Мировой опыт правового закрепления основ местного самоуправления

В конце 1996 года принят закон "О местном самоуправлении в Ставропольском крае". Одна из самых важных особенностей заключалась в том, что на момент выборов муниципальные образования не имели своих уставов, что впоследствии привело к проблемам во взаимоотношениях представительной и исполнительной ветвях власти местного самоуправления.

На втором этапе, с учетом опыта выборов в городах, были проведены последующие выборы: 22 декабря 1996 года в 105 муниципальных образованиях (в 10 районах края) и 20 апреля 1997 года - в оставшихся муниципальных образованиях. Всего было сформировано 304 представительных органа, в которых избрано 1858 депутатов. Во всех муниципальных образованиях были избраны главы: 273 главы были избраны непосредственно, а 31 глава избран из числа депутатов представительных органов местного самоуправления. Тем самым к лету 1997 года в основном было завершено формирование системы органов местного самоуправления в Ставропольском крае.

Отсутствие уставов означало отсутствие заранее оговоренной структуры (модели) органов самоуправления, полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Это существенное обстоятельство в дальнейшем сыграло значительную роль в жизни муниципалитетов. Недооценка роли этого документа в некоторых случаях привела к принятию слабо проработанных, с юридической точки зрения, уставных положений [39, С.68-70].

Устав города Ставрополя принят 20 декабря 1995 городской Думой Ставрополя. В 1997 году городской Думой в Устав города внесен ряд изменений и дополнений, а 12 января 2000 года на заседании городской Думы принята новая редакция Устава [47].

Устав является одним из важнейших нормативных документов муниципального образования. Он фиксирует правовой статус города в системе организации государственной власти и местного самоуправления в РФ, административно-территориальное устройство города, регламентирует основные условия, организационные формы и направления деятельности населения по осуществлению местного самоуправления, порядок функционирования и пределы компетенции создаваемых для этих целей органов.

Согласно Уставу Ставрополь является муниципальным образованием, объединяет населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление и имеются: муниципальная собственность, бюджет города, выборные органы местного самоуправления.

В соответствии с Уставом представительным органом местного самоуправления является Ставропольская городская Дума, обладающая правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории города. Для осуществления исполнительных, распорядительных и иных полномочий создаются администрация города и администрации районов [6].

Выбор вариантов структуры органов местного самоуправления, ее элементов и взаимоотношений между ними определяется городской Думой или решением городского референдума. Основными элементами структуры местного самоуправления города Ставрополя являются:

· глава города;

· городская Дума;

· администрация города;

· администрации районов города.

Схема управления городом представлена в Приложении А [49].

Устав описывает способы формирования органов местного самоуправления. Так, к примеру, глава города избирается населением города на основе прямого, равного и всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий - 4 года. Глава города по должности возглавляет администрацию города.

Депутаты городской Думы избираются всем населением города путем прямого, равного и всеобщего избирательного права при тайном голосовании на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам. Срок полномочий - 4 года.

Ставропольская городская Дума избирается в количестве 22 депутатов. Депутаты городской Думы работают как на постоянной, так и на непостоянной основе.

Дума самостоятельно определяет свою структуру. Из состава депутатов Думы на срок их полномочий избираются: председатель городской Думы; заместитель председателя городской Думы; постоянные комиссии [6].

Для организационного, правового и материального обеспечения работы Думы, оказания помощи депутатам, комиссиям и другим созданным Думой органам образуется аппарат городской Думы (Приложение Б) [49].

Администрация города формируется главой города. Должностные лица, замещающие высшие муниципальные должности муниципальной службы (заместители главы администрации города, в том числе первые, главы администраций районов), назначаются главой города по согласованию с городской Думой, а по другим кадрам - самостоятельно.

Устав также закрепляет за органами местного самоуправления пределы компетенции. К компетенции главы города относится:

· утверждение схемы управления отраслями городского хозяйства, социальной сферой, организации охраны общественного порядка и прав граждан;

· заключение договоров и соглашений с государственными, профсоюзными, общественными и иными организациями и физическими лицами об их участии в социально-экономическом развитии города, а также с зарубежными партнерами;

· представление на утверждение в городскую Думу перечня объектов муниципальной собственности;

· решение вопросов о создании муниципальных предприятий;

· исполнение бюджета города;

· установление порядка размещения и принятие решений о размещении предприятий на территории города;

· принятие решений о предоставлении и изъятии земельных участков и др.

Глава города обладает также и определенными контрольными полномочиями. Он ведет прием населения города; несет ответственность за работу кадровой службы администрации города; отменяет противоречащие требованиям законодательства постановления, распоряжения заместителей главы администрации, глав администраций районов, руководителей структурных подразделений и органов администрации города.

Городская Дума является законодательным органом местного самоуправления. В исключительной компетенции городской Думы согласно Законом СК "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

7) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и др. [5].

Городская Дума обладает полномочиями по решению:

- организационных вопросов;

- вопросов социально-экономического развития;

- вопросов обеспечения прав, законных интересов граждан и контроля за исполнением государственных нормативно-правовых актов и решений Думы [6].

