Международные отношения в рамках Евразийского союза

Исключение вопросов регулирования миграционной политики и отказ от единой миграционной политики может стать серьезным барьером для полноценного функционирования единого социального пространства в условиях экономического союза. В результате он грозит стать объединением для олигархов и крупных предпринимателей, но не простых людей, поскольку все условия создаются для крупного бизнеса.

Тесная связь между интеграционным и миграционным процессами не получила отражения в Договоре о ЕАЭС. Не доработали и Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств, совершенное в Санкт-Петербурге 19 ноября 2010 г.

Предстоит монотонная и сложная работа по устранению этих ограничений, для чего управляющим наднациональным органам Союза совместно с миграционными службами трех государств необходимо разработать план действий. Лидер российского государства В. В. Путин (на тот момент занимавший пост председателя правительства РФ) особо подчеркнул в своей статье «Новый интеграционный проект для Евразии -- будущее, которое рождается сегодня»: «Принципиально важно, что ЕЭП будет базироваться на согласованных действиях в ключевых институциональных областях -- в макроэкономике, в обеспечении правил конкуренции, в сфере техрегламентов и сельскохозяйственных субсидий, транспорта, тарифов естественных монополий. А затем -- и на единой визовой и миграционной политике, что позволит снять пограничный контроль на внутренних границах. То есть творчески применить опыт Шенгенских соглашений, ставших благом не только для самих европейцев, но и для всех, кто приезжает работать, учиться или отдыхать в страны ЕС. Для граждан снятие миграционных, пограничных и прочих барьеров, так называемых "трудовых квот" будет означать возможность без всяких ограничений выбирать, где жить, получать образование, трудиться. Кстати, в СССР -- с его институтом прописки -- подобной свободы не было».

Есть, полагаем, острая необходимость создания Единого ми­грационного пространства и введения в обращение единой миграционной карты в рамках Союза, поскольку правитель­ствами трех стран были переданы полномочия Евразийской комиссии по ведению миграционной политики в части трудо­вой миграции. Автор считает, что в самое ближайшее время необходимо снять пограничный контроль, продлить срок обя­зательной регистрации по месту пребывания до одного года вместо ныне существующих 30 суток при условии, что граж­данин обозначит четкую цель визита, с возможностью прод­ления срока нахождения на территории Сторон. Конечно, всё это требует тонкой юридической проработки. Данный вопрос не раз обсуждался Евразийской экономической комиссией, однако никаких сдвигов и результатов нет.

Учитывая естественное стремление граждан трех государств к развитию более тесных связей, духовному и политическому единению, а также отмечая убежденность в том, что дальнейшее развитие интеграции, основанной на глубоких исторических и духовных связях между народами государств-членов Союза, отвечает их национальным интересам и способствует непрерывному улучшению благосостояния и качества жизни граждан, основываясь на принципах уважения суверенитета и равенства государств, признавая и уважая самобытность национальной культуры и традиций Союзных государств, необходимо отметить, что интеграционное объединение должно иметь следующий формат: Евразийский союз как конфедеративный союз с единым политическим, экономическим, военным, таможенным, гуманитарным, социально­культурным пространством. Необходимо обеспечить переход к политическому союзу.

Говорить сегодня о политическом союзе преждевременно, но работу по совершенствованию экономического союза с целью создания более тесного Союза государств, уверены, начинать стоит уже сейчас.

Автор предполагает, что в течение 2021-2024 гг. можно перейти к политическому союзу. Искомому желанию народов и государств ничто не может помешать. Но здесь абсолютно не допускается федеративная интеграционная форма объединения как федерация государств (республик).

Очень важно, чтобы общественность наших стран, предприниматели воспринимали интеграционный проект не как верхушечные бюрократические игры, а как абсолютно живой организм, хорошую возможность для реализации инициатив и достижения успеха. Главной проблемой торможения реальной интеграции является игнорирование отдельными высоко­поставленными государственными лицами соглашений в рам­ках ЕЭП-ТС на государственном и общественном уровне.

В действительности интеграция произойдет тогда, когда простые обыватели будут говорить о ЕАЭС. Рядовые слова, произносимые парламентариями, лидерами государств на высоких трибунах и кафедрах, не дают никакого должного эффекта. Существуют и «лжеинтеграторы», которые по воле своей работы говорят о преимуществах нового Союза, а дома на кухне за чашкой чая обсуждают и осуждают все наработки в рамках евразийской интеграции.

В отношении евразийской интеграции мы часто слышим самые разные суждения, наряду с честным описанием событий в ходу немало домыслов, политических спекуляций, да и откровенной лжи, трудно поддающихся адекватному пониманию.

К. Гоголашвили, эксперт (интервью порталу Грузия Online): «Россия настойчиво зовет страны бывшего советского пространства вступить в Евразийский союз. Особенную прыть в этом отношении Кремль проявляет в двух направлениях -- к странам Южного Кавказа и Украине. Согласна ли Грузия на Евразийский (читай, российский) союз? Россия начала агрессивные телодвижения в отношении бывших союзных республик, в частности, Южного Кавказа. Визит Путина в Азербайджан и переговоры, которые все еще остаются таинственными; затем Москва вынудила президента Армении согласиться на членство в Таможенном союзе. Главная миссия азербайджанского визита в том, чтобы запугать Армению и заставить сделать окончательный выбор для вступления в Таможенный союз и ЕврАзЭс, хотя мы не знаем, будет так или нет Мы знаем, что Грузию не спрашивали и так за­тащили то в Российскую империю, то в СССР. Россия перманентно стремиться кого-то запугать, нанести боль, ущерб».

