Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Работа над проектом ГПК в конце 90-х гг. XX в. - начале 2000 г. сопровождалась яростной дискуссией о роли прокурора в гражданском процессе Путь к закону (исходные документы, пояснительные записки, материалы конференций, вариант проекта ГПК, новый ГПК РФ) / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2004. С. 757 - 758; Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учебное пособие. М., 2001. С. 81 - 86; Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5; Власов А. Катаракта на "око государево" // Российская юстиция. 2001. N 8 и др..

Статья 45 ГПК 2002 г., предусмотрев две формы участия прокурора в гражданском деле (возбуждение производства по делу в защиту интересов другого лица и дача заключения по делу), установила довольно узкий перечень случаев, когда прокурор мог бы принимать участие в деле. Так, прокурор получил право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В защиту прав, свобод и законных интересов гражданина прокурор был полномочен обратиться в суд только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Часть 3 ст. 45 определяет случаи вступления прокурора в дело для дачи заключения.

В судебной практике можно было наблюдать противоречивые подходы судов различных уровней к вопросу о полномочиях прокурора обратиться в суд с иском в защиту интересов другого лица. В одних случаях суд ссылался на ст. 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <2> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. в силу которой прокурор не может подменять в своей деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в определенной области общественных отношений, а также организации и учреждения, созданные для реализации соответствующих государственных функций Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2008 г. N 78-Впр08-24 // СПС "Гарант"..

В других случаях иск прокурора принимался и рассматривался, несмотря на то, что предъявление иска относится к полномочиям государственного органа или иск предъявлен в интересах внебюджетных фондов Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2006 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г.). Ответы на вопросы. Ответ N 8 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007 г. N 1; Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 г. (по гражданским делам) (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 и 30 июня 2004 г.). Ответы на вопросы. Ответ N 1 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 11; Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 августа 2008 г. N 56-В08-8 // СПС "Гарант".

Неоднозначной являлась практика Верховного Суда РФ по делам, возбужденным по искам прокурора в защиту прав неопределенного круга лиц. В случаях, когда иск был предъявлен прокурором в защиту прав членов семей ряда категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы, военных пенсионеров, состоящих на учете в Военном комиссариате Кировской области Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 августа 2008 г. N 10-В08-4 // СПС "Гарант", пенсионеров Министерства внутренних дел Российской Федерации, состоящих на пенсионном учете в Главном управлении внутренних дел по Алтайскому краю Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2008 г. N 51-В08-13 // СПС "Гарант"., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ приходила к выводу о том, что иск предъявлен в защиту интересов лиц, которые могут быть указаны в исковом заявлении, т.е. круг таких лиц не является неопределенным. Производство по таким делам прекращалось со ссылкой на ст. 220 ГПК на том основании, что прокурор не обладал правом на предъявление соответствующих заявлений в суд.

В то же время в деле по заявлению прокурора г. Осинники Кемеровской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь", филиалу "Шахта "Алардинская" о запрете деятельности участка "КТ-2" филиала "Шахта "Алардинская" Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение районного суда об отказе в принятии заявления прокурора, указав, что заявление прокурора подано также в интересах Российской Федерации, так как согласно ст. 210 Трудового кодекса РФ обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников, государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда, профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников являются основными направлениями государственной политики в области охраны труда Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2007 г. N 81-впр07-8 // СПС "Гарант".

Заслуживала критики позиция Верховного Суда РФ, согласно которой прокурор не обладал правом предъявить иск в защиту интересов несовершеннолетнего, если такой иск мог предъявить опекун - физическое лицо Определение Верховного Суда РФ от 27 июня 2005 г. N 58-ВПР05-76 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 3, в то время как право прокурора предъявить иск в защиту прав несовершеннолетнего признавалось в том случае, когда опекуном являлась школа-интернат.

Определенные усилия по упорядочению судебной практики по делам, возбуждаемым по заявлениям прокурора, в защиту прав несовершеннолетних детей нашли свое отражение в Обзоре практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 10.. К сожалению, в этом Обзоре названы всего несколько категорий споров, заявления по которым, по мнению Верховного Суда РФ, полномочен подавать в суд прокурор: о внеочередном обеспечении жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; о восстановлении нарушенного права пользования жилым помещением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которое было закреплено за ними на период их пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания населения, в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил РФ, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы; об оспаривании нормативных актов, регулирующих вопросы предоставления жилых помещений по договору социального найма лицам, указанным в ст. 1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", а также об оспаривании действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц в порядке гл. 25 ГПК РФ.

После внесения изменений в ч. 1 ст. 45 ГПК Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" Российская газета. 2009. 8 апр полномочия прокурора предъявить заявление в защиту интересов физических лиц были значительно расширены. По обращению заинтересованного лица прокурор получил право обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; в защиту семьи, материнства, отцовства и детства; в целях социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

К сожалению, вопрос о полномочиях прокурора предъявлять иск в защиту интересов других лиц и после таких значительных изменений продолжает вызывать трудности в судебной практике.

Так, решения Нижнекамского городского суда Республики Татарстан по заявлениям прокурора о понуждении некоммерческого партнерства "ЖКУ" и ряда управляющих компаний жилищно-коммунального хозяйства к заключению договоров на электроснабжение, поданным в интересах неопределенного круга лиц, были отменены судом второй инстанции, а производство по этим делам было прекращено на том основании, что заявления были поданы прокурором в интересах определенного круга лиц - граждан, проживающих в конкретных многоквартирных домах Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами Республики Татарстан гражданских дел по заявлениям прокуроров [за второе полугодие 2009 г. и первое полугодие 2010 г.]. П. 5 // Официальный сайт Верховного Суда Республики Татарстан - http://vs.tat.sudrf.ru..

В другом случае, пересматривая судебные акты по делу по заявлению прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к акционерному обществу (далее - АО) о понуждении проведения аттестации рабочих мест с последующей сертификацией работ по охране труда, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение об отказе в принятии заявления, посчитав довод нижестоящего суда о том, что иск предъявлен прокурором в защиту интересов определенного круга лиц - работников АО, несостоятельным. По мнению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, иск предъявлен в защиту неопределенного круга лиц, так как в результате текучести кадров и по другим причинам на одном и том же рабочем месте в разное время могут работать разные лица. При этом аттестация рабочих мест не связана с деятельностью конкретного работника, а направлена на обеспечение безопасных условий труда в целом. Такая аттестация проводится по условиям труда, это мероприятие призвано способствовать установлению безопасных условий труда на каждом рабочем месте всех работников, которые его занимают или будут занимать Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2009 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10 марта 2010 г.). Судебная практика по гражданским делам. П. 7 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 5..

Столь строгое толкование Верховным Судом РФ термина "неопределенный круг лиц" при решении вопроса о полномочии прокурора предъявить иск в защиту интересов значительной группы лиц фактически оставляет без судебной защиты значительные группы лиц, обладающие единым или одинаковым интересом, так как организовать самостоятельно защиту своих интересов таким группам достаточно сложно, а указывать всех членов такой группы в исковом заявлении и привлекать их к участию в деле чрезвычайно трудоемко не только для прокурора, но и для суда. Вопрос о разработке концепции групповых исков в таком аспекте в гражданском процессе стоит значительно острее, чем в арбитражном.

В судебной практике встречаются случаи прекращения производства по делам по заявлениям прокурора о взыскании страховых взносов в пользу Пенсионного фонда Определение Ленинградского областного суда от 30 ноября 2011 г. N 33-5854/2011 // Официальный сайт Ленинградского областного суда - http://oblsud.lo.sudrf.ru., о взыскании расходов в пользу Фонда обязательного медицинского страхования Определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 22 апреля 2011 г. N 33-12134 // СПС "Гарант"..

В других регионах наличие у государственного органа полномочий на обращение в суд с заявлениями о защите прав, свобод и законных интересов граждан не рассматривается судом как препятствие к обращению в суд прокурора в интересах неопределенного круга лиц с аналогичными требованиями Обзор законодательства и судебной практики Ивановского областного суда за II квартал 2011 года (утв. Постановлением Президиума Ивановского областного суда от 15 июля 2011 г.). П. 7 // Официальный сайт Ивановского областного суда - http://www.oblsud.ivanovo.ru/..

Постановления Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) по делам Менчинской Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2009. N 12, Бацаниной Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2009. N 10 и Королева Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2010. N 10 заставляют вернуться к дискуссии о роли прокурора в современном гражданском процессе и рассмотреть вопрос об основаниях участия прокурора в гражданском деле под новым углом зрения.

В своем Постановлении по делу Менчинской ЕСПЧ сформулировал позицию, согласно которой такой элемент справедливого судебного разбирательства как принцип равенства сторон требует "справедливого равновесия сторон": каждая сторона должна иметь разумную возможность представить свою позицию в условиях, которые не создают для нее существенного неудобства по сравнению с другой стороной. Если прокурор, принимая на себя обязанности процессуальной стороны, становится в действительности союзником или противником одной из сторон, его участие может создать для одной из сторон ощущение неравенства.

Ссылаясь на заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), принятое на 63-й пленарной сессии (10 - 11 июня 2005 г.), на Закон о прокуратуре Российской Федерации, ЕСПЧ в своем Постановлении воспроизвел критерии, которым должно соответствовать участие прокурора в сфере гражданского судопроизводства. К таким критериям в заключении отнесены следующие принципы:

1) роль прокурора всегда должна быть исключительной (принцип исключительности);

2) роль прокурора в гражданских и административных процедурах не должна быть доминирующей; вмешательство прокурора допустимо только в том случае, когда цель процедуры не может быть достигнута иным образом (принцип субсидиарности);

3) участие прокурора в гражданском и административном секторах должно во всех случаях иметь обоснованную и признаваемую цель (принцип специального назначения);

4) государство вправе наделять прокурора правом защиты государственного интереса (принцип защиты государственного интереса);

5) прокуроры могут быть наделены правом возбуждения процедур или вступления в существующие процедуры или использования различных средств правовой защиты для обеспечения законности (принцип законности);

6) если того требуют причины публичного интереса и (или) законность решений (например, в делах о защите окружающей среды, несостоятельности и т.п.), участие прокурора может быть оправданным (принцип публичного интереса);

7) защита прав и интересов уязвимых общественных групп, не способных защитить свои права, может быть исключительной причиной вмешательства прокурора (принцип защиты прав человека);

8) прокуроры не должны иметь в суде больше прав, чем другие стороны (принцип равенства сторон);

9) прокуроры не должны допускать дискриминации лиц при защите их прав и могут вмешиваться только по обоснованным причинам (принцип недискриминации).

В практике судов общей юрисдикции уже применяется, в частности, принцип субсидиарности со ссылкой на дело Менчинской. Так, решением Дудинского районного суда от 14 февраля 2011 г. отказано в иске прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района к С. о признании незаконным бездействия, выразившегося в неподаче в Арбитражный суд заявления о признании ООО "Фитинг" банкротом, наложении обязанности обратиться в Арбитражный суд с соответствующим заявлением. В основание решения суда положен вывод о том, что в рассматриваемом деле роль прокурора не отвечает принципу субсидиарности, поскольку в судебном заседании не были установлены обстоятельства, которые препятствовали бы обратиться в суд с соответствующим иском к Стеблецову Д.Г. МИ ФНС России N 2 по Красноярскому краю, которая в силу части 2 Федерального закона N 127-ФЗ является органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации на представление в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве Информация предоставлена интернет-порталом ГАС "Правосудие" (www.sudrf.ru) // Официальный сайт Дудинского районного суда - http:// dudinsky.dud.sudrf.ru.

Отсутствие единообразных подходов в судебной практике судов общей юрисдикции не позволяет прокурорам эффективно осуществлять свои функции общего надзора за соблюдением прав и свобод граждан, защитой общественных и государственных интересов в суде. Ни прокурор, ни граждане, в защиту интересов которых предъявляет прокурор иск, не могут быть уверены в том, что суд в целом ряде случаев возбудит производство по делу, а возбудив производство по делу, вынесет решение по его существу.

В сложившуюся ситуацию не вносится ясность и принятым совсем недавно Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе". Ни одна из приведенных проблем в связи с реализацией прокурором полномочия предъявить иск в защиту государственных, общественных интересов или интересов физических лиц не получила разъяснения в этом документе. Не упоминается в Приказе ни позиция ЕСПЧ в делах Менчинской, Бацаниной и Королева, ни критерии, сформулированные в заключении Венецианской комиссии.

Такая ситуация несовместима с принципом правовой определенности, составляющим основу правового государства. В п. 46 Доклада о верховенстве права (утв. Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на 86-й пленарной сессии в Венеции 25 - 26 марта 2011 г.) отмечается такое требование правовой определенности, как ясность и точность юридических норм и их направленность на то, чтобы обеспечивать постоянную прогнозируемость ситуаций и возникающих юридических взаимоотношений http:// www.venice.coe.int/ docs/ 2011/ CDL-AD% 282011%29003rev- rus.pdf (дата обращения 24 июня 2012).

На это требование ЕСПЧ неоднократно указывал в своих постановлениях против Российской Федерации Постановление Европейского суда по правам человека от 4 ноября 2010 г. Дело "Арефьев (Arefyev) против Российской Федерации" (жалоба N 29464/03) (Первая секция) // Приложение к Бюллетеню Европейского суда по правам человека. Российская хроника Европейского суда. Специальный выпуск. 2011. N 4; Постановление Европейского суда по правам человека от 8 июня 2006 г. Дело "Корчуганова (Korchuganova) против Российской Федерации" (жалоба N 75039/01) (Первая секция) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 11., отмечая, что все законодательство должно быть определенным, чтобы позволить лицу - при необходимости с соответствующей консультацией - предвидеть в разумной при конкретных обстоятельствах степени последствия, которые определенное действие может повлечь.

Рассматриваемый аспект принципа правовой определенности также находит свое отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ отмечает в Постановлении от 5 февраля 2007 г. N 2-П, что законодателю - в силу указанного принципа - надлежит исходить из того, что участники гражданских правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей Российская газета. 2007. 14 февр..

Ни прокурор, ни лица, в защиту интересов которых предъявлен иск, ни ответчики по таким искам не могут ни предвидеть хотя бы процессуальные последствия предъявления иска прокурором, ни испытывать уверенность в неизменности своего процессуального статуса, пока суд общей юрисдикции в своей практике столь противоречиво толкует изложенные в ч. 1 ст. 45 ГПК основания предъявления прокурором заявления в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Определенный интерес представляет опыт арбитражных судов по формированию единообразной судебной практики по вопросам участия прокурора в арбитражном процессе, получивший отражение в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" Официальный сайт ВАС РФ - http:// arbitr.ru/ as/ decision/ postanovlenya_ plenuma_ vas_rf (дата обращения - 21 июня 2012 г.).. Так, в п. 9 Постановления арбитражным судам предписывается оставлять без движения заявление прокурора по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если в нем прокурор не указал публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. Таким образом, арбитражный суд требует от прокурора в исках о признании сделки недействительной или о применении последствий недействительной сделки указывать истца и орган, действующий от имени истца.

Такие требования способны воспрепятствовать случаям, когда прокурор предъявляет иск в абстрактных интересах Российской Федерации или муниципального образования, привлекая уполномоченный орган в качестве третьего лица на стороне ответчика или вовсе его не привлекая, игнорируя при этом принцип nemo judex sine actore, в силу которого в деле должен быть конкретный материально-правовой интерес, защита которого осуществляется при помощи прокурора Интерес прокурора и защищаемый им интерес подробно рассматриваются Р.Е. Гукасяном в кн. "Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве" // Гукасян Р.Е. Избранные труды по гражданскому процессу. М., 2008. С. 34 - 35. В современном арбитражном процессе интерес прокурора исследует С.В. Моисеев. См.: Моисеев С.В. Характер защищаемого интереса при обращении прокурора в арбитражный суд // Законодательство. 2008. N 11..

Такой пример можно видеть в случае, когда прокурор предъявил иск о признании сделки недействительной к ОАО, 100% акций которого находились в собственности Российской Федерации, и его контрагенту, а Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом было привлечено в качестве третьего лица на стороне ответчика Постановление ФАС Московского округа от 15 февраля 2006 г. N КГ-А41/36-06 // СПС "Гарант".. Действия прокурора, предъявляющего иск о признании сделки недействительной или о применении последствий недействительной сделки в таких случаях, ставят под угрозу стабильность гражданского оборота. В подобных случаях нарушаются и принцип исключительности, и принцип субсидиарности. Полномочия прокурора не должны использоваться произвольно, границы его усмотрения при решении вопроса о предъявлении иска должны быть определены как можно более четко.

В п. 10 названного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ разъясняется, что с иском о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. Судам предписывается извещать соответствующее публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Совершенно верно отмечается право такого публично-правового образования в лице уполномоченного органа вступить в дело в качестве истца.

Представляется, что подобные разъяснения необходимы и для судов общей юрисдикции. Принятие Постановления Пленума Верховного Суда РФ по вопросам участия прокурора в гражданском процессе могло бы стать действенным инструментом в упорядочивании судебной практики по вопросу об основаниях участия прокурора в делах, рассматриваемых судом общей юрисдикции.

С позиций принципа правовой определенности представляется значимой еще одна проблема - соотношение прав прокурора, предъявившего иск в защиту интересов других лиц, и прав сторон в гражданском процессе.

В гражданском процессуальном законодательстве правовое положение прокурора по объему прав и обязанностей максимально приближено к правовому положению истца. Исключение составляет, согласно ч. 2 ст. 45 ГПК, право на заключение мирового соглашения, которым прокурор не наделен, а также право прокурора отказаться от иска, не влекущее прекращения производства по делу, если только истец также не отказался от иска. Кроме того, прокурор не несет обязанности по уплате судебных расходов.

Прокурор, в отличие от представителя, не ограничивается законом в правах представлять определенные доказательства или выдвигать определенные аргументы. Он не связан при решении таких процессуальных вопросов волеизъявлением истца. Если прокурор предъявляет иск в защиту интересов Российской Федерации, ее субъекта РФ, муниципального образования или неограниченного круга лиц, предоставление ему такой свободы в процессуальных правах и действиях вполне оправдано.

В случаях, когда прокурор предъявляет иск в защиту интересов совершеннолетнего и дееспособного гражданина, едва ли можно найти оправдание ничем не ограниченным полномочиям прокурора по определению аргументов и доказательств в споре. Для интересов гражданина, весьма обширных по своему объему и включающих не только правовой интерес, защищаемый в данном деле, но и другие правовые, экономические, личные и т.д. интересы, использование некоторых аргументов и доказательств может быть вредоносным.

Не следует забывать о том, что обстоятельства, установленные судом в решении по иску прокурора в защиту интересов физического лиц, будут иметь преюдициальное значение в других делах с участием того же физического лица. Нормы права, которые обязывали бы прокурора заботиться о лежащих за пределами конкретного дела интересах физического лица, в защиту которого предъявлен иск, отсутствуют.

В связи с этим уместно вспомнить замечание из экспертного заключения зарубежных юристов (Франция) на проект ГПК (1997 г.) от 16 августа 1999 г.: "...сотрудники прокуратуры, действующие от имени и в интересах государства и общества, не являются по определению защитниками частных интересов. Поэтому вопрос о возможностях прокуратуры и транспарентности действий ее сотрудников в рамках защиты частных интересов остается открытым" Путь к закону (исходные документы, пояснительные записки, материалы конференций, варианты проекта ГПК, новый ГПК РФ) / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2004. С. 601..

В п. 11 названного выше Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ истцу в деле по заявлению прокурора предоставляется право возражать против аргументов прокурора. Однако не разъясняется, какую силу для арбитражного суда будут иметь такие возражения истца, по сути, дезавуирующие аргументы прокурора.

Представляется, что в гражданском процессе возражения истца, в защиту интересов которого направлен иск, против аргументов прокурора должны быть обязательны для суда. Однако в делах по заявлениям прокурора в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов или муниципального образования в целях предотвращения использования процессуальных прав в коррупционных целях суд должен обладать полномочием самостоятельно решать, принимать или нет возражения истца, сообщаемые уполномоченным органом или должностным лицом.

Использование прокурором прав истца сопряжено с вопросом о том, кто несет расходы, связанные с такими действиями. В Постановлении от 14 февраля 2002 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 140 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Б. Фишер" > Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 3 Конституционный Суд РФ сформулировал позицию, согласно которой положения ГПК, предусматривающие защиту имущественных прав ответчика от мер по обеспечению иска, принятых по просьбе истца, в случае предъявления им неосновательного иска направлены на сохранение разумного баланса взаимных процессуальных прав и обязанностей сторон как непосредственных участников спорного материального правоотношения и не предполагают возможности принятия таких мер по ходатайству прокурора, не подтвержденному волеизъявлением истца. Представляется, что такой подход может использоваться судом при принятии любого заявления или ходатайства прокурора, способного повлечь расходы истца или ответчика.

В делах по заявлению прокурора в защиту интересов Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования при решении вопроса о возмещении судебных расходов и возмещении убытков, причиненных мерами обеспечения иска, можно использовать предложение, сформулированное в п. 14 - 15 приводимого выше Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ: выплата денежных сумм, причитающихся экспертам и свидетелям, привлеченным к участию в деле по ходатайству прокурора, производится за счет средств федерального бюджета, а в случае удовлетворения иска расходы федерального бюджета по выплате денежных сумм экспертам и свидетелям взыскиваются с ответчика; в случае, если в решении суда отказано в удовлетворении требований прокурора, судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, а также возмещение убытков или выплата компенсации ответчику и другим лицам, чьи права и законные интересы нарушены обеспечением иска, принятым по ходатайству прокурора, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

Неоднозначное разрешение судами рассматриваемых вопросов, связанных с предъявлением прокурором заявления в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, неограниченного круга лиц, а также граждан, исходя из принципа правовой определенности, требует выработки единообразного осмысленного подхода к уточнению статуса прокурора с учетом современной доктрины гражданского процессуального права, а также позиций ЕСПЧ в постановлениях по делам Менчинской, Бацаниной и Королева. Эффективность деятельности прокурора в гражданском процессе и деятельности судебной системы при разрешении дел, возбуждаемых по заявлениям прокурора, находится в прямой зависимости от того, сколько инстанций проходит дело для решения вопроса о полномочии прокурора подать заявление или отсутствии такого полномочия.

§2.2 Участие прокурора в производстве по делам, возникающим и публичных правоотношений в гражданском процессе по новым категориям дел

Федеральным законом от 23 июля 2012 г. N 178-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" введена в действие глава 26.1 "Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении", кроме того, Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" подраздел III раздела II дополнен главой 26.2 "Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы".

Автор хотел отметить, что данные категории дел являются принципиально новыми для производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Достаточно сказать, что в действующем законодательстве в настоящее время отсутствует легальное определение понятия "реадмиссия", а прокурору уже сейчас необходимо решать обоснованность содержания лица в специальном учреждении в связи с применением к нему данной меры. Административный надзор - осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В то же время определенный исторический экскурс в отношении административного надзора с участием прокурора возможен. Именно в СССР существовала система контроля за осужденными, вышедшими на свободу, регламентированная Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI (далее - Положение N 5364-VI). В соответствии с п. 7 Положения N 5364-VI установление административного надзора санкционировалось прокурором в отношении судимых, если их поведение в период отбывания наказания в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни, если они после отбытия наказания либо условно-досрочного освобождения от наказания систематически нарушали общественный порядок и правила социалистического общежития, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни.

Проверка законности установления и применения административного надзора осуществлялась в рамках уголовного процесса. В частности, действовало Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 16 декабря 1986 г. N 4 "О судебной практике по делам о нарушении правил административного надзора" .

Следует сразу подчеркнуть, что прокурор и в рамках главы 26.1, и в рамках главы 26.2 не является заявителем по делу, т.е. не имеет возможность обращаться в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ. В соответствии с указанными главами прокурор дает заключение по делу.

При рассмотрении участия прокурора по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, по делам об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, нельзя не остановиться на вопросе о правовой природе указанных дел.

Представляется заслуживающей внимания точка зрения, что среди общих недоработок законодателя следует признать отнесение данной категории дел к делам, возникающим из публичных правоотношений, а не к делам особого производства. Думается, что выбранный вариант регламентации не самый удачный. Поверхностное отношение к исследованию правовой природы дел об административном надзоре и неверное понимание сущности особого производства в гражданском процессе, а также гипертрофирование целей и задач административной юстиции не позволили гармонично вписать данную категорию дел в систему гражданского процессуального права .

Д.М. Чечот определял производство по делам из административно-правовых отношений как "вид гражданского судопроизводства по специально отнесенным к ведению суда категориям дел по спорам об административных имущественных или неимущественных правах, состоящий в разрешении таких споров и проверке законности и обоснованности административных актов и отличающийся особенностями судебной процедуры" .

Для рассмотрения вопроса важно также и то обстоятельство, что административная юстиция по своей сущности является способом последующей проверки правомерности актов управления. Дореволюционные ученые в этом смысле указывали, что в качестве средства правовой защиты административная юстиция менее совершенна, нежели юстиция гражданская.

Наличием такого, уже осуществленного, административного принуждения и обусловлена такая важнейшая черта дел, возникающих из публичных правоотношений, как возложение на административный орган onus probandi законности и обоснованности предпринятых им действий (бездействия) и решений .

Ранее по проекту Федерального закона N 136972-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" предусматривалось рассмотрение дел указанной категории в рамках особого производства.

По мнению Верховного Суда Российской Федерации, отраженному в письме по законопроекту от 6 февраля 2009 г. N 2/общ-299, особое производство - это вид гражданского судопроизводства, в порядке которого рассматриваются гражданские дела, подтверждающие наличие или отсутствие юридических фактов, от которых зависит возникновение, изменение и прекращение личных или неимущественных прав граждан, подтверждается наличием или отсутствием бесспорного права, а также определяется правовой статус гражданина - степень его дееспособности, безвестное отсутствие, объявление гражданина умершим. Поэтому рассмотрение в рамках особого производства дел об установлении административного надзора невозможно.

Необходимо рассмотреть данную проблему применительно к участию прокурора по данным категориями делам. До внесения соответствующих изменений в подраздел "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" прокурор был вправе по любой из категорий дел обратиться в суд в качестве заявителя.

По нашему мнению, по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, его роль сведена к лицу, санкционирующему действия административных органов.

Не отрицая важность прокурорского контроля за действиями административных органов, будь то уголовно-исполнительная инспекция либо Федеральная миграционная служба, представляется, что данные полномочия прокурор реализует во внесудебном порядке, так, как это было, например, ранее по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5362-VI.

Правовая природа участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается именно в оспаривании тех или иных действий (решений) органов, наделенных властными полномочиями, как это уже и закреплено в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, по делам о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а не в выражении согласия на их совершение.

Кроме того, следует присоединиться к ранее приводимым мнениям о том, что правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений, заключается в судебном контроле за законностью и обоснованностью уже принятого правового акта органа управления.

Таким образом, полагаем возможным не исключать данные категории дел из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полностью, как считает В.В. Аргунов, но подвергнуть их значительному реформированию. Процедуры, описанные в главах 26.1 и 26.2, следует исключить из гражданского процесса, перенеся в административное поле с сохранением права прокурора на санкционирование действий административных органов, а в рамках глав 26.1 и 26.2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации закрепить процессуальный порядок оспаривания уже принятых соответствующими государственными органами решений об установлении, продлении административного надзора, временном размещении в специальном учреждении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, предоставив прокурору право обращаться в суд с заявлениями об оспаривании уже принятых решений, вступить в процесс для дачи заключения.

Гражданским процессуальным законодательством прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК), что связано с его юридической заинтересованностью в защите субъективных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Однако эта заинтересованность иного рода, чем заинтересованность сторон и третьих лиц, заявителей по неисковым делам, лично заинтересованных в исходе дела, в котором они участвуют как субъекты предположительно нарушенных (оспоренных) прав и интересов. Прокурор же от имени Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовательно, заинтересованность прокурора является государственно-правовой. Коваленко А.Г., Мохова А.А., Филиппова П.М. Гражданский процесс: Учебник. "КОНТРАКТ"; "ИНФРА-М", 2008

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 17 ноября 1995г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами РФ, ГПК и други¬ми законами.

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает осуществление прокуратурой РФ надзорной функции в целях обеспе¬чения верховенства закона, единства и укрепления законности, защи¬ты прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, прокуроры в со¬ответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрений дел судами, опротестовывают противоречащие закону ре¬шения, приговоры, определения и постановления судов (п. 3 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Законодатель не наделяет прокуроров функцией надзора за дея-тельностью судов по осуществлению правосудия. В этом выражается одно из проявлений конституционного принципа независимости су¬дей и подчинения их только Конституции и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ).

В гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его заинтересованность в процессе вытекает из его компетенции. Сущность участия прокурора в гражданском судопроизводстве четко выражена в законе: прокурор обеспечивает законность действий всех участников судопроизводства, правильность выносимых судом постановлений, устраняет всякие нарушения закона, оказывает помощь суду в осуществлении правосудия.

В силу своей компетенции прокурор может быть заинтересован в деле и может участвовать в рассмотрении и разрешении любого граж¬данского дела. Этим заинтересованность прокурора отличается от за¬интересованности государственных органов и органов местного само¬управления, участие которых в гражданском судопроизводстве огра¬ничивается лишь сферой их деятельности, их функциями.

В соответствии с п. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Фе-дерации» и ст. 12 ГПК прокурор участвует в рассмотрении судами гра-жданских дел, если того требует защита прав граждан, их свобод и за¬конных интересов общества и государства. Из этого следует, что основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве являет¬ся осуществление им законоохранительной функции.

От основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве следует отличать поводы для такого участия.

Есть категории гражданских дел, в рассмотрении которых прокуроры обязаны принимать участие в силу закона. Так, прокурор обязан участвовать в рассмотрении судом следующих дел: о защите избирательных прав граждан (ч. 3 ст. 260 ГПК), о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении гражданина умершим (ст. 273 ГПК), об усыновлении (удочерении) ребенка (ч. 3 ст. 278 ГПК), об ограничении дееспособности гражданина, признании гражданина недееспособным, ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ч. 1 ст. 284 ГПК). С обязательным участием прокурора также рассматриваются дела о лишении родительских прав (п. 2 ст. 70 СК) и об ограничении родительских прав (п. 3 ст. 73 СК).

Во исполнение указаний Генерального прокурора РФ прокуроры, как показывает судебная практика последних лет, часто предъявляют иски в защиту прав несовершеннолетних детей, нарушенных в резуль¬тате незаконных сделок с приватизированными квартирами, заключае¬мых родителями этих детей.

Вопрос о правовом положении прокурора, предъявившего иск в ин-тересах другого лица, в теории гражданского процессуального права вызывает много споров. То обстоятельство, что процессуальное поло¬жение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица, во многом аналогично положению истца, приводит некоторых ученых ,к выводу о том, что прокурор является стороной в деле ; другие считают, что прокурор в таких случаях является истцом в процессуальном смысле. Ряд представителей теории гражданского процессуального права полагает, что прокурор выступает представителем государства (Н.А. Чечина, Н.В. Ченцов).

Последняя точка зрения, видимо, наиболее правильная, поскольку обусловлена сущностью участия прокурора в гражданском судопроиз-водстве. : Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе Лукьянова И.Н. "Законы России: опыт, анализ, практика", 2012, N 9

§2.3 Некоторые аспекты инициативной формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве

В последнее время наблюдается пристальное внимание к прокуратуре как надзорному органу и его деятельности не только со стороны населения, но и государства в целом. От представителей прокуратур требуют профессионализма и большей эффективности в выявлении и пресечении правонарушений в ходе реализации поставленных перед ними задач. К сожалению, даже прокуроры, а не только граждане, в защиту интересов которых предъявляется иск, не могут быть уверены в том, что суд, возбуждая гражданское судопроизводство по делу, вынесет действительно законное и обоснованное решение по существу и что оно будет исполнено.

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ можно выделить два процессуальных основания, которыми руководствуется прокурор при обращении в суд. Во-первых, если имеется уважительная причина, по которой гражданин самостоятельно затрудняется реализовать свое право на судебную защиту, прокурор вправе без инициативы со стороны гражданина обратиться в суд за защитой его интереса. Во-вторых, наличие обращения к прокурору гражданина, считающего, что нарушены его права в сфере наиболее значимых сфер жизни. К таковым законодатель относит трудовую деятельность, сферу семейных отношений, социальную защиту и социальное обеспечение, обеспечение права на жилье в государственных и муниципальных фондах, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду и образование.

Кроме того, в судебной практике встречаются такие гражданские дела, в которых суд посчитал возможным принятие встречного иска от прокурора, хотя закон прямо не предусматривает такой формы активности прокурора в гражданском процессе, да и в юридической литературе отмечается, что встречный иск может быть заявлен лишь в защиту своего, не чужого права Каменков В.С. Встречный иск - не только средство защиты ответчика // Российская юстиция. 2009. N 5. С. 2 - 5; Цой В.И. К вопросу о подсудности встречного иска // Арбитражный и гражданский процесс. М.: Юрист, 2011. N 6. С. 12 - 16.. Однако по этому поводу существует и иная точка зрения - что право прокурора предъявить встречный иск является не чем иным, как модификацией установленной в законе инициативной формы его участия в гражданском процессе Черных И.И. Защита прокурором прав несовершеннолетних в гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. С. 52 - 58. Полагаем, что подобная судебная практика разумна.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 188 Приказ Генпрокуратуры Российской Федерации от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" // Законность. 2008. N 2. всем прокурорам предписано своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению. Если ранее, согласно ст. 57 ЖК РФ и ст. 8 ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 52. С. 5880., указанной категории граждан по окончании пребывания в образовательных и иных учреждениях, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, помещения по договору социального найма предоставлялись вне очереди, то со вступлением в силу Федерального закона от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 10. С. 1163. обеспечение жилыми помещениями осуществляется в порядке общей очередности. При этом законодательные изменения распространяются на правоотношения, возникшие до дня их вступления в силу в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до 1 января 2013 г. И если до 2013 г. иски прокурорами о понуждении к совершению действий по предоставлению благоустроенного жилья по договору социального найма не ниже установленных норм заявлялись прокурорами и удовлетворялись судами (к сожалению, далеко не все решения судов исполнены на сегодняшний день, так, например, по состоянию на 1 марта 2013 г. в службе судебных приставов Хабаровского края находилось 621 исполнительное производство по предоставлению жилых помещений детям-сиротам), то с начала 2013 г. указанная практика практически отсутствует. Таким образом, долгожданная реформа в этой сфере привела к тому, что теперь заявление прокурора о бездействии и о понуждении к совершению действий может расцениваться судами как преждевременное и необоснованное, но при этом конституционное право указанной категории лиц на жилище будет нарушено.

Анализируя и обобщая практику судов, можно выявить случаи, когда по вполне законным требованиям прокурора было отказано в их удовлетворении. Так, прокурор Центрального района г. Волгограда обратился в суд с иском об обязании оборудовать здание гимназии автоматической сигнализацией и системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара 3-го типа.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд исходил из того, что ответчик не имеет собственных источников финансирования и финансируется из средств городского бюджета, не имеет возможности устранить имеющиеся нарушения пожарной безопасности самостоятельно, финансирование ответчика производится из средств городского бюджета. Данное решение оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Волгоградского областного суда.

В данном случае необъяснимы выводы судов, которые основаны не на законе, а подтверждаются только фактом отсутствия финансовых средств у ответчиков, что не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований прокурора.