Администрация города Ставрополя является исполнительным органом местного самоуправления города Ставрополя. К полномочиям администрации города Уставом отнесены: разработка бюджета города, нормативных правил, программ развития и других документов, утверждаемых городской Думой; исполнение принятых главой города и городской Думой решений и постановлений; обеспечение функционирования служб и учреждений, отнесенных к ведению местного самоуправления, предоставляющих услуги населению, а также другие вопросы, предусмотренные действующим законодательством [49].

Город Ставрополь состоит из трех районов - Ленинского, Октябрьского и Промышленного, которым обеспечивается свободой действия для осуществления собственных инициатив по вопросам, не исключенным из их компетенции и не отнесенным к компетенции главы города, городской Думы, администрации города. Конкретное разграничение предметов ведения между городом и районами осуществляется на основании решений городской Думы, принятых по предложению главы города.

Главы администраций районов назначаются главой города. Администрации районов формируются главами администраций районов. Главы администрации районов подотчетны главе администрации города и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на администрацию района задач и осуществление ею своих функций [6].

Районы имеют собственный бюджет, утверждаемый городской Думой. Финансовую и экономическую основу районов составляют: средства местного бюджета; районные внебюджетные фонды; жилой фонд, муниципальные предприятия, передаваемые комитетом по управлению муниципальным имуществом города в ведение администрациям районов.

К совместному ведению администрации города и администраций районов относятся вопросы социально-экономического развития районов города; жилищно-коммунального хозяйства; социальной поддержки населения; образования; мобилизационной работы; проведения ярмарок и выставок и др.

Администраций районов занимаются такими вопросами как работа по месту жительства; призыв граждан на действительную военную службу; соблюдение правил паспортного режима и регистрации (прописки); работа муниципальных предприятий, созданных для обеспечения функций, переданных в ведение администраций районов.

Администрации районов города являются юридическими лицами и выступают в суде, арбитражном и третейском судах от своего имени, имеют свои печати и расчетные счета.

В городе также имеются органы территориального общественного самоуправления населения, осуществляющие свою деятельность на основании Положения об органах территориального общественного самоуправления населения в городе Ставрополе [6].

Однако сложностей при организации местного самоуправления не могло не быть, потому что резкий переход от централизованной системы управления к децентрализации не был обеспечен достаточно проработанной законодательной базой на федеральном уровне. Эта проблема стала одной из центральных в ходе реализации идеи местного самоуправления в России. В результате обсуждения различных теорий местного самоуправления, моделей построения системы органов местного самоуправления как-то отошли на второй план интересы граждан, ради которых все это и было затеяно.

Консультант Государственной Думы Ставропольского края Т. Прокофьева заметила, что "около 80 процентов вопросов жизнеобеспечения населения решается на уровне местного самоуправления" [52]. Именно этот фактор и есть то общее, что важнее политических амбиций и властных устремлений и на что должны быть направлены усилия всех властей.

Город Ставрополь является административным центром Ставропольского края и потому становление органов местного самоуправления имеет здесь свою специфику. Ставрополь в своих отношениях с краевой властью в миниатюре отразил общероссийское явление сложных взаимоотношений столиц субъектов Российской Федерации с органами государственной региональной власти. Противостояние губернатора и мэра привело к негативным последствиям для Ставрополя и отразилось на его экономическом положении [39, С.74].

В соответствии с Законом Ставропольского края от 2 апреля 1997 года № 2-кз "О краевом бюджете на 1997 год" в местные бюджеты зачислялись поступления от федеральных налогов на основе нормативов отчислений от этих федеральных налогов. Статьей 12 установлены следующие нормативы. Для двадцати пяти районных и четырех городских (Ессентуки, Кисловодск, Лермонтов, Пятигорск) бюджетов отчисления составили одинаковые размеры: 22% от налога на прибыль, 25% от налога на добавленную стоимость, 100% от подоходного налога и 25% от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия. Ущемленными остались Минераловодский район (соответственно 11%, 6%, 30% и 25%) и города Ставрополь (11%, 23%, 78% и 25%) и Невинномысск (13%, 18%, 50% и 25%).

Недостаток краевого закона состоял в том, что он не устанавливал нормативы на долгосрочной основе, что требовалось по федеральному закону. Это обстоятельство создавало напряженную обстановку в отношениях двух уровней власти, поскольку органам местного самоуправления в таких условиях затруднительно было проводить планомерную социальную политику в своих муниципальных образованиях.

Ставрополь стал искать защиты в Конституционном Суде Российской Федерации. На заседании Государственной Думы Ставропольского края 15 мая 1997 года рассматривалось три варианта решения проблемы в отношении Ставрополя. По первому варианту предполагалось вернуть деньги городу, сократив расходы на государственное краевое управление. Согласно второму варианту отвергались какие-либо изменения принятых нормативов. Третий содержал компромиссное предложение: учитывая значимость краевого центра и накопившиеся проблемы, планировалось разработать долгосрочную программу "Краевой центр". При голосовании депутатов победил третий вариант, только двое депутатов были против его принятия [39, С.74-75].

