Мировой опыт правового закрепления основ местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Разработка проблемы местного самоуправления опирается в основном на зарубежный опыт, поэтому сравнительное исследование систем организации местного самоуправления за рубежом дает возможность выявить формы, положения и принципы, которые могут быть использованы в российской практике.

Актуальность темы. Местное самоуправление является мощным системообразующим фактором. На современном этапе развития российского общества организация местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти - одна из важнейших задач государственного строительства. Поэтому реформирование местного самоуправления - процесс достаточно сложный и длительный. Мировая практика предлагает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления, которые могут быть применены в условиях российской действительности. Изучение успешного опыта организации местного самоуправления позволяет не только расширить теоретическую базу местного самоуправления, но и усовершенствовать российскую модель организации местного самоуправления.

Библиографический анализ. Количество исследований по проблемам местного самоуправления свидетельствует как о его актуальности, так и многоаспектности.

При рассмотрении теоретических аспектов местного самоуправления, его основных понятий и принципов определенную ценность представляют работы Е.Г. Анимицы, А.Т. Тертышного "Основы местного самоуправления", Кутафина О.Е., Фадеева В.И. "Муниципальное право", Янюнаса В.А. "Местное самоуправление". Систему местного самоуправления за рубежом исследовали В.А. Ачкасов, К.К. Баранова, И. Бусыгина, В.А. Гневко, Д.А. Кокорев, Р. Макинстайр, Е.А. Незнамова, О. Оффердал, А.И. Черкасов и др.

Эти издания предоставляют обширный материал по основам местного самоуправления, основным его концепциям и моделям. Авторы анализируют процесс становления местного самоуправления в России, за рубежом, выделяют характерные черты. Анализ отечественной и зарубежной литературы показывает, что единого подхода к определению местного самоуправления еще не сложилось. Одни исследователи пытаются отделить местное самоуправление от государства, другие предпочитают рассматривать его в качестве неотъемлемого института государства. На основе данных взглядов формируются различные классификации моделей организации местного самоуправления, отражающие соотношение разнообразных форм местного управления, географические особенности той или иной страны, политический режим, а также правовую систему.

Объектом исследования выступают теоретические, концептуальные положения о сущности и правовых конструкциях местного самоуправления.

Предметом исследования являются основополагающие принципы и критерии организации местного самоуправления.

Основная цель - анализ возможности применения западного опыта муниципального управления в практике города Ставрополя. Для реализации цели исследования были поставлены следующие задачи:

· проанализировать развитие зарубежной и отечественной научной мысли о природе и сущности местного самоуправления;

· изучить мировой опыт правового закрепления основ местного самоуправления;

· выявить критерии классификации и содержание современных моделей местного самоуправления;

· систематизировать основополагающие принципы и исследовать организационную структуру муниципального управления в г. Ставрополе;

· рассмотреть участие Ставрополя в межмуниципальных организациях;

· выявить пути и формы совершенствования системы заимствования мирового опыта муниципального управления;

· разработать условия создания и деятельности Центра переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

В рамках проведенного исследования были выявлены и систематизированы следующие источники: материалы Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края, материалы научно- практических конференций "Проблемы развития и реализации кадровой политики, совершенствование государственной и муниципальной службы в Ставропольском крае" и "Проблемы становления местного самоуправления в Ставропольском крае", а также материалы Центра по переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих при ФГОУ СИПКА.

Нормативно-правовой базой работы послужили Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, краевые законы, Устав города Ставрополя. В качестве основополагающего международного документа использована Европейская хартия местного самоуправления, которая имеет особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования, обобщает лучший европейский опыт и закрепляет принципы организации местной власти. Для проведения настоящего исследования были использованы такие общенаучные методы как анализ, сравнительный метод, позволяющий выявлять основные тенденции развития правового регулирования местного самоуправления за рубежом и в России, дедуктивный метод, контент-анализ СМИ.

Краткая характеристика работы по главам. В первой главе представлены взгляды на сущность местного самоуправления, дан ретроспективный обзор основных теорий местного самоуправления. В главе также рассмотрены правовые источники муниципальной власти за рубежом и в России, представлены формы осуществления местного самоуправления за рубежом.

Вторая глава посвящена анализу сложившейся модели местного самоуправления в г. Ставрополе с точки зрения организационной структуры и полномочий органов местного самоуправления.