И. Шувалов, первый вице-премьер РФ (в программе «Воскресный вечер с Владимиром Соловьевым»): «Повестку по­строения общего экономического пространства с ЕС нужно продолжать. Но теперь ее нужно продолжать не в формате Россия -- ЕС, а в формате Евросоюз -- Евразийский экономический союз»

К. Мэтлэк (в деловом журнале Bloomberg Businessweek) пишет: «К сожалению для российского президента, новому блоку очень далеко до высшей лиги. Даже после того, как Армения и Киргизия станут его членами, общий ВВП -- около 2,6 триллионов долларов -- будет составлять меньше одной пятой от ВВП Европейского союза или США и менее одной третьей от ВВП Китая. На Россию придется 80% ВВП всего блока, а также примерно такая же доля его населения, составляющего около 178 миллионов человек».

Н. Попеску, аналитик европейского Института исследований безопасности: «Создание этого союза будет не особо ощутимым для мировой экономики, у России скорее политические мотивы, нежели экономические».

Н. Петров из московского Карнеги-центра (Bloomberg News): «Евразийский союз -- это реализация геополитической мечты Путина, демонстрация того, что Россия не одинока».

А. Аслунд, экономист, научный сотрудник вашингтонского Института международной экономики: «Как это может вы­глядеть, мы можем увидеть на примере Казахстана, который увеличил импортные пошлины после присоединения к таможенному союзу с Россией, который предшествовал новому блоку. Представителям среднего класса теперь приходится покупать российские машины низкого качества вместо тех, которые импортируются свободно».

Р. Мусабеков, депутат Республики Азербайджан: «Азербайджан экономически, финансово, энергетически и коммуникационно не зависит от стран, входящих в Евразийский союз. Поэтому возможности России для давления на Азербайджан в целях заставить его присоединиться к этому союзу очень слабые. Думаю, Москва будет стараться с помощью соблазнительных предложений присоединить Азербайджан к союзу»; «руководство спрашивает о своих выгодах при вступлении в этот союз, но инициаторы не могут показать эти выгоды... поэтому нет серьёзной необходимости для присоединения Азербайджана к Евразийскому союзу, для плотного сотрудничества с ними».

Р. Гасанов, экономический эксперт Республики Азербайджан: «Единственным автором Евразийского союза является Россия, точнее, президент Путин. Реальной сутью этого проекта является создание образования наподобие бывшего СССР, и обеспечение тут гегемонии России» Это -- создание антидемократического политического блока, который Кремль в перспективе старается превратить в центр силы как попытку сопротивляться Западу, особенно США».

З. Ализаде, политолог, считает, что перспектив у ЕАЭС нет: «Россия и Казахстан -- сырьевые страны, за последние 23 года ни одна из них не может похвастать развитием наукоёмкой промышленности и других значимых видов экономики. А добывать и продавать нефть и газ большого ума не требуется. И всё на фоне Евросоюза, где многие страны, входящие в него, являются локомотивами современного производства в мире. В европейской продукции, товарах нуждаются и сами Россия и Казахстан. А Беларусь, Армения и Киргизия хотят примазаться к этому объединению с одной целью -- чтобы получить дешёвые энергоносители и кредиты, при этом ни­чего не давая взамен».

Х. Клинтон, госсекретарь США (издание Financial Times): «США постараются не допустить воссоздания Советского Союза в новой версии под вывеской экономической интеграции. Это попытка воссоздать Советский Союз в регионе, Сейчас делаются усилия по ресоветизации региона. И хотя это будет называться иначе таможенным союзом, Евразийским союзом или чем-то в этом роде, не будем обманываться на этот счет -- мы знаем, какова его цель, и мы пытаемся найти эффективные способы замедлить его создание или предотвратить его».

А. Рар, советник президента германо-российской внешнеторговой палаты, член консультативного совета Международного дискуссионного клуба «Валдай» (в ходе видеомоста Москва-Берлин в формате круглого стола, посвященного презентации доклада, в агентстве РИА Новости): «ЕС выступает против Евразийского союза, опасаясь национализма. У нас в Европе идет, хотя об этом никто открыто не говорит, политическое противостояние. Просто ЕС не хочет, чтобы на постсоветском пространстве создался Евразийский союз. Почему? Потому что боятся российского национализма, „Российской империи", российского авторитаризма».

Б. Юодка, глава парламентского Комитета по иностранным делам (Социал-демократическая партия Литвы) при обсуждении экспертного доклада «Евразийский союз: вызов ЕС и государствам Восточного партнерства»: «Нужно делать так, чтобы все эти псевдо- или не псевдосоюзы не приносили нам забот. Наверное, нужно что-то делать и со стороны ЕС».

Э. Ринкевич, министр иностранных дел Латвии, с Р. Зиле, депутатом Европарламента от Латвии, совместно заявили: «В ближайшие 10 лет Латвии придется выбирать между укреплением связей с Евросоюзом на западе или Евразийским союзом на востоке».

Г. Вашадзе, экс-министр иностранных дел Грузии, украинскому изданию «Зеркало недели»: «Когда в России оглашают планы создания Евразийского союза, то все прекрасно понимают, что речь идет про трансформированный Советский Союз. Точнее, про политические и военные аспекты этой распавшейся империи. Планы России по созданию Евразийского союза -- это общая угроза, которая нас объединяет».

A. Шептицкий, аналитик Варшавского института международных отношений: «Частично Евразийский союз -- это такое противодействие Европе. Как бы говорят: у вас свой союз, у нас -- свой».