В краевой газете "Ставропольская правда" депутат Государственной Думы СК В. Черепанов и глава города Ставрополя М. Кузьмин прокомментировали остроту этого вопроса. В частности, они обратили внимание на то, что регулирующие доходы от федеральных налогов должны быть закреплены за городом на долгосрочной основе, эти нормативы не могут быть изменены без согласия органов местного самоуправления. Незаконное изъятие около 80 млн. рублей, как они пишут, означает прекращение питания в школах, резкое ограничение средств на медикаменты, отопление, воду и свет, еще более обострится проблема детских пособий [58].

Проблема была еще и в том, что по значительности вкладов в краевой бюджет Ставрополь являлся одним из трех "доноров", благодаря которым Ставрополье не было тотально дотационным.

Противостояние губернатора Ставропольского края и мэра города Ставрополя достигло апогея в период борьбы за губернаторское кресло в декабре 2000 года.

В мае 2001 года губернатор провёл изучение социально-экономической ситуации в Ставрополе с выездом на объекты городского хозяйства, после чего встретился с депутатами городской Думы. На совещании с депутатами звучали слова о том, что картина в городе нерадостная, город не ухожен и утопает в мусоре, муниципальный транспорт "лежит", Ставрополь фактически является банкротом. Председатель городской Думы заметил, что картина бедственного экономического состояния Ставрополя не является новостью для народных избранников, но депутаты не уходят от ответственности, которую готовы разделить с мэром города. Более того, депутаты провели сокращение чиновничьего аппарата, ликвидировав все районные администрации, что дало 15 миллионов рублей экономии.

"Спасательные операции", ознаменовавшие конец конфронтации краевых и городских властей, начались еще в прошлом году, когда по инициативе губернатора был намечен план мероприятий, который должен был помочь Ставрополю в разрешении ряда острых социально-экономических проблем. Усилия краевого правительства приобрели еще больший размах после смены городского руководства.

С этой целью по согласованию с властями Ставрополя была создана специальная рабочая группа, которая должна во всех деталях изучить городское хозяйство и предложить губернатору ряд управленческих решений и мер по нормализации обстановки [53]. Одним из результатов работы этой группы стало воссоздание районных администраций, упраздненных прежним мэром.

Таким образом, в настоящее время все районные администрации восстановлены и вновь осуществляют свою деятельность, приближая тем самым власть к народу и делая более эффективной систему управления городом.



2.2 Мировой опыт межмуниципальных организаций в управленческой практике города Ставрополя

Создание межмуниципальных организаций в странах Запада является одним из давно используемых способов расширения финансово- экономических и политических возможностей муниципальных образований, взаимодействия и обмена опытом муниципального управления.

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможности объединения коммун. Так, в Австрии общины могут вступать в соглашение с целью создания межобщинных объединений, которым от имени общин поручается выполнение задач, входящих в их компетенцию. Эти соглашения должны быть одобрены надзорным органом власти. Одобрение дается в виде постановления при условии, что соглашение соответствует закону и что создание объединения:

а) не наносит ущерба функциям заинтересованного властного органа общин, когда речь идет о выполнении порученных ему органом государственного управления задач;

б) отвечает интересам с точки зрения целесообразности, эффективности и рентабельности, когда общины редут свою деятельность в сфере приложения частного права [17, С.107-108].

В Германии в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Все эти муниципальные ассоциации осуществляют координацию своей деятельности в рамках федерального объединения муниципальных ассоциаций. Через ассоциации общины обмениваются опытом, получают необходимую информацию по любому интересующему вопросу, им предоставляются юридические и другие консультации.

Ассоциации представляют интересы своих членов при осуществлении внешних связей, а также перед исполнительными и законодательными властями на земельном и федеральном уровнях или перед другими государственными и общественными организациями [7].

Немецкий союз городов имеет ряд комитетов и постоянно действующий Совет городов. Без утверждения и предварительной экспертизы на Совете городов ни один закон Федеральным правительством и парламентом не принимается. Особенно велика роль союза, когда речь идет об охране окружающей среды. На проектах законов и нормативных актов о создании тех или иных промышленных объектов должна обязательно стоять его разрешающая печать.

Начиная с 1950-х годов, с Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенные в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун [27].

Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.

В процессах реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют 4 общественных организации (корпорации):

· Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных городов;

· Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних городов;

· Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей;

· Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин.

Эти организации заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают соглашений. Цель объединения - достичь консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны для них сейчас вопросы децентрализации публичных финансов [26].

Во Франции в начале 1990-х в ходе реформирования были созданы новые формы локальных сообществ междепартаментских синдикатов, "сообщества городов и коммун". К компетенции междепартаментских синдикатов относится: бюро социальной помощи, школьные кассы, пожарные службы, торговая, промышленная, профессиональная и сельскохозяйственная палаты. В сферу деятельности этих синдикатов входит:

· расходы на социальные нужды населения коммун с численностью более 10 000 жителей;

· учет налоговых поступлений от местных коллективов;

· расходы коммун с численностью менее 10000 жителей;

· экономический подсчет местных коллективов.

