Исследование вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий

Цивилизованная добросовестная конкуренция не является естественным атрибутом рыночной стихии, она не развивается сама собой, а требует соответствующих государственных мероприятий, определенного вмешательства государства в процессы конкурентной борьбы. При этом, необходимо не только регулировать процессы, которые формируются в различных сферах производства, но и создавать условия для обеспечения оптимального соотношения рыночных сил с потребностями эффективного общественного развития. Государство должно поддерживать добросовестные проявления конкуренции и предупреждать ее негативные последствия.

Определение масштабов монополизма - сложная методологическая проблема, поэтому сегодня фактически неизвестный реальная степень монополизма в национальной экономике. Если раньше высокий уровень монополизма в значительной степени характеризовался наличием большого количества монопольных структур в производственной сфере, то теперь они быстро возникают в сфере реализации и даже в сфере предоставления административных услуг.

Конкуренция дает возможность выбора наилучшего товара и порождает среду состязательности предпринимателей, что, в конце концов, способствует экономическому и технологическому прогрессу общества. Именно поэтому государство должно использовать все предоставленной ей административные рычаги воздействия для предупреждения создания монополий, а там, где монополии уже существуют (например, в сферах естественных монополий) - должен предупреждать злоупотребления монопольным положением и, по возможности, осуществлять демонополизацию.

В экономике любого государства существуют естественные монополии - отдельные случаи и сферы хозяйствования, в которых монополистическая организация экономически неизбежной и обоснованной. В этих сферах общество выработало совсем другую тактику поведения: не конкурентную борьбу, а жесткий государственный контроль. Если в отраслях, где возможна конкуренция, государство направляет усилия на ее защиту, а она уже сама регулирует цены, качество товаров, объемы их производства, то в сфере естественных монополий эти показатели непосредственно регулируются специальными государственными органами. Естественная монополия - это особое состояние рынков, которые имеют два характерных признака.

Первая связана с технологией и транспортировкой товаров, для которых создание и деятельность параллельных структур неэффективное: удовлетворение спроса в условиях монополии эффективнее, чем в условиях конкуренции. Второй признак связан с особенностями спроса. Продукция естественных монополий удовлетворяет жизненно необходимые потребности населения и предпринимателей и, как правило, не может быть заменена товарами других отраслей экономики. Естественная монополия существует там, где эффект масштаба производства настолько велик, что одно предприятие может обеспечивать рынок, имея при этом более низкие затраты на производство, чем если бы здесь работало несколько конкурирующих предприятий. Это происходит, в частности, в области электро-, водо-, тепло-, газоснабжения, отдельных сферах транспорта и связи.

Наличие в этих сферах более одного предприятия, как правило, приводит к снижению эффективности общественного производства, то есть в этих сферах конкуренция оказывается нерентабельной. Однако, стоит отметить, что в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, только часть видов хозяйственной деятельности на самом деле относится к естественной монополии. Некоторые виды хозяйственной деятельности в этих сферах могут эффективно функционировать и в условиях конкуренции. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь, в принципе, также не должны рассматриваться как естественные монополии. Но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне зачисляются к естественным монополиям. Так же и на железнодорожном транспорте существует целый ряд вспомогательных видов деятельности (ресторанные услуги, стирка белья, ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя и имеют определенную специализированную направленность, но успешно могут осуществляться на конкурентных началах.

Во многих случаях сущность и особенности функционирования естественных монополий связаны с сетевой организацией производства. Целостная сеть, которая охватывает большие территории и к тому же имеет диспетчерские службы, которые владеют ситуацией и управляют оперативным устранением недостатков в работе, стоит слишком дорого. Поэтому содержание параллельных сетей ведет к неоправданному росту затрат на единицу продукции. Тем более проблематичным является создание новых сетей. Высокая капиталоемкость строительства трубопроводов, железнодорожных путей, портов, линий связи в сочетании с достаточно длительным сроком окупаемости понесенных затрат, создает непреодолимые барьеры для осуществления новых капитальных вложений. Поэтому эти сферы общественного производства не очень привлекательны для отдельных инвесторов. Более того, для отдельных предпринимателей они просто не под силу. Здесь требуется сочетание капиталов многих субъектов хозяйствования, а поскольку желающих на такие малоприбыльны действия, как правило, нет, то эту функцию берет на себя государство. Она вынуждена это делать потому, что естественные монополии являются преимущественно стратегическими объектами, от которых зависят не только уровень условий жизнедеятельности населения и развития производственной сферы, но и безопасность государства.

Есть эффективное функционирование естественных монополий по сути относится к вопросам национальной безопасности. Однако в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, утвержденной постановлением Верховной Рады от 18 июля 1995 г. № 532-95-n, стратегически важный вопрос эффективности государственной конкурентной политики и противодействия явлениям и тенденциям монополизма и концентрации экономической власти (в частности, и вопросы регулирования естественных монополий) вообще отсутствуют в списке потенциальных угроз национальной безопасности.

В разделе III Концепции «Угрозы национальной безопасности» они определены только одним пунктом «неэффективность системы государственного регулирования экономических отношений, наличие структурных диспропорций, монополизма производителей, препятствий становлению рыночных отношений». То есть существует проблема недостаточной конкретизации и классификации всех потенциальных угроз национальной безопасности, которые связанные с ведением хозяйства и возникновения монополизма. Это существенно ограничивает распространение рычагов государственной политики национальной безопасности на экономические процессы и возможности ее влияния на повышение эффективности государственной социально-экономической политики.