B. Иноземцев, российский экономист «Простая статистика показывает, что пресловутое „сложение потенциалов" не обеспечит качественных перемен. ВВП союза превысит российский всего на 14,8%, если объединение произойдет немедленно. О каком технологическом потенциале идет речь, если все участники союза являются нетто-импортерами промышленных товаров, а потребности в инновационной продукции на 90-100% покрывают за счет поставок из-за рубежа? Геоэкономическими центрами мира сегодня являются США, ЕС и Китай -- страны, в разы превосходящие потенциальный союз по большинству показателей. Единственный схожий с ним центр -- Бразилия -- находится на континенте, где у него нет соперников. Союз же (с ВВП в $2,7 трлн) окажется зажат между ЕС ($15,6 трлн) и Китаем с ($11,2 трлн). Вряд ли он сможет „развернуться" в этих условиях как новый глобальный „центр". Со „связкой" дела еще хуже. Если в 1989 году транзит через СССР обеспечивал 11% всех грузоперевозок между Европой и ЮВА, то в 2010-м через Россию прошло менее 1%.

Дорога с Дальнего Востока в центр страны пригодна для разового транзита самого премьера, а не для постоянных поездок многотонных фур. Что объединяет Россию и Киргизию, кроме близких мест в рейтинге коррупции? Собственно, это и вызывает основное сомнение в жизнеспособности союза.

М. МакКью и Г. Маниатис, бывшие советники грузинского правительства для The Washington Post: «Пока над соседями России будет нависать угроза вероятного применения силы, Путин сосредоточит свои силы на запуске Евразийского союза в следующем году. Этот новый союз не просто „попытка возрождения Советов". Географические планы этого проекта „намного грандиознее", отмечают эксперты. Российский экспорт военной техники и нефти поможет Евразийскому союзу получить „геополитический капитал" далеко за пределами Европы».

Э. Вуд, бывший посол Великобритании в РФ (в интервью каналу BBC «„Дырявый" ЕАЭС -- не угроза для Запада») заявил, что в составе Евразийского экономического союза (ЕАЭС) „зияет дыра", имея в виду отсутствие Украины. Также он предположил, что на бумаге этот новый блок выглядит более внушительно, чем в реальности, и вряд ли будет представлять угрозу Западу. «Евразийский экономический союз настолько же политический, насколько и экономический проект, в нем зияет крупная дыра -- в составе блока нет Украины. Белоруссия и Казахстан несомненно, обратили внимание на то, как Путин „обошелся с Украиной", они извлекут из этого урок и будут весьма осторожны в составе нового блока».

Как мы видим из вышеприведенных тенденциозных высказываний, так называемые эксперты-аналитики, не поняв сути нашего объединения в Евразийском экономическом союзе и не обдумав, громогласно заявляют, что наш союз будет противопоставлять себя Европейскому союзу и США.

Наш будущий Союз готов устанавливать партнерство в экономических (в торговле, инвестициях) и политических вопросах, необходимо признать открытость и ясность нашей политики. Хотелось бы порекомендовать «экспертам-аналитикам» оградить себя от спекулятивных мыслей или заявлений. Существуют доводы о политической составляющей Союза. Наши государства объединились для создания лучшего будущего наших граждан. Поэтому союзные государства договорились фокусироваться на экономических аспектах как основной области совместного сотрудничества.

Отдельные «экономисты» высказывают свои сомнительные доводы о низкой экономической эффективности. Евразийский союз обладает огромными запасами природных ресурсов, в их числе топливно-энергетические. На Союз приходится пятая часть мировых запасов газа и более 10% нефти. У российско-казахско-белорусского союза развитая промышленная, индустриальная база, сильный научно-кадровый и интеллектуальный потенциал. Евразийская география позволяет нам создавать транспортные, логистические маршруты регионального и глобального значения, привязать к себе масштабные торговые потоки Европы и Азии. Это и есть ядро конкурентоспособности союза. Рассматривать Евразийский экономический союз как новый СССР -- глубокое заблуждение.

Россия, Казахстан и Беларусь создали с 2010 г. единое на­родное хозяйство, экономику (ТС -- ЕЭП). Жизненные реалии подталкивают к объединению в военно-политических сферах.

единый таможенный тариф экономический

1.3 Право Евразийского экономического союза

Начиная с Лиги Наций и по сей день национальные правительства по всему миру систематически делегируют свои полномочия международным организациям, специализирующимся в различных сферах международных (интернациональных, транснациональных) отношений.

Первоначально подобное делегирование полномочий связывалось исключительно с необходимостью управления территориями общего пользования. Не случайно первые международные организации появились в связи с развитием судоходства на реках, протекающих по территории нескольких государств, - Рейн, Дунай и др.Зайцева О.П. Возникновение и развитие международных организаций // Вопросы истории. 1976. N 2. С. 58

По мере ускорения научно-технического прогресса и появления новых средств связи, объединяющих разобщенный земной мир в единое вертикальное пространство, появилась необходимость делегирования исполнительских полномочий международным организациям технократического специализированного типа. В теории права эти институты получили название международных межправительственных организаций и прошли долгий путь от отрицания до полного принятия их правосубъектности в международном правеНешатаева Т.Н. Международные организации и право. М., 2012. С, 54.. В настоящее время острых теоретических разночтений по поводу роли и места межправительственных организаций в международных отношениях, равно как и в международном праве, не прослеживается.

Однако это утверждение совершенно неприменимо к международным организациям наднационального типа, появившимся сравнительно недавно - во второй половине XX в. Теоретическая разработка концепций их создания началась в 1920-е гг. с работ европейских международников, посвященных исследованиям идеологии развития международных функций в праве и в правоотношениях и получивших общее название "функционализм" и "неофункционализм"Mitrani D.The functional theory of politics.London, 1975; dem.A working peace system.London, 1943.. Вкратце суть этих концепций сводилась к утверждению, что международная функция должна быть опосредована через создание международного института. В обоснование этого постулата приводились самые разные задачи: защита прав человека (государство не справляется - нужен международный контроль), решение экологических проблем (природа для всех едина), развитие интеграции (хозяйственные связи не знают границ) и т.д. Однако в этих работах не решался вопрос о характере функций, передаваемых таким организациям.

