Сотрудничество стран-членов Европейского Союза в общей внешней политике и политике безопасности под влиянием проблемы нормативного лидерства

Поскольку в Европейском Союзе часто выражаются экспертные мнения, подкрепленные аналитическими исследования о том, что экономические потери европейских стран обусловлены проблемами в российской экономике, сама значимость вопроса отмены санкций для прагматичного национального интереса в восприятии государств-членов ЕС снижается. Для европейских стран в связи с этим является сомнительным положение, согласно которому в случае завершения “санкционной войны” их экономическая ситуация способна заметно измениться. Однако, страны, которые выступали за критику санкций продолжают её критиковать. В то же время, дискурс не сопровождается конкретными действиями лидеров стран, выступающих против европейского внешнеполитического курса (голосование в пользу отмены санкций). Данное обстоятельство объясняется тем, что дискурсивное поведение стран-членов направленно преимущественно вовнутрь, а не во внешнюю среду. Самоцель такой критики не заключается в том, чтобы показать российскому руководству свое желание сохранить или интенсифицировать сотрудничество с ним, но в том, чтобы выразить недовольство по поводу своей роли в ЕС и нереализованного потенциала в удовлетворении национальных потребностей в рамках европейского объединения, что усиливает приоритетность национальных интересов перед европейскими нормативного характера. Так, и Чехия, и Венгрия - страны, которые выражают противостоящую европейской позицию по отношению к санкциям, стремятся занять более влиятельное положение среди стран-членов ЕС в том числе и в формировании приоритетов в ОВППБ.

В русле данного объяснения Испания изменила свою позицию на европейскую, так как в условиях всё более часто встречающейся в СМИ идеи о Европе разных скоростей, Испанское королевство претендует на место среди передовых государств в европейском объединении. В частности, об этом свидетельствует то, что председатель испанского правительства Мариано Рахой наряду с Ангелой Меркель и Паоло Джентилони был приглашен Франсуа Олландом на внеочередную встречу перед саммитом ЕС 25 марта. Edgar J. Francois Hollande and Angela Merkel call for `multi-speed Europe' // Euronews. 6.03.2017. URL: http://www.euronews.com/2017/03/06/francois-hollande-and-angela-merkel-call-for-multi-speed-europe

В целом, само оспаривание гегемонного европейского дискурса в пределах ЕС раскрывает недостаточный уровень внутренней легитимности Европейского Союза для поддержания единой позиции государств-членов в отношении наднационального внешнеполитического курса в ответ на украинский кризис. В результате дискурс-анализа выявлено, что санкционная политика, неравномерно влияющая на страны, входящие в ЕС, вызывает рост недовольства среди тех, кто считает, что в рамках европейского объединения национальные интересы, как политические, так и экономические, реализуются недостаточно. Такие претензии, выраженные в дискурсе, для которого характерна критика в адрес официальной внешнеполитической линии ЕС, затрудняют дальнейшее взаимодействие стран-членов, так как это ослабляет их доверие друг к другу. Таким образом, противоречия, возникающие в отсутствие баланса в удовлетворении национальных и наднациональных интересов, переносятся на сферу внешнеполитического сотрудничества, что в последствие влечет за собой издержки, связанные с переговорным процессом, и актуализирует проблему нормативного лидерства Европейского Союза. Существование отклоняющегося от европейского доминирующего дискурса в контексте антироссийских санкций ЕС формирует представление о том, что внутри ЕС ставится под сомнение незыблемость европейских норм и ценностей в виду желания отдельных стран поступиться общей внешнеполитической стратегией нормативного характера ради прагматичных целей. Также проведенный дискурс-анализ выявил ограниченную способность Брюсселя в контексте европейских ограничительных мер против России оказывать нормативное влияние на страны, которые уже включены в развитое европейское пространство.

2.3 Влияние девиантного поведения стран-членов ЕС в условиях политики антироссийских санкций на сотрудничество в ОВППБ

Для Европейского Союза, не располагающего возможностью принудить военными методами третью сторону к исполнению международных обязательств, санкции являются подходящим альтернативным инструментом воздействия. Угроза их применения в экономической и финансовой областях является весьма внушительной, так как в этих сферах ЕС располагает серьезным потенциалом. Кроме того, для Европейского Союза как нормативного актора санкции привлекательны в использовании благодаря своей возможности ограничивать число жертв, страдающих от их применения. Так, с середины 1990-ых годов Европейским Союзом всё чаще используются таргетированные или “умные” санкции, которые, не затрагивая все населения в целом, направлены непосредственно на политическую элиту, ответственную за решения, которые вызвали у ЕС неодобрение. В широком понимании таргетированные санкции также применяются против отдельных секторов экономики, а не всей экономики государства, именуемые также секторальными. Making EU sanctions more coherent and effective. Press release [official cite] / European Parliament. URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=en&type=IM-PRESS&reference=20080903IPR36115

Введенные Евросоюзом санкции против России вследствие украинского кризиса, делятся на несколько типов: персональные санкции, ограничительные меры по Крыму, а также экономические санкции, направленные на ряд государственных российских компаний в нефтяной, оборонной и финансовой отраслях.

17 марта 2014 года после вхождения в состав России территории Крыма Советом ЕС было принято решение в отношении российских и украинских граждан, «касающееся введения ограничительных мер в отношении действий, подрывающих территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины». В соответствие с данным решением предусмотрен запрет попавшим в санкционный список лицам на въезд в страны ЕС и на их транзит через эти территории. Также во исполнение статей 2-ой Решения 145 и 2-ой Регламента 269 заморожены активы физических и юридических лиц, признанных ответственными за украинский кризис и установлен запрет на доступ к ним. Кроме того, Регламентом 269 запрещается удовлетворение каких-либо требований, относящихся к сделками или контрактам, исполнение которых нарушено в связи с замораживанием активов. Последнее на настоящий момент продление персональных санкций на 6 месяцев было согласовано 13 марта 2017 года.