Помимо этого, в главе анализируются различные способы эффективного осуществления муниципалитетами зарубежных стран своих задач.

В третьей главе предлагаются варианты применения достижений зарубежных муниципалитетов, а также выявлены условия, необходимые для развития местного самоуправления и использования западного опыта в практике г. Ставрополя.



1. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

муниципальный власть местный самоуправление

1.1 Развитие зарубежной и отечественной научной мысли о природе и сущности местного самоуправления

Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

Между тем проникновение в сущность феномена местного самоуправления - задача далеко не простая.

Впервые термин местное самоуправление появляется в 17-ом веке в Англии, и связан со становлением городского самоуправления. В России он появляется с середины 19-го века, при Александре II, связан с его реформами (городская, земская реформа). Первые исследователи под местным самоуправлением понимали государственное управление, осуществляемое через лиц, не являющимися государственными служащими [34, С.46].

Современные авторы подходят к анализу содержания данного социального явления с нескольких принципиально различных позиций.

В частности, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, местное самоуправление выступает в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

В то же время Бялкина Т.М. отмечает отсутствие четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе ее развития [18, С.46].

Не менее распространенным в научной среде является мнение, согласно которому под местным самоуправлением подразумевается право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение проблем местного значения. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Довольно часто местное самоуправление представляют и в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни [30, С.23-24].

Многообразие позиций в трактовке содержания местного самоуправления обусловливает появление большого количества различных его определений.

Например, в Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г. местное самоуправление трактуется как право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения (ст. 3. I) [1].

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью" [2].

Новый закон о местном самоуправлении дает следующее определение: "местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций" (ст. 1) [3].

Из данного определения логически вытекает следующее:

во-первых, местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение. Но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

в-четвертых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Однако система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией.

Подобный взгляд на местное самоуправление в последние десятилетия в науке сформировался подход, определяющий местное самоуправление как организацию власти на местах, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. При этом местное самоуправление представляет собой специфическую "ветвь власти", которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения.

Данный подход является результатом осмысления богатых исторических традиций в этой области и концентрирует в себе элементы многих теоретических концепций, отражающих различные подходы к трактовке природы и сущности местного самоуправления. Обращение к истории становления местного самоуправления является, таким образом, обязательным элементом в цепи анализа современного значения этого понятия [30, С.27].

Современные суждения о местном самоуправлении как децентрализованной форме управления определились формированием теоретических концепций местного самоуправления.

Основы современных муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

В свою очередь муниципальные реформы XIX века, как отмечает Барабашев Г.В. [12], основывались на фундаменте, который закладывался в них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма.

Большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские конституции XVIII века, а также конституция Бельгии 1831 г., сыгравшая значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Бельгийская конституция 1831 г. содержала специальную статью, посвященную общинному управлению и, что очень важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую - муниципальную [34, С.46].

Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в бельгийской Конституции, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления:

а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

Теоретические концепции местного самоуправления являются одной из составных частей при формировании современных суждений о местном самоуправлении [62, С.62].

Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский историк, социолог и политический деятель А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами.

Подобные взгляды легли в основу теории свободной общины, получившей распространение в Европе в первой половине - середине XIX в. Теория была выдвинута немецкими учеными для обоснования природы и сущности местного, общинного самоуправления. Суть теории свободной общины сводилась к следующему: общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, поскольку возникли раньше него, и потому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами [34, С.47].

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

1. избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2. положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;

3. местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

4. органы местного самоуправления - органы общин, а не государства;

5. государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы - политическим. Они рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся понятия, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные - с другой [62, С.63-64].

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение как в положениях бельгийской Конституции 1831 г., так и в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Однако данная Конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей [34, С.47-48].

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства.

Эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Однако, как показала практика, нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления [34, С.48-50].

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления [62, С.66].

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Р. Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника обусловлена тем, что служба для него - источник средств существования. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Опираясь на опыт английского местного самоуправления, он считал что самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский [34, С.50-51].

Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Следует отметить, что системы современных взглядов остаются полярными. Одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению. Другие, наоборот, остаются приверженцами общественной доктрины местного самоуправления, важнейшими аргументами в пользу которой выступают собственная легитимность местных органов власти, ибо формируются они непосредственно населением либо при его участии, и их самостоятельность, поскольку они располагают собственными финансовыми, материальными, человеческими ресурсами и юридическими полномочиями.