Имея в виду, что особое значение для появления таких международных организаций имеет интеграция как форма интернационализации экономических отношений, следует отметить, что расширение экономических связей привело к появлению нового типа международных организаций - не межправительственных, но наднациональных, имеющих уже обширную компетенцию, включающую в том числе те функции, которые прежде считались составной частью суверенной компетенции национальных государств. Между тем именно этот вопрос - о качестве, значимости передаваемых функций является водоразделом, отличающим межправительственную организацию от наднациональной.

Государства, создающие организацию нового типа, передают международному органу свои суверенные функции, затрагивающие само ядро властных полномочий по управлению территорией, населением и взаимоотношениями с другими акторами международной жизни.

Например, в компетенцию международных наднациональных организаций включены: правомочие устанавливать правила поведения, обязательные для физических и юридических лиц государств - членов организации; возможность для этих лиц обжаловать в международном суде как нормативные акты, действия и бездействие, так и правомочия органов и должностных лиц института; создание и поддержание в обращении единой для всех государств - членов наднациональной организации валюты и т.д.

По меткому замечанию проф. Дж. Вейлера, "международная институциональная революция привела к тому, что наднациональные институты получили возможность проводить свою волю в государствах-членах, не обращаясь к институтам внутригосударственного права"Weiler J.J.H. The community system: the dual character of supranationalism // Yearbook of European law. 1981. N 1. P. 267.

На первый взгляд такое положение вещей противоречит краеугольному основанию как международного, так и внутригосударственного современного права - суверенитету национальной власти: верховенству и независимости. И именно по этой причине явление наднационализма подвергалось и подвергается в научной литературе серьезной критике. Однако можно согласиться, что два основания наднационализма - (а) свободное волеизъявление государств на передачу суверенной функции международному институту и (б) объективная необходимость такой передачи в целях интеграции хозяйственной жизни (например, в регионе) в условиях расширяющейся глобализации - зачастую сводят критические замечания к публицистическим рассуждениям о необходимости отдавать приоритет национальным правилам. При этом не учитывается, что новые средства связи (Интернет, спутниковая связь и т.д.) и электронный документооборот превращают государственные границы в весьма формальные ограждения и для того, чтобы охранительные правила не стали виртуальными, государствам приходится объединять усилия, образуя общее экономическое пространство, регулируемое общими же правовыми нормами.

Российские правоведы-международники, а также их лидер проф. Г.И. Тункин еще в период огульной критики наднациональных институтов высказывали мнение о том, что интеграция без развития наднационализма, скорее всего, невозможнаTunkin G. International law in international system / RCADI.P. 147..

Имея в виду, что интеграция развивается эффективно прежде всего как региональное явление, следует заметить, что на общемировом уровне наднациональные институты практически отсутствуют. Всемирные организации - ВТО, МБРР, МВФ, несмотря на то что в них используются некоторые элементы наднационализма, такие как непропорциональные взносы, взвешенное голосование, квотирование ставок международной бюрократии и т.д., являются специализированными межправительственными организациями классического типа, так как не обладают серьезным санкционным механизмом правового реагирования на нарушение общих норм права.

К сожалению, в этих структурах за наднационализм зачастую принимается доминирование одной или нескольких держав, достигнутое за счет взвешенных взносов. Между тем подобное явление относится скорее к национализму, чем к расширенной компетенции международной организации наднационального типа.

Помня о том, что успешная региональная интеграция обеспечивается развитым правовым механизмом наднациональной организации, в том числе и санкционным, основанным на судебном решении, следует признать, что наиболее успешным наднациональным институтом стал Европейский союзPollac M.A. The engines of European integration: delegation, agency and algela setting in the EU. Oxford, 2003., который вырастает из постепенного интегрирования некоторых областей европейской экономики, опосредованных в международные органы: в 1952 г. было создано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), в 1958 г. - Европейское экономическое сообщество (Общий рынок) и Европейское общество по атомной энергии (Евроатом). Всем этим органам передавалась суверенная компетенция государств-членов в сфере экономики, реализуемая через обширную систему методов, способов, органов и полномочий международной организации, создавшей международную нормативно-правовую базу, изучаемую в настоящее время в курсе международного права. В значительной мере эта база создавалась и посредством судебных решений, вырабатываемых Судом справедливости (г. Люксембург) Steiner J., Woods L. EU Law. Oxford, 2009; ПравоЕвропейскогосоюза / Подред.С.Ю. Кашкина. М., 2010..

Европейские наднациональные институты подтвердили свою эффективность не только в сфере создания объединенной экономической системы, но и, учитывая международную правосубъектность наднациональных институтов, позволили европейским государствам позиционировать себя как единое целое на общемировом уровне. Так, Европейский союз участвует в международных отношениях в качестве единого представителя всех государств во Всемирной торговой организацииДания против Европейского союза: новый экологический спор в ВТО // Международное правосудие. 2014. N 1(9)., что позволяет всему Союзу в целом, имея в виду принцип взвешенного голосования, занимать в этой организации лидирующую позицию даже наряду с такими экономическими акторами, как США и Китай.

Таким образом, необходимость международно-правового регулирования объединенных экономических структур и направлений привела к созданию международной организации особого наднационального типа.

Характерной чертой таких организаций является передача им государствами-членами суверенных функций (а) по управлению не только экономическими отношениями государств-членов, но и межхозяйственными связями физических и юридических лиц, имеющих гражданство или действующих на территории этих государств, и (б) по осуществлению международного взаимодействия с другими участниками международных экономических отношений, не упуская из виду того, что суверенитет есть верховенство власти внутри страны и ее независимость на внешней арене. Логично сделать вывод, что наднационализм в широком смысле - это добровольное ограничение суверенной компетенции государственной власти. В основе такого ограничения лежит экономически обоснованный прагматизм, направленный на объединение хозяйственных ресурсов ради прогресса и развития.