23 июня 2014 года решением Совета ЕС и Регламентом введены ограничительные меры на импорт в ЕС товаров из Крыма и Севастополя за исключением случаев, когда эти товары импортируются с сертификатом украинских властей. Council Decision 2014/386/CFSP of 23 June 2014 (Article 1) URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0386&from=EN. Council Regulation (EU) No. 692/2014 of 23 June 2014 (Article 2) URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0692&from=EN. 18 декабря 2014 года санкции были расширены посредством установления дополнительных запретов на экономическую деятельность на этих территориях для лиц ЕС, в частности на приобретение ими недвижимости, на оказание туристических услуг, а также услуг в энергетической, транспортной и телекоммуникационной сферах, запрет на торговлю, инвестиции и финансирование лиц Крыма и Севастополя гражданами ЕС. Данные ограничительные меры остаются в силе до их следующего пересмотра до 23 июня 2017 года.

31 июня 2014 года Совет ЕС отреагировал новыми ограничительными мерами - “секторальными санкциями” - на обострение ситуации в Восточной части Украины. Эти санкции включили в себя в энергетической сфере - ограничение для России доступа к технологиям и услугам в нефтяной отрасли, препятствующее добыче сланцевой нефти, а также разведке и нефтедобыче на глубоководных месторождениях; в оборонной сфере - эмбарго на торговлю оружием, запрет на ввоз в Россию товаров двойного назначения для военного использования и оказания технического и финансового содействия экспорту товаров из ЕС для девяти российских оборонных концернов, в том числе «Калашников», «Сириус» и «Станкоинструмент»; в финансовой отрасли - запрет на сделки с акциями и облигациями. Позднее запреты также подвергались расширению, что наиболее серьезно отразилось на банковской сфере. На настоящий момент санкции продлены до 31 июля 2017 года.

Поскольку европейские санкции являются формой негативной обусловленности, Стрежнева М., Руденкова Д. Европейский Союз: архитектура внешней политики. М.: ИМЭМО РАН, 2016. С.104 так как призваны побудить то или иное государство отказаться от неодобрительного Европейским Союзом поведения, значимым шагом в условиях украинского кризиса стало согласование 19 марта 2015 года лидерами стран ЕС на заседании Евросовета требований для прекращения политики ограничительных мер. Таким требованием стала необходимость выполнения всего комплекса мер, предусмотренных Минскими соглашениями. Package of Measures for the Implementation of the Minsk Agreements / Organization for Security and Co-operation in Europe agreed by the Trilateral Contact Group at the Summit in Minsk on 12 February 2015. URL: http://www.osce.org/ru/cio/140221?download=true В связи с этим была четко зафиксирована взаимообусловленность антироссийских санкций и минских договоренностей со стороны России. Учитывая то, что европейские санкции являются не только гарантом выполнения Россией своих международных обязательств, но и символом демонстрации международному сообществу своего политического и экономического влияния, для ЕС особенно важна способность странами-членами эти санкции как согласовывать между собой, так и соблюдать. Далее мы проанализируем проблемы, связанные с согласованием (помимо выявленных на дискурсивном уровне) и соблюдением санкций странами-членами Европейского Союза.

В первом параграфе данной работы было заключено, что дискурсивные расхождения внутри ЕС в отношении антироссийских санкций, за которыми стоит неудовлетворенность ряда стран своей ролью в европейской политике в отношении России (что проявляется в отклонении от гегемонного дискурса), затрудняют сотрудничество в ОВППБ. Данная проблема вызвана тем, что фундаментальный принцип солидарности, на котором основано взаимодействие стран-членов, все чаще ставится под сомнение теми, кто подвергается негативным последствиям в результате осуществления политики ЕС. Это связано с тем, что издержки, которые те или иные государства-члены несут в целях осуществления международной деятельности нормативного характера по логике функционирования принципа солидарности нуждаются в своем восполнении в рамках ЕС. Страны, которые считают, что “недополучают” покрытия своих издержек могут выражать как дискурсивно свой “протест” - критикуя общеевропейскую политику, одновременно налаживая диалог с Россией - “страной-нарушителем”, так и на уровне противоречащих европейскому нормативному смыслу действий, направленных на удовлетворение национальных потребностей в ущерб нормативному имиджу ЕС, называемых в данных условиях девиантными. Если в первом случае поведение стран-членов ЕС направлено скорее на привлечение к себе внимания Брюсселя, то во втором - реализация своих экономических интересов странами-членами в условиях осуществляемой Европейским Союзом политики ограничительных мер нередко сопрягается с игнорированием европейских ценностей.

В настоящем исследовании выделены два типа девиантного поведения стран-членов в условиях проведения политики санкций против России: использование позиции по санкциям в качестве предмета торга взамен на экономические преференции со стороны Брюсселя и налаживание сотрудничества с Россией в обход санкций.

Манипулирование национальной позицией по отношению к политике санкций в ответ на финансовые уступки Брюсселем подрывает веру в незыблемость европейских ценностей, разделяемых во всем пространстве ЕС у тех, кто выражает неподдельную приверженность им. Для стран, глубоко уважающих европейские нормативные традиции, сотрудничество с государствами, чья позиция в отношении международной проблемы нормативного характера является зависимой от национальных интересов переменной несет в себе потенциальную угрозу, так как прагматизм нередко вступает в противоречие с нормами и ценностями. Значимым последствием такого девиантного поведения для европейского сотрудничества в сфере ОВППБ становится снижение общеевропейского доверия к такому государству, поскольку основой доверия является предсказуемость и ясность во взаимоотношениях, которая в пределах Евросоюза формируется благодаря единому восприятию закрепленных в нормативных источниках ценностей ЕС в качестве незыблемых, а значит, приоритетных перед прагматичными интересами. Так, критика Алексиса Ципраса санкционной политики ЕС в отношении России и заявления о намерении проголосовать против её продления воспринимается в Европейском Союзе как давление с целью получить финансовые уступки.

