Исследование вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-методологический анализ территориального финансового регулирования

1.1 Понятие финансового регулирования территориального развития

1.2 Механизм финансового регулирования развития территорий

Глава 2. Организационно-методологические основы построения системы финансового регулирования развития территорий

2.1 Система финансового регулирования территорий как элемент финансового менеджмента

2.2 Методологическая база построения территориальных бюджетов и бюджетного регулирования территорий

Глава 3. Основные направления совершенствования финансового регулирования территориального развития

Выводы и рекомендации

Список используемой литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Конкурентоспособность российской экономики, ее место в мире и реальное благосостояние народа в значительной мере определяется качеством и интенсивностью использования потенциальных возможностей территории, образующей экономическое пространство. Качество экономического пространства России отражает взаимодействие инерционных, эволюционных и трансформационных процессов в использовании географических факторов. Все это находит отражение в диффузии экономического роста, изменении его темпов, технологических и социальных инноваций, влияния демографической и экологической ситуации в отдельных регионах единого пространства

Одним из актуальных вопросов управления ныне становится определение и использование российского экономического пространства каждым регионом страны. К сожалению, к настоящему времени сложилась исключительная неоднородность и неравномерность в развитии региональных подсистем. Сформировалось противоречие между территориальным размещением хозяйства и возможности использования преимуществ разделения труда адекватного расселению и занятости населения Российская Федерация по признакам регионализации территории выделяется из стран Европейского союза Структура регионов ее построена как по экономико-административному делению территорий, так и по выделению территорий национальных республик, округов и т.д. При такой "пестроте" структурирования требуется соблюдение единства государственного законодательства и, одновременно, учета институциональных норм, традиций регионов и национальных образований

Обострение проблем управления территорией и хозяйством регионов связанно с их уровневой дифференциацией. К настоящему времени насчитывается 10-12 экономически наиболее развитых регионов (Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Самарская область, Тюмень) Другие отстают в развитии по объемам производства регионального продукта на душу населения, где он на 20-50% ниже среднего по России. Эти территориальные образования нуждаются в бюджетных дотациях и трансфертах Однако без интенсивного развития собственного производства бюджетные трансферты не решают проблемы, сковывают инициативу и порождают иждивенчество.

Специфика российских реалий обусловливает важность переосмысления вопросов, связанных с пониманием роли финансов в развитии общественной системы в целом, с возможностями их использования для решения насущных воспроизводственных проблем, с разработкой методологических подходов к организации процесса финансового регулирования экономики территорий в условиях недостаточности информационного обеспечения и нестабильности параметров развития. По нашему глубокому убеждению, исследование вышеназванных проблем представляется актуальным как в теоретическом, так и в практическом плане. Актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили цель, задачи и структуру работы

Цель исследования. Целью исследования стало развитие основополагающих вопросов теории финансового регулирования территориального развития, выявление проблем практической реализации регулирующих возможностей финансов, разработка рекомендаций по совершенствованию средств и способов организации финансового регулирования в современных условиях.

Задачи исследования. В соответствии с целью исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- конструктивного, в историческом ракурсе, изучения взглядов российских и зарубежных экономистов на роль и проблемы использования финансов в общественном воспроизводстве,

- теоретического осмысления сущности и содержания территориального финансового регулирования,

- систематизации опыта финансового регулирования в индустриально развитых странах, определения возможностей его использования в России,

- выявления специфики функционирования отечественного механизма финансового воздействия на экономику территории;

Актуальность данной темы заключается в том, чтобы обратить внимание на процесс развития рыночных структур экономики и на образование и функционирование естественных монополий. Потому что, именно они имеют общественное значение, определенную рыночную власть. Конечно, изучению этого вопроса посвящено много литературы, выдающиеся ученые в области экономики такие как: Дж. Робинсон и Е. Чемберлен рассматривали вопрос монополии в своих трудах.

Современные ученые также заинтересованы этим вопросом, и вносят свои знания, свои идеи в исследование вопроса естественных монополий. Это такие ученые, как В. Базилевич, В. Венгер, А. Кутыркин, В. Цапелик и другие. Но я считаю, что вопросу о естественных монополиях нужно уделять больше внимания, так как в современной экономической науке еще не существует единого сущностного объяснения «Естественная монополия». Постановка задачи. Целью исследования является определение самого понятия «Естественная монополия», определение его принципов, вследствие каких-либо объективных причин следует, что лежит в основе, и наличия конкуренция в этом виде монополии.

Результаты исследования. В современной экономической литературе понятие «монополия» и «естественная монополия» имеет очень много определений, однако в ст. 1 Закона «О естественных монополиях» естественная монополия трактуется как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а услуги (товары), которые производят субъекты естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими услугами (товарами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти услуги (товары), чем спрос на другие услуги (товары) [1].