В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, нормы которой имеют декларативный характер, устарели и не соответствуют нынешнему уровню развития рыночных отношений. Конечно, неурегулированность естественных монополий связана с очень существенной концентрацией экономических интересов в этой сфере. Быть монополистом, а тем более естественным монополистом, очень выгодно. Если у потребителя нет выбора, он вынужден платить любую цену за нужную ему услугу. В сфере естественных монополий потребитель под давлением изменения цен практически не может переключить на другую аналогичную продукцию, как это происходит в других отраслях.

Сочетание всех этих факторов обеспечивает природным монополистам достаточно выгодные условия существования. Они пользуются экономическими и правовыми преимуществами, которые дают им возможность навязывать свои, зачастую невыгодны, требования контрагентам. В связи с этим в этой сфере часто встречаются характерные нарушения - происходит завышение цен и тарифов; навязывание условий договора, невыгодных потребителю; навязывание ненужных потребителю товаров, снижение качества продукции и качества обслуживания, установление барьеров доступа других предпринимателей на потенциально конкурентные смежные рынки. Среди таких методов предпринимательской поведения естественных монополистов, которые дают им возможности скачивать с потребителей максимальные суммы средств для максимизации своих доходов, наиболее изящный - метод установления различного рода дискриминационных цен.

Предприниматель, который имеет неограниченную монопольную власть, часто сталкивается с проблемой платежеспособности отдельных групп покупателей. Поэтому в сфере естественных монополий является типичной ситуация, когда абсолютно однотипная продукция продается по разным ценам разным покупателям.

Примером является разница в расценках на услуги по телефонной связи, которые устанавливаются «Укртелекомом» для различных групп потребителей - граждан и предприятий. Такая ценовая дискриминация в сферах естественных монополий обусловлена стремлением монополиста получить от разных слоев потребителей можно большую плату за свои услуги. Если на конкурентном рынке с целью привлечения покупателей происходит постоянная борьба, которая заставляет производителей повышать качество своих товаров путем внедрения инноваций, то в сфере естественных монополий отсутствуют такие экономические действия и стремления. Именно в этом и заключается главная причина технологической изношенности и устарелости национальных естественных монополий (в частности, сферы жилищно-коммунального хозяйства), что также, в свою очередь, обуславливает высокую себестоимость, затратность и низкое качество их продукции и услуг. Политика регулирования естественных монополий играет ведущую роль в обеспечении благосостояния населения и функционировании национальной экономики. Однако для ее реализации, во избежание превращения естественных монополий на общественное зло (в которое, собственно, они и превратились в) государство должно строго следить за их деятельностью, анализировать ситуацию в этой области, искать возможности разграничения тех сфер деятельности, которые по сути являются естественными монополиями, и тех, которые могут работать на конкурентных началах.

В Закон «О естественных монополиях» обсуждался 5 лет - с 1995 по 2000 год. Под давлением влиятельных сил, заинтересованных в сохранении неконтролируемости этой сферы, закон долго не хотели принимать. Бывало такое, что для его принятия не хватало лишь нескольких голосов и рассмотрение переносился на другое заседание. При этом, звучали разные аргументы.

Другие доказывали, что закон обяжет естественные монополии поставлять продукцию и предоставлять услуги неплатежеспособным потребителям. Некоторых беспокоило, что после принятия этого закона естественные монополии больше не смогут перекладывать бремя расходов по неплатежеспособных потребителей на платежеспособных. Некоторые утверждали, что закон вообще не нужен и достаточно будет предоставить дополнительные полномочия Антимонопольному комитету, что фактически означает совмещение функций защиты конкуренции и функций регулирования.

Согласно ст. 1 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а товары (услуги), которые производятся субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами (услугами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти товары (услуги), чем спрос на другие товары (услуги).

Главная цель государственной политики в сфере регулирования естественных монополий определяется как обеспечение эффективности функционирования рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, на основе сбалансирования интересов общества, субъектов естественных монополий и потребителей их товаров. Согласно ст. 5 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» регулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов трубопроводами; транспортировку природного и нефтяного газа трубопроводами и его распределение; транспортировки других веществ трубопроводным транспортом; передачи и распределения электрической энергии; пользование железнодорожными путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования; управления воздушным движением; связи общего пользования; централизованного водоснабжения и водоотвода; централизованного снабжения тепловой энергии; специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов по перечню, который определяется Кабинетом Министров.

Статья 6 Закона «О естественных монополиях» определяет и конкретные смежные рынки, которые регулируются этим законом: это - поставка природного газа и других веществ, транспортировка которых осуществляется трубопроводным транспортом; хранения природного газа в объемах , превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по хранению природного газа (лицензионными условиями); внутренние и международные перевозки пассажиров и грузов железнодорожным, воздушным, речным и морским транспортом, производство электрической энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производству электрической энергии (лицензионными условиями); поставки электрической энергии, производство тепловой энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производства тепловой энергии (лицензионными условиями), предоставление услуг междугородной и международной телефонной связи. Указом Президента «О мерах по реализации государственной политики в сфере естественных монополий» от 19.08.1997 г. № 853/97 были определены направления реформирования отраслей, относящихся к сфере естественных монополий и смежных с ними рынков.