Другой формой девиантного поведения является так называемый обход санкций. До сих пор власти ЕС не занимали агрессивной позиции по вопросу о принуждении физических и юридических лиц к исполнению санкционных правил, какую занимает, например, США, накладывая серьезные штрафы на уклоняющиеся от санкционного режима американские компании. В документах европейского санкционного законодательства содержатся положения, согласно которым каждое государство-член ЕС обязуется самостоятельно устанавливать меры ответственности за нарушение санкционного режима. Такие меры должны быть пропорциональными, эффективными и оказывать сдерживающее воздействие на субъект, в адрес которого применяются санкции. Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) in the framework of the EU Common Foreign and Security Policy / Council of the European Union. Brussels, 15 June 2012. P. 40 Однако, на наднациональном уровне нет ясности на счет того, способны ли страны-члены в случае установленных нарушений санкционного режима наказать нарушителя или принудить его соответствовать конкретным решениям и регламентам Совета ЕС. Как правило, государства-члены ЕС предпочитают не выносить на европейский уровень обсуждение вопросов, касающихся обнаруженных в их стране подобных нарушений, так как это выявляет его собственную неспособность имплементировать коллективные решения, принятые единогласно в ОВППБ. В то же время, даже, если государство-член уведомит о состоявшемся на его территории нарушении, в Европейском Союзе не существует эффективного механизма, который бы создавал серьезные препятствия для уклонения государствами от своих обязательств. В том числе наказание государства наложением штрафа с подачи Европейской Комиссии не является по политическим причинам распространенной практикой. Стрежнева М., Руденкова Д. Европейский Союз: архитектура внешней политики. М.: ИМЭМО РАН. 2016. С. 117

Трудности в отслеживании фактического исполнения, согласованного на наднациональном уровне санкционного режима, создает дополнительные препятствия для Европейской службы внешних дел в проведении ей оценки экономического и политического воздействия рестриктивных мер ЕС на третьи страны. Более того, в зависимости от национальной юрисдикции, могут возникать те или иные нюансы при интерпретации государствами ЕС применения санкций неэкономического характера против санкционируемой стороны. Несмотря на ряд произведенных мер, См. подробнее: Council of the European Union. Update of the EU Best Practices for the effective Implementation of restrictive measures. Brussels, 24.06.2015. http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10254-2015-INIT/en/pdf. Европейскому Союзу не удается полностью гармонизировать национальную имплементацию принятых в институтах ЕС решений, что также увеличивает неопределенность при оценке эффективности европейской санкционной политики. В русле данных проблем польский исследователь К. Геберт назвал европейские санкции выстрелом в темноте, объяснив, что Европейский Союз “знает, что цель где-то впереди и что при использовании достаточной огневой мощи он может быть относительно уверен в том, что цели будет нанесён некоторый урон”, однако “было бы неплохо знать, летят ли пули ЕС в нужном направлении, являются ли они боеприпасами или всего лишь пустышками”. Gebert, K. Shooting in the Dark? EU Sanctions Policies // European Council on Foreign Relations, 2013. URL: http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR71_SANCTIONS_BRIEF_AW.pdf

Так, в отсутствии строгого механизма контроля за исполнением санкций со стороны наднациональных европейских органов на стран-членов ЕС фактически возлагается ответственность за сохранение нормативного имиджа ЕС, так как политика ограничительных мер, призванная защитить конкретные нормы и ценности, является естественной реакцией на украинский кризис с точки зрения конструируемой нормативной европейской идентичности. Однако, санкционная политика ЕС против России стала серьезным испытанием для Европейского Союза как международного актора, поскольку для ряда стран политические цели ЕС особенно заметно вступают в противоречие с национальными интересами. Согласно проведенному расследованию Центра по исследованию коррупции и организованной преступности (OCCRP), несмотря на введенные санкции в отношении Крыма и Севастополя по состоянию на август 2016 года обнаружено более 600 случаев вхождения торговых судов на крымскую территорию, из них 24 судна с флагами стран, входящих в европейское объединение, 34 также зарегистрированных в ЕС и 22 корабля, принадлежавших гражданам ЕС, OCCR [official cite] URL: https://www.occrp.org/en/investigations/5553-international-trade-with-crimea-ongoing-despite-sanctions. что является прямым нарушением с их стороны принципа верховенства права ЕС по отношению к праву государств-членов.

Особое внимание также заслуживают новые инициативы сотрудничества отдельных стран-членов ЕС с Россией, которые несмотря на то, что не нарушают наднациональный запрет, ввергают по этому поводу в сомнения других членов европейского объединения в виду того, что их проекты способны в перспективе как нарушить санкции (к примеру, деятельность культурной ассоциации “Ломбардия-Россия”, направленная на расширение итальянско-российского сотрудничества и организованная в этой связи в 2015 году в Милане конференция «Россия и Крым -- большие возможности для итальянского бизнеса» является потенциальной угрозой для исполнения Решения Совета ЕС № 2014/386/CFSP Council Decision 2014/386/CFSP of 23 June 2014. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0386&from=EN. и Регламента № 692/2014 Council Regulation (EU) No. 692/2014 of 23 June 2014. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0692&from=EN от 23 июня 2014 г., касающихся «введения ограничений на импорт товаров из Крыма и Севастополя на территорию стран Европейского Союза в ответ на незаконную аннексию Крыма и Севастополя»), так и подорвать их общий эффект. Последнее связано с возможностью использования “сложных схем” для обхождения ограничительных мер при поставках оборудования двойного назначения санкционируемым предприятиям или техники для освоения шельфа или проектов в Крыму или Севастополе. В частности, в “обход” санкций могут осуществляться перепродажи уже на российской территории через посредников, которым европейские компании произвели фактически поставку запретного для конечного потребителя оборудования. Черненко E., Попов E., Мельников К. США и ЕС отрезают пути обхода // Коммерсантъ. 30.07.2015. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2778321