Таким образом, исходя из понятия, которое приведено в экономической энциклопедии, естественная монополия - это отрасль, в которой ярко выражена экономия от роста масштабов производства, а конкуренция не осуществлена, затруднена либо не применяемая; отрасль, в которой долгосрочные средние издержки минимальны при условии, что одна фирма обслуживает весь рынок. [2, с. 483].

Как в большинстве стран, естественные монополии наделены особыми привилегиями в обмен на право правительства регулировать их действия с целью недопущения злоупотребления монопольной властью. К естественным монополиям относятся предприятия: коммунального обслуживания - электро-, газо-, водоснабжения; связи; кабельного телевидения; отдельных отраслей транспорта (например: метро) и т.д. [3, с. 88]. Надо обратить внимание, что естественная монополия возникает вследствие технологических особенностей производства и его материально-технической базы, особое внимание следует обратить на развитие прогресса. В современной экономике рынки являются динамичными. Поэтому, с развитием научно-технического прогресса, например, с изменением рыночных условий, технологические изменения обусловливают другую характеристику расходов, высокие цены способствуют появлению заменителей.

Условия для существования естественной монополии могут исчезать. Это касается некоторых временных естественных монополий, к которым можно отнести теплоснабжения и городской транспорт. Однако существуют монополии, которые на обзорную перспективу считаются постоянными монополиями - водоснабжения, водоотведения. Можно выделить две основные причины существования естественной монополии:

- законодательное предоставление исключительных прав в определенных сферах хозяйственной деятельности;

- экономическая эффективность концентрации производства. Но как отмечают С. Никитин, Е. Глазова и М. Степанова, монополия все реже ассоциируется с ростом концентрации; во многих случаях ее начали оправдывать, особенно когда достигнута с ее помощью эффективность покрывает расходы, связанные с уменьшением конкуренции [4, с . 93].

При этом законодательное предоставление исключительных прав и отнесения хозяйственной деятельности к естественной монополии касается только тех ее видов, в которых наблюдается экономическая эффективность концентрации производства. Хотя последняя наблюдается в значительной части производств, необходимость предоставления исключительных прав, т.е. естественной монополии, декларируется, с экономически обоснованной позиции, только в тех случаях, когда конкуренция будет нежелательной для общества. [5, с. 67]. Выводы. Естественная монополия является структурой рыночной среды, существование которой экономически целесообразно. Она возникает вследствие технологических особенностей производства и его материальной базы.

Основными причинами существования естественных монополий является законодательное предоставление исключительных прав в определенных сферах хозяйственной деятельности и экономическая эффективность концентрации производства. Естественные монополии возникают лишь в тех отраслях экономики, где конкуренция была бы экономически неэффективной. Для обеспечения положительного эффекта от деятельности естественных монополий необходимо, прежде всего, правильно определить критерии отнесения определенных видов хозяйственной деятельности в тех или иных местах территории к естественной монополии и сформировать действенную стратегию государственного регулирования их деятельности. финансовый управление бюджет монополия

Закон конкуренции - один из важнейших общих законов товарного производства, выражающий постоянную зависимость между собой участников процесса производства и потребления товаров, их постоянную борьбу, которая заставляет совершенствовать процесс производства, применять достижения научно-технического прогресса, внедрять новые формы организации производства, прогрессивные системы заработной платы, то есть осуществлять все, что позволяет завоевать рынок. Постоянное давление конкуренции - важная движущая сила общественного развития. Она также является важным регулятором пропорций производства и потребления. Конкуренция направляет действия всех участников рынков в интересах общества, способствует установлению на рынке определенного порядка, балансирует спрос и предложение товаров, обеспечивает реализацию закона пропорционального развития общественного производства.

На основе действия закона конкуренции приводятся в движение все другие объективные экономические законы, обеспечивающие экономическое развитие. Однако конкуренция может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Да, она часто вызывает банкротство слабых конкурентов, халатное отношение к природным ресурсам, способствует концентрации производства и созданию монополий, заставляет скрывать научно-технические открытия, сдерживать распространение достижений науки и техники на широкий круг производителей и т.д. Поэтому с целью устранения негативных последствий конкурентной борьбы и усиления ее положительных воздействий и результатов в цивилизованных рыночных государствах сформирована государственная конкурентная политика.

Цивилизованная добросовестная конкуренция не является естественным атрибутом рыночной стихии, она не развивается сама собой, а требует соответствующих государственных мероприятий, определенного вмешательства государства в процессы конкурентной борьбы. При этом, необходимо не только регулировать процессы, которые формируются в различных сферах производства, но и создавать условия для обеспечения оптимального соотношения рыночных сил с потребностями эффективного общественного развития. Государство должно поддерживать добросовестные проявления конкуренции и предупреждать ее негативные последствия. Определение масштабов монополизма - сложная методологическая проблема, поэтому сегодня фактически неизвестный реальная степень монополизма в национальной экономике. Если раньше высокий уровень монополизма в значительной степени характеризовался наличием большого количества монопольных структур в производственной сфере, то теперь они быстро возникают в сфере реализации и даже в сфере предоставления административных услуг.

Конкуренция дает возможность выбора наилучшего товара и порождает среду состязательности предпринимателей, что, в конце концов, способствует экономическому и технологическому прогрессу общества. Именно поэтому государство должно использовать все предоставленной ей административные рычаги воздействия для предупреждения создания монополий, а там, где монополии уже существуют (например, в сферах естественных монополий) - должен предупреждать злоупотребления монопольным положением и, по возможности, осуществлять демонополизацию.

В экономике любого государства существуют естественные монополии - отдельные случаи и сферы хозяйствования, в которых монополистическая организация экономически неизбежной и обоснованной. В этих сферах общество выработало совсем другую тактику поведения: не конкурентную борьбу, а жесткий государственный контроль. Если в отраслях, где возможна конкуренция, государство направляет усилия на ее защиту, а она уже сама регулирует цены, качество товаров, объемы их производства, то в сфере естественных монополий эти показатели непосредственно регулируются специальными государственными органами. Естественная монополия - это особое состояние рынков, которые имеют два характерных признака. Первая связана с технологией и транспортировкой товаров, для которых создание и деятельность параллельных структур неэффективное: удовлетворение спроса в условиях монополии эффективнее, чем в условиях конкуренции. Второй признак связан с особенностями спроса. Продукция естественных монополий удовлетворяет жизненно необходимые потребности населения и предпринимателей и, как правило, не может быть заменена товарами других отраслей экономики. Естественная монополия существует там, где эффект масштаба производства настолько велик, что одно предприятие может обеспечивать рынок, имея при этом более низкие затраты на производство, чем если бы здесь работало несколько конкурирующих предприятий. Это происходит, в частности, в области электро-, водо-, тепло-, газоснабжения, отдельных сферах транспорта и связи. Наличие в этих сферах более одного предприятия, как правило, приводит к снижению эффективности общественного производства, то есть в этих сферах конкуренция оказывается нерентабельной.

Однако, стоит отметить, что в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, только часть видов хозяйственной деятельности на самом деле относится к естественной монополии. Некоторые виды хозяйственной деятельности в этих сферах могут эффективно функционировать и в условиях конкуренции. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь, в принципе, также не должны рассматриваться как естественные монополии. Но пока в во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне зачисляются к естественным монополиям. Так же и на железнодорожном транспорте существует целый ряд вспомогательных видов деятельности (ресторанные услуги, стирка белья, ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя и имеют определенную специализированную направленность, но успешно могут осуществляться на конкурентных началах. Во многих случаях сущность и особенности функционирования естественных монополий связаны с сетевой организацией производства.

Целостная сеть, которая охватывает большие территории и к тому же имеет диспетчерские службы, которые владеют ситуацией и управляют оперативным устранением недостатков в работе, стоит слишком дорого. Поэтому содержание параллельных сетей ведет к неоправданному росту затрат на единицу продукции. Тем более проблематичным является создание новых сетей. Высокая капиталоемкость строительства трубопроводов, железнодорожных путей, портов, линий связи в сочетании с достаточно длительным сроком окупаемости понесенных затрат, создает непреодолимые барьеры для осуществления новых капитальных вложений. Поэтому эти сферы общественного производства не очень привлекательны для отдельных инвесторов. Более того, для отдельных предпринимателей они просто не под силу.

Здесь требуется сочетание капиталов многих субъектов хозяйствования, а поскольку желающих на такие малоприбыльны действия, как правило, нет, то эту функцию берет на себя государство. Она вынуждена это делать потому, что естественные монополии являются преимущественно стратегическими объектами, от которых зависят не только уровень условий жизнедеятельности населения и развития производственной сферы, но и безопасность государства. Есть эффективное функционирование естественных монополий по сути относится к вопросам национальной безопасности.

Однако в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, утвержденной постановлением Верховной Рады от 18 июля 1995 г. № 532-95-n, стратегически важный вопрос эффективности государственной конкурентной политики и противодействия явлениям и тенденциям монополизма и концентрации экономической власти (в частности, и вопросы регулирования естественных монополий) вообще отсутствуют в списке потенциальных угроз национальной безопасности. В разделе III Концепции «Угрозы национальной безопасности» они определены только одним пунктом «неэффективность системы государственного регулирования экономических отношений, наличие структурных диспропорций, монополизма производителей, препятствий становлению рыночных отношений». То есть существует проблема недостаточной конкретизации и классификации всех потенциальных угроз национальной безопасности, которые связанные с ведением хозяйства и возникновения монополизма. Это существенно ограничивает распространение рычагов государственной политики национальной безопасности на экономические процессы и возможности ее влияния на повышение эффективности государственной социально-экономической политики.

В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, нормы которой имеют декларативный характер, устарели и не соответствуют нынешнему уровню развития рыночных отношений. Конечно, неурегулированность естественных монополий связана с очень существенной концентрацией экономических интересов в этой сфере. Быть монополистом, а тем более естественным монополистом, очень выгодно. Если у потребителя нет выбора, он вынужден платить любую цену за нужную ему услугу. В сфере естественных монополий потребитель под давлением изменения цен практически не может переключить на другую аналогичную продукцию, как это происходит в других отраслях.

Сочетание всех этих факторов обеспечивает природным монополистам достаточно выгодные условия существования. Они пользуются экономическими и правовыми преимуществами, которые дают им возможность навязывать свои, зачастую невыгодны, требования контрагентам. В связи с этим в этой сфере часто встречаются характерные нарушения - происходит завышение цен и тарифов; навязывание условий договора, невыгодных потребителю; навязывание ненужных потребителю товаров, снижение качества продукции и качества обслуживания, установление барьеров доступа других предпринимателей на потенциально конкурентные смежные рынки. Среди таких методов предпринимательской поведения естественных монополистов, которые дают им возможности скачивать с потребителей максимальные суммы средств для максимизации своих доходов, наиболее изящный - метод установления различного рода дискриминационных цен.

Предприниматель, который имеет неограниченную монопольную власть, часто сталкивается с проблемой платежеспособности отдельных групп покупателей. Поэтому в сфере естественных монополий является типичной ситуация, когда абсолютно однотипная продукция продается по разным ценам разным покупателям. Примером является разница в расценках на услуги по телефонной связи, которые устанавливаются «Укртелекомом» для различных групп потребителей - граждан и предприятий. Такая ценовая дискриминация в сферах естественных монополий обусловлена стремлением монополиста получить от разных слоев потребителей можно большую плату за свои услуги. Если на конкурентном рынке с целью привлечения покупателей происходит постоянная борьба, которая заставляет производителей повышать качество своих товаров путем внедрения инноваций, то в сфере естественных монополий отсутствуют такие экономические действия и стремления. Именно в этом и заключается главная причина технологической изношенности и устарелости национальных естественных монополий (в частности, сферы жилищно-коммунального хозяйства), что также, в свою очередь, обуславливает высокую себестоимость, затратность и низкое качество их продукции и услуг.

Политика регулирования естественных монополий играет ведущую роль в обеспечении благосостояния населения и функционировании национальной экономики. Однако для ее реализации, во избежание превращения естественных монополий на общественное зло (в которое, собственно, они и превратились в) государство должно строго следить за их деятельностью, анализировать ситуацию в этой области, искать возможности разграничения тех сфер деятельности, которые по сути являются естественными монополиями, и тех, которые могут работать на конкурентных началах.

В Законе «О естественных монополиях» обсуждался 5 лет - с 1995 по 2000 год. Под давлением влиятельных сил, заинтересованных в сохранении неконтролируемости этой сферы, закон долго не хотели принимать. Бывало такое, что для его принятия не хватало лишь нескольких голосов и рассмотрение переносилось на другое заседание.

Другие доказывали, что закон обяжет естественные монополии поставлять продукцию и предоставлять услуги неплатежеспособным потребителям. Некоторых беспокоило, что после принятия этого закона естественные монополии больше не смогут перекладывать бремя расходов по неплатежеспособных потребителей на платежеспособных. Некоторые утверждали, что закон вообще не нужен и достаточно будет предоставить дополнительные полномочия Антимонопольному комитету, что фактически означает совмещение функций защиты конкуренции и функций регулирования.

Согласно ст. 1 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а товары (услуги), которые производятся субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами (услугами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти товары (услуги), чем спрос на другие товары (услуги). Главная цель государственной политики в сфере регулирования естественных монополий определяется как обеспечение эффективности функционирования рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, на основе сбалансирования интересов общества, субъектов естественных монополий и потребителей их товаров.

Согласно ст. 5 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» регулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов трубопроводами; транспортировку природного и нефтяного газа трубопроводами и его распределение; транспортировки других веществ трубопроводным транспортом; передачи и распределения электрической энергии; пользование железнодорожными путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования; управления воздушным движением; связи общего пользования; централизованного водоснабжения и водоотвода; централизованного снабжения тепловой энергии; специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов по перечню, который определяется Кабинетом Министров.

Статья 6 Закона «О естественных монополиях» определяет и конкретные смежные рынки, которые регулируются этим законом: это - поставка природного газа и других веществ, транспортировка которых осуществляется трубопроводным транспортом; хранения природного газа в объемах , превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по хранению природного газа (лицензионными условиями); внутренние и международные перевозки пассажиров и грузов железнодорожным, воздушным, речным и морским транспортом, производство электрической энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производству электрической энергии (лицензионными условиями); поставки электрической энергии, производство тепловой энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производства тепловой энергии (лицензионными условиями), предоставление услуг междугородной и международной телефонной связи. Указом Президента «О мерах по реализации государственной политики в сфере естественных монополий» от 19.08.1997 г. № 853/97 были определены направления реформирования отраслей, относящихся к сфере естественных монополий и смежных с ними рынков.

Было также поручено органам власти и управления разработать комплексные меры по реструктуризации, приватизации и усиления государственного контроля в сфере естественных монополий, в соответствии с определенными этим указом направлений. Кроме того, эти направления были конкретизированы отдельно для электроэнергетики, нефтяного комплекса, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства. Указом было предусмотрено создание Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта, что означало возложение на нее функции регулирования деятельности предпринимателей на рынках железнодорожных перевозок, услуг пользования железнодорожным путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования, специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуг управления воздушным движением и авиационных перевозок в части обеспечения взаимодействия авиапредприятий с объектами инфраструктуры, обеспечивающих авиационное движение. Такую комиссию предполагалось создать с одновременным сокращением штатной численности и расходов бюджета на содержание соответствующих органов исполнительной власти и четким разграничением функций управления.

Однако по понятным причинам Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта так и не было создано. Статья 5 Закона «О естественных монополиях» устанавливает полномочия Антимонопольного комитета составлять и вести перечни конкретных предпринимателей, являющихся субъектами естественных монополий, то есть тех, которые реально работают в этих отраслях. Однако на практике реализовать эту норму довольно трудно, потому что это достаточно сложная задача. По закону, определение субъекта естественной монополии включает всех субъектов хозяйствования, которые реализуют свою продукцию на рынке, который находится в состоянии естественной монополии. Но в сфере естественных монополий действуют не только субъекты хозяйствования, у которых основной вид экономической деятельности совпадает с этой сферой (комбинаты коммунальных предприятий, железной дороги, предприятия электроэнергетики и газоснабжения), но и те, в которых такого совпадения нет (заводы, фабрики, хозяйственные общества, кооперативы и т.д.).

При этом, сегодня отсутствуют статистические данные и показатели по таким субъектам. Нынешний перечень субъектов естественных монополий не является исчерпывающим и полным еще и потому, что в него не входят предприниматели, работающие на рынках естественных монополий, но эта деятельность не совпадает с их основной деятельностью. Так, системы сетей, обеспечивающих потребности населения в питьевой воде, отвода использованной для бытовых и иных нужд воды, отопления административных зданий и жилья, передачу электрической энергии местными сетями, местная телефонная связь, услуги пользования подъездными железнодорожными путями, транспортировку природного газа распределительными трубопроводами сегодня находятся в собственности и эксплуатируются субъектами хозяйствования, в которых эти услуги в сфере естественных монополий не совпадают с основной деятельностью. К тому же, в параллельно с процессом приватизации происходит перераспределение инфраструктурных объектов, ранее принадлежавших государству.

Согласно постановлению Кабинета Министров от 25.12.98 г. № 2074 «О поэтапной передаче в коммунальную собственность территориальных общин крупных городов (с населением свыше 100 тыс. чел.) Объектов теплоснабжения потребителей жилищно-коммунальной сферы» и Указа Президента от 3.12. 99 г. № 1529/99 «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» часть объектов естественных монополий (котельные, тепловые пункты, тепловые сети, объекты водоснабжения и водоотведения, соответствующие инженерные сооружения, техника и т.д.) передаются в коммунальную собственность территориальных общин городов, на балансы сельских советов или иных владельцев. В результате реорганизации возникают новые предприятия, которые пока не учитываются, что существенно затрудняет их статистический учет.

В связи с этим для выявления и определения всех субъектов предпринимательства, работающих на рынках естественных монополий, необходимо создать систему тесного взаимодействия соответствующих государственных учреждений и органов власти. К тому же, Антимонопольным комитетом до сих пор не разработаны четкие критерии, согласно которым предприятие должно быть занесено в перечень субъектов естественных монополий. Без решения этого важного технологического вопрос невозможно перейти к эффективным процедурам регулирования деятельности естественных монополий и реализации положений Закона «О естественных монополиях».

В Российской Федерации, где закон о естественных монополиях было принято на 5 лет раньше, чем в, создана нормативно-правовые основы формирования реестров субъектов естественной монополии в каждой из сфер деятельности, подпадающей под действие этого закона. При этом, включение в реестры не зависит ни от доли предпринимателей на соответствующих рынках, не от нарушали они антимонопольное законодательство. Сегодня в России введен процедуры ведения реестра субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, реестр энергоснабжающих организаций, реестра субъектов естественных монополий на транспорте и т.д.

Решение о включении в реестры принимаются соответствующими регулирующими комиссиями в сферах естественных монополий и такие решения подлежат опубликованию в СМИ. Очевидно, при введении процедур формирования таких специализированных реестров и в целесообразно использовать положительный опыт России и создать механизм взаимодействия различных административных учреждений и органов власти для выявления всех субъектов естественных монополий на рынках и определения методов их регулирования и контроля. Необходимо также ускорить отделение от сферы естественных монополий определенных предприятий и производств, успешно могут работать в условиях конкуренции.

Однако в настоящее время процессы реформирования естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок фактически остановились. Активизация научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в сфере естественных монополий, в частности, жилищно-коммунального хозяйства, производства уже созданных изобретений и инноваций (например, реализация проекта развития частной энергетики на базе так называемого способа когенерации, суть которого заключается в сооружении электрогенерирующих установок на базе котельных и теплоэлектроцентралей, предусматривающий дополнительное производство электроэнергии на базе уже существующих тепловых генераторов в коммунальном хозяйстве, на транспорте или в промышленности, обеспечит предприятиям автономный источник значительно более дешевого энергоснабжения (разработчик проекта - Институт технической теплофизики НАН и запорожское ОАО «Рассвет»); реализация положений Указа Президента от 26.09.03 г. № 1094/2003 «О мерах по развитию производства топлива из биологического сырья» и внедрение других инноваций и нетрадиционных новых технологий позволят в ближайшей перспективе в корне менять качественные параметры деятельности естественных монополий, значительно ограничивать сферы их влияния, достигать определенной демонополизации этих отраслей, создавать новые эффективные субъекты хозяйствования и альтернативные мощности, которые смогут удовлетворять часть спроса потребителей в этих сферах. К тому же, потребители получат возможность выбора поставщиков необходимых для них услуг, равного и открытого доступа к дешевым, качественным и достижимых для каждого электроэнергии, тепла, воды, связи и транспортных средств.

При урегулировании в деятельности естественных монополий необходимо учитывать мировой опыт, который доказывает, что самый эффективный тип взаимодействия государства и естественных монополий - это сочетание максимального развития предпринимательской инициативы, основанной на частной собственности, с жестким государственным регулированием отдельных стоимостных и технологических параметров их деятельности. Итак, дальнейшая демонополизация этих сфер - одна из стратегических задач государства, которое непосредственно касается вопросов ее национальной безопасности. В мировой практике сложилось несколько путей формирования системы органов регулирования естественных монополий, по которым такое регулирование могут осуществлять:

- Соответствующие отраслевые министерства (транспорта, связи, энергетики и т.д.)

- органы защиты конкуренции (антимонопольные комитеты и подобные им структуры);

- Независимые регулирующие комиссии. В до сих пор не выбрана модель такого реформирования.

Существует практика регулирования первого типа - отраслевыми ведомствами, которые одновременно являются и субъектами регулирования и органами, которые непосредственно руководят предприятиями сферы естественных монополий и смежных рынков. Пересечение регулирующих и хозяйственных функций, сочетание управления и предпринимательской деятельности часто приводит к тому, что эти ведомства невольно пытаются помогать и содействовать отдельным субъектам, а это приводит к дискриминации других участников рынка и нарушения принципа равенства всех в среде конкуренции. К тому же, министерства и ведомства несут ответственность за состояние дел в подведомственной им сфере, они политически заинтересованы в его улучшении даже методами быстрого и прямого влияния, поэтому они не могут контролировать фактически своих коллег по службе, просто исключает эффективную политику государственного регулирования естественными монополиями.

Предоставление дополнительных полномочий Антимонопольному комитету привело к сочетанию принципиально различных функций - функций регулирования и функций контроля. Они разные по своему характеру, предметом применения управленческой деятельности, механизмами реализации, требованиями к специалистам, которые должны их выполнять. По-сути антимонопольные органы должны осуществлять функцию контроля - контролировать соблюдение конкурентного законодательства, предупреждать и пресекать монополистические действия и способствовать развитию конкуренции, которая, в свою очередь, уже выполняет регулирующие функции.

Возложение на антимонопольные органы полномочий регулирования отдельных параметров производства в сфере естественных монополий отвлекает их от основной задачи и делает невозможным эффективное выполнение ими непосредственных обязанностей - защиты конкуренции. В связи с этим в необходимо создавать независимые регулирующие комиссии в сферах естественных монополий, что обеспечит высокий уровень специализации специалистов, концентрацию усилий и ограниченных ресурсов на выполнение непосредственных регулирующих функций. Причем, такие процессы предусмотрено Законом «О естественных монополиях», статья 4 которого определяет, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий должно осуществляться соответствующими национальными комиссиями.

Однако в процессе подготовки этого закона под давлением групп, заинтересованных в продолжении неконтролируемости этих сфер и отсутствия единой системы их регулирования, в статью 4 было умышленно внесено положение, предусматривающее, что в случаях, установленных законом, регулирование деятельности естественных монополий может осуществляться органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Здесь же установлено, что, если деятельность субъектов естественных монополий, подлежащей регулированию, согласно этому закону, направленная на удовлетворение потребностей отдельного региона (тогда как практически все естественные монополии ориентированы на региональные потребности), то функции регулирования субъектов естественных монополий могут быть делегированы областным администрациям с предоставлением им полномочий регулирующих комиссий, определенных законом.