Было также поручено органам власти и управления разработать комплексные меры по реструктуризации, приватизации и усиления государственного контроля в сфере естественных монополий, в соответствии с определенными этим указом направлений. Кроме того, эти направления были конкретизированы отдельно для электроэнергетики, нефтяного комплекса, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства. Указом было предусмотрено создание Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта, что означало возложение на нее функции регулирования деятельности предпринимателей на рынках железнодорожных перевозок, услуг пользования железнодорожным путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования, специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуг управления воздушным движением и авиационных перевозок в части обеспечения взаимодействия авиапредприятий с объектами инфраструктуры, обеспечивающих авиационное движение.

Такую комиссию предполагалось создать с одновременным сокращением штатной численности и расходов бюджета на содержание соответствующих органов исполнительной власти и четким разграничением функций управления. Однако по понятным причинам Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта так и не было создано. Статья 5 Закона «О естественных монополиях» устанавливает полномочия Антимонопольного комитета составлять и вести перечни конкретных предпринимателей, являющихся субъектами естественных монополий, то есть тех, которые реально работают в этих отраслях. Однако на практике реализовать эту норму довольно трудно, потому что это достаточно сложная задача. По закону, определение субъекта естественной монополии включает всех субъектов хозяйствования, которые реализуют свою продукцию на рынке, который находится в состоянии естественной монополии. Но в сфере естественных монополий действуют не только субъекты хозяйствования, у которых основной вид экономической деятельности совпадает с этой сферой (комбинаты коммунальных предприятий, железной дороги, предприятия электроэнергетики и газоснабжения), но и те, в которых такого совпадения нет (заводы, фабрики, хозяйственные общества, кооперативы и т.д.).

При этом, сегодня отсутствуют статистические данные и показатели по таким субъектам. Нынешний перечень субъектов естественных монополий не является исчерпывающим и полным еще и потому, что в него не входят предприниматели, работающие на рынках естественных монополий, но эта деятельность не совпадает с их основной деятельностью. Так, системы сетей, обеспечивающих потребности населения в питьевой воде, отвода использованной для бытовых и иных нужд воды, отопления административных зданий и жилья, передачу электрической энергии местными сетями, местная телефонная связь, услуги пользования подъездными железнодорожными путями, транспортировку природного газа распределительными трубопроводами сегодня находятся в собственности и эксплуатируются субъектами хозяйствования, в которых эти услуги в сфере естественных монополий не совпадают с основной деятельностью. К тому же, в параллельно с процессом приватизации происходит перераспределение инфраструктурных объектов, ранее принадлежавших государству.

Согласно постановлению Кабинета Министров от 25.12.98 г. № 2074 «О поэтапной передаче в коммунальную собственность территориальных общин крупных городов (с населением свыше 100 тыс. чел.) Объектов теплоснабжения потребителей жилищно-коммунальной сферы» и Указа Президента от 3.12.99 г. №1529/99 «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» часть объектов естественных монополий (котельные, тепловые пункты, тепловые сети, объекты водоснабжения и водоотведения, соответствующие инженерные сооружения, техника и т.д.) передаются в коммунальную собственность территориальных общин городов, на балансы сельских советов или иных владельцев. В результате реорганизации возникают новые предприятия, которые пока не учитываются, что существенно затрудняет их статистический учет. В связи с этим для выявления и определения всех субъектов предпринимательства, работающих на рынках естественных монополий, необходимо создать систему тесного взаимодействия соответствующих государственных учреждений и органов власти. К тому же, Антимонопольным комитетом до сих пор не разработаны четкие критерии, согласно которым предприятие должно быть занесено в перечень субъектов естественных монополий. Без решения этого важного технологического вопрос невозможно перейти к эффективных процедур регулирования деятельности естественных монополий и реализации положений Закона «О естественных монополиях». В Российской Федерации, где закон о естественных монополиях было принято на 5 лет раньше, созданы нормативно-правовые основы формирования реестров субъектов естественной монополии в каждой из сфер деятельности, подпадающей под действие этого закона. При этом, включение в реестры не зависит ни от доли предпринимателей на соответствующих рынках, не от нарушали они антимонопольное законодательство.

Сегодня в России введен процедуры ведения реестра субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, реестр энергоснабжающих организаций, реестра субъектов естественных монополий на транспорте и т.д. Решение о включении в реестры принимаются соответствующими регулирующими комиссиями в сферах естественных монополий и такие решения подлежат опубликованию в СМИ. Очевидно, при введении процедур формирования таких специализированных реестров и в целесообразно использовать положительный опыт России и создать механизм взаимодействия различных административных учреждений и органов власти для выявления всех субъектов естественных монополий на рынках и определения методов их регулирования и контроля.