Исключением в использовании такого рода схем не стала Германия, которая, несмотря на имидж наиболее ответственного члена европейского объединения, особенно заботящегося о сохранении роли ЕС в качестве нормативного лидера, привлекает к себе внимание как к источнику нарушения санкционного режима. Как сообщает агентство Reuters, “Сименс технологии газовых турбин”, расположенный в Санкт-Петербурге (в котором у немецкого Siemens 65 %), совершил поставку произведенных газовых турбин “Технопромэкспорту” на промежуточный пункт в целях использования их на электростанции на Таманском полуострове. Кобзева О. Siemens сообщил, что поставил Технопромэкспорту турбины для Тамани // Reuters. 16.03.2017. URL: http://ru.reuters.com/article/businessNews/idRUKBN16N2CV-ORUBS Однако, Технопромэкспорт еще летом 2014 года был обозначен в качестве главного подрядчика на поставку турбин для двух электростанций в Крыму и Севастополе. Учитывая запрет для стран-членов ЕС на экспорт энергетических технологий на оккупированную территорию, в том числе путем принятия мер в “обход” санкций, немецкая компания может понести ответственность за поставку оборудования в условиях применяемых ограничительных мер против России.

Дополнительные риски, связанные с «обходом» санкций, возникают в связи с тем, что контроль за их соблюдением осуществляется компетентными органами стран-членов ЕС. Так, например, Комитет финансовой безопасности Италии не счёл нарушением санкционного режима против России выдачу банком Intesa Sanpaolo кредитной суммы в 5,2 млрд евро, одобренное в начале марта 2017 года для финансирования покупки 19,5 % «Роснефти». Петлевой В. Италия не увидела санкций для «Роснефти» // Ведомости. 20.03.2017. URL: http://www.vedomosti.ru/business/articles/2017/03/20/681910-italiya Также в 2015 году было подписано соглашение о совместном производстве вертолетов AgustaWestland AW189 между итальянской Leonardo-Finmeccanica и российскими «Вертолеты России» и «Роснефть». Другое и ранее действующее совместное итальянско-российское предприятие HeliVert продолжает свою деятельность, поскольку Италия уверяет в непричастности к санкциям в виду того, что компания занимается сборкой машин, предназначенных для гражданского использования. Климентьев М. Диалог Россия - Италия: выше санкций // ТАСС. 15.06.2016. URL: http://tass.ru/pmef-2016/article/3366489 Стоит отметить, что итальянская сторона потенциально находится под защитой ст. 10 Регламента № 833/2014 от 31 июля 2014, касающегося товаров двойного назначения, которая гласит: “Действия физических или юридических лиц, организаций или органов, не должны приводить к ответственности любого рода с их стороны, если они не знали, и не было основания подозревать, что их действия будут нарушать меры, изложенные в Правилах.” Постановление (ЕС) № 833/2014 Совета от 31 июля 2014 года об ограничительных мероприятиях в отношении поведения России, дестабилизирующего положение на Украине. URL: http://cncural.ru/files/Постановление.pdf

Таким образом, данные свидетельства ведут к тому, что давление, которое ЕС стремится оказать на Россию с целью изменить её поведение в условиях украинского кризиса ослабевает в результате односторонних попыток европейских стран удовлетворить свои прагматичные интересы. Значимым последствием в этой связи для развития европейского сотрудничества в ОВППБ становится снижение уровня доверия государств-членов друг к другу, обусловленное тем, что всё более очевидной становится потенциальная угроза несоблюдения нормативных принципов внутри ЕС (как, например, верховенство права ЕС). Внешнеполитическое взаимодействие европейских государств, протекающее в условиях отсутствия отлаженного наднационального механизма мониторинга нарушений норм государствами ЕС и общей практики применения санкций к ним при установленных нарушениях, осложняется тем, что дискурсивное поведение стран-членов не является прямым индикатором их будущих действий. К примеру, несмотря на то, что Венгрия и Чехия выражают противостоящую нормативной позицию в отношении политики ограничительных мер против России конкретных нарушений санкционного законодательства с их стороны не замечено. Противоположная ситуация демонстрируется на примере поведения ФРГ. Учитывая то, что ожидания, вызванные характерным для страны-члена ЕС дискурсом, не всегда совпадают с конкретным поведением с его стороны, всё более выраженным становится отсутствие определенности во взаимодействии европейских государств в рамках ОВППБ.

Глава 3. Возможности сохранения роли ЕС как нормативного лидера на международной арене

3.1 Перспективы развития сотрудничества стран-членов ЕС в ОВППБ

В зависимости от способности ЕС в соответствие с установленными ценностями выстраивать внешнеполитическую линию поведения и последовательно проводить её в жизнь определяется возможность сохранения роли Европейского Союза в качестве нормативного лидера на международной арене. Такая способность не является статичной, но обусловлена различными факторами, оказывающими то или иное воздействие на доверительную атмосферу внутри ЕС. В свою очередь состояние внутриполитического доверия определяет перспективу сотрудничества в ОВППБ.

Среди наиболее значимых мотивов доверия стран-членов друг к другу во внешнеполитическом и оборонном сотрудничестве отметим единое восприятие источников угроз и общее представление о том, что коллективные действия и европейская сплоченность обладают эффективностью и значимостью в масштабах мирового сообщества. Значимость сближения стран-членов в сфере безопасности и международной деятельности связана с представлением о том, что общая политика в этих областях способна обеспечить странам более благоприятные условия для развития, чем, если бы каждое государство проводило свой отдельный политический курс.