В последнее время в научной литературе широкое распространение получили теории дуализма муниципального управления. По этой теории муниципальные органы должны действовать как инструмент государственной администрации поскольку в процессе осуществления определенных управленческих функций выходят за рамки местных интересов.

В рамках теории социального обслуживания основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Поэтому в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое [62, С.67-68].

В современной немецкой литературе утвердились два основных подхода к трактовке коммунального самоуправления: демократически- парламентский и административный (государственный).

1.2 Мировой опыт правового закрепления основ местного самоуправления

Неотъемлемым элементом современного демократического государства является развитая система местного самоуправления. В процессе формирования муниципальной власти в России необходимо учитывать богатое отечественное наследие, но нельзя пренебрегать и выработанными стандартами зарубежной практики. Тем более что муниципальная власть в таких, например, странах, как США, Англия, Германия, Франция, практически непрерывно функционирует уже на протяжении нескольких столетии, хотя нередко имеет различную правовую основу.

Рассмотрение особенностей правовой регламентации муниципальной деятельности в зарубежных государствах на современном этапе их развития имеет значение как для нашего государства в целом, так и для органов местного самоуправления, рассматриваемых в качестве низового уровня публичной власти.

Правовую основу муниципальной власти в зарубежных странах составляет целый ряд источников. Назовем некоторые из них. Прежде всего, это конституционные акты, которые включают в себя конституции государств и конституции субъектов федераций (штатов, земель, кантонов и др.) в государствах с федеративной формой государственно- территориального устройства [55, С.78].

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. провозгласила, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства (ст. 2) [1].

В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции могут регламентировать местное самоуправление достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика), а могут лишь упоминать о нем в весьма лаконичных формулировках (Германия), либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение субъектов федерации (Австралия, Канада, США). Представляется, что совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного самоуправления могут себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимся в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление. Иначе последнее может быть отдано на откуп региональным элитам, стремящимся интегрировать местные органы в свой властный механизм, заставить их функционировать по правилам, не всегда совместимым с канонами демократии [59, С.75].

В настоящее время принцип местного самоуправления закреплен в конституциях Испании, Италии, Германии, Франции, Швейцарии и др.

Вместе с тем объем конституционного регулирования местного самоуправления в разных странах неодинаков. Основные законы одних стран местное самоуправление вообще не упоминают (например, Конституция Ирландии 1937 г.) или отсылают преимущественно к текущему законодательству. Так, в Конституции Дании 1953 г. лишь отмечается, что "право муниципалитетов самостоятельно осуществлять под контролем государства ведение местных дел устанавливается законом" (ст. 82). Весьма скупо регулируется местное самоуправление Конституцией Франции 1958 г. В ней, в частности, указывается, что "территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории", которые "свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом" (ст. 72) [55, С.78].

Конституции других стран (особенно новейшие) посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы, что свидетельствует о превращении местного самоуправления в важнейший конституционно-правовой институт. Так, отдельные главы по местному самоуправлению включены в Конституцию Нидерландов 1983 г. ("Провинции, муниципалитеты, органы водного контроля и другие государственные органы"), Конституцию Хорватии 1990 г. ("Устройство местного (локального) самоуправления"), Конституцию Чехии 1992 г. ("Территориальное самоуправление"), Конституцию Финляндии 1999 г. ("Администрация и местное самоуправление") [60, С.22-24].

В Австралии попытка придать местному самоуправлению конституционный статус на уровне федерации была предпринята в 1988 г., где данный вопрос был вынесен на всеобщий референдум. Большинство населения, однако, не поддержало это предложение ("за" высказалось менее 33% участников референдума), что во многом объясняется боязнью усиления федерального вмешательства в дела штатов, традиционно рассматривавших правовое регулирование местного самоуправления как свою исключительную прерогативу. Более успешно конституционное признание местного самоуправления осуществлялось на уровне субъектов федерации. В конце 70-х-середине 80-х годов его статус был закреплен в основных законах четырех из шести штатов Австралии (Виктория, Новый Южный Уэльс, Западная и Южная Австралия).