Активизация научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в сфере естественных монополий, в частности, жилищно-коммунального хозяйства, производства уже созданных изобретений и инноваций (например, реализация проекта развития частной энергетики на базе так называемого способа когенерации, суть которого заключается в сооружении электрогенерирующих установок на базе котельных и теплоэлектроцентралей, предусматривающий дополнительное производство электроэнергии на базе уже существующих тепловых генераторов в коммунальном хозяйстве, на транспорте или в промышленности, обеспечит предприятиям автономный источник значительно более дешевого энергоснабжения (разработчик проекта - Институт технической теплофизики НАН и запорожское ОАО «Рассвет»); реализация положений Указа Президента от 26.09.03 г. № 1094/2003 «О мерах по развитию производства топлива из биологического сырья» и внедрение других инноваций и нетрадиционных новых технологий позволят в ближайшей перспективе в корне менять качественные параметры деятельности естественных монополий, значительно ограничивать сферы их влияния, достигать определенной демонополизации этих отраслей, создавать новые эффективные субъекты хозяйствования и альтернативные мощности, которые смогут удовлетворять часть спроса потребителей в этих сферах.

К тому же, потребители получат возможность выбора поставщиков необходимых для них услуг, равного и открытого доступа к дешевым, качественным и достижимых для каждого электроэнергии, тепла, воды, связи и транспортных средств. При урегулировании в деятельности естественных монополий необходимо учитывать мировой опыт, который доказывает, что самый эффективный тип взаимодействия государства и естественных монополий - это сочетание максимального развития предпринимательской инициативы, основанной на частной собственности, с жестким государственным регулированием отдельных стоимостных и технологических параметров их деятельности.

Итак, дальнейшая демонополизация этих сфер - одна из стратегических задач государства, которое непосредственно касается вопросов ее национальной безопасности. В мировой практике сложилось несколько путей формирования системы органов регулирования естественных монополий, по которым такое регулирование могут осуществлять:

- Соответствующие отраслевые министерства (транспорта, связи, энергетики и т.д.)

- органы защиты конкуренции (антимонопольные комитеты и подобные им структуры);

- Независимые регулирующие комиссии.

В до сих пор не выбрана модель такого реформирования. Существует практика регулирования первого типа - отраслевыми ведомствами, которые одновременно являются и субъектами регулирования и органами, которые непосредственно руководят предприятиями сферы естественных монополий и смежных рынков.

Пересечение регулирующих и хозяйственных функций, сочетание управления и предпринимательской деятельности часто приводит к тому, что эти ведомства невольно пытаются помогать и содействовать отдельным субъектам, а это приводит к дискриминации других участников рынка и нарушения принципа равенства всех в среде конкуренции. К тому же, министерства и ведомства несут ответственность за состояние дел в подведомственной им сфере, они политически заинтересованы в его улучшении даже методами быстрого и прямого влияния, поэтому они не могут контролировать фактически своих коллег по службе, просто исключает эффективную политику государственного регулирования естественными монополиями.

Предоставление дополнительных полномочий Антимонопольному комитету привело к сочетанию принципиально различных функций - функций регулирования и функций контроля. Они разные по своему характеру, предметом применения управленческой деятельности, механизмами реализации, требованиями к специалистам, которые должны их выполнять. По-сути антимонопольные органы должны осуществлять функцию контроля - контролировать соблюдение конкурентного законодательства, предупреждать и пресекать монополистические действия и способствовать развитию конкуренции, которая, в свою очередь, уже выполняет регулирующие функции.

Возложение на антимонопольные органы полномочий регулирования отдельных параметров производства в сфере естественных монополий отвлекает их от основной задачи и делает невозможным эффективное выполнение ими непосредственных обязанностей - защиты конкуренции. В связи с этим необходимо создавать независимые регулирующие комиссии в сферах естественных монополий, что обеспечит высокий уровень специализации специалистов, концентрацию усилий и ограниченных ресурсов на выполнение непосредственных регулирующих функций.

Причем, такие процессы предусмотрено Законом «О естественных монополиях», статья 4 которого определяет, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий должно осуществляться соответствующими национальными комиссиями. Однако в процессе подготовки этого закона под давлением групп, заинтересованных в продолжении неконтролируемости этих сфер и отсутствия единой системы их регулирования, в статью 4 было умышленно внесено положение, предусматривающее, что в случаях, установленных законом, регулирование деятельности естественных монополий может осуществляться органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Здесь же установлено, что, если деятельность субъектов естественных монополий, подлежащей регулированию, согласно этому закону, направленная на удовлетворение потребностей отдельного региона (тогда как практически все естественные монополии ориентированы на региональные потребности), то функции регулирования субъектов естественных монополий могут быть делегированы областным администрациям с предоставлением им полномочий регулирующих комиссий, определенных законом.

Таким образом, было фактически размыто и распылено систему государственного регулирования естественными монополиями (в частности, и в сфере жилищно-коммунальных услуг), исключена единую государственную политику в этой сфере и эффективные рычаги регулирования и контроля за ее субъектами. В результате в до сих пор не создано необходимой сети национальных отраслевых комиссий по регулированию естественных монополий. Работают только Национальная комиссия регулирования энергетики и Национальная комиссия регулирования связи, которая, как показывает практика, не в состоянии эффективно ограничивать монопольное право «Укртелекома» устанавливать тарифы в сфере связи и даже подыгрывает интересам и стремлениям этого естественного монополиста. Несмотря на подготовлен соответствующий проект Указа Президента, не создано Национальной комиссии по регулированию транспорта. Поэтому сегодня продолжается неограниченное монополия «Укрзализныци», а Министерство транспорта и связи фактически самостоятельно определяет ценовую политику и устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки, учитывая, прежде всего, интересы «Укрзализныци» и не всегда учитывая интересы потребителей и представителей других отраслей.