В 1994 г. Президент Казахстана Н. Назарбаев высказал, а затем развил идею о необходимости объединения ресурсов европейских и азиатских государств ради благополучия населяющих их народов.Назарбаев Н.А. Евразийский союз: от идеи к истории будущего // Известия. 2011. 26 окт.

Практическая история евразийской интеграции началась в 1995 г., когда между Беларусью и Россией был подписан Договор о создании Таможенного союза (далее - ТС), к которому чуть позже присоединился Казахстан.

С 1 января 2012 г. заработало единое экономическое пространство - следующая стадия сотрудничества. В правовом смысле эта стадия интеграции означала переход от традиционного межгосударственного сотрудничества в рамках межправительственной организации к созданию организации нового типа - международного наднационального объединения, которому государства отдают часть суверенной компетенции .О наднационализме в международных организациях см.: Тинберген Я. Указ.соч.; Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. М., 2010

К 1 января 2015 г. структура Единого экономического пространства должна измениться и будет представлена Высшим евразийским экономическим советом, Евразийской экономической комиссией и Евразийским судом, функции которых нашли отражение в едином кодифицированном договоре о создании Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС).

Имея в виду, что наднациональная организация отличается от межправительственной двумя признаками (передача международному институту некоторых полномочий в отношении физических и юридических лиц и делегирование компетенции по ведению международных отношений между государствами-членами и организацией), проанализируем структуру и функции складывающегося Союза с целью определения природы будущей международной организации.

В теоретическом плане этот вопрос уже вызвал разногласия среди исследователей, отдавших предпочтение не только развитию ЕАЭС как классической межправительственной организации, но и ее эволюции до интеграционного института наднационального типа .Нешатаева Т.Н. Суд ЕврАзЭС: назад в будущее: доклад на Международном форуме "Евразийская экономическая перспектива" (11 апреля 2013 г., г. Санкт-Петербург).

В настоящем анализе мы ставим задачу выделить особенности проявления наднационализма в ЕАЭС как международной организации, подчеркивая тем самым, что сравнение международного института с государством (федеративным, унитарным, конфедеративным) мы относим к области научных предположений, поскольку в настоящее время отсутствует практика развития международных организаций в суверенное государство.

По этой причине утверждение о том, что создание ЕАЭС приведет к возрождению федеративного государства , представляется более чем парадоксальным, так как не учитывает генезис создания международной организации и возникновения суверенного государства. В основе последнего процесса лежит реализация принципа права наций на самоопределение, т.е. первичного права народов выразить волю на создание государства (присоединение к действующему государству), тогда как в основе создания международной структуры наднационального типа - вторичное волеизъявление уже действующих государств на передачу части своей компетенции, в том числе и суверенной, общему органу с целью решения объединенных задач. Таким образом, объявление современного Евросоюза федерацией Исполинов А.С. Навязанный монолог // Евразийский юридический журнал. 2013. N 8. преждевременно, ибо народы государств-членов не высказались за преобразование международной организации в государство. Представляется, что такой процесс невозможен и по отношению к народам, населяющим государства - члены ТС, будущего ЕАЭС. Передача компетенции - это дело государственной власти, в то время как вопрос самоопределения - дело нации или народа.

Итак, компетенция межправительственной организации ограничивается вопросами общего сотрудничества, ее решения не распространяются на физических и юридических лиц государств-членов, в то время как компетенция наднационального союза расширяется до вопросов, традиционно входящих в компетенцию правительств, а решения органов международного института распространяются на физических и юридических лиц, действующих на территории государств-членов. Кроме того, организация наднационального типа принимает на себя и функции в области международных отношений с третьими государствами и другими международными организациями.

С этой точки зрения ЕАЭС относится к организациям наднационального типа, так как согласно ст. ст. 3 и 5 проекта Договора о ЕАЭС обладает компетенцией, переданной ему государствами-членами для осуществления в ряде областей единой политики. В сферах, относящихся к единой политике, органы Союза принимают обязательные для государств-членов акты, которые согласно ст. 19 Статута Суда ЕврАзЭС подлежат оспариванию в Суде ЕврАзЭС по заявлению юридических и физических лиц, чьи права и интересы были нарушены такими актами.

Взаимосвязанное прочтение названных статей позволяет сделать вывод, что в области единой политики органы Союза принимают акты, обязательные не только для государств-членов, но и для физических и юридических лиц, действующих на их территориях.

Статьи 1 и 7 проекта Договора о ЕАЭС предусматривают международно-правовую компетенцию не только в классической форме заключения международных договоров, но и в форме самостоятельного сотрудничества с иными государствами и международными организациями. Подобная формулировка не исключает действий в интеграционном объединении, совершаемых не государствами - членами Союза, но самим ЕАЭС в целом. Такое развитие ситуации возможно в объединенных единой политикой сферах (например, в ВТО). Отсюда следует вывод, что в вопросах единой политики (к которым относятся таможенное регулирование, администрирование и защита внутреннего рынка, установление торговых режимов, техническое регулирование, введение ветеринарных и фитосанитарных мер, государственные закупки и конкуренция) ЕАЭС имеет черты организации наднационального типа, так как позволяет исключительно международному институту решать вопросы, традиционно относящиеся к компетенции национальных правительств, распространяя свои обязательные директивы не только на государства-члены, но и на физических и юридических лиц, действующих на территориях государств-членов.