В США производность и зависимость местных органов от штатов была сформулирована еще в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж.Диллоном: "Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штата" (так называемое "правило Диллона"). Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах, однако, не одинакова, вследствие чего их можно разделить на две группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых (чаще всего более старые по времени принятия) содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и имеющих преимущественно запретительный характер (Алабама, Делавер, Миссисипи). Вторую группу составляют штаты, основные законы которых регулируют местное самоуправление более подробно (Аляска, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования этой группы штатов могут включаться и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов [59, С.76].

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление. В Конституции РФ закреплен принцип организационной обособленности местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Он означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти [64, С.9].

Помимо конституций, правовую основу местного самоуправления закрепляют международные правовые акты.

Европейская Хартия местного самоуправления, открытая для подписания странами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г., стала одним из основополагающих актов, касающихся принципиальных вопросов функционирования и развития местного самоуправления и его институтов в зарубежных странах [55, С.79].

Хартия местного самоуправления - первый многосторонний юридический инструмент, определяющий фундаментальные принципы местной автономии. Он защищает полномочия местных органов власти и утверждает право граждан на эффективное участие в принятии решений, касающихся среды их постоянного проживания.

Основы Хартии заключаются в следующем: местные органы власти - одна из базовых основ любого демократического режима, в котором местное самоуправление в значительной мере способствует развитию демократии и децентрализации власти; право граждан принимать участие в ведении государственных дел - главный демократический принцип, и он наиболее непосредственным и наилучшим образом может осуществляться на местном уровне; местные органы власти с их реальной ответственностью могут обеспечить эффективное и демократическое управление [62, С.239].

Положения Хартии не являются юридически обязательными для исполнения, поскольку для обеспечения реалистичного баланса между соблюдением основных принципов и достижением соответствующей гибкости Хартия учитывает юридические и институциональные особенности различных стран-членов. Каждая страна может выбрать, какие именно небазовые положения будут для нее обязательны. При таком компромиссе признается тот факт, что местное самоуправление влияет на структуру и организацию самой страны и что это часть ее политики. В Хартии этот "выбор" нейтрализуется тем, что она устанавливает минимальный набор базовых принципов, которые следует соблюдать при любой демократической системе местного управления. Однако каждая страна может выделить для себя сферы местной компетенции или региональные органы власти, в отношении которых она намерена ограничить действие Хартии, допускается также полное исключение определенной территории из сферы действия Хартии [38, С.97].

Хартия дает свое определение природе местного самоуправления. Местное самоуправление имеет право и в состоянии (в том числе с помощью соответствующих финансовых средств) в пределах закона регулировать и управлять значительной частью государственных дел под собственную ответственность и в интересах местного населения (ст. 3). Это "право" на самоуправление должно реализовываться органами власти, сформированными на демократических началах.

Хартия также вводит общие принципы для местных органов власти и существо их полномочий. Основные полномочия и ответственность местных органов власти формулируются конституцией или уставом (ст. 4) и должны отражать принцип субсидиарности, т.е. государственная ответственность в целом должна обеспечиваться предпочтительно теми органами, которые наиболее приближены к отдельному гражданину.

Принцип "пропорциональности" требует применения такого метода, который при достижении желаемого результата в наименьшей степени ущемляет местную автономию. Административный контроль над местными органами власти осуществляет таким образом, чтобы обеспечить соответствие между вмешательством контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намеревается охранять (ст. 8) [32, С.14].

Хартия гарантирует местным органам власти в рамках экономической политики страны права использовать соответствующие собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в рамках своих полномочий (ст. 9). Местные органы власти не лишаются свободы в определении приоритетных расходов, финансовые средства сообразуются с обязанностями, предусмотренным конституцией и правом.

Часть финансовых средств местных органа власти образуется за счет местных налогов и сбора размеры которых они вправе устанавливать в рамках устава (ст. 9). Центральные и региональные уставы могут определять общие пределы прав местных органов власти в части налогообложения, но они не должны препятствовать эффективному ведению местной отчетности.

Местные органы власти вправе прибегать к юридической помощи, чтобы обеспечить свободное использование своих полномочий и уважение указании принципов местного самоуправления в том виде, в каком они записаны в конституции или в законодательстве страны (ст. 11) [38, С.98].

Россия подписала Европейскую Хартию 28 июня 1996 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

К числу международных правовых актов, затрагивающих муниципальную деятельность, можно также отнести Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейскую культурную конвенцию 1954 г., Рамочное соглашение о приграничном сотрудничестве или территориальной деятельности 1989 г. и ряд других.

