В финансово-правовой литературе существует два подхода к понятию «бюджетный процесс». В узком значении под бюджетным процессом понимают процесс составления и принятия нормативно-правового акта, в котором расписаны доходная и расходная части денежных фондов государства. В широком значении бюджетный процесс предполагает регламентированную законодательством деятельность органов власти в сфере составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также мониторинга соблюдения закона о бюджете. При этом данные определения применимы как на государственном уровне, так и на уровне органов местного самоуправления. В настоящей работе представляется целесообразным рассмотрение бюджетного процесса в ракурсе широкого подхода, используемого в Бюджетном кодексе КР. «Бюджетный процесс - процессы, проводимые на основании бюджетного законодательства, по составлению бюджета, рассмотрению, утверждению и контролю исполнения, а также процессы по составлению отчета об исполнении бюджета и осуществлению контроля за соблюдением бюджетного законодательства»Бюджетный кодекс КР.

Государственная бюджетная система КР является двухуровневой и состоит из местного и республиканского бюджетов. Согласно Закону КР «О местном самоуправлении» государство гарантирует финансовую самостоятельность органов местного самоуправления через перевода в их ведение, прежде всего, вопросов формирования, утверждения и исполнения местного бюджетаЗакон КР«О местном самоуправлении».

Местный бюджетный процесс направлен на организацию функционирования системы жизнеобеспечения городов, поселков и аильных объединенных сообществ, определение социально-экономического планирования, а также предоставление местному населению социальных и культурных услуг. Согласно Бюджетному кодексу КР, полномочия органов местного самоуправления по бюджету сводятся кБюджетный кодекс КР :

- составлению, обсуждению и установлению порядка утверждения проекта бюджета;

- принятию и исполнению бюджета, а также обеспечению контроля его реализации;

- составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета;

- составлению и реализации сметы по доходам и расходам;

- обеспечению соблюдения бюджетного законодательства.

В свою очередь, отправление данных полномочий осуществляется представительными и исполнительными органами местного самоуправления в рамках четырех этапов, на которые подразделяют бюджетный процесс:

1) составление бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) отчет об исполнении бюджета

Первый этап бюджетного процесса можно подразделить на два подэтапа. Первый подэтап включает утверждение депутатами местных кенешей показателей, которым должен соответствовать бюджет будущего года: предельный порог дефицита местного и истопники его финансирования, объемы трансфертов, общие суммы и суммы классификационных групп доходов и расходов, бюджетные программы, которые должны быть профинансированы за счет местного бюджета. В свою очередь, утверждаемые показатели базируются на предоставляемых вместе с проектом решения о бюджете органам местной исполнительной власти материалах: анализе исполнения бюджета текущего года, прогноза доходной и расходной части бюджета, анализе плана реализации стратегических направлений развития города, а также анализе соотношения местного бюджета с республиканским.

На втором подэтапе местные финансовые органы исполнительной власти составляют проект бюджета на основе утвержденных депутатами показателей, руководствуясь: параметрами бюджетной политики предшествующих и последующих бюджетных годов, показателями социально-экономического развития республики в целом и местного сообщества в частности, курсом монетарной политики Национального Банка Кыргызской Республики, средними показателями ежегодно поступающих доходов в местный бюджет, планом социально-экономического развития местного сообщества, а также объемами трансфертов, которые, согласно закону о республиканском бюджете, перераспределяются между двумя бюджетными уровнями.

На втором этапе бюджетного процесса подготовленный местными исполнительными органами проект решения местного кенеша о бюджетена следующий финансовый год представляется на обсуждение и утверждение депутатам.

Третий этап бюджетного процесса представляет собой реализацию утвержденного на сессии депутатов местных кенешей проекта бюджета исполнительными органами, местными финансовыми органами и налоговой инспекцией Кыргызской Республики, которые в пределах своих полномочий обязаны обеспечить поступление всех доходов и целевое использование бюджетных средств в соответствии с перечнем распределении бюджета. При этом следует отметить, что в течение финансового года депутаты местных кенешей, исходя из социально-экономической конъюнктуры и текущих результатов исполнения местного бюджета, обладают правом внесения изменений в утвержденный бюджетный план. Они могут инициировать решение об уменьшении или увеличении объемов расходов и доходов, порога дефицита.

При этом, согласно 17 Закона КР «О принципах бюджетного права», оставшиеся на конец финансового года суммы в результате перевыполнения доходной части бюджета или экономии расходов остаются на балансе местного бюджета и не подлежат изъятию. В свою очередь, недополученные доходы не подлежат компенсации из республиканского бюджетаЗакон КР «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» . Вместе с тем, согласно статье 145 Бюджетного кодекса КР, если объем недополученных доходов составит 10% от запланированного уровня, то местные органы исполнительной власти должны подготовить проект решения о сокращении расходов или их приостановлению для местного кенешаБюджетный кодекс КР .

На четвертом этапе бюджетного процесса управляющими средствами местного бюджета и потребителями бюджетных средств составляются отчеты об исполнении местного бюджета в соответствии с бюджетной классификацией по утвержденной бюджетной структуре. В свою очередь, данные отчеты анализируются и обобщаются, а затем составляется общий годовой отчет по исполнению бюджета, оформленный в соответствии с утвержденными Министерством финансов параметрами, и в установленные сроки местные исполнительные органы представляют его на рассмотрение и утверждение депутатам местных кенешей.

Данный бюджетный процесс характеризуется закрытостью для гражданского общества ввиду сложного формата представления данных. В силу этого в 2014 г. мэрией города Бишкека и сотрудниками Института политики развития при финансовой поддержке Британского министерства по международному сотрудничеству был запущен проект «Повышение уровня прозрачности и подотчетности бюджетного процесса города Бишкека». Данный проект нацелен на:

- разработку механизмов привлечения горожан к оценке эффективности расходования бюджетных средств;

- нормативное оформление участия граждан в бюджетном процессе;

- информирование граждан о бюджете города в доступной для них форме.