К компетенции "сообществ городов и коммун" относятся экономические и территориальные проблемы [43, С.52-53].

В Испании автономные области вправе создавать на своей территории комарки (надмуниципальные общины) или другие образования, которые объединяют различные коммуны, имеющие общие интересы, требующие отдельного управления. Создание комарки может состояться по инициативе заинтересованных коммун в том случае, когда две пятых из них не противятся этому и когда эти две пятых представляют половину населения. Законы автономных областей устанавливают комаркальные территориальные округа, состав и функции их органов управления, которые должны представлять муниципалитеты, объединяющиеся в комарки. В Каталонии насчитывается 37 комарок. Необходимо также отметить, что в Испании существует и такая форма объединения коммун, как синдикаты коммун. Их в стране - 527.

Синдикаты коммун - это добровольные ассоциации коммун, направленные на совместное осуществление определенных работ и служб, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. Они осуществляют свою деятельность на основе своих статусов, одобренных заинтересованными муниципалитетами. В статусах определяется территориальный район деятельности данного образования, предмет деятельности, его органы и экономические ресурсы, предполагаемая продолжительность существования и другие вопросы, необходимые для его функционирования [17, С.108].

Подобное институционализированное сотрудничество свойственно коммунам в других странах, в частности в Бельгии, чье законодательство предусматривает разные формы межкоммунального объединения. Межкоммунальные объединения в Бельгии представляют собой некоммерческие ассоциации, занимающиеся четко определенными вопросами в интересах коммун. Они создаются на добровольной основе [26].

Межкоммунальные объединения бывают "простые" и "смешанные". Членами простых межкоммунальных объединений являются местные органы власти. Членами смешанных межкоммунальных объединений являются юридические лица, представляющие как частный, так и государственный сектор. Сфера деятельности межкоммунальных объединений определена их уставом. Каждое межкоммунальное объединение занимается одним специфическим видом деятельности или несколькими видами деятельности (газоснабжение, телевещание, водоснабжение, медико-социальная сфера и т.п.). Межкоммунальные объединения имеют статус акционерного общества, кооператива или ассоциации с неимущественными целями. Их правление располагается в одной из коммун-членов.

В принципе срок деятельности межкоммунального объединения не может превышать 30 лет. Любое изменение устава, налагающее на коммуны дополнительные обязательства или ограничивающие их права, принимается по решению каждого коммунального совета коммун-членов объединения. Каждое коммунальное объединение имеет общее собрание, правление и коллегию представителей. Коммуны располагают большинством голосов и председательством в различных руководящих и контролирующих органах объединениях. Членами правления от коммун могут назначаться только коммунальные советники, бургомистры или старейшины. При этом Конституция Бельгии запрещает различным коммунальным советам проводить совместные заседания и принимать совместные решения.

В Израиле, стране с хорошо развитым местным самоуправлением, ассоциация муниципальных образований имеет в штате 31 сотрудника (при населении 6 млн. человек). При ассоциации созданы структуры, оказывающие значительный перечень услуг - от строительства, разворачивания торговых центров до стратегического планирования развития территорий. Специальные консалтинговые группы занимаются продвижением медицинской техники, оборудования для школ и детских садов, стройматериалов.

Также при ассоциации существует фирма, которой отдано такое сверхдоходное дело, как общегосударственная лотерея, сверхдоход которой в Израиле пускается на строительство социальных объектов, которые передаются в муниципальную собственность - детские дома, пансионаты для престарелых, школы, библиотеки. Помимо этого израильская ассоциация имеет собственный центр по информатизации. Его задачи - информационный стандарт, сбор и обработка всей информации в едином центре, ее анализ. 60 процентов этой фирмы принадлежит ассоциации. 40 - правительству. Вот пример того, как государство может поддерживать единую ассоциацию, причем без прямого бюджетного финансирования.

Таким образом, национальные ассоциации западных стран являются весьма влиятельными организациями, тесно сотрудничают с правительством и активно защищают интересы местного самоуправления.

Зарубежный опыт предлагает также множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований.

Таким образом, сотрудничество с региональными и международными объединениями муниципальных образований создает предпосылки успешного развития местного самоуправления, непосредственное изучение западного опыта способствует решению насущных вопросов местного самоуправления, а также содействует возникновению и развитию торгово- экономических, научно-технических и культурных связей.



3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЗАИМСТВОВАНИЯ МИРОВОГО ОПЫТА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1 Пути и формы приобщения к зарубежному опыту

Анализ зарубежного опыта организации местного самоуправления, осуществления муниципального управления показывает, что некоторые достижения западных муниципалитетов могут быть использованы и в условиях российского местного самоуправления. Важным условием при этом является учет современной модели местного самоуправления, исторических традиций, менталитета граждан.