Следует отметить, что на первом этапе развития ЕАЭС список сфер единой экономической политики весьма узок: международному институту передана лишь таможенная политика, внешняя торговля и защита промышленного производства с целью развития конкуренции. Иные сферы будут развиваться по схеме сотрудничества, т.е. останутся в совместной компетенции государств-членов и организации. К таким вопросам в настоящее время относятся денежно-кредитная, валютная и финансовая сферы, налогообложение, предпринимательская деятельность, интеллектуальная собственность и т.д. Не исключено, что по мере развития некоторые из совместных интересов перейдут в сферу единой политики и будут решаться органами Союза, в то время как иные (культура, социальное и трудовое обеспечение и др.) традиционно останутся в компетенции национальных правительств. Например, как следует из интервью председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии (далее - ЕЭК) В.Б. Христенко телекомпании "Мир", в настоящее время прописывается "дорожная карта" передачи функций по ведению единой финансовой политики: в 2015 г. будет создан наднациональный финансовый регулятор, к которому до 2025 г. перейдут все функции в области финансов.

В настоящее время в отсутствие практики действия органов Союза сложно проанализировать методы и способы функционирования этих органов, но вычленить принципы их деятельности представляется возможным на основе изучения практики Суда ЕврАзЭС.

Евразийский суд следует скорее рассматривать как правопреемника Суда ЕврАзЭС, который впервые упоминается в ст. 8 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10.10.2000 и создается на основе двух основополагающих договоров: Статута Суда Евразийского экономического сообщества от 05.07.2010 (далее - Статут) и Договора об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенности судопроизводства по ним от 09.12.2010 (далее - Договор от 09.12.2010). Утверждение, что Суд ЕАЭС будет связан с Судом ЕврАзЭС, основывается и на том факте, что только последний вправе рассматривать споры, вытекающие из вопросов, относящихся к компетенции ТС и Единого экономического пространства (далее - ЕЭП). Более того, судебный орган и состоялся лишь как Суд ТС и ЕЭП, так как Таджикистан и Киргизия отказались от участия в этом Суде (Киргизия не направила судей, а Таджикистан не ратифицировал Договор от 10.10.2000).

Таким образом, история интеграции свидетельствует о том, что ЕврАзЭС породил Таможенный союз, последний затем явился платформой для Единого экономического пространства, которое, в свою очередь, послужит основанием Евразийского союза.

Юрисдикция Суда ЕврАзЭС, как и компетенция будущего Суда ЕАЭС, включает две группы полномочий: прямую (разрешение споров) и косвенную юрисдикцию (нормоконтроль). При этом во всех договорах резервируется возможность расширения компетенции Суда ЕАЭС за счет отнесения к его рассмотрению споров, перечисленных в иных договорах Союза. Так, в Договоре о создании ЕАЭС предусмотрено толкование по вопросам публичной службы в органах ЕАЭС.

К толкованию относится преюдициальный запрос - право судебного органа государства-участника, хозяйствующего субъекта (юридического лица и гражданина-предпринимателя) и обязанность суда надзорной инстанции (Верховного суда) и Конституционного суда (его решения также не обжалуются) государства - члена ЕАЭС. Логика следующая: высшие судебные органы не дают самостоятельного толкования нормы международного права, действующей в ЕврАзЭС, до получения официального разъяснения международного суда, следовательно, национальные суды должны приостанавливать собственное производство по спору до получения решения Суда ЕврАзЭС, которое на основании подп. "в" п. 4 ст. 13 Статута носит обязательный характер.

Иными словами, без международного толкования невозможно вынести национальное судебное решение, поэтому преюдициальный запрос в Суд ЕврАзЭС можно отнести к предварительномунормоконтролю.

Последующий нормоконтроль возможен в двух формах: (1) толкование положений права ЕАЭС в консультативных заключениях рекомендательного характера, выносимых Судом в ответ на запросы государств-участников, органов ЕАЭС и ТС, высших органов судебной власти государств (без привязки к конкретному делу) (ст. 26 Статута), и (2) проверка актов ТС и ЕЭП на их соответствие международным договорам ТС и ЕЭП в обязательных для исполнения решениях Суда ЕврАзЭС (ст. 2 Договора от 09.12.2010). Последующий нормоконтроль возможен не только по заявлению о толковании, но и в споре по заявлению хозяйствующего субъекта, целью которого является аннулирование нормативно-правового акта или признание действия/бездействия органа или должностного лица Союза нарушающими права и законные интересы хозяйствующего субъекта.

В случае поступления заявления об аннулировании актов органов ЕврАзЭС Суд решает вопрос об их соответствии (несоответствии) международным договорам, заключенным в рамках Сообщества.

Общим основанием для подачи заявления об аннулировании и, соответственно, для возможной отмены документа служит противоречие актов нормотворческих органов международных интеграционных структур международным договорам, составляющим договорно-правовую базу евразийской интеграции. В таком случае проверяется сам правовой акт (его содержание) с целью устранения противоречий с договорами. Противоречия могут быть следующими:

- отсутствие у органа, принявшего акт, нужной компетенции, в том числе ее превышение;

- существенное нарушение процедуры принятия документа;

- злоупотребление наднациональной властью, т.е. реализация полномочий вопреки законным целям, предусмотренным учредительными договорами, в том числе издание акта в интересах одного из государств-членов, либо в интересах органа интеграции либо в личных интересах международных служащих, хозяйствующих субъектов и т.д.

Очевидно, что к злоупотреблению властью следует относить и случаи издания несовершенных актов некомпетентными (недостаточно компетентными) международными служащими.

При наличии одного из указанных оснований Суд ЕврАзЭС вправе объявить указанный акт или его отдельные положения не имеющими юридической силы.

Учитывая, что система наднациональной власти также характеризуется основополагающими элементами принципа разделения властей , необходимо подчеркнуть особую роль Суда ЕврАзЭС как органа, призванного устанавливать равновесие между властными органами наднационального объединения с целью опосредованной защиты прав субъектов экономической деятельности.SteinerJ., WoodsL. Op. cit. P. 43; п. 56 заключения Консультативного совета европейских судей N 1 (2001) "О стандартах независимости судебных органов и несменяемости судей".