Об этом свидетельствуют, в частности, регулярные заявления руководства Минтранса относительно намерений повышения тарифов на железнодорожные перевозки. В продолжается процесс дискуссий по созданию Национальной комиссии по регулированию транспорта, однако этот процесс наталкивается на мощное транспортное лобби, заинтересованное в неурегулированности этой сферы естественной монополии, неограниченности полномочий ее отраслевых монополистов. Так же происходит решительное сопротивление созданию независимых регулирующих комиссий в других сферах естественных монополий и смежных рынках, а также бойкот требований Закона «О естественных монополиях». Тогда как деятельность отраслевых регулирующих комиссий в сферах естественных монополий позволила бы исключать факты злоупотребления монопольным положением в этих сферах, устанавливать и жестко контролировать тарифы и цены на услуги естественных монополий в соответствующих сферах. Что же касается сферы жилищно-коммунального хозяйства, то здесь также отсутствуют согласованные действия по созданию отраслевой регулирующей комиссии. К сожалению, недостатком Закона «О естественных монополиях» является то, что он четко не определяет, какие именно регулирующие комиссии должны быть созданы, а определяет лишь их типовые задачи, функции, полномочия, процедурные вопросы работы любой комиссии, которая может быть создана в той или иной сфере естественных монополий.

Это еще одна из причин того, почему в настоящее время центральные органы исполнительной власти сознательно тормозят процесс делегирования существенной части власти и регулирующих функций соответствующим комиссиям, процесс создания которых сознательно затягивается, тормозится и блокируется. Необходимо, наконец, возобновить работу межведомственной рабочей группы по разработке проекта концепции постепенного разграничения функций регулирования деятельности субъектов естественных монополий между действующими центральными органами исполнительной власти и создаваемыми национальными комиссиями. Кстати, такая комиссия (которая так и не разработала соответствующей концепции, а также более 20 различных комиссий и рабочих групп) была ликвидирована постановлением Кабинета Министров от 29.01.03 г. № 142 «О ликвидации некоторых консультативных, совещательных и других органов, образованных Кабинетом министров, и признание утратившими силу некоторых актов Кабинета Министров».

При этом, из Указа Президента «Об Основных направлениях конкурентной политики на 2002-2004 годы» было даже изъят пункт о необходимости разработки такой концепции, что свидетельствует о мощное административно-политическое лобби, которое противодействует созданию в эффективной системы государственного регулирования естественных монополий. В связи с этим в продолжает господствовать старая и неэффективная ведомственная система регулирования естественных монополий. Под давлением Антимонопольного комитета центральные и местные органы пытаются совершенствовать механизмы реализации тарифной политики, улучшать правила предоставления услуг монополистами.

Однако такие меры фактического ручного управления и административного давления, при отсутствии единой специализированной системы регулирования в этой сфере, является явно недостаточно. Поэтому естественные монополисты в сегодня продолжают активно скачивать из своих рынков сверхприбыли и издеваться над потребителями своих услуг. Безусловно, ключевую роль в этих процессах должно сыграть Антимонопольный комитет, который, реагируя на жалобы потребителей и по собственной инициативе, наделен полномочиями пресекать нарушения конкурентного законодательства в виде завышения ненормированных потерь, навязывание невыгодных условий договоров, барьеров доступа на рынок конкурентов, безосновательных отключений сетей, применение разных условий к равнозначным соглашениям и т.д.

Однако, сегодня Антимонопольный комитет фактически не проводит расследований нарушений в сфере деятельности естественных монополистов. Руководство этого органа, как видим, в основном занимается вопросами политической агитации в рамках избирательной кампании и, очевидно, не может уделять достаточного внимания стратегически важным вопросам защиты конкуренции. К тому же, отсутствует ресурсная база для проведения антимонопольных расследований, не имеет специалистов соответствующего уровня квалификации, не действуют системы подготовки и переподготовки кадров, распространение и разъяснение законодательных требований, проведения научных исследований в этой сфере. В связи с этим необходимо заслушать председателя Антимонопольного комитета на заседании Кабинета Министров и в парламенте и заставить его отчитаться о работе в сфере защиты конкуренции и предоставить четкие планы и приоритеты дальнейшей деятельности его ведомства.

Проблемным остается и вопрос рассмотрения соответствующих дел в судебных органах, во многих недостающих понимание важности и требований конкурентного законодательства, беспристрастности и беспристрастности при принятии судебных решений. Отметим, что за вопрос урегулирования деятельности естественных монополий отвечает также Государственная инспекция по контролю за ценами, ведь значительная часть тарифов на услуги субъектов естественных монополий в регулируется государством.

Существует много случаев, когда монополисты, регулярно оказывая плату за свои услуги, реально не предоставляют их в том объеме, который предусмотрен системой расчетов себестоимости. Поэтому контроль за осуществлением дисциплины регулируемых цен должны осуществлять отечественные ценовые инспекции. Но, как показывает опыт, эти органы также работают на недостаточно эффективном уровне - как по субъективным, так и по объективным причинам. Деятельность Госинспекции и ее территориальных органов так же требует тщательного изучения, обследования и совершенствования. Итак, в до сих пор не создана эффективная и целостной системы защиты потребителей от злоупотреблений естественных монополистов, лишь отдельные элементы такой системы, причем, в условиях крайне недостаточного ресурсного и кадрового обеспечения.