Особый интерес представляют тенденции развития международных правовых актов в качестве источников муниципального права. В 2000 г. на совместном заседании Европейского Совета, Европейского парламента и Европейской комиссии был одобрен проект Хартии основных прав Европейского Союза, глава пятая которого "Гражданские права" содержит положение о предоставлении всем гражданам ЕС активного и пассивного избирательного права на выборах муниципальных органов власти в государствах-членах ЕС.

Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Совета Европы 18 марта 1992 года принята Европейская хартия городов, в которой дано понятие города, сущности городской политики, местной демократии; темы отдельных глав посвящены развитию основных сфер городского управления [55, С.79].

Не менее важным источником муниципальной деятельности в зарубежных странах являются законодательные акты, регламентирующие муниципальную деятельность.

Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются текущим законодательством, и прежде всего нормами конституционного и административного права. Могут приниматься как общие законы о местном самоуправлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных звеньях административно-территориального деления. Примером первых могут служить Закон о местном управлении 1977 г. в Португалии, Закон об основах местных порядков 1983 г. в Испании, Закон о местном самоуправлении и управлении 1992 г. в Хорватии [59, С.77].

К законодательным актам, затрагивающим муниципальную деятельность, следует отнести: в Великобритании - Акты о местном управлении 1972, 1985, 1998, 1999, 2000 гг.; в Болгарии - Закон о местном самоуправлении и местной администрации 1991 г. (с изм. 1999 г.); в Венгрии Закон об органах местного управления 1990 г.; в Индии - Акт о структуре муниципалитетов 1998 г.; в Италии - Закон о местных автономиях 1990 г.; в Китае - Закон об организации комитетов сельских жителей Китайской Народной Республики 1998 г.; в Литве - Закон о статусе членов местного совета 1990 г.; во Франции - Закон о распределении Компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством 1982 г., Общий кодекс территориальных сообществ 1996-2000 гг.

Законодательными актами могут регулироваться вопросы организаций выборов на муниципальном уровне, установления системы и вопросов деятельности органов муниципальной власти применительно ко всем типам муниципалитетов (Общий кодекс о территориальных образованиях во Франции), либо в отношении отдельных территориальных единиц, например, столиц государств или отдельных типов муниципалитетов (Кодекс о коммунах - во Франции) [59, С.77].

Конституцией Французской Республики 1958 г. предписывается, что законы, принимаемые Парламентом, устанавливают правила, касающиеся порядка выборов в органы местного самоуправления, установления категорий публично-правовых учреждений, а также определяют основные принципы свободного управления местных коллективов, их компетенции и их доходов (ст. 34) [55, С.80].

Важную роль в регулировании местного самоуправления играют и экономические законы, посвященные, в частности, налогообложению, государственному и местным бюджетам (Закон об основных принципах построения федерального и местных бюджетов 1969 г. в ФРГ, Закон о местных финансах 1979 г. в Португалии). Отдельные аспекты функционирования местного самоуправления могут регламентироваться нормами экологического, земельного и иных отраслей права, устанавливающих определенные стандарты, соблюдение которых необходимо на территории всей страны (всего субъекта федерации).

Достаточно специфичной формой правовой регламентации муниципальной деятельности являются "альтернативное законодательство", "законодательное меню" и "классифицированное законодательство". Суть "альтернативного законодательства", распространенного в Англии, в том, что "закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих муниципальных советов". Метод "законодательного меню", действующий в США, "сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата".

Таким образом, муниципальным органам может быть предложена структура их исполнительного аппарата, урегулированы вопросы взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления [27]. В федеративных государствах законодательные акты, регламентирующие муниципальную деятельность, принимаются и на уровне субъектов, входящих в состав федерации.

Например, в США законодательные акты легислатур штатов могут быть адресованы всем муниципалитетам штата (Общий муниципальный закон), отдельным видам муниципалитетов (Закон о тауне), единичным муниципалитетам; могут быть также приняты законы, имеющие факультативный характер.

В Германии принимаются законодательные акты об организации местного самоуправления на территории конкретной земли (например, Закон о местном самоуправлении земли Бавария 1993 г. Закон об общине вольной земли Саксония от 1993 г. (с изм. 1996 г.).