В результате реализации данного процесса должны быть закреплены механизмы обеспечения прозрачности городского бюджета и финансовой подотчетности муниципалитета.

К настоящему времени одним из основных результатов реализации данного проекта стал «Гражданский бюджет города Бишкека-2014», который представляет собой упрощенное представление информации о формировании бюджета столицы Кыргызской Республики, его доходах и расходах, позволяющий горожанам проследить направления и объемы использования городских доходов и дать оценку их эффективности. Следовательно, горожане получили возможность оказания влияния на процесс принятия решений по улучшению составления и исполнения бюджета, т.е. участия в муниципальном бюджетировании.

Отличительной чертой бюджета Бишкека являются большие объемы финансирования социальной сферы - здравоохранения и образования, которые составляют более 50% всего бюджета городаГражданский бюджет города Бишкека 2014». При этом, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, данные статьи расходов должны финансироваться из республиканского бюджета. В результате, в городском бюджете становится невозможным предусмотреть обеспечение в полной мере исполнение данных статей расходов. В частности, доходы городского бюджета не позволяют полностью исполнять нормативы Программы государственных гарантий по предоставлению услуг в сфере здравоохранения. Наглядно это можно продемонстрировать в виде нижеследующей таблицы.

Таблица 1

Соотношение нормативов финансирования государственных гарантий из республиканского и городского бюджета*

Нормативы	Государственный бюджет (сомов на 1 чел.)	Городской бюджет (сомов на 1 чел.)
Стационары	4400	3855
Центры семейной медицины	176	222,8
Группы семейных врачей	186	222,8
Стоматология	40	32,9
Скорая помощь (одна бригада)	550000	377000

*Таблица составлена на основе данных источника: Гражданский бюджет города Бишкека 2014

Ввиду этого в последние годы в столице страны возникли проблемы по формированию и исполнению бюджета, связанные с нарушением принципов планирования и взвешенного, сбалансированного подхода в прогнозировании на предстоящие годы, отсутствием четких приоритетов в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, увеличением несвойственных местному бюджету расходов. Так, развитие инфраструктуры новостроек входит в сферу ответственности муниципалитета Бишкека и оценивается в размере 1,5 млрд. сомов Кубанычбек Кулматов: Мне нужна прозрачность бюджета Бишкека.

Между тем, с 2010 г. удельный вес местного бюджета в общем объеме получаемых городом доходов снижался, что обусловлено в первую очередь, сокращением доли местных налогов в общем объеме собираемых по городу налогов. Так, в 2010 г. этот показатель составлял 25,4%, в 2011 г. - 24,5% и в 2012 г. - 20%.Законопроект «О статусе столицы» Кыргызстана предполагает увеличение бюджета Бишкека Негативную тенденцию можно наглядно отразить в виде нижеследующего графика.

Рисунок 1. Динамика удельного веса бюджета г. Бишкека к общему объему получаемых доходов (в %)

Как следствие не выполнялись прогнозы доходной части бюджета города, утвержденные Бишкекским городским кенешем депутатов по доходам. В частности, в 2010 г. утвержденный бюджет по доходам был не выполнен на 403,7 млн. сомов, в 2011 г. - на 453,4 млн. сомов, в 2012 г. - 727,0 млн. сомов. В результате, произошло недофинансирование расходов. Сумма недофинансирования расходов составила 204,4 млн. сомов за2010 г., 455,1 млн. сомов - за 2011 г., 1010,6 млн. сомов - за 2012 г Там же..

Ситуация стала меняться в лучшую сторону после внедрения в Кыргызской Республике в 2012 г. двухуровневой системы бюджета. Ранее ее структурными единицами, наряду с городскими и сельскими муниципалитетами, выступали районные администрации, которые получали основную часть средств, выделяемых из республиканского бюджета. В частности, в 2003 г. из республиканского бюджета 253 млн. сомов в качестве выравнивающих грантов было направлено в местные бюджеты. При этом непосредственно в бюджеты городов и сел поступило всего 50 млн. сомов. Оставшаяся часть средств была переведена на баланс районных администрацийДвухуровневая бюджетная система: догма или новое содержание. Такая бюджетная система обусловливала, с одной стороны, высокие коррупционные риски, с другой - неэффективность освоения средств республиканского бюджета, а также торпедирование развития института местного самоуправления на фоне снижения заинтересованности местного сообщества в увеличении доходов муниципалитетов. Так, на долю сорока районных администраций в 2011 г. приходилось 54,5 % средств местного бюджета и только 45,5% на 459 айыл окмоту и 25 городовТам же..

Внедрение двухуровневой бюджетной системы позволило увеличить объем финансирования городских и сельских муниципалитетов за счет увеличения налоговых отчислений в местные бюджеты. Измененные нормативы налоговых отчислений в сравнении с предыдущими представлены в нижеследующей таблице:

Таблица 2

Нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты

Нормативы налоговых отчислений	Трехуровневая бюджетная система	Двухуровневая бюджетная система
Подоходный налог:
города республиканского значения	35%	50%
города областного значения	30%
города районного значения	30%
айылокмоту	---
районы	30%	---
Налог на основе обязательного патента	50%	100%
Налог на пользование недрами	---	50%
Налог с продаж:
города республиканского значения	50%	50%
города областного значения	50%
города районного значения	25%
айылокмоту	25%
районы	25%	---

*Таблица составлена на основе данных источников: Закон КР «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы»

Кроме того, в рамках двухуровневой системы бюджета пересматриваются объем функциональной нагрузки на местные бюджеты. Основная проблема заключается в том, что делегирование полномочий республиканского уровня на местный не сопровождается соответствующим финансированием. Так, в настоящее время около 40% местных бюджетов идет на финансирование образования, которое должно входить в статьи расходов республиканского бюджетаДвухуровневая бюджетная система: догма или новое содержание. Однако объем категориальных грантов позволяет профинансировать только заработную плату учителей, остальные расходы покрываются за счет средств местных бюджетов.