Поэтому в нашем государстве сегодня проявляется и останавливается только незначительная часть нарушений конкурентного законодательства в сфере хозяйствования и естественных монополий. Тогда как такие нарушения наносят существенный вред гражданам, субъектам хозяйствования, государстве и блокируют процессы дальнейшего развития рыночных конкурентных отношений. Сложилась парадоксальная ситуация: государство теряет значительно больше вследствие отсутствия специализированной системы регулирования естественных монополий, чем сегодня нужно вложить в создание такой системы. При этом, вследствие неурегулированности этого вопроса в систематически, по естественным циклом (как правило, накануне отопительного сезона, посевной и уборочной кампаний и т.д.) возникают авральные проблемы в сферах соответствующих естественных монополий и применяются жесткие методы ручного управления, которые имеют лишь временный эффект и не позволяют решить проблемы на уровне их причин, а не последствий.

То есть ресурсы государственного управления в этой сфере направляются в ложном направлении и по неправильному принципу, что приводит их сравнительно небольшую эффективность. Поэтому нужна политическая воля к реализации положений, определенных Законом «О естественных монополиях», и создание единой системы специализированных по отраслям и профессиональных регулирующих комиссий в этой сфере. Что же касается политики государственного регулирования цен в сфере естественных монополий, то здесь необходимо учитывать, что с точки зрения конкурентной политики регулирования цен административными методами - это вынужденная и крайний шаг, от которого, по возможности, следует воздерживаться. Ведь цены в рыночных условиях возможно большей степени должны устанавливаться рыночных путем.

Поэтому необходимо соблюдать принцип сокращения сферы государственного ценового регулирования и применять такие неценовые методы воздействия на уровень цен, как развитие конкурентной среды, устранение барьеров доступа на рынок, разделение монопольных образований, эффективный контроль за слияниями предприятий и т.п.. ИИ. Мировая практика регулирования естественных монополий. В рыночных странах субъекты естественных монополий находятся под пристальным контролем государства и специальных регулирующих агентств и комиссий. В же, к сожалению, естественные монополии - это все еще исключительный административно-экономический тип бизнес-структур с особым статусом, привилегиями и практически неограниченными возможностями контроля за своими рынками.

В рыночных странах субъекты естественных монополий находятся под пристальным контролем государства и специальных регулирующих агентств и подвергаются системным мерам государственного регулирования на предмет качества и рыночной цены их товаров и услуг. Естественные монополии в цивилизованных рыночных государствах подлежат методам государственного регулирования, среди которых - антимонопольные меры, направленные на предотвращение злоупотребления монопольным положением, урегулирования качества, цены и процедур распределения продукции и услуг в сфере естественных монополий, к которым относится водоснабжения, почтовые услуги, услуги по телефонизации , коммунальная сфера, электрификация.

Мировой опыт государственного регулирования естественных монополий имеет более чем вековую историю и свидетельствует, что в большинстве развитых стран государство осуществляет жесткое регулирование деятельности естественных монополий. Так в США с этой целью еще в XIX столетии начали создавать федеральные регулирующие комиссии.

Созданная в 1930 году Федеральная энергетическая комиссия контролировала такие сферы, как электроэнергетика, газовая промышленность, газ, нефтепроводы, гидроэнергетические сооружения. Переименован в 1977 году на Федеральную комиссию по управлению энергетикой, этот регулирующий орган контролирует сегодня телефонная связь, телевидение, радио, телеграф и т.д.

В США регулируемыми остаются такие отрасли естественных монополий, как железнодорожный, авиационный и другие виды транспорта; ряд энергетических производств (газоснабжение, производство электроэнергии), предоставление многих видов коммунальных услуг. Государственное регулирование касается преимущественно тех параметров деятельности предприятий в этих отраслях, которые непосредственно влияют на интересы потребителя: уровень цен, объем производства, границы рынков сбыта, требования к качеству производимых товаров и услуг.

Самый распространенный метод регулирования заключается в том, что цены на товары и услуги, которые имеют характер естественной монополии, устанавливаются государственными органами. Развитая система отраслевых регулирующих органов в сферах естественных монополий и отраслей, приватизированных во времена правления правительства М. Тэтчер, действует в Великобритании.

Это, в частности, Ведомство по рынкам газа и электроэнергии, Управление по рынкам услуг водоснабжения, Управление по вопросам регулирования железных дорог, Управление по вопросам телекоммуникаций, отдельные комиссии по вопросам почтовых услуг, гражданской авиации, радиосвязи и т.п.

Особенность этой страны в том, что британские органы, которые отвечают за конкурентную политику, и указанные регулирующие органы сферы естественных монополий имеют параллельные полномочия применения конкурентного законодательства в Великобритании. Соответствующие регулирующие агентства существуют также в Китае, Франции, Италии, Швеции, Бразилии, Австрии, Японии и многих других странах. ИИИ.