В России систему законодательного обеспечения местного самоуправления составляют следующие федеральные законы: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. (вступает в полную силу с 01.01.2013 г.); "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г.; "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г.; "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. и др.

Согласно Конституции РФ субъекты Федерации вправе самостоятельно за рамками общероссийского законодательства определять принципиальные устои местного самоуправления на своей территории. Законодательство субъектов РФ должно соответствовать положениям российского законодательства.

Среди законодательных актов, регулирующих осуществление местного самоуправления в Ставропольском крае, можно выделить Устав Ставропольского края, закрепляющий основы местного самоуправления, Закон Ставропольского края "О муниципальной службе в Ставропольском крае", Закон Ставропольского края "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" и др. [50, С.58-59].

Другим источником правовой основы муниципальной власти в зарубежных странах являются местные или частные парламентские акты. Данный вид правовых источников муниципальной деятельности получил распространение в странах англосаксонской системы, в частности в Великобритании. Местные или частные парламентские акты, касающиеся вопросов муниципальной организации, адресованы конкретному муниципалитету и принимаются, как правило, по инициативе заинтересованного органа муниципальной власти. Отдельные удачные частные законы трансформируются парламентом в общие законы, что распространяет их действие на все муниципалитеты.

В настоящее время частные акты все еще продолжают использоваться в качестве субститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений". В связи с нехваткой времени на обсуждение проектов частных актов они обычно принимаются лишь по вопросам, не вызывающим у парламентариев особых сомнений, и в частности, по вопросам местного развития. Не удивительно, что в среднем в год в Великобритании принимается около 10 таких актов [59, С.78].

Акты органов исполнительной власти также представляют один из источников муниципальной власти за рубежом.

Наибольшее распространение правительственные акты в качестве источников муниципального права получили в африканских государствах (ордонансы, декреты, циркуляры, приказы и др.).

В США разъяснения атторнеев, аудиторов, представителей юридических департаментов в отдельных случаях также рассматриваются в качестве источников муниципального права, причем разъяснение Генерального атторнея является обязательным для муниципалитетов. Административное регулирование местного самоуправления в США осуществляется также губернаторами, которые наделены правом издавать исполнительные приказы, затрагивающие муниципальную деятельность.

Судебные доктрины и судебные прецеденты выступают в качестве важнейших правовых основ муниципальной деятельности в Великобритании, США и других странах. Например, в США положения, приобретающие характер судебного прецедента, вырабатываются Верховным судом федерации и верховными судами штатов [55, С.82].

В основном с помощью судебного прецедента устанавливаются пределы муниципальных полномочий. Так, в 1962 г. Верховный суд Японии в решении по делу о толковании Конституции установил, что закон 1952 г., на основании которого у муниципалитетов изъяты их полномочия в сфере полиции, не противоречит Конституции и принципу местной автономии.

Уставы, хартии муниципалитетов и иные нормативные акты, принимаемые (издаваемые) на муниципальном уровне, являясь одним из источников местной власти, играют важную роль в законодательстве зарубежных стран [55, С.82].

В общем ряду актов местного самоуправления Российской Федерации уставы муниципальных образований занимают центральное место. Уставы принимаются представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. В уставе закрепляются такие вопросы, как границы и состав муниципального образования; его наименование и символы; вопросы местного значения, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и др. В отличие от иных актов местного самоуправления уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации.

Муниципальные хартии и городские уставы имеют длительную историю развития. Первые из них появляются уже в городах средневековой Европы (устав города Шпейера 1111 г., хартии Городов Хагенау 1164 г., Страсбурга 1189 г., Берна 1218 г.). В частности, хартия города Страсбурга (в ред. 1214 г.) устанавливала, что двенадцать или более почетных и достойных лиц, разумных и выдающихся, ежегодно избираются консулами города.

В настоящее время в отношении данных актов закрепляется принцип их соответствия общенациональному законодательству и законам субъектов федерации.

В Германии на муниципальном уровне предусматривается принятие устава. Согласно Закону об общине вольной земли Саксония от 21 апреля 1993 г. (с изм. от 13 декабря 1996 г.) управление общиной осуществляется согласно уставу до тех пор, пока это не противоречит действующему законодательству (п. 1 параграфа 4). К иным актам, принимаемым (издаваемым) муниципальными органами в Германии, относят, в частности, планы использования земель, планы застройки [55, С.82-83].

В США на уровне осуществления местного самоуправления принимаются муниципальные хартии, которые могут быть нескольких видов: специальные, общие, классификационные, факультативные, хартии самоуправления (home rule charter -- "хоум рул"). Муниципальные хартии являются важнейшим элементом правового статуса местных органов. Право муниципалитетов принимать и изменять такие хартии (так называемое "право на "хоум рул") может устанавливаться как конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата [59, С.77-78].

Движение за "хоум рул" стало набирать в США силу в конце XIX века в связи с ростом городов и их недовольством мелочной опекой штатов. Кроме того, идея "хоум рул" связывалась с надеждами оздоровить муниципальное управление, в котором коррупция и боссизм достигали невероятных размеров. Сегодня возможность муниципальных органов принимать хартии самоуправления предусмотрена конституциями или текущим законодательством более 40 штатов. "Хоум рул" распространяется примерно на две трети городов с населением 200 и более тыс. человек.

По существу, американские "самоуправляющиеся" города не более самостоятельны в основных вопросах управления, чем другие звенья муниципальной системы. Перечень местных дел чрезвычайно сужен законодательством штатов и судейским усмотрением, так что практически любой вопрос может быть признан выходящим за рамки чисто городских, локальных интересов и, следовательно, подпадающим под требования "позитивного" регулирования. Таким образом, хоум рул, давая городам некоторую свободу выбора организационных форм и методов местного администрирования, не делает их компетенцию широкой, не освобождает их в принципе от жесткого регламентирования со стороны вышестоящих властей. И с хоум рул городское управление осталось управлением с ограниченными полномочиями. Даже там, где законодательство штатов обеспечивает городам известную широту прав, суды сужают ее до обычных пределов [31].

Хартии самоуправления обычно основываются на разветвленном законодательстве штатов, воспроизводя и конкретизируя нормы последнего. Местные органы не вправе вносить в свои хартии положения, противоречащие конституции и законам соответствующего штата, поскольку это дает судам основание объявить такие решения недействительными из-за превышения муниципалитетами своих полномочий [55, С.83].

Несомненно зарубежный опыт в какой-то мере может быть полезен в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации. Вместе с тем не следует забывать, что муниципальная власть в зарубежных странах складывалась в результате эволюционного развития с учетом исторических, природных, демографических особенностей и культурных традиций того или иного государства. Следовательно и в России применение западного опыта должно учитывать исторические традиции и не противоречить устоявшимся нормам.



2. АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА НА ОРГАНИЗАЦИЮ И ПРАКТИКУ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДА СТАВРОПОЛЯ

2.1 Основополагающие принципы и организационная структура ставропольского муниципального управления

Процесс становления органов местного самоуправления на Ставрополье стартовал в начале 1990-х годов и значительно активизировался после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации. С 1994 года, когда была сформирована Государственная Дума Ставропольского края, укрепилось законодательное и организационное обеспечение местного самоуправления. Весной 1995 года появились первые краевые нормативные акты, позволявшие приступить к реализации конституционных положений о местном самоуправлении: это закон "О местном референдуме в Ставропольском крае" и Положение о выборах в представительные органы местного самоуправления.

Весной 1997 года в краевой Думе обсуждалась концепция развития местного самоуправления в Ставропольском крае. Самым острым вопросом концепции было отношение к созданию муниципального образования на уровне района. Как было отмечено при обсуждении, большинство регионов России предпочитает не упускать районное звено: из 89 субъектов Российской Федерации районные муниципальные образования созданы в 75 из них (только в 10 субъектах их совсем нет) [39, С.68-69].

Местное самоуправление в Ставропольском крае изначально было организовано по поселенческому принципу [36, С.24]. Однако серьезным недостатком этого принципа является слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всего перечня вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий. Поэтому в административных районах были созданы государственные администрации, являющиеся территориальными органами Правительства края, которые реализуют государственные полномочия в области социально экономического развития, обеспечивают более тесное взаимодействие между отраслевыми органами исполнительной власти и органами местного самоуправления [21].

Дума Ставропольского края решила проводить реформу поэтапно. На первом этапе, в феврале 1996 года, были избраны представительные органы местного самоуправления в семи городах краевого значения (Ставрополь, Невинномысск, Пятигорск, Кисловодск, Ессентуки, Железноводск и Лермонтов), в шести из них избраны главы муниципальных образований.