Общее восприятие источников угроз повлияло, в целом, на консолидацию европейских стран. Осознание европейского единства перед лицом общей угрозы стало формироваться уже с середины прошлого столетия благодаря практике НАТО и ОВД. В 1990-ые годы в связи с распадом СССР и, с точки зрения восприятия, расширением зоны комфорты европейское объединение приобрело импульс для своего дальнейшего развития. С одной стороны, падение советской системы символизирует нивелирование главного для Европы источника угрозы, но с другой - в этот период особую актуальность начали приобретать другие мировые вызовы - распространение оружия массового поражения, страны-изгои, терроризм, также требующих совместных усилий для противостояния им. Офицеров-Бельский Д. В. Перспективы общей внешней политики ЕС // Международные процессы. 2013. Т. 11. № 1 (32). С. 122-131. Акценты в стимулах внешнеполитического сотрудничества стали смещаться с конкретной угрозы, воплощающейся в образе СССР ко всё более неопределенным, порождённым глобализацией и переходом к многополярному миру. См. подробнее: Киссинджер Г. Мировой порядок. М: Изд-во АСТ, 2015. с. 449-452, 474-485. Данное обстоятельство в современном мире и является одним из главных факторов нестабильности внешней среды, в том числе для Европейского Союза - размывается общее чёткое представление об источнике угрозы, что подрывает чувство безопасности в рамках европейской территории. Кроме того, коллективные действия в сфере ОВППБ теряют свою значимость в связи с тем, что во многом они представляются неэффективными в условиях отсутствия военного политического авторитета, приобретающего особую роль в период глобальных трансформаций. Это приводит к одновременному ослаблению значимости роли ЕС как нормативного лидера и усилению недоверия стран-членов друг к другу из-за наличия у них расхождений в восприятии существующих вызовов и путей к их решению. Такие обстоятельства, влияющие на перспективу внешнеполитического и оборонного сотрудничества, позволяют выявить определенные тенденции, протекающие в ЕС, которые вероятно останутся актуальными в течение последующих 5-10 лет.

Характерной чертой для ОВППБ с момента её институционального оформления является осторожная интеграционная динамика. Это связано с тем, что внешняя политика и безопасность являются наиболее чувствительными сферами для национальных государств, из-за чего нередко европейская внешняя политика в ущерб зафиксированным в Лиссабонском договоре внешнеполитическим целям превращается в производную от национальных интересов стран-членов. В современных условиях внешней нестабильности и системного кризиса ЕС всё большую устойчивость приобретает тенденция ренационализации Арбатова Н. К. Влияние кризиса на внешнюю и оборонную политику Европейского союза: Тезисы к заседанию Ученого совета ИМЭМО РАН 30 января 2012 г.: [Электронный ресурс]. URL: http://www.imemo.ru/ru/sc/2013/300113_tez.pdf, свидетельством которой является видимый рост дифференциации позиций среди стран-членов в области внешнеполитического и оборонного сотрудничества. Последствием данной тенденции, к примеру, в сфере международной деятельности ЕС является очевидный для мирового сообщества разрыв между декларируемыми целями в рамках ОВППБ и результатами осуществляемого европейского внешнеполитического курса. В связи с этим, ренационализация в условиях существующего порядка взаимодействия стран-членов ЕС приводит к ослаблению восприятия Европейского Союза в качестве нормативного лидера, замеченного в своей непоследовательности в международной политике.

Другой современной тенденцией, протекающей в ОВППБ, является повышение значимости военной составляющей. В русле данной тенденции в “Белой книге”, представленной 1 марта Жан-Клодом Юнкером в Европарламенте, одним из сценариев развития ЕС после Brexit стала концентрация наднациональных усилий в области защиты границ и обороны, миграции, безопасности, технологических инноваций. При этом одновременно в рамках данного сценария предполагается возвращение в компетенцию государств таких сфер как социальная политика, рынок труда, поддержка регионов, медицина. Rankin J. “Stop bashing the EU”, Jean-Claude Junker tells European leaders // Guardian News. 1.03.2017. URL: https://www.theguardian.com/world/2017/mar/01/stop-bashing-the-eu-jean-claude-juncker-tells-european-leaders

Отметим, что с введением в Маастрихтском договоре концепции ОВППБ в качестве второй опоры ЕС в научных кругах не прекращаются споры по поводу совместимости военных внешнеполитических инструментов Европейского Союза и его нормативной идентичности. Европейскими экспертами выражаются самые разнообразные позиции по данной проблеме: от категоричной несовместимости милитаризации и нормативности ЕС (среди представителей которой Ян Зиелонка, Карен Смит, считающих, что развитие военной мощи - это движение назад к великодержавной ментальности) и нейтрального подхода, оправдывающего милитаризацию во благо (Л.Аггестам, Р.Уитмен, Х.Маулль, Т.Форсберг, З.Лаиди и др.), до необходимости развития военного потенциала как залога успеха в продвижении этических норм (С.Риннинг, О.Рен, Т.Форсберг, Л.Феррейра-Перейра и др.). Игумнова Л.О. Нормативная сила Европы и милитаризация ЕС: дискуссии в Европейском научном сообществе // Вестник Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления. 2012. №2 (37). С.167-171. Таким образом, не существует единообразной оценки влияния жестких внешнеполитических инструментов на нормативность Европейского Союза, что открывает перспективу для развития наднациональных концепций и стратегий в ОВППБ с опорой на уже существующую экспертную базу, в рамках которой оправдывается укрепление военной силы ЕС.

В целом, спрос со стороны европейской общественности на укрепление системы безопасности приводит к практически безальтернативной трансформации общей внешней политики и политики безопасности ЕС. Уместно вспомнить традиционную аналогию европейской интеграции с велосипедом - чтобы сохранить интеграцию на данном направлении необходимо повышать эффективность европейского сотрудничества в ОВППБ. Однако, ослабленное доверие стран-членов друг к другу под влиянием современной тенденции ренационализации в ущерб европейским ценностям снижает вероятность поиска единой позиции. В связи с этим встает вопрос о возможности перспективы на доверительной основе модернизировать сферу общей внешней политики и политики безопасности так, чтобы её функционирование отвечало современным международным вызовам.

