бюджетной системы Российской Федерации налоговые доходы от следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

Форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенная для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации: От 31.07.1998 № 145-ФЗ.-В ред. от 02.02.2006.-Ст. 6, абзац четвертый; Ст. 13).

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности.

Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации;

добровольных взносов физических и юридических лиц;

других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению распределяемые органами Федерального казначейства по уровням бюджетной системы Российской Федерации налоговые доходы от следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

минимального налога в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

единого сельскохозяйственного налога.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Бюджетный кодекс Российской Федерации: От 31.07.1998 № 145-ФЗ.-В ред. от 02.02.2006.-Ст. 143, 146-148)..

Пенсионный фонд РФ (ПФР) был создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово-кредитными учреждением.

Фонд социального страхования (ФСС) был создан в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Управление Фондом социального страхования РФ осуществляется Правительством РФ.

Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) предназначен для аккумулирования финансовых средств и обеспечения стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования. Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования созданы Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения.

Важным звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды государства - форма использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов. Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных средств. Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение и решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения.

Пенсионный фонд, фонды обязательного медицинского страхования и социального страхования населения, с одной стороны, являются финансовыми сегментами, выделенными из бюджета для самостоятельного, более эффективного функционирования, с другой - приняли форму страховых фондов. Фонд социального страхования изначально был - и по форме, и по сути - страховым фондом под патронажем профсоюзов.

Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:

запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений Закона РФ "Об основах налоговой системы РФ";

денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на то органа.

1.2 Виды внебюджетных фондов, их классификация, источники формирования и задачи

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ РФ).

Трансформация общественно-экономической системы России в начале 90-х годов создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утраты места работы, повышением стоимости жизни, трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и качественного профессионального образования.

Реформирование экономики и социальной сферы, неблагоприятная демографическая ситуация совпали по времени с обострением конкуренции на мировых рынках финансов и труда, возникновением и развитием такого феномена, как глобализация мировой экономики, что в итоге привело к сокращению рабочих мест, значительным масштабам безработицы во многих регионах страны, сокращению расходов на оплату труда и социальное обеспечение, медицину, образование и культуру.

Все эти процессы усилили чувство нестабильности в среде трудящихся, привели к снижению уровня жизни и падению рождаемости, вызвали беспрецедентный для мирного времени рост бедности и маргинализации значительных слоев населения, детской безнадзорности и заболеваний, обусловленных социальными издержками трансформации общественного уклада.

Противодействовать возросшим по кругу, видам, уровню, частоте и последствиям социальным рискам прежняя социалистическая система социальной защиты не могла прежде всего, по причине отсутствия развитой системы социального страхования. В СССР социальное страхование, в силу идеологических установок и организации экономической жизни, играло незначительную и вспомогательную роль. Основным институтом социальной защиты выступало государственное социальное обеспечение, которое в новых условиях могло занимать не главную, а дополняющую роль к социальному страхованию.

С развитием многообразия форм собственности сфера государственного обеспечения и ее возможности сократились.

В тоже время резко возросла численность населения, нуждающегося в социальной защите: безработные, бездомные, беженцы, многодетные семьи. Обвальное понижение покупательной способности заработной платы, пенсий и пособий, массовые явления задержки выплат заработной платы и пенсий - эти и другие факторы привели к возникновению целых ареалов бедности и нищеты.

Таким образом, в последние 15 лет вопросы социальной защиты существенно повысили свою актуальность для подавляющей части населения России.

В этой связи в России с начала 90-х годов на повестке дня, среди наиболее крупных вопросов государственной социальной политики, встала крупная задача по модернизации системы социальной защиты, адаптации ее к требованиям функционирования рыночной экономики, формирования экономических, организационных и правовых механизмов социального страхования.

Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в последние 10-12 лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС) и Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС).

Сформированные финансовые инструменты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи. Не случайно многие ученые и специалисты отмечают как несомненный положительный результат реформ в социальной сфере страны именно становление в основном системы социального страхования. При этом не вызывает сомнений и тот факт, что сформирование эффективной системы социального страхования еще далеко не завершено.

Постепенно в массовом сознании происходит осознание того, что для организации приемлемых условий социальной защиты населения в новых условиях усилий одного государства или самих работников недостаточно. Тут требуется объединение возможностей работников, работодателей и государства, причем на постоянной и долговременной основе, по четко выверенным правилам, что обусловлено возрастающим масштабом проблем и необходимостью привлечения значительных финансовых ресурсов.

Это подтверждает опыт развитых стран, который свидетельствует о том, что роль социального страхования в национальных системах социальной защиты является ключевой. Например, в странах Европейского Сообщества (ЕС) объем финансирования социального страхования составляет величину около 16-20% ВНП, что является вторым по значимости компонентом в затратах на рабочую силу после заработной платы (доля последней составляет 45-55% ВНП).

Столь крупный финансовый ресурс социального страхования позволяет обеспечивать высокие жизненные стандарты и уровни защиты застрахованным. Так, размер пенсий и других выплат составляет в развитых странах в среднем 65-75% от заработной платы для большинства получателей страховых возмещений.