Серьезной проблемой является определенная отдаленность местного самоуправления от населения. Поэтому необходимо активно развивать взаимодействие органов местной власти с населением. Неотъемлемой частью современного управления в странах Запада является установление эффективных связей с общественностью ("public relations" - PR) [19, С.39].

Формирование общественного мнения по широкому кругу проблем, касающихся деятельности органов местного самоуправления, развития экономики, проведение соответствующих исследований и сбор статистических данных способствуют активному вовлечению граждан в самоуправление, способствуют возникновению гражданской инициативы и самодеятельности.

Эффективное взаимодействие с населением способствует установлению и поддержанию взаимопонимания и сотрудничества между муниципалитетами и населением. Важную роль в этом взаимодействии играют PR-службы, главной целью которых является развитие гражданского самосознания и пробуждение у населения активного интереса к проблемам местного самоуправления.

Одним из важнейшим направлений деятельности данных служб являются личные контакты членов местной администрации с избравшей их общественностью, однако могут использоваться и другие виды контактов: контакты с местной прессой, радио- и телевещанием, периодические отчеты перед избирателями, лекции, собрания и др.

Местной администрации достаточно иметь скромный PR-отдел, состоящий из одного-двух сотрудников, нескольких помощников и секретаря. Сотрудник должен быть в курсе основных проблем местной администрации, регулярно посещать заседания муниципального совета и через его секретаря предоставлять в распоряжение администрации свои отчеты, рекомендации и разработки. Наиболее важным направлением деятельности PR-отделов остаются личные контакты членов местной администрации с избравшей их общественностью. Эксперты считают, что если пришедшего в совет со своей проблемой посетителя приняли плохо и невнимательно, никакие последующие усилия не смогут сгладить неблагоприятного впечатления. Поэтому рекомендуется, чтобы все виды контактов были максимально вежливыми. С этой целью PR-отдел должен разработать стандарты письменных и устных обращений к посетителям, чтобы создать некий эталон. В некоторых советах PR-отделы организуют для новых сотрудников специальные курсы для ознакомления их с работой. Специалисты обращают внимание на то обстоятельство, что задача PR- специалистов - разработать простую и эффективную систему указателей и рекламных плакатов, чтобы посетители муниципального совета могли легко найти нужный отдел.

Главная задача руководителя PR-отдела - сделать все виды контактов администрации с населением максимально эффективными, что требует использования комплекса следующих средств.

Особый упор необходимо делать на контакты с местной прессой, поскольку теле- и радиовещание в районных масштабах ограничено во времени. Установление и поддержание хороших отношения с редакторами и сотрудниками местных газете журналов позволяют наиболее полно и объективно освещать работу администрации. Исследования социологов показали, что местная пресса часто оказывает большее влияние на настроения общественности, чем центральные газеты.

Учитывая важность событий, освещаемых на страницах местных газет, парламенты многих западных стран признали за представителями прессы право присутствовать на заседаниях советов местной администрации. Большой эмоциональный накал вызывают такие социальные темы, как проблемы жилья, забота о детях и престарелых, охрана здоровья, защита окружающей среды. При появлении в газетах очередной "скандальной" информации задача PR-отдела - обеспечить прессе максимальные возможности для объективного расследования подлинных обстоятельств, которые часто оказываются далекими от первоначально сообщаемых корреспондентами. По мнению экспертов, если скандал стал реальным фактом, его следует предать гласности, что поможет местной администрации предпринять шаги для исправления положения. Утаивание подобной информации может нанести значительный урон репутации местных властей.

Отношения PR-отдела с местным радио- и телевещанием, как правило, не столь постоянны, но также играют важную роль в развитии связей с общественностью. В странах Запада местное телевидение обычно имеет несколько документальных программ, занимающихся освещением и анализом "горячих" проблем. Именно на эти программы рекомендуется обращать особое внимание, поскольку они формируют мнение населения о состоянии дел в округе или районе.

Для связи с местным населением муниципальным органам следует использовать все возможные средства с целью обеспечить поддержку своей деятельности. Это могут быть личные встречи в клубах и на предприятиях, выступления на местном теле- и радиоканале, организация праздников и митингов, статьи в прессе. Основная задача PR-отдела - использовать любую проблему в качестве предлога для встречи представителей администрации с населением, чтобы создать у него уверенность, что именно местная администрация выступает главным инициатором решения назревших вопросов.

Во многих странах Запада местными органами власти созданы информационные бюро, отвечающие на личные, письменные или телефонные запросы граждан. Это значительно разгрузило администрацию от наплыва случайных посетителей. Роль PR-отдела состоит в том, чтобы своевременно транслировать информацию, передавая в такие центры наиболее важные решения администрации. Одновременно социологическая обработка запросов граждан позволяет руководителю PR-отдела составить объективное представление об актуальных общественных проблемах и настроениях в районе или городе.