Одним из вероятных сценариев развития ЕС, приближающих к такой перспективе модернизации ОВППБ, является институциональное закрепление практики гибкого сотрудничества, в соответствие с которой в отдельных областях взаимодействия для определенного числа стран-членов прочно сохранялись бы все правовые основы, на которых строится их взаимодействие в соответствие с установленными ценностями. Так, элементы развития интеграции в формате гибкого сотрудничества, выражающегося в осложнении институциональной структуры за счет появления различных субрегиональных группировок, присутствовали и до создания Европейского Союза. По мере расширения европейского объединения и интенсификации взаимодействия стран-членов друг с другом дифференциация проявлялась все более явно, что способствовало развитию таких теоретических концепций как “авангарда и периферии”, “Европы двух скоростей”, “Европы концентрических кругов”. Особую роль в закреплении дифференциации на институциональном уровне привнесли принятие первого Шенгенского соглашения, а далее Маастрихтского договора, который стимулировал практику продвинутого сотрудничества вследствие внесения положений о социальной политике и программы строительства Экономического и Валютного Союза. В связи с этим отметим, что перспектива развития гибкой интеграции в ОВППБ не противоречит официальным документам ЕС. Так, в Лиссабонском договоре прямо предусмотрено «постоянное структурированное партнерство» отдельных государств-членов. Ст. 46, Глава 2, Раздел V Договора о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.)

В настоящее время предпосылок к развитию Европейского Союза в направлении гибкого сотрудничества становится всё больше. На фоне решительного намерения Великобритании выйти из состава интеграционного объединения Европейский Союз особенно нуждается в новых инициативах с целью не допустить последующего эффекта домино. С начала 2017 года федеральный канцлер ФРГ Ангела Меркель всё чаще в своих заявлениях упоминала идею “Европы разных скоростей”. Поддержку данной концепции выразили лидеры Франции, Италии и Испании 6 марта в Версале. Никифорова А.Е., Дудина Г.С. Европе подбирают скорость // Коммерсантъ.ru. 6.03.2017. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3235348 Ещё более значимым основанием в пользу данного сценария являются результаты Римского саммита, закрепленные в тексте Римского заявления, согласно которому стран-члены ЕС «действуют заодно, но при необходимости с разной интенсивностью и скоростью». Пушкарская Е. Саммит дорожных правил // Коммерсантъ.ru. 26.03.2017. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3253898

Принятие идеи гибкого сотрудничества со стороны европейских государств также демонстрируется на примере ответа на проблему массовой миграции шестнадцати стран восточной стороны ЕС (от Польши до Греции), договорившихся о подготовке плана к концу апреля о военном и гражданском сотрудничестве. Так выразил своё мнение о перспективе сотрудничества части европейских стран в данной области Ханс-Петер Доскоцил - министр обороны Австрии: “Нет сомнений, что европейское решение - это всегда лучшее решение. Но мы не будем ждать и выполним наш план действий в согласованные сроки.” Восток ЕС готовит свой план защиты от мигрантов // Euronews. 08.02.2017. URL: http://ru.euronews.com/2017/02/08/austria-eyes-tougher-border-measures В том числе такая перспектива развития Европейского Союза, непосредственно влияющая на взаимодействие стран в ОВППБ вписывается в один из сценариев развития ЕС, представленный в уже упомянутой “Белой книге”. В соответствие с ним предусматривается, что дальнейшие интеграционные процессы будут протекать по принципу “кто хочет большего, тот делает больше” Вачедин Д. Глава Еврокомиссии представил пять сценариев развития ЕС после Brexit // Deutsche Welle. 1.03.2017. URL: http://www.dw.com/ru/глава-еврокомиссии-представил-пять-сценариев-развития-ес-после-brexit/a-37773083, сформулированный как “Европа разных скоростей”.

В целом, развитие интеграции на основе гибкого сотрудничества (или в соответствие с концепцией “Европа разных скоростей”) оправдывается тем, что в таком случае для Европейского Союза открывается возможность динамичного развития, несмотря на отсутствие единообразного применения права в рамках всего европейского пространства. Это связано с тем, что объединение государств по принципу единого восприятия определенной проблемы способствует добросовестному следованию в конкретной области установленным принципам взаимодействия и европейским ценностям в виду особой заинтересованности на национальном уровне в их соблюдении. Такая порядочность в соблюдении норм государствами-участниками интенсивного сотрудничества облегчала бы достижение их совместных целей.

Таким образом, принимая во внимание то, что в настоящее время для Европейского Союза характерна тенденция ренационализации, которая препятствует эффективному внешнеполитическому и оборонному сотрудничеству на основе европейских норм и ценностей, высока вероятность развития ЕС в ОВППБ в той или иной форме гибкого сотрудничества. Главным образом это объясняется потребностью в укреплении доверительной атмосферы в рамках ОВППБ и соблюдении нормативных основ.

Другая возможность для достижения доверия между странами-членами в области общей внешней политики и политики безопасности видится не через строгую приверженность общим нормам и ценностям, а также единое восприятие источников угроз и значимости сохранения роли ЕС в качестве нормативного лидера, но посредством институциональных механизмов. К примеру, на наднациональном уровне надежность соблюдения принципа верховенства права ЕС может быть обеспечена через укрепление механизма мониторинга соблюдения законов и договоренностей в ОВППБ, а также развитие санкционной практики по отношению к странам-членам в случае их нарушения. Однако, в таком случае восприятие нормативной идентичности ЕС будет снижаться, так как интеграционное объединение перестанет отличаться от иных акторов на международной арене с точки зрения мотивов (к примеру, избежание наказания) и принципов взаимодействия (сотрудничество, основанное на механизме санкций) в сфере ОВППБ. С другой стороны, через развитие практики применения внутренних санкций Европейский Союз способен повысить результативность своих внешнеполитических действий. При условии сохранения нормативных целей достижение четкого следования европейскими государствами установленных норм ЕС скорее будет способствовать благотворному влиянию на представление внешнего мира о нормативности ЕС за счет достижения им последовательности в своей международной деятельности.