В настоящее время уже предпринимаются меры по снятию бюджетной нагрузки на местные бюджеты, в частности города Бишкека. Осенью 2014 г. экс-вице-премьер-министр Э. Сариева заявила о наличии договоренности между Министерством здравоохранения КР и столичным муниципалитетом о переводе городских организаций здравоохранения в ведение Министерства в течение 2015 гМоисеева С. Больницы Бишкека переведут из местного бюджета в республиканский. Кроме того, в дальнейшем предполагается перевод и образовательных учреждений на баланс республиканского бюджета.

Таким образом, бюджетная система Кыргызской Республики является двухуровневой, состоящей из республиканского и муниципальных бюджетов. В широком значении бюджетный процесс предполагает регламентированную законодательством деятельность органов власти в сфере составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также мониторинга соблюдения закона о бюджете. В бюджетном процессе выделяют четыре этапа:

1) составление бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) отчет об исполнении бюджета

В свою очередь, местный бюджетный процесс направлен на организацию функционирования системы жизнеобеспечения городов, поселков и аильных объединенных сообществ, определение социально-экономического планирования, а также предоставление местному населению социальных и культурных услуг.

Однако данный бюджетный процесс характеризуется закрытостью для гражданского общества ввиду сложного формата представления данных.

В силу этого в 2014 г. столичным муниципалитетом и сотрудниками Института политики развития на базе предоставленного финансирования Британским министерством по международному сотрудничеств убыл запущен проект «Повышение уровня прозрачности и подотчетности бюджетного процесса города Бишкека», который нацелен на инкорпорирование горожан в процесс бюджетирования, через ознакомление со столичным бюджетом, представленном в доступной форме - «Гражданский бюджет города Бишкека - 2014».

В свою очередь, расширение и нормативное закрепление участия граждан в муниципальном бюджетировании, предусмотренное Проектом позволяет:

- во-первых, повысить уровень доверия граждан городским властям;

- во-вторых, повысить степень подотчетности городских властей населению;

- в-третьих, определить приоритетные для горожан направления использования бюджетных средств;

- в-четвертых, повысить уровень гражданской инициативы и активности.

Вместе с тем переход на двухуровневую бюджетную систему и принятие Закона «О статусе столицы Кыргызской Республики» способствовали увеличению объемов финансирования столичного муниципалитета за счет увеличения налоговых отчислений, а также передаче ряда его функций на республиканский уровень, что дает больше гарантий исполнения столичного бюджета и сохранения баланса его расходной и доходной частей.

2.2 Анализ доходов местного бюджета

Согласно Бюджетному кодексу Кыргызской Республики доходы местных бюджетов составляются на основе закона о бюджете утвержденного депутатами местного кенеша, а также законов о налоговых и других платежах. Источниками доходов бюджета выступают налоговые и неналоговые платежи. Доходы местного бюджета поступают в центральное казначейство и на основании Бюджетного кодекса КР через единый казначейский счет доставляются соответствующим субъектам и расходуются.

Порядок исполнения местного бюджета по доходам включает в себяБюджетный кодекс КР:

- поступление доходов на единый казначейский счет;

- распределение бюджетных доходов на основании решения депутатов местных кенешей о местном бюджете на следующий финансовый год;

- возвращение владельцам переплаченных или неправильно поступивших средств в доход местного бюджета или перевод на оплату других платежей;

- если у владельцев переплаченных или неправильно поступивших средств имеются долги по кредитам, или долги по бюджетным заимствованиям, которые должны быть в обязательном порядке выплачены в бюджет, то эти переплаченные или неправильно поступившие суммы направляются на погашение вышеуказанных долгов;

- проведение бухгалтерского учета исполнения доходной части местного бюджета и составление соответствующего отчета;

- анализ исполнения запланированных доходов.

Доходную часть местных бюджетов формируют налоговые и неналоговые платежи. Структура доходов может быть представлена в виде нижеследующей таблицы:

Таблица 3

Структура доходов местного бюджета

Налоговые платежи	Неналоговые платежи
Земельный налог Налог на имущество Налог на обязательный патент	Средства, поступающие за аренду земли и государственного имущества
Налог на добровольный патент Налоги на основе налогового соглашения	Средства, собираемые за парковку машин
Налоги, поступающие со свободных экономических территорий	Отчисления, поступающие за оказанные государственными предприятиями платные услуги и продажу товаров
Единый налог, изымаемый из упрощенных видов налогов Налог, поступающий за пользование недрами	Средства, поступающие от рекламы муниципальной собственности
	Средства, собираемые за вывоз мусора Средства, собираемые с мест отдыха

Основным источником доходов бюджета города Бишкека являются налоговые отчисления, что обусловлено, социальным характером неналоговых платежей, увеличение которых может привести к недовольству горожан. Ввиду этого исполнение доходной части бюджета столицы зависит, прежде всего, от объемов поступающих налогов. Учитывая тот факт, что в бюджет города Бишкека отчисляют налоги многие предприятия, которые фактически осуществляют свою деятельность вне территории города («КумторГолд Компани», филиалы компаний «Газпром нефть Азия» и др.), столица является самым доходным муниципальным образованием, которое обеспечивает более половины объема всех поступающих в государственную казну средств.

Рисунок 2. Доля отчислений г. Бишкека в республиканском бюджете

Однако, несмотря это, объем остающихся в местном бюджете средств постоянно сокращается. Если в 2012 г. доля муниципального бюджета в сравнении с республиканским составляла 14,6% получаемых доходов, то в 2013 - 11,1%, а в 2014 - 7%Гражданский бюджет города Бишкека 2014 . Принимая во внимание тот факт, что основной объем этих средств (55%) расходуется на покрытие расходов в сфере здравоохранения и образования, то в муниципальном бюджете изначально закладываются недостаточные суммы на покрытие остальных расходов. Ввиду этого в 2012 г. была внедрена двухуровневая система бюджета, предусматривающая повышение объемов налоговых отчислений в местные муниципалитеты. В частности, была установлена единая ставка подоходного налога в размере 50%, которая раньше составляла для города Бишкека 35%. Кроме того, была увеличена в два раза ставка налога на основе обязательного патента и введен налог на пользование недрами в объеме 100% Закон КР «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы» .

На 2014 г. Бишкекский городской кенеш утвердил доходную часть бюджета города Бишкека в размере 7 108 000 000 сомов. По итогам исполнения доходной части местного бюджета за январь-сентябрь месяцы 2014 г. фактическое поступление с учетом специальных средств и полученных трансфертов из республиканского бюджета составило 5 029 606,5 тыс. сомов при прогнозе в 5 141 164,7 тыс. сомов, т.е. прогноз был выполнен на 97,8%. При этом по налоговым доходам прогноз был исполнен на 99,3 % (план - 4 409 395,5 тыс. сомов; факт - 4 379 810,3 тыс. сомов). В частности, по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, прогноз выполнен на 95,2% (прогноз - 1 293 677,0 тыс. сомов, факт - 1 231 012,4 тыс.сомов), по единому налогу для субъектов малого предпринимательства на 112,1% (прогноз - 85 776,2 тыс. сомов, факт - 96 191,2 тыс. сомов), по налогу на основе обязательного патента на 102,5% (прогноз - 123 345,8 тыс. сомов, факт -126 404,0 тыс. сомов), по налогу на основе добровольного патента на 103,1% (прогноз - 752 997,5 тыс. сомов, факт - 776 199,7 тыс. сомов), по налогу на недвижимое имущество на 106,6% (прогноз - 301 385,4 тыс. сомов, факт - 321 284,0 тыс. сомов), по налогу на транспортные средства на 99,9%. (прогноз - 198 500,0 тыс. сомов, факт - 198217,0 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками - на 104,5% (прогноз - 33 800,0 тыс. сомов, факт - 35 331,2 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения - на 115,6%. (прогноз - 89 830,0 тыс. сомов, факт - 98 914,1 тыс. сомов), по налогу с продаж 97,4% (прогноз 1 517 425,61 тыс. сомов, факт  478 477,6 тыс. сомов), по роялти на 91,9% (прогноз - 12 668,0 тыс. сомов, факт - 10 292,1 тыс. сомов).

Вместе с тем поступивший в бюджет муниципалитета объем неналоговых платежей составил 634 697,5 тыс. сомов при прогнозе в 673 582,7 тыс. сомов, т.е. прогноз был выполнен на 94,2%. От продажи активов и обязательств города собрано 3 618,1 тыс. сомов при плане в сумме 46 705,9 тыс. сомов, или план исполнен всего на 7,7%. По специальным средствам план исполнен на 86,0% (план 285 413,8 тыс. сомов, факт 245 531,0 тыс. сомов).

Между тем, в целях выявления тенденции в сфере изменения доходной части бюджета города Бишкека представляется целесообразным провести анализ поступивших средств за три года: 2012, 2013 и за 9 месяцев 2014 гг.

По итогам исполнения доходной части столичного бюджета за 2013 г. фактическое поступление с учетом специальных средств и полученных трансфертов из республиканского бюджета составило 6 243 220,1 тыс. сомов при прогнозе 6 831 730,8 тыс. сомов, т.е. прогноз выполнен на 91,4%, а невыполнение составило 588 510,7 тыс. сомов. Вместе с тем по налоговым доходам прогноз был исполнен на 92,3% (план - 5 591 200,0 тыс. сомов; факт - 5 158 050,6 тыс. сомов). В частности, по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, прогноз выполнен на 89,6% (прогноз - 1 640 200,0 тыс. сомов, факт - 1 469 366,8 тыс. сомов), по единому налогу для субъектов малого предпринимательства на 79,3% (прогноз - 144 700,0тыс сомов, факт - 114 748,8 тыс. сомов), по налогу на основе обязательного патента на 109,3% (прогноз - 102 600,0тыс сомов, факт -112 166,4 тыс. сомов), по налогу на основе добровольного патента на 101,8% (прогноз - 874 000,0 тыс. сомов, факт - 890 022,3 тыс. сомов), по налогу на недвижимое имущество на 99,7 %. (прогноз - 376 400,0 тыс. сомов, факт - 375 397,4 тыс. сомов), по налогу на транспортные средства на 103,2% (прогноз - 198 500,0 тыс. сомов, факт - 204 822,2 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками - на 112,0 % (прогноз - 31 300,0 тыс. сомов, факт - 35 041,0 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения - на 99,8%. (прогноз - 136 000,0 тыс. сомов, факт - 135 778,1 тыс. сомов), по налогу с продаж 86,9% (прогноз 2 070000,0 тыс. сомов, факт  1 798 495,3тыс сомов), по роялти на 89,0% (прогноз - 17 500,0 тыс. сомов, факт - 15 579,6 тыс. сомов).

По статье неналоговых доходов в бюджет города поступило806 022,9 тыс. сомов при прогнозе в 869 462,7тыс. сомов, т.е. темп роста к прогнозу составляет 92,7%. От продажи активов и обязательств города собрано 163 223,9 тыс. сомов при плане в сумме 180 000,0 тыс. сомов. Поступило на 16 776,1 тыс. сомов меньше или план исполнен на 90,7%. По специальным средствам план исполнен на 96,6%, или при плане в 338 112,7 тыс. сомов фактическое поступление составило 326 561,1 тыс. сомов.

За 2012 г. фактическое поступление с учетом специальных средств составило 5 786 822,4 тыс. сом при прогнозе 6 480 383,8 тыс. сом, т.е. прогноз выполнен на 89,3%. При этом по налоговым доходам прогноз был исполнен на 86,3% (план - 5 53 685,0тыс. сомов, факт - 4 362 788,1тыс сомов). В частности, по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, прогноз выполнен на 89,8% (прогноз - 1 522 000,0 тыс. сомов, факт - 1 366 047,8 тыс. сомов), по единому налогу для субъектов малого предпринимательства на 104,6% (прогноз - 115 700,0 тыс. сомов, факт - 121 007,9 тыс. сомов), по налогу на основе обязательного патента на 101,3% (прогноз - 78 900,0 тыс. сомов, факт -79 923,5 тыс. сомов), по налогу на основе добровольного патента на 90,4%(прогноз - 832 800,0 тыс. сомов, факт - 753 108,1 тыс. сомов), по налогу на недвижимое имущество на 80,3% (прогноз - 342 800,0 тыс. сомов, факт - 275 229,9 тыс. сомов), по налогу на транспортные средства на 113,7%(прогноз - 167 000,0 тыс. сомов, факт - 189 855,1 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками - на 100,6% (прогноз - 31 085,0 тыс. сомов, факт - 31 263,5 тыс. сомов), по земельному налогу за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения - на 57,2%. (прогноз - 146 500,0 тыс. сомов, факт - 83 860,8 тыс. сомов), по налогу с продаж 81,3 % (прогноз 1 754 300,0 тыс. сомов, факт  1 426 975,0 тыс. сомов), по роялти на 41,4% (прогноз - 38 400,0 тыс. сомов, факт - 15 900,3 тыс. сомов).

Неналоговых платежей в 2012 г. было собрано в объеме в 726 630,7тыс. сом при прогнозе в 728 142,0 тыс. сом, т.е. или прогноз был не выполнен на 1 511,3 тыс. сом, что составляет 99,8 %.От продажи активов и обязательств города в бюджет столицы поступило 68 846,8 тыс. сом при плане в сумме 70 000тыссом, т.е. план был исполнен на 98,4%. По специальным средствам план выполнен на 91,5%. При плане в251 662,0 было собрано 230 258,5 тыс. сом.

В графическом виде структуру налоговых поступлений в бюджет города в сравнении за три года можно представить в виде нижеследующей диаграммы (3).

Из представленной диаграммы следует, что ключевыми видами налогов, составляющими основу налоговых поступлений в бюджет столицы, выступают подоходный налог, налог на основе добровольного патента и налог с продаж.

При этом представляется, что рост объемов собранных средств по подоходному налогу и налогу с продаж в 2013 г. может быть обусловлен введением двухуровневой бюджетной системы в 2012 г. В свою очередь, сокращение поступающих средств по этим видам налогов в 2014 г. детерминирован, прежде всего, тем, что имеющиеся данные охватывают только девять месяцев 2014 г.

В систематизированном виде данные по объемам поступивших в бюджет города средств можно представить в виде следующей таблице 4.



Рис. 3. Сравнительный анализ объемов налоговых поступлений в бюджет г. Бишкека за 2012, 2013, 9 месяцев 2014 гг. (тыс. сомов)

*Диаграмма составлена на основе данных источника: материалы официального сайта Министерства финансов КР

Таблица 4

Сравнительная таблица налоговых поступлений в бюджет г. Бишкека*

	Типы отчислений в бюджет	2012	2013	2014
		Прогноз	Факт	Выполнение в %	Прогноз	Факт	Выполнение в %	Прогноз	Факт	Выполнение в %
	Всего поступивших средств	6480383,8	5786822,4	89,3	6831730,8	6243220,1	91,4	5141164,7	5029606,5	97,8
Налоговые поступления	Всего налогов	553685	4362788,1	86,3	5591200	5158050,6	92,3	4409395,5	4379810,3	99,3
	Подоходный налог	1552000	1356047,8	89,8	1640200	1469366,8	89,6	1293677	1231012,4	95,2
	Единый налог	115700	121007,9	104,6	144700	114748,8	79,3	85776,2	96191,2	112,1
	Налог на основе обязательного патента	78900	79923,5	101,3	102600	112166,4	109,3	123345,8	126404	102,5
	Налог на основе добровольного патента	832800	753108,1	90,4	874000	890022,3	101,8	752997,5	776199,7	103,1
	Налог на недвижимое имущество	342800	275229,9	80,3	376400	375397,4	99,7	301385,4	321284	106,6
	Налог на транспортные средства	167000	189855,1	113,7	198500	204822,2	103,2	198500	198217	99,9
	Земельный налог**	31085	31263,5	100,6	31300	35041	112	33800	35331,2	104,5
	Земельный налог**	146500	83860,8	57,2	136000	13577,81	99,8	89830	98914,1	115,6
	Налог с продаж	1754300	1426975	81,3	2070000	179495,3	86,9	1517425,61	478477,6	97,4
	Роялти	38400	15900,3	41,4	17500	15579,6	89	12668	10292,1	91,9
	Всего	728142	726630,7	99,8	869452,7	806022,9	92,7	673582,2	634697,5	94,2

*Таблица составлена на основе данных источника: материалы официального сайта Министерства финансов КР

Анализ таблицы позволяет сделать ряд выводов:

? во-первых, прогнозы возможных объемов поступлений средств в бюджет Бишкека на 2014 г. были снижены по сравнению с 2013 г.;

? во-вторых, рост выполнения плановых показателей по ряду налоговых (роялти, налог с продаж, налог на недвижимое имущество, единый налог, подоходный налог, земельный налог за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения) и неналоговых отчислений происходил за счет их снижения;

? устойчивый рост отчислений в бюджет столицы обеспечивается тремя видами налогов: налог на основе обязательного патента, налог на основе добровольного патента и земельного налога за пользование приусадебными и садово-огородными участками.

Таким образом, доходная часть бюджета города Бишкека складывается из налоговых и неналоговых отчислений, поступление которых регулируется Бюджетным кодексом КР. В настоящее время столица является самым доходным муниципальным образованием, которое обеспечивает более половины объема всех поступающих в государственную казну средств. Однако, несмотря это, объем остающихся в местном бюджете средств постоянно сокращается. Внедрение двухуровневой системы бюджета в первый год дало высокие результаты, выразившиеся в росте поступлений от подоходного налога, налога с продаж и налога на основе добровольного патента в 2013 г. Кроме того, важным моментом стало принятие в 2013 г. Закона КР «О статусе столицы КР», в котором норма доходов, надлежащих к отчислению в бюджет столичного муниципалитета, установлена на уровне в 35%Законопроект «О статусе столицы» Кыргызстана предполагает увеличение бюджета Бишкека.

Однако в целом отмечается снижение объемов доходной части бюджета столицы как на прогнозном уровне, так и фактически. В этом аспекте решающими могут быть как внешние факторы - замедление темпов экономического рота в странах, которые являются основными торговыми и инвестиционными партнерами КР, так и внутренние - ожидания вступления республики в ТС, результирующие в постепенную трансформацию национально-хозяйственной системы страны, сопряженную с сокращением доходов хозяйствующих субъектов

Глава 3. Проблемы и пути решения финансов местного самоуправления на современном этапе

3.1 Проблемы органов местного самоуправления по местному бюджету

В 2011 году исполнилось 20 лет с того момента когда в апреле 1991 года был принят первый закон о местном самоуправлении. К 2011 году данный закон принимался 5 раз (1991, 1992, 2001, 2008, 2011 гг.), за это время были приняты также ряд других законодательных актов в сфере МСУ.

Начиная с первой конституции 1993г., местное самоуправление (МСУ) составляет одну из основ конституционного строя и направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В соответствии с новой Конституцией, местное самоуправление - это право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Согласно пункта 4 статьи 3 Конституции Кыргызской Республики функции и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления разграничены.

За все годы реформирования местного самоуправления в Кыргызстане была только практика принудительного делегирования государственных полномочий органам МСУ. В соответствии со статьей 20 Закона КР «Об основных принципах бюджетного права» средства из бюджета местного самоуправления не должны направляться только на выполнение собственных функций и задач.

На практике до настоящего времени органы МСУ делегированные государственные полномочия выполняют зачастую за счет бюджета местного сообщества. Это вызвано тем, что отдельные министерства и ведомства через отраслевые законы смогли переложить решение собственных проблем за счет доходов местного самоуправления.

В результате подавляющее большинство муниципалитетов, особенно сельских, стали дотационными, иными словами, просящими. И в положение просящих они попали не только потому, что их собственный доходный потенциал незначителен, но и потому, что значительная часть средств местного бюджета направляется на выполнение государственных обязательств, которые должны финансироваться за счет республиканского бюджета. В этих условиях повышение эффективности и качества предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг чрезвычайно затруднено.

Средства местного бюджета, предусмотренные на ремонт инфраструктур (дороги, мосты, водопроводные линии и т.д.) и оказание услуг местному сообществу направляются на выполнение делегированных функций негативно сказывается на качестве работы органов МСУ и порождает недовольство населения. Экономические и бытовые проблемы в многонациональных сообществах, зачастую перерастает в межэтнические конфликты.

В целом, вокруг делегирования органам МСУ государственных полномочий группируется большой круг нерешенных проблем - юридических, административных, финансовых, что не способствует развитию городов и сел и порождает недовольство жителей

Конституционный принцип порядка делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления не получил своего применения в силу отсутствия правоприменительной практики, порядка делегирования и отсутствия механизмов финансирования.

Проблема финансирования делегированных государственных полномочий обсуждается в течении многих лет, но концептуально и кардинально проблема не решается по причине того, что у государства нет последовательной политики по отношению к будущему местного самоуправления в стране^.

Местные бюджеты являются составной частью государственного (консолидированного) бюджета. В соответствии с законодательством Кыргызской Республики о бюджетном праве, местными бюджетами являются бюджеты местного сообщества аила, города, формирование, утверждение и исполнение которых осуществляются органами местного самоуправления.

Общее количество местных бюджетов составляет 484 единиц. Из них, 2 города республиканского значения, 12 городов областного значения, 17 городов районного значения и 453 айыльного аймака.

В целом обьем местных бюджетов постепенно увеличивался с 13,4 миллиардов сомов в 2009 году до 24,9 миллиардов сомов в 2013 году.

В 2014 году объемы местных бюджетов значительно сократился в связи с переводом финансирования образования на республиканский бюджет. Из указанных выше источников доля собственных доходов в 2009 году составила 52,2%, а в 2014 году данный показатель составляет 87,1%.

Общий объем проекта местных бюджетов республики на 2015 год составляет 16 660,3 млн. сомов или по сравнению с 2014 годом увеличился на 804,9 млн. сомов

Доходами местного бюджета, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, являются денежные средства, сформированные от налоговых, неналоговых и иных источников. Доходы состоят из закрепленных (или местных) и регулируемых доходов, а также трансфертов финансируемых из республиканского бюджета.

Собственные доходы местных бюджетов за 2009-2014 годы выросли с 7 миллиардов сомов до 13,8 миллиарда сомов. В 2015 году собственные доходы составят 15, 1 млрд. сом.



Рисунок 4. Развитие местных бюджетов за 2009-2015 гг.

Кроме этого, местным бюджетам предоставляются трансферты из республиканского бюджета,

Категориальные гранты в проекте 2015 года и прогнозах 2016-2017 гг. не предусмотрены в связи с переводом организаций образования на республиканский бюджет.

Размеры выравнивающих грантов ежегодно определяются на основе математической формулы. Так, на 2015 год размеры выравнивающих грантов рассчитаны на уровне 2014 года в сумме 1 349,2 млн. сомов, что по сравнению с в 2013 году (696,1 млн. сомов) больше на 603,7 млн. сомов.

Министерством финансов Кыргызской республики планируется в социальном пакете республиканского бюджета на 2015 год предусмотреть в виде средств, передаваемых из республиканского бюджета в местные бюджеты в сумме 230,0 млн. сомов, на следующие расходы:

- компенсация по электрической энергии для высокогорных труднодоступных зон республики - 118,0 млн. сомов;

- теплоснабжение города Ош - 105,0 млн. сомов;

- на коммунальные услуги и приобретение угля - 7,0 млн. сомов.

Переход на новые принципы межбюджетных отношений сопровождается усилением самостоятельности органов местного самоуправления при формировании и исполнении местных бюджетов и повышением их заинтересованности в увеличении доходного потенциала местных бюджетов через установление максимальных ставок и введением новых видов местных налогов и сборов, в рамках своих полномочий. Это дает органам местного самоуправления большую независимость при решении проблем местного значения.

Система межбюджетных отношений, действующая с 1998 года накопила много проблем и назрела реальная необходимость ее совершенствования. В этом направлении следует модернизировать принципы и формы регулирования взаимоотношений между республиканским и местными бюджетами.

В соответствии с Программой развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2013-2017 годы определены основные направления устойчивого и эффективного местного самоуправления (МСУ), создания условий для реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения ответственности органов МСУ перед гражданами.

В целях разрешения текущих проблем и задач в условиях финансовой децентрализации основными направлениями на среднесрочный период являются:

§ совершенствование системы межбюджетных отношений;

§ дальнейшее проведение оптимального административно-территориального разделения;

§ обеспечение прозрачности бюджета в системе единого казначейского счета;

§ совершенствование модели децентрализованной бюджетной системы, которая требует финансовой самостоятельности, органам местного самоуправления четкого закрепления расходных полномочий, функций, обязательства и соответствующего разделения и закрепления доходных источников за каждым уровнем бюджетной системы;

§ совершенствование правовых актов, регулирующих систему межбюджетных отношений;

§ продолжение практики внедрения подушевого финансирования системы образования по пилотным проектам;

§ внедрение единой автоматизированной системы отчетности для органов местного самоуправления;

§ совершенствование мер и подходов по расширению налоговой базы органов местного самоуправления.

§ сокращение дотационных органов МСУ путем равномерного распределения совокупного объема налоговых и неналоговых доходов между местными бюджетами до распределения финансовой помощи и путем укрупнения некоторых малообеспеченных органов МСУ;

§ дальнейшее совершенствование методики расчета межбюджетных трансфертов в условиях среднесрочного бюджетного планирования;

§ совершенствование среднесрочного прогнозирования местных бюджетов с учетом экономического плана развития территорий;

§ повышение уровня квалификации работников местных финансовых органов.

Таким образом, бюджетная политика на местах должна быть ориентирована на развитие и на уменьшение дотационных территорий. Необходимо сфокусировать усилия не только на перераспределении общегосударственных ресурсов, но и на поиск, наращивание и эффективное использование имеющихся внутренних резервов, которые будут направлены на местное развитие, ответственное отношение к средствам бюджета, сокращение необоснованных расходов. Следует выстроить рациональную трансфертную политику, продумать совершенные механизмы бюджетного, налогового и иного стимулирования развития территорий, учитывающие местные особенности.



3.2 Совершенствование формирования и исполнения местного бюджета в условиях проведения реформы местного самоуправления (на примере города Бишкек)

Бюджет Бишкека должен формироваться и исполняться в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, законами «О финансово-экономических основах местного самоуправления», «Об основных принципах бюджетного права», принимаемым на ежегодной основе Законом «О республиканском бюджете» и другими нормативно-правовыми актами, регулирующими бюджетный процесс.

Согласно Закону «О республиканском бюджете на 2014 год и прогнозе на 2015-2016 гг.», в бюджет Бишкека поступают 2 вида налоговых платежей:

- общегосударственные (подоходный, налог с продаж, налог за пользование недрами (роялти), налоги на основе добровольного патента и на основе обязательного патентирования, единый налог);

- местные (земельный и налог на имущество).

- Есть еще платежи неналоговые, которые выплачиваются гражданами в рамках своих обязательств перед государством и всем сообществом.

Налоговые платежи - это основной источник доходов столицы - 87%, на неналоговые платежи приходится 12% и активы составляют 1%.

По сравнению с бюджетами других органов местного самоуправления Кыргызской Республики, где собирается 47% налогов, на бюджет столицы приходится 53%: в нем отражаются также налоги многих предприятий, работающий вне территории города (компания «Кумтор» и другие горнорудные компании, филиалы компаний «Газпром нефть Азия», «Бител», «Мегаком» и пр) Столице Кыргызстана нужна новая бюджетная политика.

При этом имеется ряд особенностей, которые придают бюджету города Бишкека характеристики, отличные от бюджетов других органов местного самоуправления Там же.:

* особые условия расщепления общегосударственных налогов (см. таблицу 3.1);

* наличие широкой налоговой и доходной базы в связи с тем, что основные налогоплательщики сосредоточены и зарегистрированы в Бишкеке.

Таблица 5

Особенности бюджетов ОМСУ КР

Наименование общегосударственных налогов	Города республиканского значения (Бишкек, Ош)	Города областного значения	Города районного значения	Айыл окмоту
Подоходный налог	50%	40%	40%	10%
Налог с продаж	50%	50%	25%	25%
Налог на основе добровольного патента	100%	100%	100%	100%
Доходы от обязательного патентирования	100%	100%	100%	100%
Единый налог	100%	100%	100%	100%
Налог за пользование недрами (за исключением стратегических полезных ископаемых: золото, нефть, газ)	50%	50%	50%	50%

Доходную базу бюджета Бишкека составляют также местные налоги - земельный налог и налог на имущество, а также неналоговые поступления и трансферты, поступающие из республиканского бюджета.

Возникает вопрос, достаточно ли этих доходов, чтобы обеспечить деятельность мэрии Бишкека и качественно оказывать услуги горожанам?

Руководители мэрии считают, что этих средств крайне недостаточно, что государство забирает у Бишкека львиную долю доходов. Однако анализ фактических поступлений по видам налогов (таблица 3.2) показывает, что бюджет Бишкека получает все финансовые средства, причитающиеся ему в соответствии с Законом «О республиканском бюджете». То есть, государство в лице налоговой службы и Казначейства выполняет свои обязательства на 100%. По таким же правилам живут все органы местного самоуправления Кыргызской Республики.

Таблица 6

Доли от всех собираемых на территории Бишкека налогов, поступающих в республиканский бюджет и бюджет Бишкека, %

Виды бюджета	2011г.	2012г.
Республиканский бюджет	86,4	88,9
Бюджет Бишкека	14,6	11,1

Таким образом, можно опровергнуть заявление о том, что государство «обкрадывает» или несправедливо относится к бюджету Бишкека - это очередной миф. Так в чем же причина, что в последние годы бюджет Бишкека испытывает огромные трудности и к сегодняшнему дню сложилась критическая ситуация в отношении финансирования муниципальных, особенно коммунальных услуг? Ответ можно получить, если проанализировать эффективность расходов, т.е. как тратят деньги.

Структура расходной части бюджета г. Бишкека имеет три приоритета расходования средств бюджета: образование, здравоохранение, жилищные и коммунальные услуги.

Необходимо обратить внимание на два самых больших расходных обязательства: образование и здравоохранение, которые в сумме дают 3,11 млрд. сомов или 59% всего бюджета Бишкека. Вместе с тем, в соответствии с Конституцией КР и Законом «О местном самоуправлении», образование и здравоохранение являются ответственностью государственных органов и эти полномочия только могут передаваться органам местного самоуправления. На сегодняшний день нет нормативного правового акта, на основании которого эти полномочия передавались Бишкеку. Более того, Министерство финансов КР неоднократно ставило вопрос о передаче финансирования здравоохранения и образования республиканскому бюджету, но мэрия Бишкека с непонятным упорством отказывается от этих предложений. Еще нелогичней ситуацию делает то, что деньги Бишкека идут на оплату чиновников, которые имеют статус государственных служащих, что уже совсем непонятно и противоречит действующему законодательству. Вероятней всего упорство это обусловлено политическими мотивами, желанием контролировать огромную армию послушных бюджетников в лице врачей и учителей и их руководителей, влиять на кадровую политику, использовать этих людей как административный ресурс.

Столица г. Бишкек - основной донор других регионов, но с каждым годом доля остающихся в самой столице доходов сокращается. По данным мэрии, если в 2012-м году в республиканский бюджет для поддержки дотационных областей страны перечислялось 86,4% собираемых здесь налоговых поступлений, в 2013 г. -88,9% , то в нынешнем году уже 92,9%.

Картина доходов выглядит так: в 2012г. - 14,6%; в 2013г. - 11,1% и в 2014г. - 7%.

Бюджет столицы на 2014 г. составляет порядка 7,1 млрд. сомов. Основная доля бюджета - 3,8 млрд. сомов - уходит на здравоохранение и образование и в основном на защищенные статьи - зарплату, социальные отчисления, приобретение продуктов питания и материалов. 4,3 млрд. сомов идет на финансирование социальной сферы (или 61,2% от общего размера бюджета Бишкека). Объемы финансирования чисто городских программ просто несопоставимы. Например, на культуру и отдых выделяется 270 млн. сомов, а на социальную защиту - 283 млн. сомов. Как отметил мэр столицы Кубанычбек Кулматов на развитие города направлено всего 6% от общего городского бюджета, что составляет всего 420 млн. сомов Бюджет Бишкека - для города и горожан!.

Картина расходных обязательств в бюджете столицы выглядит следующим образом: 32% - расход на образование, 23% - на здравоохранение. Итого уже на саму столицу остается 45%. Из них - 22% - на ЖКХ, 8% - на муниципальные службы, по 4% - на соцзащиту и культуру и спорт, 2% - на общественную безопасность. Остается 5% в разделе «Прочие расходы».

Для решения данной проблемы, на наш взгляд, необходимо:

- привести расходные обязательства по финансированию системы образования и здравоохранения в соответствие с действующим законодательством и передать их в республиканский бюджет;

- при обсуждении и принятии расходной части местного бюджета предоставлять депутатам городского кенеша детальное обоснование по прогнозам расходной части местного бюджета;

- разработать поэтапную программу перевода процесса формирования и исполнения бюджета Бишкека на программную основу.

Без учета трансфертов, направляемых в качестве грантов из республиканского бюджета, собственные доходы бюджета Бишкека занимают 54% всего объема доходов местных бюджетов, включая 459 айыльных аймаков и 25 городов, а также южную столицу - город Ош. При этом число жителей Бишкека составляет примерно 20-22% от числа жителей страны. Налицо явный дисбаланс в объеме доходов местных бюджетов в разрезе по муниципалитетам. Бишкек является самым обеспеченным собственными доходами муниципалитетом. Поэтому требование властей Бишкека о дополнительных преференциях в предоставлении финансовых ресурсов явно не обоснованы.

Анализ показывает, что основу бюджета г. Бишкека составляют 5-6 видов доходов, которые в целом дают примерно 82% всех поступлений.

В то же время вызывает удивление незначительная часть доходов городского бюджета за счет налога на земли населенных пунктов и налога на имущество 2 и 3 группы, которое используется в производственно-коммерческих целях. В сумме поступления от этих налогов дают 430 млн. сомов, что составляет всего 8% от доходов городского бюджета. Международная практика показывает: как правило, доходы от коммерческой недвижимости являются основой местных бюджетов.

Для решения проблем в доходной части бюджета г. Бишкек, необходимо следующее:

- провести анализ экономических и статистических показателей, влияющих на формирование доходов местных бюджетов, прежде всего, площадей земель несельскохозяйственного назначения и населенных пунктов в разрезе по видам производственно-коммерческой деятельности;

- провести независимый аудит процедур формирования доходов местного бюджета;

- при принятии доходной части местного бюджета представлять депутатам детальное обоснование по прогнозированию и расчету налогов и неналоговых платежей.

Таким образом, ситуация с формированием бюджета Бишкека с каждым годом усложняется. Основная причина тенденции в том, что темпы роста расходных обязательств и выплат по ним значительно опережают темпы роста доходов. Это приводит к тому, что под удар поставлены социальные программы, в том числе по оказанию поддержки незащищенным слоям населения, а также выплаты заработной платы в первую очередь учителям. А вопрос, например, строительства муниципального жилья или транспортных развязок вообще безнадежно «висит».