Следует отметить, что принятие решений по запросам является самой сложной компетенцией Суда, так как само обращение неизменно свидетельствует о лакуне в правовом регулировании и необходимости ее закрытия судебным прецедентом. При этом следует учитывать, что наднациональный суд носит региональный характер и призван следить, чтобы в тех нормах, которые появляются в национальном и наднациональном праве, создаваемом Советом и Комиссией ЕЭП, не искажались цели интеграции и не нарушались основные права хозяйствующих субъектов. Основные правила создаются в наднациональном органе - Евразийской экономической комиссии, но стоит помнить, что этот орган состоит из людей, которые могут ошибиться, что приводит к отступлению от задач и целей интеграции. Кроме того, эти цели могут искажать своими действиями и национальные чиновники.

В нашем случае целью выступает создание объединенной экономики. Суд - охранитель этой идеи и может осуществлять свою функцию только одним способом: он должен четко видеть, что сказано в Договоре об объединении и что получилось в конкретной норме, разработанной международной или национальной бюрократией. Конечно, между нормами обязательно появятся зазоры, т.е. формулировки, не позволяющие рассматривать вопрос однозначно, как было задумано основателями ЕЭП, намеревавшимися создать наднациональную структуру в целях регулирования интеграционных отношений. Наднациональные суды и формируются для единообразного толкования общих норм права и решают поставленную задачу нормотворчески, прецедентно - точечным образом, создавая нормы права, которые скрепляют все три вида правового регулирования интеграционных отношений: международный договор, норму, изданную международной бюрократией, и норму, принятую национальными властями, в том числе национальными судами. Задача Суда - скрепить эти акты таким образом, чтобы ни в коем случае цель и задача (создание объединенной экономики) не были нарушены и выхолощены. Решение подобной задачи - это долгий и трудный процесс, ибо судьи, представляющие разные культуры, ментальность, правосознание, могут по-разному представлять себе пути достижения "божественной задачи" - создания единообразного понимания интеграционной нормы. По этой причине дело о толковании порой заканчивается отказом от выполнения этой функции и, как следствие, сопровождается непересекающимися особыми мнениями, в которых порой могут содержаться крупицы единой интеграционной нормы, которые будут взяты на вооружение в дальнейшей нормоустановительной работе институтов интеграционного ЕАЭС.

Следует отметить, что ответ на запрос - это новая форма деятельности для судей, так как национальные суды Беларуси, Казахстана и России не использовали форму преюдициального запроса, и к этой части судебной деятельности у судей национальных судов нет вкуса - поэтому ее не принимают как национальные, так и международные чиновники. Эта функция Суда вообще вызывает наибольшее неприятие: достаточно сказать, что в проекте Договора о ЕАЭС вообще предложено исключить право национального суда на преюдициальный запрос.

Такой подход представляется нерациональным, так как механизм снятия противоречий до зарождения юридического спора, на стадии конфликта при толковании писаных норм является своего рода предотвращением конфликтного правоотношения исключительно правовыми способами через судебное толкование. В этом смысле международные суды, реализующие толкование норм международного права, имеют очень важное значение в качестве (а) предохранительного механизма, предотвращающего перерастание конфликта в судебный спор, и (б) органа, уточняющего правовые формулировки будущего международного правила поведения. Представляется, что функция рекомендуемого толкования свидетельствует о зрелости интеграционных институтов, их уважении и доверии своему судебному органу. В свою очередь, ответственная правотолковательная деятельность суда, без политиканства, национализма и личных пристрастий, нацеленная на создание единого правового пространства, служит залогом интеграции и объединения экономик.

В литературе уже высказывались сомнения в том, что действующий Суд ЕврАзЭС способен выполнить подобную задачу интеграции путем создания обоснованных, взвешенных, неформализованных, убедительных решений. Многие из замечаний справедливы, поскольку принятие международно-правового судебного акта толковательного характера займет много времени и потребует выработки своей собственной модели международно-правового судебного решения как в отношении споров, так и в отношении толкований. Иными словами, Суду потребуется время для превращения ремесленника в мастера, равно как и интеграционные институты нового ЕАЭС лишь по истечении первоначального периода становления выработают свои собственные наднациональные методы, способы и механизмы во имя эффективной экономической системы.

Учитывая, что трехлетний период работы Суда ЕврАзЭС является преамбулой появления Суда ЕАЭС, следует признать, что основа института создана: наднационализм закреплен в судебных решениях, заложены подходы к иерархии международно-правовых норм, закреплен дуалистический метод правового регулирования интеграционных отношений, определены основные функции судебного органа, закладывается идеологический фундамент для правотолковательной деятельности в целях предотвращения межгосударственных споров. Получат ли эти основы развитие в будущем, покажет время, но хочется верить, что все те затраты интеллектуального и нравственного характера, которые выпали на долю первого состава Суда ЕврАзЭС, окажутся востребованными их последователями и пользователями их трудов.

ГЛАВА 2. Нормативная база Евразийского экономического союза

2.1 Правовые основы деятельности Евразийского экономического союза

Формирование Таможенного союза ЕврАзЭС (далее - ТС ЕврАзЭС), а впоследствии Единого экономического пространства ЕврАзЭС, поставило перед учеными, изучающими таможенное право, задачу не только проанализировать более 2000 нормативных правовых актов, но и попытаться в постоянно изменяющихся условиях находя ответы на конкретные вопросы обобщать наработанные материалы, выявляя общие закономерности развития правового регулирования для определения новых категорий.