Каждый орган местной администрации призван ежемесячно, поквартально и ежегодно отчитываться перед избирателями о своей работе. Эти отчеты должны широко обсуждаться в местных средствах массовой информации, а руководитель PR-отдела обязан наблюдать за этим процессом. Именно он обеспечивает обратную связь населения и администрации, обрабатывая информацию, которую дает пресса и медиа. На основе анализа могут быть выработаны рекомендации по корректировке курса местных властей.

Выставки, собрания и лекции являются эффективным средством общения в рамках местной жизни, когда население привязано к определенной среде обитания. Для организации больших выставок целесообразно привлекать местные предприятия, учреждения и банки, которые могут не только предоставить необходимые средства, но и получить возможность рекламировать свою деятельность в масштабах муниципального района или города.

Для молодежи практикуется церемония "Добро пожаловать, новые граждане!" Это ежегодный прием, устраиваемый советом в честь юношей и девушек, достигших 18-летнего возраста и получивших право на участие в муниципальных выборах. Каждому молодому человеку выдается подписанный мэром сертификат, удостоверяющий, что отныне он является полноправным гражданином города. По оценкам социологов, это стимулирует активное участие молодежи в местных делах [19, С.43].

Таким образом, деятельность информационных служб по связям с общественностью при местных органах власти имеет свои особенности в отношении поставленных целей и применяемых средств. Если центральные органы власти могут активнее использовать медиа, то местная администрация способна добиться большего успеха при личных контактах с населением.

Западный опыт развития связей с общественностью в государственных организациях и местных органах власти насчитывает более полувека. Положительные результаты, которые продемонстрировали PR-агентства в развитых странах заслуживают внимания российских специалистов. В России PR-агентства обслуживают в основном избирательные кампании, однако в современных условиях структуры власти остро нуждаются в профессиональной рекламе своих программ и услуг для населения. В противном случае они рискуют не получить поддержки общественности. В этой связи организация PR-служб при местных органах власти - актуальная задача ближайших лет.

О значимости развития связей с общественностью говорит и тот факт, что 31 марта 2012 г. в Москве состоялся "круглый стол" по вопросам взаимодействия органов власти с печатными и электронными СМИ и использования современных информационных технологий. Город Ставрополь в области информационных технологий представляла директор Комитета информационной политики и аналитической работы администрации города О.В. Барсукова и начальник управления информатизации администрации города Ставрополя В.А. Керимбеков [47].

В результате анализа реального положения дел в современных информационных технологиях, изучения ряда проблем, возникающих во взаимодействии СМИ и власти, участники "круглого стола" пришли к выводам о необходимости повышения эффективности и оптимизации деятельности органов местного самоуправления, обеспечения информационной прозрачности органов власти в современных условиях. Ведь информационный обмен в современном обществе непосредственно влияет на формирование эффективных принципов управления, социальных и моральных ценностей и качественное изменение самого общества.

Одним из способов приобщения к зарубежному опыту является участие в различных межмуниципальных организациях. И хотя наше законодательство уже движется в этом направлении, однако здесь существует ряд сдерживающих негативных факторов.

Система местного самоуправления рассматривается зачастую в рамках конкретных муниципальных образований, которые нередко не соотносят ее напрямую с соответствующими объединениями муниципальных образований, рассматривая такие ассоциации и союзы как самостоятельные образования, не входящие в систему местного самоуправления и не образующие ее.

Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.

Практика использования общинных (муниципальных) объединений за рубежом показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение [7]. Зарубежная система общинных объединений (союзов, ассоциаций) весьма разветвлена и разнообразна по формам. Это как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.

Одной из составляющих успешного внедрения зарубежного опыта является наличие профессиональных управленцев, разбирающихся как в экономико-юридических, так и в управленческих вопросах. Для приобретения практического опыта, овладения методами управления рыночной экономикой, специалисту необходимо пройти соответствующие курсы, школы, семинары, пройти соответствующие стажировки. Ведь именно в синтезе практического опыта работы и учебы возможно формирование опытного и квалифицированного муниципала.

Примером такого совмещения обучения и зарубежной практики может служить Президентская программа подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ. Основной целью программы является формирование управленческого потенциала, способного обеспечить развитие предприятий всех отраслей.

Участие в программе подготовки управленческих кадров предоставляет возможность специалистам пройти специальный курс подготовки и получить профессиональные знания; усовершенствовать навыки владения иностранным языком; участвовать в стажировке на ведущих российских и зарубежных предприятиях; установить деловые и дружеские контакты с зарубежными коллегами [40, С.4-5].

Программа ориентирована на предприятия и организации народнохозяйственного комплекса страны. К сожалению, на современном этапе в ней не предусмотрена подготовка руководителей, представляющих органы государственного и муниципального управления.

В Президентской программе помимо отечественных вузов, отвечающих за теоретическую подготовку специалистов, принимают участие и зарубежные партнеры. Программу поддержали со стороны Германии, Японии, Италии, Франции, Нидерландов, Норвегии, Дании, Ирландии, а также Европейского Союза.

Организационно-поддерживающие структуры участвующих стран обеспечивают подбор зарубежных предприятий и подготовку программ стажировок с учетом рекомендаций предприятий и профессионального профиля российских специалистов.

Специалисты по результатам конкурсного отбора проходят 5-9 месячную подготовку в ведущих российских высших учебных заведениях (в Ставропольском крае - в Северо-Кавказском государственном техническом университете) по одному из выбранных направлений: "Менеджмент", "Маркетинг", "Финансы и кредит". По результатам отбора иностранными участниками программы участники проходят 1-3 месячные стажировки на передовых зарубежных предприятиях.

Как видно, такая подготовка необходима и для специалистов в области муниципального управления. Свободное владение иностранным языком является залогом успешного установления внешних связей с иностранными муниципальными образованиями. Непосредственные стажировки в органах местного самоуправления западных стран позволяют овладеть механизмами применения тех или иных способов управления муниципальным имуществом, изучить структуру коммунального хозяйства и т.д.

Однако нельзя сказать, что подготовка муниципальных служащих не осуществляется. Проблема подготовки кадров для органов местного самоуправления явно обозначилась в ходе реализации ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года. Образовательный уровень работников органов местного самоуправления не вызывал оптимизма при его сравнении со степенью сложности многих региональных и местных проблем [16, С.204].

Реформа местного самоуправления потребовала от муниципальных служащих не только обладания навыками управления и опыта, но и достаточно высокого уровня образования, знания новейших информационных технологий, знаний в области права, политологии, менеджмента, психологии управления.

На основе анализа кадрового потенциала с 1997 года в Ставропольском крае началась работа по подготовке, переподготовке, повышению квалификации государственных и муниципальных служащих с помощью системы непрерывного профессионального образования кадров [50, С.110].

Правительство Ставропольского края в рамках реализации ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 23 октября 2003 г. уделяет большое внимание кадровой составляющей. За последние 5 лет на курсах повышения квалификации прошли переподготовку свыше 4-х тысяч работников муниципалитетов [41].

Для обучения работников были определены базовые учебные заведения: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), Северо-Кавказская академия государственной службы (СКАГС), Пятигорский и Ставропольский филиалы Северо-Кавказской академии государственной службы, ФГОУ дополнительного профессионального образования специалистов Ставропольский институт переподготовки кадров агробизнеса (СИПКА).

Данные образовательные учреждения организуют учебный процесс с помощью модуль-блоков, включающих лекцию, деловую игру, практикум, проводят "круглые столы" и семинары по актуальным проблемам местного самоуправления с представителями краевых властей. Однако в программу обучения не входит ознакомление с западным опытом муниципального управления, также как и не предусмотрены зарубежные стажировки работников органов местного самоуправления с целью обмена опытом организации и осуществления муниципального управления.

3.2 Условия создания и направления деятельности Центра переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих

Применение западного опыта муниципального управления в муниципальном образовании город Ставрополь требует преобразований в процессах управления. Эти преобразования невозможны без привлечения энергичных и подготовленных специалистов. Подготовка кадров, таким образом, становится первоочередной задачей для муниципалитета.

В связи с этим встает вопрос: где такая подготовка может осуществляться? Образовательное учреждение должно иметь мощный интеллектуальный потенциал, широкую теоретическую базу по вопросам российского местного самоуправления, муниципального права зарубежных стран, а также поддерживать контакты с муниципальными образованиями и общинными (муниципальными) объединениями западных стран.

Существующие в крае образовательные учреждения для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, в целом соответствуют данным требованиями, однако они очень мало обращаются к зарубежному опыту, делая акцент на проведении "круглых столов" и семинаров по насущным проблемам местного самоуправления с представителями Правительства Ставропольского края.

На наш взгляд необходимо создание или реорганизация на базе существующего учебного заведения такого Центра переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, который бы сочетал в себе как современные образовательные программы для муниципалов, так и российские и зарубежные стажировки в эффективно функционирующих органах местного самоуправления. Разработка проекта такого Центра будет осуществлена с учетом организационных положений Центра переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих при ФГОУ "Ставропольский институт переподготовки кадров агробизнеса" и Президентской программы подготовки кадров.

Анализируя тенденции развития кадрового обеспечения за рубежом стоит обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, повышение эффективности управления персоналом муниципалитетов базируется на непрерывности процесса обучения и на творческом развитии работников. Во- вторых, совершенствование системы подготовки муниципальных служащих нацеливается на все более тесную увязку учебного процесса с задачами административных реформ [29, С.87].

Цель создаваемого Центра состоит в том, чтобы помочь органам местного самоуправления совершенствовать систему муниципального управления, используя опыт практиков, квалификацию лучших специалистов в области управления территориями, научить практическому применению современных информационных технологий, а также сформировать эффективный управленческий потенциал.

Основными задачами Центра должны стать следующие:

- ежегодная подготовка и переподготовка в России и за рубежом;

- создание кадрового резерва муниципальных служащих Ставропольского края;

- обучение специалистов вопросам теоретических, законодательных, правовых основ местного самоуправления, налогообложения;

- обучение специалистов основам финансово-кредитного обеспечения, маркетинга, предпринимательской деятельности;

- освещение вопросов психологии, культуры общения, этики и ряда других актуальных вопросов.

