Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Основа взаимоотношений между прокуратурой и судом по штатским делам во всех современных правовых системах составляет такое разграничение компетенции, согласно которому прокуратура осуществляет роль специального "пускового механизма" правосудия, а участвующий в деле прокурор является особым субъектом гражданских процессуальных отношений, содействующий реализации судебной власти.

Участвуя в гражданском судопроизводстве с целью охраны прав граждан, интересов социума и государства, устранения преступлений, прокурор содействует осуществлению целей правосудия и выполнению задач, стоящих перед судом, при суровом соблюдении тезиса автономности судей и подчинения их только закону.

Таким образом, охрана конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, социума и государства путем участия прокурора в гражданском процессе, является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры на современном этапе, которое обеспечивается путем предъявления заявлений в суд, непосредственного участия в разбирательстве дел, опротестования нелегальных постановлений.

На протяжении многих лет существования российской прокуратуры и судебной системы формировался институт участия прокурора в гражданском процессе.

Непринужденно задаче участия прокурора в гражданском процессе посвящены монографии и бесчисленные статьи: Аргунова В.Н., Тумановой Л.В., Осокиной Г.Л., Ференс-Сороцкого А.А. и др.

Перспективы теоретического становления и утилитарного улучшения участия прокурора в штатском процессе энергично обсуждаются в нынешней юридической литературе в связи с обсуждением плана гражданского процессуального кодекса.

Целью данного дипломного изыскания является разработка задач участия прокурора в гражданском судопроизводстве, с учетом обзора действующего права и практики, внесение рекомендаций по улучшению действующего штатского процессуального права и использованию его норм. Данная цель предопределила определенные задачи изыскания, которые могут быть сведены к дальнейшему:

- определить правовое расположение прокурора как субъекта штатских процессуальных правоотношений,

- разглядеть участие прокурора в суде первой инстанции,

- разглядеть участие прокурора в иных стадиях гражданского процесса.

Объектом изыскания являются отношения, регулирующие участие органов прокуратуры в гражданском процессе как субъекта гражданских процессуальных отношений.

Предметом изыскания является всеобщий обзор состояния, динамики, конструкции взаимодействия органов прокуратуры с судом в гражданском судопроизводстве и вероятностей возрастания производительности данной деятельности.

Нормативной базой изыскания явились расположения Конституции Русской Федерации, гражданского, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права, Федерального закона «О прокуратуре РФ» и других федеральных законов РФ, Постановлений Конституционного Суда РФ, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

Методическую основу изыскания составляют как общенаучный диалектический способ знания, так и частно-научные способы: исторический, относительно-правовой, официально-логичный, статистический и другие.

Теоретическую основу настоящей работы составляют труды таких ученых-адвокатов, как: С.Н. Абрамов, В.Н. Бельдюгин, Е.В. Васьковский, М.А. Викут, Р.Е. Гукасян, М.А. Гурвич, А.А. Добровольский, Н.Б. Зейдер, С.А. Иванова, С.Ю. Кац, Л. Рождественская, B.C. Тадевосян, М.К. Треушников, Н.В. Ченцов, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян, Н.П. Шарыло, Д.В. Швейцер, В.Н. Щеглов, К.С. Юдельсон, М.К. Юков и других.

Работа не является первым особым научным изысканием загвоздок участия прокурора в гражданском процессе. Но в связи с изменением права монографические работы и статьи в некоторой степени устарели. Комплексного же изыскания по поводу того, быть либо не быть прокурору в гражданском судопроизводстве в условиях метаморфозы оглавления ряда тезисов гражданского процессуального права, таких как: состязательность, диспозитивность, автономность судей - до сего времени учеными не проведено.

Глава I. Прокурор как субъект гражданских процессуальных правоотношений

прокурор судебный право

§1.1 Законодательство, регулирующее участие прокурора в гражданском судопроизводстве

В 1992 году был принят Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (дальше Закон). Данный акт имел громадное значение для преобразования каждой прокурорской системы, существовавшей в России. Метаморфозы, внесенные в Закон в 1995 году, впервой в истории права о прокуратуре, коснулись ее правозащитной функции. В Законе возникла особая глава «Надзор за соблюдением прав и воль человека и гражданина». В ней были определены предмет надзора, полномочия прокурора, меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и воль граждан, средства прокурорского реагирования. Таким образом, Закон прямо реализовал приоритетную задачу современного русского государства, выраженную в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и воли являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и охрана прав и воль человека и гражданина - обязанность государства».

Новое качество, которое придается прокуратуре этим законом и которое так актуально в наши дни, - это всемерное становление и правовое оформление ее правозащитной функции. Помимо Конституции (ст. 2), регламентация прав и воль должна соответствовать интернациональным эталонам, закрепленным во Общей декларации прав человека (1948 г.), Интернациональном пакте о штатских и политических правах (1966 г.), Интернациональном пакте об экономических, общественных и культурных правах (1966 г.) и др. «Права и воли человека и гражданина являются непринужденно действующими. Они определяют толк, оглавление и использование законов, действие законодательной и исполнительной власти, здешнего самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ). И это обнаружило отражение в современном русском праве, и, раньше каждого, в Законе о прокуратуре.