Что касается военного сотрудничества между странами-членами, перспектива которого определяется осознанием реальности угроз, исходящих от внешней среды, то такое взаимодействие может развиваться как в соответствие с подходом гибкого сотрудничества, так и отдельно от него. Формат гибкого сотрудничества в ОВППБ в условиях усиления международной напряженности представляется в качестве альтернативной перспективы на случай неспособности развития общей оборонной политики. В свою очередь, формирование единой политики в сфере обороны зависит от более внятного определения единых стратегических интересов стран-членов и четкого закрепления их политических обязательств друг перед другом. Так, 14 сентября 2016 года со стороны министров обороны ФРГ Урсулы фон дер Ляйен и Франции Жан-Ив Ле Дриана Rettman A. France and Germany propose EU “defence union” // EUobserver. Brussels, 12.09.2016. URL: https://euobserver.com/foreign/135022 была выдвинута совместная инициатива о создании оборонного союза. В рамках данной инициативы ими было предложено создать объединенный военный штаб как шаг на пути к формированию единой европейской армии и снижению зависимости от Североатлантического альянса. Однако, в условиях усиления национальных противоречий внутри ЕС реализация такой перспективы возможна лишь в отдаленном будущем. Существенным препятствием является то, что для создания отдельной от НАТО оборонной структуры необходимы дополнительные затраты, на которые большинство европейских стран не готовы идти.

Также необходимо учитывать, что на создание оборонного союза и единой европейской армии оказывает влияние выход Великобритании из ЕС. Великобритания, наряду с Францией, является главной военной силой в Европе. Её выход из европейского объединения означает серьезные потери в оборонных возможностях, что, с одной стороны, подталкивает остальных членов к более тесному военному сотрудничеству в целях ускоренного наращивания военного потенциала. С другой стороны, Великобритания, играя одну из самых активных ролей в Североатлантическом альянсе, традиционно занимает жесткую позицию в отношении европейских инициатив в ОПБО, дублирующих функции НАТО. Jazwinski K. The Role of Britain in the Development of the ESDI and the Transatlantic Link // Institute of International Relations, Warsaw, Poland. 2000. P. 35. URL: http://www.nato.int/acad/fellow/01-03/jazwinski.pdf В связи с этим ожидается, что даже в случае, если процедура Brexit состоится, проект по созданию оборонного союза встретит существенное сопротивление на пути к своей реализации со стороны Соединенного Королевства, о чем открыто заявил министр обороны Великобритании Майкл Фэллон в преддверии саммита ЕС в Братиславе. Британия выступила против создания армии ЕС // BBC русская служба. 27.09.2016. URL: http://www.bbc.com/russian/news-37484577 Таким образом, в ближайшей перспективе маловероятно, что европейские страны смогут позволить себе укреплять военное сотрудничество вне рамок структур НАТО. Также об этом свидетельствует стремление подавляющего числа европейских стран на усиление взаимодействия с Альянсом, которое актуально в особенности по ряду программ, связанных с тренировками, обучением и стандартизацией. Так, в соответствие с заключенным соглашением ЕС - НАТО на период 2017-2018 годов запланированы совместные тренировки на “политическом и техническом” уровне, направленные на противодействие гибридным угрозам. Синдеев А.А. Общая политика безопасности и обороны ЕС: подход Австрии // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 10. с. 25-28. URL: http://dom-hors.ru/rus/files/arhiv_zhurnala/pep/2016/10/politics/sindeev.pdf

В целом, намерение, касающееся укрепления оборонного потенциала внутри ЕС, присутствует, несмотря на снижение национальных расходов в данную отрасль. Реализуемой перспективой для наращивания военных возможностей является рост многосторонних проектов, который подразумевает разделение между странами-членами ЕС специализации в рамках военного сотрудничества. В результате происходило бы увеличение совокупного военного потенциала ЕС за счет закрепления на наднациональном уровне многосторонних проектов, к которым определенные государства могли бы присоединяться в зависимости от наличия ресурсов, необходимых для развития определенной отрасли: к примеру, для развития инженерно-сапёрных подразделений, военно-транспортной авиации, военной системы спутниковой связи, разработки единой сертификации в сфере производства и эксплуатации военной техники и вооружения и других. Кроме того, единство целей, высокий уровень доверия между странами-участниками, одинаковые конкурентные условия также бы положительно влияли на участие стран в такого рода проектах.

Таким образом, несмотря на различные позиции внутри экспертного сообщества относительно влияния наращивания военной силы на нормативную идентичность ЕС, в европейском обществе укрепляется запрос на повышение безопасности. Это выражается в том, что происходит рост совместных инициатив в военной сфере на базе многостороннего сотрудничества, а также развиваются концептуальные основы европейской безопасности. Учитывая тенденцию ренационализации, которая все чаще прослеживается во внешнеполитическом взаимодействии стран-членов, полагаем, что дальнейшее развитие интеграции в ОВППБ вероятно будет происходить в определенной форме гибкого сотрудничества. Данное направление развития имеет потенциал для благоприятного воздействия на нормативную идентичность ЕС, поскольку упрощает достижение консенсуса при принятии решений и тем самым благоприятно влияет на её добросовестное исполнение. Кроме того, гибкое сотрудничество способствует проведению Европейским Союзом более последовательной внешней политики, позволяя избежать несоответствий в восприятии между декларируемыми внешнеполитическими целями, используемыми инструментами и результатами международной деятельности ЕС.