Определение нормативной правовой базы регулирования таможенных отношений в ТС ЕврАзЭС является одним из базовых вопросов, от ответа на который зависит методология решения иных стоящих перед таможенным правом задач. Изучение правового статуса Высшего Евразийского экономического совета показало, что правовое регулирование главного органа Единого экономического пространства не лишено изъяновПащенко А.В. Институты ЕврАзЭС: Межгосударственный Совет и Высший Евразийский экономический совет // Реформы и право. 2013. N 3. С. 13, нарушающих один из принципов правоустановительной деятельности - принцип системностиНерсесянц В.В. Общая теория права и государства: Учебник. М., 2010. С. 420..

Лишь единичные исследования посвящены правовому регулированию в ТС ЕврАзЭСКозырин А.Н. Таможенное регулирование в Таможенном союзе ЕврАзЭС: международный, наднациональный и национальный уровни // Право и экономика. 2013. N 3. С. 51, вероятно, это одна из причин того, что в таможенных отношениях между государствами - членами ТС ЕврАзЭС "количество изъятий и ограничений не уменьшилось, а по некоторым направлениям даже возросло". Исследования, обобщающие и систематизирующие знания об источниках правового регулирования в рамках ТС ЕврАзЭС, приобретают особую актуальность в связи с интенсивностью нормотворческого процесса.

При изучении источников правового регулирования важно провести их систематизацию и определить пределы действия нормативных правовых актов на каждом из уровней регулирования (международном, наднациональном или национальном). Однако, несмотря на проводимые исследования, остаются неизученными особенности правовой базы регулирования конкретных отношений. В частности, не исследована международно-правовая база регулирования таможенно-тарифных правоотношенийОпределение понятия "таможенно-тарифные правоотношения" см.: Пащенко А.В., Хрешкова В.В. Таможенно-тарифные правоотношения в Таможенном союзе ЕврАзЭС // Реформы и право. 2012. N 1. С. 22., являвшихся ключевыми при формировании ТС ЕврАзЭС и опосредующих поступление в федеральный бюджет от 6,52% до 8,38% внутреннего валового продукта Российской ФедерацииПащенко А.В. Правоотношения по установлению и уплате таможенных пошлин в Таможенном союзе в раках ЕврАзЭС: к вопросу о статусе участников / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ИППИ, 2013. С. 8..

С начала XX века к источникам международного права относят международные обычаи и международные договорыУляницкий В.А. Международное право. Томск, 1911 // Золотой фонд российской науки международного права. М., 2010. Т. III. С. 31.. Источники международного права характеризуются как "официально-юридическая форма существования международно-правовых норм... и представляют собой внешнюю форму, в которой воплощается нормативное содержание норм"Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 2012. С. 22.. Все источники международного права объединяются понятием международно-правовой базы. Существует классификация, согласно которой все источники международного права делятся на основные (международный договор, международные обычаи и общие принципы права) и дополнительные (регламенты, решения международных институтов и органов).

Создание ТС ЕврАзЭС привело к появлению новых классификаций источников международного права в ТС ЕврАзЭС: легальной и доктринальных.

Легально в соответствии с ч. 1 ст. 3 Таможенного кодекса ТС ЕврАзЭС (далее - ТК ТС ЕврАзЭС) в таможенном законодательстве ТС ЕврАзЭС выделяют три группы нормативных правовых актов:

- ТК ТС ЕврАзЭС;

- международные договоры государств - членов ТС ЕврАзЭС, регулирующие таможенные правоотношения в ТС ЕврАзЭС;

- решения Евразийской экономической комиссии, включая решения Комиссии Таможенного союза.

В соответствии с одной из доктринальных классификаций предлагается к международно-правовым источникам в ТС ЕврАзЭС относить:

- международные договоры;

- решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС - высшего органа Таможенного союза (Высшего Евразийского экономического совета);

- решения Евразийской экономической комиссии.

Представленная доктринальная классификация шире легальной классификации, что свидетельствует о том, что количество нормативных правовых актов, регулирующих таможенные отношения, больше количества нормативных правовых актов, составляющих таможенное законодательство ТС ЕврАзЭС.

Выделение особой группы нормативных правовых актов - таможенного законодательства ТС ЕврАзЭС - решает несколько задач. Во-первых, в дополнение к ст. 1 Договора "О Таможенном кодексе Таможенного союза" устанавливается иерархия нормативных правовых актов, которые принимаются в рамках ТС ЕврАзЭС. Во-вторых, проводится разграничение между законодательством государств - членов ТС ЕврАзЭС и остальными нормативными правовыми актами, принимаемыми в рамках ТС ЕврАзЭС и составляющих таможенное законодательство ТС ЕврАзЭС. Однако введение термина "таможенное законодательство таможенного союза" привело к тому, что определение международно-правовых источников, регулирующих таможенные отношения в ТС ЕврАзЭС, является нетривиальной задачей.

Например, почему в ТК ТС ЕврАзЭС не упоминаются международные договоры, которые государства - члены ТС ЕврАзЭС заключили с государствами, не являющимися членами ТС ЕврАзЭС? Данные договоры не входят в таможенное законодательство ТС ЕврАзЭС и, как справедливо замечает А.Н. Козырин, "будут применяться как международно-правовые источники национального таможенного права". Исключение международных договоров, заключенных государством - членом ТС ЕврАзЭС с государствами, не являющимися членами ТС ЕврАзЭС, из таможенного законодательства ТС ЕврАзЭС кардинально отличается от подхода, использованного при определении понятия таможенного законодательства в Таможенном кодексе Европейского союза. В соответствии со ст. 4 (2) Таможенного кодекса Европейского союза в таможенное законодательство включены не только сам Кодекс и принятые в соответствие с ним положения, но и Единый таможенный тариф, законодательство, устанавливающее систему сообщества по освобождению от таможенных платежей, но и международные соглашения, содержащие положения о таможенном деле, в той мере, в какой они применимы в Европейском таможенном союзе.