Таким образом, было фактически размыто и распылено систему государственного регулирования естественными монополиями (в частности, и в сфере жилищно-коммунальных услуг), исключена единую государственную политику в этой сфере и эффективные рычаги регулирования и контроля за ее субъектами. В результате до сих пор не создано необходимой сети национальных отраслевых комиссий по регулированию естественных монополий. Работают только Национальная комиссия регулирования энергетики и Национальная комиссия регулирования связи, которая, как показывает практика, не в состоянии эффективно ограничивать монопольное право «Укртелекома» устанавливать тарифы в сфере связи и даже подыгрывает интересам и стремлениям этого естественного монополиста. Несмотря на подготовлен соответствующий проект Указа Президента, не создано Национальной комиссии по регулированию транспорта. Поэтому сегодня продолжается неограниченное монополия «Укрзализныци», а Министерство транспорта и связи фактически самостоятельно определяет ценовую политику и устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки, учитывая, прежде всего интересы «Укрзализныци» и не всегда учитывая интересы потребителей и представителей других отраслей. Об этом свидетельствуют, в частности, регулярные заявления руководства Минтранса относительно намерений повышения тарифов на железнодорожные перевозки.

Продолжается процесс дискуссий по созданию Национальной комиссии по регулированию транспорта, однако этот процесс наталкивается на мощное транспортное лобби, заинтересованное в неурегулированности этой сферы естественной монополии, неограниченности полномочий ее отраслевых монополистов. Так же происходит решительное сопротивление созданию независимых регулирующих комиссий в других сферах естественных монополий и смежных рынках, а также бойкот требований Закона «О естественных монополиях». Тогда как деятельность отраслевых регулирующих комиссий в сферах естественных монополий позволила бы исключать факты злоупотребления монопольным положением в этих сферах, устанавливать и жестко контролировать тарифы и цены на услуги естественных монополий в соответствующих сферах. Что же касается сферы жилищно-коммунального хозяйства, то здесь также отсутствуют согласованные действия по созданию отраслевой регулирующей комиссии.

К сожалению, недостатком Закона «О естественных монополиях» является то, что он четко не определяет, какие именно регулирующие комиссии должны быть созданы, а определяет лишь их типовые задачи, функции, полномочия, процедурные вопросы работы любой комиссии, которая может быть создана в той или иной сфере естественных монополий. Это еще одна из причин того, почему в настоящее время центральные органы исполнительной власти сознательно тормозят процесс делегирования существенной части власти и регулирующих функций соответствующим комиссиям, процесс создания которых сознательно затягивается, тормозится и блокируется. Необходимо, наконец, возобновить работу межведомственной рабочей группы по разработке проекта концепции постепенного разграничения функций регулирования деятельности субъектов естественных монополий между действующими центральными органами исполнительной власти и создаваемыми национальными комиссиями. Кстати, такая комиссия (которая так и не разработала соответствующей концепции, а также более 20 различных комиссий и рабочих групп) была ликвидирована постановлением Кабинета Министров от 29.01.03 г. № 142 «О ликвидации некоторых консультативных, совещательных и других органов, образованных Кабинетом министров, и признание утратившими силу некоторых актов Кабинета Министров».

Из Указа Президента «Об Основных направлениях конкурентной политики на 2002-2004 годы» было даже изъят пункт о необходимости разработки такой концепции, что свидетельствует о мощное административно-политическое лобби, которое противодействует созданию в эффективной системы государственного регулирования естественных монополий. В связи с этим продолжает господствовать старая и неэффективная ведомственная система регулирования естественных монополий. Под давлением Антимонопольного комитета центральные и местные органы пытаются совершенствовать механизмы реализации тарифной политики, улучшать правила предоставления услуг монополистами.

Однако такие меры фактического ручного управления и административного давления, при отсутствии единой специализированной системы регулирования в этой сфере, является явно недостаточно. Поэтому естественные монополисты в сегодня продолжают активно скачивать из своих рынков сверхприбыли и издеваться над потребителями своих услуг. Безусловно, ключевую роль в этих процессах должно сыграть Антимонопольный комитет, который, реагируя на жалобы потребителей и по собственной инициативе, наделен полномочиями пресекать нарушения конкурентного законодательства в виде завышения ненормированных потерь, навязывание невыгодных условий договоров, барьеров доступа на рынок конкурентов, безосновательных отключений сетей:

- аналитического обобщения методов и факторов, определяющих динамику финансовых ресурсов, выявления причин неадекватности финансового потенциала и финансовой обеспеченности территориального развития,

- поиска направлений оптимизации процесса и повышения эффективности механизма финансового регулирования в Российской Федерации,

- обоснования концептуальных подходов к разработке государственной финансовой стратегии в развитии регионов страны.

Предметом исследования являются финансовые отношения; финансовая политика государства в целом, и территории в частности, правовое и методическое обеспечение процесса управления территориальными финансами.