В России потенциал социального страхования еще только формируется. Совокупный объем финансовых ресурсов Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования составляет всего около 8% ВВП.

Столь низкая доля в расходах на цели социальной защиты застрахованных (в 2-3 раза ниже, чем в странах ЕС) позволяет выплачивать пенсии и пособия, составляющие в основной своей массе всего 30-35% от размера предшествующей заработной платы, которая в свою очередь в пять-шесть раз меньше по сравнению со средними размерами заработной платы в целом по странам ЕС.

Во многом столь низкий размер страхового возмещения объясняется заниженным объемом расходов на заработную плату, которая является базой начисления страховых взносов, - всего 26% ВВП. Кроме того, многие ученые и специалисты отмечают и незаконченное институциональное оформление социального страхования, для которого характерными остаются многие прежние социалистические черты государственной социальной помощи.

Между тем и суть социального страхования и социальной помощи принципиально различны. Социальное страхования в классическом понимании - это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. Социальная помощь - это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль и это направление социальной деятельности должно существовать параллельно с социальным страхованием.

Социальная помощь имеет общебюджетный характер; круг обеспечиваемых в ее рамках - все нуждающиеся. Социальное страхование должно осуществляться через автономные страховые фонды, формируемые за счет страховых взносов, выплачиваемых за каждого застрахованного его работодателем, самим страхующимся и органами государственного управления (центральными и местными) из бюджетных средств; круг обеспечиваемых в его рамках - застрахованные лица.

Социальное страхование может носить обязательный и добровольный характер. Основной недостаток добровольного страхования, ограничивающий его возможность и эффективность, - недостаточность средств, образующихся за счет взносов страхуемых только по их желанию. Поэтому в странах Западной Европы социальное страхование, возникшее еще в XVIII-XIX веках. (Англия, Франция и др.) как добровольное, в последующем, с развитием общества, ростом рисков и потребностей в страховании от них наемного труда трансформировалось в обязательное. Добровольное страхование сохранилось только как форма, дополняющая обязательное страхование.

Особенности организации и функционирования системы обязательного социального страхования в России свидетельствуют о том, что начальный период ее формирования еще не завершен.

Так, отмечая несомненное развитие законодательной базы по формированию страховых механизмов, следует открыто признать и многочисленные "откаты" назад, например, в результате введения "единого социального налога", ликвидации Фонда занятости или использования финансовых ресурсов на другие важные, но не страховые цели.

Анализ федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2008 год, разработанных в условиях снижения размера ЕСН, со всей очевидностью свидетельствует о контрпродуктивном характере изменения страховой природы взносов и замены их на налоговый способ формирования доходов для системы социального страхования, а также поспешном и малообоснованном снижении размера ЕСН.

Это проявляется в снижении уровня социальных гарантий в системе социального страхования и понижении уровня социальной защиты застрахованных.

В настоящее время при положительных сдвигах в значениях макроэкономических показателей финансовое положение системы социального страхования стабилизировалось, но на абсолютно и относительно низком уровне. Рост расходов на социальное страхование, будучи высоким в середине 1990-х годов, начиная с 1998 года замедляется по сравнению с темпами роста ВВП и средней заработной платы. Так, если среднегодовой рост реальной заработной платы за последние 5 лет составил 10%, а ВВП - 6-7%, то рост покупательной способности пенсий и пособий не превышал 2-3% в год и согласно экспертным оценкам на начало 2008 года по покупательной способности составил примерно 70-75% от величины 1989 года.

Следует отметить и то, что уже четвертый год подряд не индексируется максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, не предусматриваются средства на повышение пособий по уходу за ребенком до полутора лет.

Практически ликвидированы программы оздоровлению трудящихся и членов их семей: санаторно-курортное лечение трудящихся сведено только к долечиванию, фактически не предусматривается лечение и оно составляет всего несколько процентов от существовавшей ранее базы, которая была достаточно развита еще 15 лет назад (масштабы проводимой работы были одними из самых крупных в мире), безжалостно урезаны расходы на детский отдых.

Еще более острой является проблема крайне низкого абсолютного уровня пенсионного обеспечения. Минимальные размеры трудовой пенсии по старости на начало 2008 года составили всего 55% прожиточного минимума пенсионера. Средний размер пенсии хотя и несколько превысил прожиточный минимум и составил 102% его величины, однако абсолютные размеры пенсий более 40% пенсионеров оставались ниже прожиточного минимума.

Кроме того, в последнее время все более очевидными становятся изъяны и недостатки в формировании механизмов социального страхования, которые носят характер системных и концептуальных просчетов, что в итоге блокирует дальнейшее развитие института социального страхования.

Все это вызывает необходимость уточнения путей формирования финансовой модели социального страхования в средне - и долгосрочной перспективе.

2.2 Состав и структура доходов и расходов Фонда социального страхования РФ (ФСС)

Основные задачи Фонда: