Особенности правового cтaтyca особо охраняемых территории в населенных пунктax (на примере г. Ставрополя)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности правового cтaтyca особо охраняемых территории в населенных пунктax (на примере г. Ставрополя)

ВВЕДЕНИЕ

правовой природный территория охраняемый

Актуальность темы исследования. Вместе с общеправовыми требованиями к охране окружающей среды и землепользованию существуют такие природные территории (объекты), правовой режим использования которых является специфичным, свойственным только им. В настоящее время они объединены понятиями «особо охраняемые» или «подлежащие специальной охране». Формирование системы особо охраняемых со стороны государства природных территорий и объектов, а также ее правовое закрепление являлось достаточно длительным процессом. Неповторимость системы заповедников и национальных парков России, а также их роль в сохранении природного наследия и биологического разнообразия признаны во всем мире. Подтверждением этому является то, что ряд особо охраняемых природных территорий разного уровня включены в Список Всемирного природного и культурного наследия ЮНЕСКО.

Особо охраняемые территории в населенных пунктах - государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, национальные и природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады выполняют важнейшие экологические, рекреационные и эстетические функции, жизненно важные для всех горожан, поживающих на территории населенного пункта.

По мнению Г.В. Выпхановой, «окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно- территориальных границах городов, их пригородных и зеленых зонах, а также в агломеративных пределах».

Особо охраняемые природные территории предназначены для сохранения типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия животного и растительного мира, охраны объектов природного и культурного наследия. Полностью либо частично изъятые из хозяйственного оборота, для них характерен особый правовой статус использования (режим охраны), а на граничащих с ними земельных участках, в том числе включающих водное пространство, могут создаваться специальные охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Несмотря на большое экологическое и рекреационное значение особо охраняемых территорий в населенных пунктах, очень часто на практике возникает ситуация, в которой нарушается правовой режим их использования. Связано это в первую очередь с ростом застройки городов. Учитывая изложенное, изучение правового статуса особо охраняемых территорий в населенных пунктах имеет не только важное, но и весьма актуальное значение.

Степень разработанности исследуемой проблемы. Учитывая, что неотъемлемым элементом правового статуса особо охраняемых территорий в населенных пунктах являются вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в рамках данной работы рассмотрены труды, посвященные данной проблеме, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т. Разгельдеева, Т.Т. Тагирова, Яковлева В.Н. Вопросам природоохраны городов в целом, либо отдельным элементам такой охраны были посвящены работы А.П. Алексеева, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, И.А. Соболь, Ю.В. Митрофанской, В.Н. Харькова и ряда других исследователей.

Также были рассмотрены труды отечественных правоведов в области общей теории государства и права, иных отраслевых юридических наук, международного права, касающиеся вопросов организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации. Среди них работы С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик и других.

Несмотря на достаточное количество проблем в области использования земель особо охраняемых территорий в населенных пунктах, в настоящее время фактически отсутствуют теоретические исследования и решения отдельных вопросов. Например, до сих пор не рассмотрен вопрос о правомерности размещения объектов капитального строительства на территории парков. Кроме того, в случае если часть земель населенного пункта, на которой размещена особо охраняемая природная территория, не переходит в категорию особо охраняемых территорий и объектов и остается категорией земель населенных пунктов, образуется некая субкатегория (территориальная зона) особо охраняемых территорий, вследствие чего возникает разночтение двух правовых режимов: экологического и градостроительного.

Эти и другие вопросы обуславливают научную актуальность данной темы исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере охраны и использования особо охраняемых природных территорий в населенных пунктах (на примере г. Ставрополя).

Предметом - законодательство, определяющее правовой режим особо охраняемых природных территорий в населенных пунктах.

Цель данного исследования состоит в характеристике особенностей правового статуса особо охраняемых территорий в населенных пунктах (на примере г. Ставрополя).

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- дать характеристику земель населенных пунктов на основании норм действующего законодательства;

- определить состав земель населенных пунктов;

- провести анализ правового режима использования земель на территории города Ставрополя;

- изучить понятия и классификацию особоохраняемых природных территорий;

- раскрытие правового режима отдельных видов особо охраняемых природных территорий в населенных пунктах (на примере г. Ставрополя) .

В качестве методов исследования применялись общенаучные методы познания, а также ряд частнонаучных методов: историко-правовой - применительно к правовому режиму земель населенных пунктов; сравнительный - для выявления различных научных подходов к решению проблем особо охраняемых территорий; системный - для оценки отраслевых взаимосвязей и взаимозависимости норм земельного, градостроительного и гражданского и экологического права, регулирующих рассматриваемые общественные отношения; формально-логический - для анализа правовых норм, регламентирующих общественные отношения, объектом которых является особо охраняемая территория в населенных пунктах. Правовой основой исследования послужили как положения общей теории права, так и нормы градостроительного, земельного и других отраслей права.

Теоретическая и практическая значимость обозначенного исследования состоит в том, что его итоги и выводы могут быть использованы для внесения изменений в действующее законодательство в области земельного, экологического и градостроительного права. Кроме того, результаты работы могут быть применены для изучения таких правовых дисциплин как

«Земельное право» и «Экологическое право», составления спецкурсов по этой специальности, а также могут быть полезны в практической деятельности обычных граждан и правоприменителей.

Структура выпускной квалификационной работы. Выпускная квалификационная работа состоит из ведения, двух глав, которые в свою очередь содержат по два параграфа, заключения, списка литературы, а также приложений.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

Понятие земель населенных пунктов

Федеральное законодательство выделяет несколько категорий земель, которые входят в состав Российской Федерации и различаются между собой как целевым назначением, так и правовым положением.

Земли населенных пунктов играют важное значение в жизни общества, это обусловлено в - первую очередь тем, что именно на данной категории земель располагается и проживает практически все население нашей страны. Населенный пункт - это территория концентрированного проживания людей. В Российской Федерации все населенные пункты делятся на виды, выделяемые по различным признакам. Так, Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) делит населенные пункты на городские и сельские. В основе такой классификации лежит функциональная и производственная специализация населенных пунктов в сочетании с численностью населения. Действующее законодательство не содержит понятия «населенный пункт». Однако положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение поселения, которое может быть городским или сельским.

Городское поселение - это город или поселок городского типа, на территории которых осуществляется местное самоуправление как населением непосредственно и (или) через представительные, избранные народом, и другие органы местного самоуправления.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Согласно данным, полученным Федеральной службы государственной статистики (Росстатом) по «Предварительной оценки численности населения на 1 января 2015 года и в среднем за 2014 год», около 74 процентов населения страны составляет городское население. Общее же количество городов в России примерно 1099.4

Что касается самого понятия и правового положения земель населенных пунктов, то стоит отметить, что земельное законодательство советского времени имело ярко выраженный сельскохозяйственный, аграрный уклон и не уделяло достаточного внимания развитию и совершенствованию законодательных актов об использовании земель в пределах населенных пунктов. Однако процессы активного роста городов - урбанизации в нашей стране повлекли за собой развитие градостроительного законодательства, а вместе с ним возник спрос на совершенствование земельного законодательства. В отечественном праве развитие градостроительного законодательства начинается принятием в 1992 году Закона Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации», который был направлен на создание здоровой и безопасной среды обитания населения, равную защиту прав и охраняемых законом интересов субъектов градостроительной деятельности в вопросах градостроительства на всей территории Российской Федерации независимо от форм собственности и гражданства.5 В настоящее время правовое регулирование в указанной сфере деятельности осуществляется на основании действующего с 1 января 2005 года Градостроительного кодекса Российской Федерации (второго по счету законодательного акта). Стоит отметить, что до недавнего времени в земельных законодательных актах существовало понятие «земли поселений»для обозначения категории земель, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений и отделяемых их границей от земель других категорий. Изменение терминов произошло после вступления в силу 1 января 2007 года федерального закона, внесшего изменения в ряд норм ЗК РФ и переименовавшего «земли поселений» в «земли населенных пунктов». Поэтому в настоящее время согласно части 1 статьи 83 ЗК РФ земли населенных пунктов - это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Земли населенных пунктов отделяются от других категорий земель границей городского или сельского населенного пункта. Земельные участки, попадающие в границы (черту) населенного пункта, образуют его территорию. Пересечение границы городских, сельских населенных пунктов, границы муниципальных образований, а также границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам законодательно запрещено. Установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

При этом утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Определение границы населенного пункта влечет возникновение правовых последствий. Значение факта определения границы заключается в том, что его результатом является обозначение территории распрастранения правового режима земель населенных пунктов (на всю территорию, которая находится внутри черты). При этом включение земельных участков в черту населенного пункта не влечет прекращения прав владения, использования и распоряжения этими участками: права собственности на землю, права землевладения и землепользования, а также аренды. В данном случае изменяются кадастровая стоимость земельного участка и ставки земельного налога. Порядок установления черты населенных пунктов регулируется Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 г. № 150., а также Временной инструкцией о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов городской, поселковой черты и черты сельского поселения Российской Федерации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 21 мая 1993 г. № 18-14. Инструкции устанавливают основные требования, предъявляемые к составу, порядку разработки, согласования и утверждения проектов черты населенного пункта, а также их установлению в натуре.

Состав земель населенных пунктов. Территориальные зоны

Состав земель населенных пунктов и правовой режим их использования определяют конкретные территориальные зоны.

Границы этих зон должны отвечать обязательным требованиям о принадлежности одного земельного участка только к одной зоне.

Индивидуально для каждой территориальной зоны устанавливается в соответствии с Правилами землепользования и застройки градостроительный регламент, которых определяется с учетом особенностей ее местоположения, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественного, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет собой некую основу правового режима использования как самих земельных участков, так и всего, что находится над и под их поверхностью, в том числе зданий, строений и сооружений. Для всех земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который является обязательным для исполнения всеми собственниками земельных участков не зависимо от формы собственности, а также землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков.

Данные субъекты могут использовать земельные участки только в соответствии с предусмотренным градостроительным регламентом видом разрешенного использования.

По итогам анализа норм ЗК РФ можно сделать вывод о том, что действующее законодательство выделяет два вида земельных участков:

1) земельный участок прочно связанный с объектами недвижимости, строительство которых завершено до вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего градостроительной регламент территориальных зон;

2) земельный участок, на котором планируется проведение реконструкции существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, после вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего градостроительный регламент территориальных зон.

Земельный участок, прочно связанный с объектами недвижимости, строительство которых завершено до вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего градостроительной регламент территориальных зон может использоваться даже в случае его несоответствия установленному градостроительному регламенту территориальных зон. При этом исключение составляют земельные участки, использование которых может привести к угрозе жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В этих случаях, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. При этом под не соответствующим установленному градостроительному регламенту территориальных зон земельным участком понимается земельный участок, который имеет вид разрешенного использования, не входящий в перечень видов разрешенного использования градостроительного регламента и (или) его размер не соответствует предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Реконструкция существующих и строительство новых объектов недвижимости могут осуществляться только в соответствии с установленными для соответствующих земельных участков градостроительными регламентами.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определено понятие «градостроительный регламент», под которым понимается устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1) сложившегося использования земельных участков и объектов капитального строительства, прочно связанных с такими земельными участками, в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и (или) планируемого использования земельных участков и объектов недвижимости;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4) видов территориальных зон;

5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии со статьей 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, включая их площадь;

2) минимальные отступы от черты земельных участков в целях определения допустимых мест расположения объектов капитального строительства, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельную этажность (высоту) объектов капитального строительства;

4) максимальный процент допустимой застройки земельного участка, рассчитанный исходя из общей площади земельного участка, застройка которой возможна, и всей площади данного земельного участка;

5) другие характеристики.

В границах территориальных зон могут выделятся подзоны, в которых единые виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с разные предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства новых объектов недвижимости, реконструкции существующих объектов, а также сочетания таких размеров и параметров.

До недавнего времени в федеральном законодательстве существовала коллизия права, в части предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков. С одной стороны, исходя из понятия градостроительного регламента, следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков должны быть установлены в его составе. Одновременно ЗК РФ содержал статью 33, согласно которой предельные (максимальные и (или) минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из государственной или муниципальной собственности для осуществления крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливались региональными законами, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - решениями органов местного самоуправления. Таким образом, в случае расхождения информации о предельных (максимальных и (или) минимальных) размерах земельных участков в нормативном правовом акте органа местного самоуправления и в градостроительном регламенте возникала сложность в определении истинной юридически значимой величины. Данное разночтение было исключено в связи с вступлением с 01 марта 2015 года в законную силу нормы Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» признающей утратившей силу статьи 33 ЗК РФ.

Что касается не менее важной из составных частей градостроительного регламента -- видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, то федеральное законодательство выделяет основные, условно разрешенные, вспомогательные. При этом вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно части 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков, а также объектов недвижимости выбираются их правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. Исключение из этого составляют государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждений, а также унитарные предприятия. Выбор разрешенного использования, в том числе его изменение подлежит государственному кадастровому учету. Так, статья 16 Федерального закона

«О государственном кадастре недвижимости», прямо гласит о том, что кадастровый учет осуществляется в связи с изменением уникальных характеристик объекта недвижимости, к которым относится и разрешенное использование земельного участка. Кроме того, кадастровая стоимость земельного участка, а вместе с ней и земельный налог (арендная плата) подлежат изменения. Кадастровая стоимость земельного участка в данном случае будет определятся в соответствии с Методическими указаниями по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 12 августа 2006 года

Согласно нормам ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилая;

2) общественно-деловая;

3) производственная;

4) инженерной и транспортной инфраструктуры;

5) рекреационная;

6) сельскохозяйственного назначения;

7) специального назначения;

8) военная (размещения военных объектов);

9) иная.

При этом ГрК РФ, кроме предусмотренных земельным законодательством территориальных зон, выделяет также зоны особо охраняемых территорий.

Зная, где территориально расположен выбираемый земельный участок, можно определить его необходимые характеристики и определить возможность строительства капитального объекта.

Карта градостроительного зонирования городского или сельского поселения (схема-карта функциональных зон) является составной графической частью Правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) территорий населенных пунктов. Она представляет собой пространственную информацию, которая содержит границы всех территориальных зон, включённых в Генеральный план населенного пункта.

Территориальные зоны - это земельные территории, объединенные исходя из возможности размещения на них определенных видов объектов (например, жилых домов, офисов, магазинов, заводов, фабрик, прудов, лесов и т.д.).

В крупных населенных пунктах (городах ,мегаполисах) зачастую выделяются многофункциональные зоны, например, многофункциональные зоны с включением объектов производственного, складского назначения, инженерной инфраструктуры и общественно-деловой застройки.

Территориальные зоны могут включать в себя территории совместного общественного использования, к которым относятся парки, площади, улицы, проезды, переулки, дороги, проспекты, бульвары, водоемы и другие объекты.

Кроме того, органами местного самоуправления городов и сельских поселений могут быть установлены дополнительные территориальные зоны в зависимости от местных условий. Внутри территориальных зон могут вводиться подзоны, включающие территории с особенностями градостроительного регламента застройки и ограничениями на их использование.

Земельные участки, относящиеся к жилым территориальным зонам предназначены для застройки объектами жилищного фонда, а также объектами иного назначения, тесно связанными с ними. Жилые зоны могут предназначаться для жилой застройки разной этажности, в том числе индивидуальной жилой застройки, малоэтажной, среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки в соответствии с градостроительным регламентом.

В настоящее время действующее законодательство не содержит трактовки понятий «малоэтажный дом», «средней этажности», «многоэтажный дом»,

«высотное здание» или «здание повышенной этажности». В информационно- телекоммуникационной сети «Интернет» можно найти различные определения таких понятий и классификацию зданий по высоте и этажности.

Обычно жилые дома и здания в России классифицируются по этажности: малоэтажные - 1-2 этажа;

средней этажности - 3-5 этажа; многоэтажные - 6 и более этажей; повышенной этажности - 11-16 этажей; высотные - более 16 этажей.

В жилых зонах допускается также размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов капитального строительства социального, бытового, культурного и иного назначения, связанных с проживанием населения и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду (поликлиники, больницы, детские сады, школы, лицеи и иные объекты общего образования, автостоянки, паркинги, гаражи и т.д.) В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.10

Земельные участки, относящиеся к общественно-деловым зонам предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, спортивного и социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам. Общественно-деловые территориальные зоны предназначены для обслуживания граждан. Поэтому на территории этих зон допустимо размещение отелей; объектов среднего специального образования; школ искусств; клубов, кинотеатров, видеосалонов; танцевальных залов; музеев, выставочных залов, библиотек, архивов, информационных центров; спортзалов, бассейнов, физкультурно- оздоровительных комплексов; спортплощадок, теннисных кортов; магазинов, торговых площадок; предприятий общественного питания: столовые, кафе, бары, закусочные, рестораны; парикмахерских; ателье, ювелирных мастерских, ремонтных мастерских бытовой техники, пекарни и иных подобного рода объектов обслуживания; почты, телефоны, телеграфы; приемных пунктов и предприятий прачечной и химчистки; бани; зданий администраций, офисов фирм и компаний; органов судебной системы; научных, проектных и конструкторских организаций, различные агентств; отделений банков; издательств, редакционных комплексов, аптек; поликлиник, кабинетов практикующих врачей, центров народной медицины, восстановительных центры и т.д.

Земельные участки в составе производственных территориальных зон предназначены для застройки производственными, складскими, иными предназначенными для этих целей объектами согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, сетями в сфере тепло-, водо-, электроснабжения и водоотведения, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам. В зоне приграничной зоне дорог допускается размещение гостиниц; автомобильных стоянок; объектов по ремонту и обслуживанию транспортных средств; объектов общественного питания; магазинов. Такого рода деятельность относится к числу разрешенных видов использования недвижимости.

В зоне воздушного транспорта разрешено размещать аэропорты гражданской авиации, иные объекты воздушного транспорта, а также объекты, связанные с эксплуатацией, содержанием, строительством, реконструкцией, ремонтом, развитием наземных и подземных зданий, строений, сооружений и устройств воздушного транспорта.

Земельные участки, относящиеся к рекреационным зонам, в том числе на которых размещены городскими леса, скверы, парки, городские ботанические сады, водные объекты используются для повседневного отдыха граждан и туризма.

В границах городских и сельских населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, к которым относятся земельные участки, обладающие особым природоохранным, научным, историко-культурным, эстетическим, рекреационным, оздоровительным и иным особо ценным значением.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ЗК РФ об этих территориях.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) особо ценные земли.

К землям особо охраняемых природных территорий законодательные акты, регламентирующие земельные отношения, относят земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Данные земельные участки являются объектам всеобщего национального достояния и могут находиться в различных формах собственности (федеральной, региональной, муниципальной собственности, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, в частной собственности граждан и юридических лиц). На землях государственных природных заповедников, включающих в себя особо ценные земли и природные объекты, для сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещена любая деятельность, не предусмотренная нормами федерального и (или) регионального законодательства и не связанная с сохранением и изучением этих природных объектов. На территории земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения входящих в ее состав земельных участков в целях осуществления деятельности противоречащей их рациональному использованию не допускается.

Поданным Минприроды России, всего в Российской Федерации насчитывается более 13тысяч особо охраняемых природны хтерриторий федерального, регионального и местного значения, общая площадь которых составляет более 200 млн га (с учетом морской акватории), что составляет около

12 процентов от общей площади территории Российской Федерации. Доля ООПТ федерального, регионального и местного значения без морских акваторий составила в 2014 г. 11,31 процента от площади территории страны. На долю ООПТ регионального значения приходится большая часть ООПТ (90,1 процента и 58,3 процента от суммарной площади), а на ООПТ местного значения - 7,6 процента и 12,6 процента соответственно.11 На рис. 1 представлена интегральная схема Российской Федерации с отображением доли ООПТ всех категорий от площади каждого субъекта в 2014 г.

Рис. 1 Интегральная схема Российской Федерации

В целях предотвращения и избежания неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются специальные охранные зоны, в границах которых запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные объекты ООПТ. Границы подобного рода зон подлежат обозначению специальными информационными знаками. При этом земельные участки, попадающие территориально в пределы охранных зон, у правообладателей этих земель не изымаются, но подлежат использованию ими с обязательным соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима. В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ региональные органы государственной власти вправе принимать решения о резервировании земель, которые в будущем планируется объявить землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном федеральным законодательством. Земельные участки в границах данных ООПТ не подлежат передачи в частную собственность, то есть приватизация запрещена. В некоторых случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников. Однако их деятельность не должна оказывать негативного антропогенного воздействия на земли национальных парков и нарушать режим использования их земель.

Допускается изъятие у правообладателей земель тех земельных участков, на которых размещены природные комплексы и объекты, объявленные в установленном порядке памятниками природы.

На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается:

1) предоставлять земельные участки для садоводства и дачного хозяйства;

2) строительство автомобильных и железных дорог, тепловых, водопроводных сетей, линий электроснабжения и других производственных объектов, а также строительство и эксплуатация промышленных, производственных и иных объектов, не связанных с разрешенной на ООПТ деятельностью в соответствии с федеральными законами;

3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием ООПТ, прогон скота вне автомобильных дорог;

4) иные виды хозяйственной деятельности, не предусмотренные федеральными законами.

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством.

Округа санитарной охраны подлежат установлению для климатических лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, если их природные лечебные факторы не относятся к недрам. Границы и правовой режим имеющих федеральное значение округов устанавливаются на федеральном уровне - Правительством Российской Федерации.

Округа горно-санитарной охраны подлежат установлению в случаях если:

1) в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах федерального значения располагаются объекты, относящиеся к недрам, например минеральные лечебные воды, природные грязи и другие полезные ископаемые, имеющие лечебные свойства; 2) сама местность (курорт) находится на территории с повышенной сейсмичностью или в районе, где происходят оползневые, селевые и другие процессы.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории определен Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 07 декабря 1996 г. № 1425.

Земельные участки в границах санитарных зон у правообладателей земель (собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) не изымаются и не подлежат выкупу, кроме случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). В границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны использование земельных участков ограничивается в соответствии с законодательством об ООПТ.

К землям природоохранного назначения относятся земли занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий) и иные земли, выполняющие природоохранные функции. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим их использования, который ограничивает или запрещает виды хозяйственной деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах таких земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

К землям рекреационного назначения относятся земли, которые предназначены для организации повседневного отдыха, туризма, физкультурно- оздоровительной и спортивной деятельности населения.

В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско- оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Любая деятельность, не соответствующая целевому назначению земель рекреационного назначения, не допускается.

К землям историко-культурного назначения относятся земли, занятые:

1) объектами культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектами археологического наследия;

2) достопримечательными местами, в том числе местами бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

3) военными и гражданскими захоронениями.

Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность запрещены.

Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но на отдельных землях историко-культурного назначения, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными и региональными законами устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель.

К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). На собственников таких земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению.

По итогам проделанной работы можно сделать вывод, что роль земель населенных пунктов в последнее время возросла. Подобное положение дел обусловлено, в первую очередь урбанизационными процессами, протекающими в нашей стране, а также ежегодным увеличением застраиваемой территории и расширением границ существующих населенных пунктов. Земли населенных пунктов, как и иные категории земель, имеют свой особый правовой статус использования. Вся территория населенных пунктов разделяется на территориальные зоны, то есть земельные территории, объединенные исходя из возможности размещения на них определенных видов объектов (например, жилых домов, офисов, магазинов, заводов, фабрик, прудов, лесов и т.д.).

Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования (переулки, улицы, проезды, проспекты дороги, парки, скверы, ботанические сады, водоемы и другие объекты). Кроме того, органами местного самоуправления городов и сельских поселений могут быть установлены дополнительные территориальные зоны в зависимости от местных условий. В пределах черты городских, сельских населенных пунктов иногда выделяются зоны ООПТ, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историческое, культурное, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зоны ООПТ, используются в соответствии с требованиями, установленными ЗК РФ об этих территориях.

ГЛАВА 2. ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ В НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА СТАВРОПОЛЯ)

Общая характеристика правового режима использования земель на территории города Ставрополя

На протяжении последнего времени во многих развитых и развивающихся странах мира количество городов, а также их территории и численность жителей, постоянно растет. Однако часть городов Земли пока не обеспечена даже минимально необходимым качеством жизни. Наблюдается невозможность сохранения экологического равновесия между городскими территориями и соседствующими с ними естественными природными ландшафтами, вследствие этого снижается качество окружающей среды в городских населенных пунктах, уменьшается биологическое разнообразие, утрачивается способность природной среды к поглощению загрязнений и самоочистке, постепенно погибают природные объекты. Множество этих проблем характерно для большинства городов Ставрополького края, в том числе и для его столицы - города Ставрополя. Согласно данным, Федеральной службы государственной статистики плотность населения в городе постоянно растет (рис.2).



Рис. 2 Динамика изменения количества жителей города Ставрополя

При этом площадь зеленых насаждений и городских лесов не только не увеличивается, но даже сокращается. Это связано, в первую очередь, с массовой застройкой как самого города, так и пригородных территорий Ставрополя.

Площадь Ставрополя 257 км2, из которых около 45 км2 заняты объектами недвижимости, 27,7 км2 занимают зеленые массивы и насаждения общего пользования, 25,5 км2 - пахотные земли.2

Город Ставрополь расположен в пределах лесостепной зоны, что обуславливает наличие на территории краевого центра лесов и степных участков. Предназначение рекреационных зон заключается в организации массового отдыха граждан и обеспечении благоприятной экологической обстановки города. Озелененные территории всех категорий и видов образуют систему городского озеленения в границах города Ставрополя, входят в зеленый фонд города Ставрополя и выполняют рекреационные, средообразующие и санитарно-защитные функции..В черту города входят земельные участки, входящие в состав городских лесов и объединенные в 9 лесных урочищ общей площадью 2454,9 га.

Регулирование землепользования и застройки города Ставрополя осуществляется в соответствии с генеральном планом и Правилами землепользования и застройки города Ставрополя, которые в свою очередь приняты на основании норм федерального законодательства.

Действующий в настоящее время генеральный план города Ставрополя разработан на период 2010-2030 годы и утвержден решением Ставропольской городской Думы от 03 сентября 2009 года № 98. Указанный градостроительный документ содержит текстовые и графические материалы.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают:

1) границы города;

2) схему транспортной инфраструктуры;

3) схему водоснабжения;

4) схему энергоснабжения и средств связи;

5) схему канализации, местного значения;

6) схему природного и историко-культурного комплекса;

7) схему размещения особо охраняемых природных территорий;

8) схему экологического состояния. Мероприятия по оздоровлению окружающей среды;

9) иные объекты.

Правилами землепользования и застройки города Ставрополя предусматривают систему правовых норм, которая регулирует землепользование и застройку. Указанная система основана на градостроительном зонировании - разделении всей территории, входящей в черту города Ставрополя, на территориальные зоны с одновременным установлением для каждой из них единого градостроительного регламента, определяющего виды и предельные параметры разрешенного использования земельных участков в границах этих территориальных зон.

Правила землепользования и застройки - это документ по большей части технический, конкретизирующий Генеральный план города Ставрополя, представляющий его детальную расшифровку.

Например, если в Генплане указано, что конкретная городская территория обозначена как рекреационная зона, то Правила указывают, какие виды разрешенного использования земельных участков здесь возможны. К примеру, в зоне городских озелененных территорий общего пользования могут быть парки, городские сады, скверы, бульвары, зеленые насаждения, цветники, газоны, зоны отдыха, объекты спортивного, культурно-развлекательного назначения, предприятия общественного питания, мелкорозничной торговли, обслуживания населения, пункты проката спортивного и другого инвентаря для отдыхающих и т.д., а также указываются вспомогательные и условно-разрешенные виды использования. Других видов использования в этой зоне быть не может.

Действующие в настоящее время Правилами землепользования и застройки города Ставрополя были утверждены в соответствии со статьей 32 ГрК РФ представительным органом местного самоуправления - городской Думой ее решением от 27 октября 2010 г. № 97.

Согласно нормам ГрК РФ, решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принималось главой местной администрации (Постановление главы города Ставрополя Ставропольского края от 04.10.06 г.

№ 3495 «О комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ставрополя») с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всей территории города, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки и иных положений, касающихся организации указанных работ. Кроме того, в рамках принятия данного документа были утверждены состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Ставрополя, на которую были возложены полномочия по организации и проведению публичных слушаний, а также подготовки заключения об их результатах.

В целях недопущения ущемления прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков и объектов недвижимости, а также создания благоприятных условий для устойчивого развития города Ставрополя, сохранения природных объектов и территорий, объектов культурного наследия, постановлением администрации города Ставрополя

Ставропольского края от 14.12.2009 г. № 2170 «О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Ставрополя», было принято решение о проведении публичных слушаний, срок окончания которых был определен до 15 февраля 2010 года. Комитету информационной политики администрации города Ставрополя было поручено в течение 5 дней с даты его принятия разместить указанное постановление вместе с проектом Правил землепользования и застройки города Ставрополя, а также информацией о проведении публичных слушаний на информационном Wеb- сайте муниципального образования - город Ставрополь в сети Интернет, в газете «Вечерний Ставрополь» - опубликовать.

Однако статьей 31 ГрК РФ определено, что решение о проведении публичных слушаний принимается главой муниципального образования при направлении органом местного самоуправления проекта Правил землепользования и застройки. Продолжительность публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки должна составлять не менее 2 и не более 4 месяцев со дня опубликования такого проекта. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. Таким образом, в случае опубликования решения о проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Ставрополя 19 декабря 2009 года, т.е в срок, определенный постановлением администрации города, окончание приема замечаний и предложений по вынесенному на публичные слушания документу должен быть определен минимум до 19 февраля 2010 года. Кроме неточности и несоответствия нормам федерального законодательства в части продолжительности проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Ставрополя, сомнения вызывает и орган, принявший решение об их проведении.

Возможно в ходе более тщательного анализа и толкования норм ГрК РФ правовыми службами города Ставрополя было внесено предложение о принятии нормативного правового документа, вносящего изменение и устраняющего несоответствия в постановлении администрации города Ставрополя Ставропольского края от 14.12.2009 г. № 2170

«О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Ставрополя». В итоге постановлением главы города Ставрополя Ставропольского края 12.01.2010 г. № 1 «О внесении изменений в постановление главы города Ставрополя Ставропольского края от 14.12.2009 г.