Объектом исследования выступают системы государственных (муниципальных) финансов, финансового регулирования, а также деятельность государственных и муниципальных структур в процессе финансового регулирования территориального развития

Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий в их динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнительного анализа и синтеза, статистического, логического и графического методов оценок финансовых мероприятий.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области теории государственных и муниципальных финансов, теории бюджета, налогов и построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными финансовыми ресурсами. Среди них особое значение имеют работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации.

Глава 1. Теоретико-методологический анализ территориального финансового регулирования

1.1 Понятие финансового регулирования территориального развития

Наиболее распространенной трактовкой термина «регулирование» в научной литературе является его определение как комплекса оперативных воздействий на объект управления, ориентированный на локализацию возникших в ней отклонений от некоторого желаемого (планового) состояния.

Учитывая данное определение, предполагается, что субъект управления имеет достаточно детальное представление о том, каким должно быть наилучшее состояние регулируемой системы в конкретный момент времени и, сравнивая его с реальным состоянием, выявляются отклонения и принимаются меры по возвращению системы к заданным параметрам. Такой подход имеет следующие особенности. Во-первых, он имеет высокую степень рутинности и механистичности регулирования, он ограничен рамками заданных характеристик объекта и, таким образом, обладает практической невозможностью превысить последние, даже если для этого имеются все предпосылки. Во-вторых, соответствующий подход к регулирующим воздействиям на объект управления характеризуется сведением сущности регулирования к набору оперативных реакций управляющей подсистемы на любые признаки отклонений в виде непрерывного потока корректировок на основе всеобщего контроля управляемой подсистемы.

По нашему мнению, вышеуказанный подход к регулированию представляется обоснованным с точки зрения практической значимости, примирительным и целесообразным, в частности, к объектам с достаточно жестко заданной технологией функционирования, которыми являются, например, системы, основанные на применении технических средств или на "отработанном регламенте взаимодействий элементов. Характеризуя концепцию системного подхода к управлению социально - экономическими процессами, нам представляются в роли таких объектов хозяйствующие субъекты, представляющие собой большие и сложные системы территориального уровня.

Естественно, что при регулировании рассматриваемой в данном исследовании территориальной финансовой системы, по нашему мнению, необходимо учитывать ряд особенностей при определении сущностной характеристики соответствующего регулирования.

Во-первых, объективно низкая определенность, реализации взаимосвязей (технологии взаимодействия) между элементами финансовой системы, основанная на общей неопределенности системы финансов (денежных отношений). В свою очередь, эта неопределенность вытекает из фундаментальной специфики рыночной экономики, что делает невозможным применение оперативных плановых количественных оценок исследуемого объекта в качестве информационной базы для' принятия* решений о воздействиях на него;

Во-вторых, недостаточное наличие методов и способов прямого регулирования с целью оперативного воздействия на финансово-хозяйственные процессы со стороны управляющего субъекта (государственных финансовых органов)» на ту часть объектов управления, которая представлена элементами негосударственной составляющей финансовой системы (в т.ч. муниципальные централизованные и децентрализованные финансы). Естественно, что при этом говорить о высокой степени оперативности воздействия на функциональные и структурные характеристики финансовой системы говорить не приходиться;

В-третьих, это объективно сложившийся у финансовых органов государственной власти, как управляющего субъекта (через нормы финансово- бюджетного законодательства), комплекс инструментальных решений косвенного и долгосрочного характера с целью тактического и стратегического воздействия на "управляемую подсистему," которая позволяет не только достигать непосредственно целей конкретных элементов этой системы, но и формировать условия; необходимые для их функционирования;

В-четвертых, высокая степень зависимости функционирования территориальной финансовой системы от нормативно-правовых регламентации формируемых федеральными органами власти и, как следствие, создавшейся финансовой зависимостью территориального уровня от центра, что не может не сужать спектр выбора управленческих решений о воздействии на общую управляемую систему, и соответственно, на ее частные элементы;

В-пятых, наличие социально-общественной ответственности органов государственной власти как управляющего субъекта за качественные показатели осуществляемых действий (воздействий регулирующего характера), которые оказывают серьезное влияние как на социально-экономическую устойчивость территориального развития, так и на организационно- экономическую структуру. Это влияние может быть как позитивным, так и негативным, не только на собственно объект регулирования, но и на социально- экономическую систему региона в целом;

В-шестых, чрезвычайно высокая степень разнообразия элементов региональной финансовой системы, которая существенно осложняет процесс выработки общих для всех эффективных регулирующих воздействий, с одной стороны, а с другой - объективная невозможность в подавляющем большинстве конкретных ситуаций учета специфики функционирования и состояния отдельных субъектов (организаций и хозяйствующих единиц) управления.

Все это позволяет сделать вывод о том, что процесс регулирования территориальной финансовой системы кардинальным образом отличается от процесса регулирования социально-экономических систем микроуровня и требует выработки специального определения, позволяющего придать ему конкретность и целевую направленность.