3.2 Роль российско-европейского взаимодействия в трансформации европейской идентичности

Практически сразу после распада СССР с принятием Маастрихтского договора был создан Европейский Союз. В эти годы в Европе преобладали оптимистичные настроения по поводу дальнейшего развития европейской интеграции, подкрепленные популярной идеей о крушении советской системы как символе победы западных ценностей. Россия теперь рассматривалась в качестве реципиента европейских норм и практик, что со временем со стороны российской элиты стало вызывать неприятие. Заимствование либеральной модели в экономике и политике, внедрение европейских социальных и демократических институтов за десятилетие со времени вступления в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве кардинально изменило свое доминирующее значение для России - от одобрительного отношения, вызванного надеждой на выстраивание равных партнерских взаимоотношений с ЕС, а также необходимостью в модернизации страны, до отторжения из-за неприятия неизбежности изменения своего “цивилизованного генетического кода” Кортунов С.В. Россия в мировой политике после кризиса. - М.: Красная звезда, 2011. С. 431. Усиление недоверия друг к другу существенно нарастало на фоне коллизий в газовых поставках, вооруженных конфликтов, возникавших в течение более двух десятилетий. Однако, критической точкой в отношениях России-ЕС стало присоединение Крыма и Севастополя к Российской Федерации, что было воспринято Европой как возрождение в России её прошлой имперской идентичности, одной из главных ценностей которой, наряду с православием и общинным коллективизмом, является собирание земель. Ibid. P.409

Учитывая то, что постсоветское пространство для России исторически играет особую ценностную роль, желание ЕС распространить европейские нормы на общую с Россией приграничную территорию - а именно, Украину - изначально имело высокий конфликтный потенциал. Для Европейского Союза это не стало барьером на пути к укреплению своей роли нормативного лидера за счёт расширения зоны влияния на приоритетные для России страны. Более того, Брюссель выражал явное стремление распространить собственную модель развития на постсоветском пространстве через Европейскую политику соседства, а затем запущенный в 2009 году проект Восточного партнёрства. Однако, недооценка значимости для России её приграничных территорий, напротив, как это было проанализировано в основной части работы, неблагоприятно отразилась на восприятии нормативности Европейского Союза. В результате постепенного изменения внешнеполитической позиции России в нормативной сфере - от пассивно-принимающей к конкурентной с ЕС, политика Европейского Союза на постсоветском пространстве столкнулась с ограничением в виде российского представления о себе как центре притяжения на данной территории. В этом смысле проводимый политический курс ЕС по отношению к своим восточным соседям поспособствовал выявлению несовместимости как стратегических целей, так и нормативных приоритетов ЕС и России.

Особенная настороженность Европейского Союза по отношению к российскому поведению стала выражаться со времени первого президентского срока Путина. В попытках со стороны Европейского Союза втянуть Россию в систему западных ценностей для Брюсселя всё очевиднее становилось желание последней вернуть себе свой утраченный имперский статус. Немаловажное значение в формировании такого представления сыграла Мюнхенская речь главы российского государства. В то же время доминирующая роль ЕС во взаимодействии с Россией для Брюсселя воспринималась как нечто естественное, тогда как стремление России обозначить свое особое место в мировом пространстве повышали недоверие к ней как к международному партнёру. В России также доверие в возможность формирования партнёрских взаимоотношений с ЕС постепенно снижалось. Значимое место среди оснований к настороженности в сотрудничестве занял последовательный отказ со стороны ЕС от предложений России совместить два проекта - соглашение об ассоциации с ЕС и Таможенный Союз.

В этом смысле идентичность Европейского Союза в качестве нормативного лидера выступила серьезным ограничителем во внешней политике, лишив её более выгодной гибкой позиции в отношениях с Россией. Поскольку проект Восточного партнёрства стал однозначно рассматриваться Москвой с точки зрения “игры с нулевой суммой”, то предусмотренное Соглашение об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли между Украиной и ЕС было воспринято российской стороной в качестве прямой угрозы своим интересам. Так, для России не виделась иная линия политического поведения, кроме той, последствиями которой стал подрыв с точки зрения Европейского Союза основ миропорядка, нормативным гарантом которого он и выступает.

Таким образом, российское поведение на международной арене привлекает особое внимание со стороны Европейского Союза, что связано с важностью “значимого другого” для поддержания европейской идентичности. Решительные действия России, направленные на защиту своих национальных интересов в контексте украинского кризиса были восприняты Брюсселем в качестве угрозы стабильности, которая в свою очередь понимается им как “поступательная, необратимая трансформация государств и обществ, переход от советского и постсоветского общественного уклада к современно-европейскому социальному порядку”. Россия и Европейский Cоюз: учеб. пособие / под ред. С.М. Юна. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2014. С. 212. Смягчение такой угрозы ЕС видел в продвижении своей твердой позиции посредством санкций, активно противопоставляя нормативный компонент собственного внешнеполитического курса образу России. Так, с позиции Европейского Союза именно поведение Москвы, связанное с украинским кризисом стало причиной резкого ухудшения во взаимоотношениях с ней. Обвинения в адрес России в нарушении ею международных норм и обязательств, что есть основа европейских ценностей и базис идентичности ЕС, стали доминантой в европейском дискурсе в контексте украинского кризиса, что все больше усиливало взаимное дистанцирование друг от друга. Интересно, что представление России о стабильности по смыслу совпадает с европейским и заключается в воспроизводстве сложившихся социально-экономических и политических структур и практик. Ibid. P.211. Таким образом, стремление и Европейского Союза, и России укреплять сотрудничество со своими ближайшими соседями, при одновременном позиционировании себя в качестве лидера со сложившейся системой ценностей и традициями, совпадает.