Особое внимание следует уделить учебе и стажировке муниципальных служащих, впервые избранных или на принятых муниципальную службу, муниципальных служащих, являющихся кандидатами на должностные перемещения, либо при включении в состав резерва кадров на должность более высокой группы должностей.

Профессиональная переподготовка муниципальных служащих должна осуществляться в следующие сроки:

· от 3 до 6 месяцев - с отрывом от муниципальной службы;

· от 6 месяцев до 1 года - без отрыва от муниципальной службы.

Повышение квалификации осуществляется по программам трех основных уровней:

· проблемные (2-3-дневные) семинары с отрывом от муниципальной службы;

· краткосрочные программы с отрывом или частичным отрывом от муниципальной службы;

· среднесрочные программы с углубленным изучением отдельных проблем и с частичным отрывом от муниципальной службы [45, С.255-256].

В системе подготовки специалистов по муниципальному управлению следует максимально задействовать возможности модульного подхода к обучению, который подразумевает проведение лекций, участие в семинарах и деловых играх, выполнение конкретных заданий. Подобный подход позволит максимально соединить теоретические знания с практикой и принесет пользу не только обучаемым, но и организациям, получающим практически ориентированных муниципальных служащих.

Для переподготовки муниципальных служащих без отрыва от муниципальной службы возможно использование информационных и компьютеризованных технологий [50, С.114].

Потребность массовой подготовки служащих органов местного самоуправления, особенно из удаленных территорий, не всегда может быть обеспечена традиционными академическими методами, ориентированными на длительный период обучения и связанными с отрывом людей от места работы и их дорогостоящим перемещением. Как показывает опыт Центра переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих при СИПКА, весьма прогрессивным способом обеспечения высокой эффективности, массовости и оперативности переподготовки и повышения квалификации кадров является обучение с помощью современных информационных образовательных технологий.

Дистанционное обучение с использованием электронной обучающей системы на базе информационно-компьютерных сетей - это реальное средство интенсификации и индивидуализации обучения, экономии времени и финансовых средств, а также ускорение развития адаптивных технологий обучения.

Тематика курсов переподготовки и повышения квалификации должна охватывать как можно больше актуальных вопросов местного самоуправления, и быть максимально приближена к практической деятельности. Важными направлениями деятельности Центра должны быть такие темы как:

· основы муниципального управления в России и за рубежом;

· управление комплексным развитием муниципального образования;

· реформирование муниципальных финансов;

· организация бухгалтерского учета в органах местного самоуправления;

· актуальные проблемы земельных отношений органов местного самоуправления;

· экономические основы управления в муниципальных органах;

· актуальные проблемы представительных органов муниципального образования;

· автоматизированная система управления недвижимостью;

· зарубежный опыт управления коммунальным хозяйством.

Для закрепления теоретического материала целесообразно проведения различных практикумов, деловых игр, "круглых столов", в ходе которых специалисты решали бы конкретные задачи, что способствует накоплению практического опыта специалистов.

К работе в таких формах обучения могут привлекаться руководители и специалисты структурных подразделений аппарата Правительства Ставропольского края, министерств, управлений и комитетов края, территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, а также иностранные специалисты.

Существенную роль в процессе обучения играет вспомогательный материал, к примеру справочно-консультационные бюллетени по вопросам государственного и муниципального управления, которые предоставляются обучаемым, а также рассылаются во все муниципальные образования, содействуя тем самым росту профессионализма кадров органов местного самоуправления.

В целях поддержания высоких требований к учебному процессу стоит проводить учебно-методические семинары и тренинги для преподавателей, участвующих в процессе переподготовки и повышении квалификации кадров.

В рамках профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих важное место занимает стажировка. Основной целью стажировки является формирование и закрепление на практике профессиональных знаний, умений и навыков, полученных в результате теоретической подготовки. Она также осуществляется в целях изучения передового опыта, приобретения профессиональных и организаторских навыков для выполнения обязанностей по занимаемой или более высокой должности.

Стажировка может быть как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования, так и одним из разделов учебного плана при повышении квалификации и переподготовке специалистов. Она проводится как в Российской Федерации, так и за рубежом, в ведущих образовательных учреждениях, федеральных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления [45, С.256].

Большое значение имеет предоставление ведущими странами возможность прохождения стажировок в муниципальных образованиях. Ценность подготовки за рубежом состоит в обеспечении условий для установления и развития взаимодействия между российскими и зарубежными муниципалитетами, информационного обмена между муниципальными служащими разных стран.

В ходе проведения стажировки возможно также проведение встреч, "круглых столов" с муниципалами западных стран, в ходе которых происходит ознакомления с основными принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, в зарубежных странах, обмен полезным опытом ведения муниципального хозяйства, распоряжения муниципальным имуществом, организации коммунального обслуживания населения и т.д.