Активизация необоснованного и непрозрачного повышение цен и тарифов естественными монополистами. В рыночных странах тарифы на услуги естественных монополистов регулируются государством, и, в частности, антимонопольными органами. Рынок, в свою очередь, регулирует часть тарифов на те услуги, которые предоставляются операторами, действующими на конкурентных началах, вне сферы естественной монополии. Пункт 2 ст. 9 Закона «О естественных монополиях» устанавливает, что при регулировании цен (тарифов) на товары субъектов естественных монополий учитываются: расходы, которые согласно законам о налогообложении относятся на валовые расходы производства и обращения; налоги i сборы (обязательные платежи) в бюджеты и в государственные целевые фонды; стоимость основных производственных фондов, амортизационные отчисления, потребности в инвестициях, необходимых для воспроизведения основных производственных фондов; ожидаемый доход от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам); удаленность различных групп потребителей от места производства товаров; соответствие качества товаров, которые производятся (реализуются), потребностям потребителей; государственные дотации и другие формы государственной поддержки. В течение последних месяцев в происходит рост цен и тарифов на услуги естественных монополистов.

Так, решением Национальной комиссии регулирования связи (НКРС) утверждены новые предельные тарифы на общедоступные телекоммуникационные услуги: на 30-50% повышена абонентская плата за телефон для населения (с 8,82 грн. - до 13,43 грн.). И стоимость одной минуты местной связи (с 5,4 коп. - до 7,3 коп.) с НДС, поскольку размеры тарифов указываются без этого налога, вводит в заблуждение многих абонентов. Понятно, что повышение таких тарифов наносит наиболее болезненный удар по малообеспеченным слоям населением, в частности, по категории немощных пенсионеров, проживающих в городах и для которых телефон является чуть ли не единственным средством связи с внешним миром.

Правда, вместе с этим несколько дешевеют тарифы на междугородную и международную связь, однако снижение цен на эти услуги нельзя считать адекватной компенсацией удорожания местной связи, ведь они дешевеют только на 13-17% (с 1,2 грн. За мин. - до 1 грн.). На 8-11% (до 50 коп. в мин.) Дорожает междугородную связь в пределах области. Как известно, инициатором принятия новых тарифов на общедоступные услуги телефонной связи стал «Укртелеком» - компания, которая занимает монопольное положение на этом рынке и доходы которой, как утверждает ее руководство, за последние полгода существенно снизились (на 18,7%, до 344,6 млн. грн.) вследствие активного развития сферы мобильной связи. Однако, по мнению некоторых экспертов, информационная компания по падению доходности «Укртелекома» была обычным PR-ходом, направленным на лоббирование утверждения новых тарифов на телефонную связь, поскольку избранными бухгалтерскими показателями можно варьировать в достаточно широких пределах, не нанося вред реальному финансовому положению компании.

Отметим, что согласно действующему законодательству, объектами государственного регулирования являются тарифы на «общедоступные (универсальные) услуги», к которым относится, в частности, местную, междугородную и международную фиксированную связь. То есть согласно ст. 5 Закона «О естественных монополиях» государственному регулированию подлежит именно тот ассортимент услуг, которые предоставляет «Укртелеком». Вместе с этим, согласно решению Национальной комиссии регулирования связи с 1.09.2005 года в 1,5-2 раза выросла стоимость почтовых услуг по пересылке письма сегодня надо платить в полтора раза больше, а за бандероль - почти вдвое. Понятно, что рост тарифов на такие услуги почтовой связи также оказывается наиболее чувствительным для малообеспеченных слоев населения. При этом, ГП «Укрпочта» утверждает, что пересмотра тарифов предшествовала работа специалистов этого государственного предприятия по изучению рынка указанных услуг, анализа качества их предоставления, а также внутренних и внешних факторов, влияющих на уровень тарифов.

Одновременно во многих населенных пунктах происходит повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги, в частности, на услуги по водоснабжению и водоотводу. Отметим, что существенное увеличение размеров таких тарифов противоречит Закону "О прожиточном минимуме", который запрещает превышать затраты на жилищно-коммунальные услуги граждан более 12% от установленного прожиточного минимума. Общеизвестны проблемы бесхозяйственности, неэффективного использования ресурсов, непрозрачности и необоснованности формирования цен и тарифов, аккумулирования и использования коммунальных платежей граждан в системе ЖЭКов, как есть рудиментарным остатком советской системы управления в коммунальной сфере. Один из способов решения проблем в этой сфере - переход к системе саморегулирования жилищно-коммунальными отношениями на уровне хозяйственной самоорганизации граждан-владельцев (возврат к понятию, собственно, «комунальнисть»), реализация ими широких возможностей и прав, предоставляемых им Законом «Об объединении совладельцев многоквартирного дома», что позволит путем общественной самоорганизации реструктуризировать старую и неэффективную систему ЖЭКов, устранить их монопольное положение, повысить качество и оптимизировать цены и тарифы в жилищно-коммунальной сфере.

Безусловно, создание новых механизмов регулирования жилищно-коммунальных отношений предполагает, прежде всего, введение реформирования нормативно-правовой среды в этой сфере: необходимо в неотложном порядке дорабатывать и принимать новый Жилищный кодекс, действующая редакция которого принята еще в 1983 году и остается существенным нормативным барьером , что сдерживает развитие жилищно-коммунальных отношений на рыночных принципах.

Сегодня расчет размера тарифов на жилищно-коммунальные услуги происходит фактически без их надлежащего экономического обоснования, с существенными превышениями реальных расходов, значительную долю в которых занимают расходы, обусловленные бесхозяйственностью и непрозрачностью использования коммунальных средств, формирование конечной потребительской стоимости на некоторые виды продукции, например, - на электроэнергию, цена на которую по дороге к потребителю вследствие существования целого ряда частных монопольных посредников растет, по некоторым оценкам, в 5 раз. Повышение стоимости жилищно-коммунальных услуг традиционно обосновывается захудалым положением ЖЭКов и их работников. Однако повышение жилищно-коммунальных тарифов происходит без достаточного оценки финансово-экономического положения соответствующих субъектов хозяйствования, без анализа затрат и без формирования смет производства и распределения конкретных товаров и услуг, которые имеют характер естественной монополии.

Пункт 1 статьи 9 Закона «О естественных монополиях» определяет, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется на основе таких принципов: гласности и открытости процедур регулирования; адресности регулирования, его направленности на конкретный субъект естественной монополии; самоокупаемости субъектов естественных монополий монополий, стимулирование повышения качества товаров и удовлетворения спроса на них, обеспечение защиты прав потребителей. Закон «О естественных монополиях» регламентирует деятельность национальных комиссий регулирования естественных монополий, определяет их задачи, полномочия и права. Их относительная независимость обеспечивается тем, что они являются центральными органами исполнительной власти со специальным статусом, которые образуются и ликвидируются Президентом.

Статья 14 Закона определяет достаточно широкий спектр прав, которыми наделяются такие комиссии: получать документы, статистическую и другую информацию о деятельности субъектов естественных монополий, необходимые для осуществления возложенных на них функций; принимать в пределах своей компетенции в порядке, установленном положениями о комиссии, решения, которые являются обязательными для выполнения субъектами естественных монополий; принимать решения о наложении штрафов на субъектов естественных монополий в случаях, предусмотренных этим Законом, составлять протоколы о нарушении должностными лицами субъектов естественных монополий законодательства о естественных монополиях в соответствии с Кодекса об административных правонарушениях; применять в установленном законом порядке соответствующие санкции к субъектам естественных монополий и субъектов хозяйствования, которые осуществляют деятельность на смежных рынках, за нарушение ими условий и правил осуществления предпринимательской деятельности в сферах естественных монополий и на смежных рынках (лицензионных условий); принимать по вопросам, относящимся к их компетенции, нормативные акты, контролировать их выполнение; устанавливать для субъектов естественных монополий в порядке, определенном комиссиями, требования по осуществлению ими предпринимательской деятельности, не относящейся к сфере естественных монополий, в случае, если эта деятельность влияет на рынок, находящийся в состоянии естественной монополии; обращаться в суд (арбитражный суд) с соответствующими исковыми заявлениями в случае нарушения субъектами естественных монополий и субъектами хозяйствования, которые осуществляют деятельность на смежных рынках, норм настоящего Закона.

Как видим, рамочное законодательство в сфере естественных монополий оказывает достаточно широкий инструментарий административного плыву на деятельность естественных монополистов с целью ограничения их монопольного положения на рынке, формирования качества и цены на их услуги. Но в деятельности созданных национальных комиссий по регулированию естественных монополий пока не видим эффективных примеров полного и целостного использования предоставленных им законодательных инструментов.

Рост коммунальных платежей не устраняет проблем бесхозяйственности и бесконтрольности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а лишь адаптирует тарифы и цены с потребностями действующей здесь экономически неэффективной системы, которую необходимо реформировать. Повышению коммунальных платежей в условиях бесхозяйственности их использования и незащищенности малообеспеченных слоев населения должно обязательно предшествовать наведения элементарного порядка в системе производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг всеми возможными антимонопольными и регуляторными мерами. Именно упорядочение системы управления жилищно-коммунальными отношениями позволит существенно сэкономить на росте ее эффективности, снизить стоимость действующих тарифов и расценок, избежать многих случаев их необоснованного повышения.

Однако ни Антимонопольный комитет с его широкой сетью полномочий и инфраструктурой территориальных представительств, ни Госценинспекция почему-то упорно не обращают внимание на целый корпоративный «клубок» финансово-теневых отношений и коммерческих схем, которые уже давно переросли стадию монопольности и превратились в хорошо отработаны механизмы экономического вымогательства с использованием старой системы управления жилищно-коммунальными отношениями. С активной политической рекламы и саморекламы, которой занимаются председатель Антимонопольного комитета Костусев и председателя его территориальных представительств, складывается впечатление, что это крайне важно для развития рыночных отношений государственное ведомство самоустранилось от выполнения своих непосредственных обязанностей по обеспечению защиты конкуренции.

За последнее время, за исключением разве гласных кампаний Правительства Ю. Тимошенко против монопольных сговоров в некоторых отраслях, трудно вспомнить хоть одно серьезное антимонопольное расследование, которое дало бы повод реальным и потенциальным монополистам задуматься над законностью своих действий. При этом, опасности по этому вопросу связаны с тем, что проблема монополизма способна, вроде метастаз, поражать различные сферы общественных отношений, так как чрезмерно сконцентрирована на рынке экономическая власть способна трансформироваться во власть политическую и влиять на изменение общих правил на рынке и даже на политический и властный строй в стране.