Правозащитная действие прокуроров в новом праве поднята на больше высокий ярус в направлении современных требований.

Значимость этой функции прокуратуры сегодня доказывать нет необходимости. В ходе проводимых в стране преобразований допущены важные недочеты, в итоге чего государство не смогло обеспечить на данном этапе результативное экономическое становление страны, собственные и общественные права многих граждан, ярус жизни которых гораздо снизился, а некоторые из них оказались за чертой бедности либо стали жертвами преступных элементов. Такие отрицательные итоги общественно-экономических реформирований русского социума последних лет обострили фактическую надобность граждан знать и охранять свои права, больше вольно ориентироваться в функциях и полномочиях разных правоохранительных органов.

Одним из важнейших проявлений правозащитной функции прокуратуры на реальном этапе является своевременное реагирование на нелегальные правовые акты, ущемляющие права и воли граждан. Существенное число нарушений закона, допускаемых при издании государственными органами, органами здешнего самоуправления, должностными лицами правовых актов, устраняется путем обращения прокурора в суд с заявлениями о признании таких актов недействительными (ст.ст. 22, 23 ФЗ «О прокуратуре Русской Федерации»). В основном это дела об оспаривании территориальных нормативных актов, ограничивающих избирательные права и права граждан на местное самоуправление; связанных с вступлением нелегальных налогов, сборов, квот на ввоз и запретов на вывоз товаров, а также не предусмотренных федеральным правом мер административной ответственности; определяющих ранг депутатов представительных органов, тезисы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов власти субъектов Русской Федерации и др.

В связи с многочисленными изменениями русского права, протекающими позже принятия в 1993 году Конституции РФ, назрела надобность в разработке и дальнейшем принятии нового Штатского процессуального кодекса. Работа над планом нового ГПК проводится с 1993 года группой поверенных русской науки штатского процессуального права и фактических работников судов и органов юстиции России. Новейший ГПК принят в 2002 году.

В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции Русской Федерации (дальше Конституция РФ) прокуратура составляет цельную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Ге­неральному прокурору РФ.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры выявляют нарушения законности и принимают меры, направленные на их устранение. Участвуя в судебном разбирательстве штатских дел, они продолжают выполнение возложенных на них обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов судом и всеми участниками судопроизводства. Они помогают суду в положительном разрешении дел: помогают ему в изыскании и оценке доказательств, установления фактов предмета доказывания, толковании норм права, оценке правомерности требований и возражений сторон и т.д.

Порядок участия прокурора в штатском судопроизводстве рег­ламентируется нормами ФЗ РФ от 18.10.1995 г. «О прокуратуре Русской Федера­ции», Штатского процессуального кодекса РФ (дальше ГПК РФ).

Действие прокурора представляет собой особенный вид государственной деятельности. Особенность обусловлена тем, что по русскому праву (ст. 1, 21, 26 «О прокуратуре Русской Федера­ции») прокуратура РФ как цельная федеральная централизованная сис­тема органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ осуществляет от имени РФ надзор, во-первых, за соблюдением Конституции РФ и исполнением дейст­вующих на территории РФ законов всеми органами власти и управле­ния, должностными лицами, включая начальников торговых и некоммерческих организаций, а также судебных приставов; во-вто­рых, за соответствием правовых актов органов и должностных лиц законам РФ;

в-третьих, за соблюдением прав и воль человека и гражданина органами власти и управления, а также их должностными лицами.

Участвуя в штатском процессе, прокурор охраняет интересы законности, права и интересы граждан и организаций. Вступая в штатский процесс, становясь субъектом штатских процессуальных отношений, прокурор выступает в качестве лица, участвующего в деле. На прокурора распространяется всеобщий процессуальный регламент, установленный ГПК.

Основной ударение в процессуальной деятельности прокурора в текущее время смещен на охрану государственных и публичных интересов. Прокурор не должен подменять в судебном процессе самих частных лиц - участников штатского цикла, тот, что строится на недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (ст. 1 Штатского кодекса Русской Федерации).

Согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор отнесен к числу лиц, участвующих в деле. Соответственно он наделен целым рядом процессуальных прав и обязанностей, характеризующих его правовое расположение. Так, прокурор, как и другие лица, участвующие в деле, вправе изменить основание либо предмет поданного им заявления. Прокурор также вправе возбудить апелляционное и кассационное производство (путем принесения апелляционного либо кассационного представления), надзорное производство (путем подачи представления), подать заявление о пересмотре решения, определения либо постановления по опять открывшимся обстоятельствам.

При этом вся форма участия прокурора в штатском процессе (возбуждение дела либо дача завершения) и на всей стадии штатского процесса (от производства в суде первой инстанции до стадии пересмотра судебных актов по опять открывшимся обстоятельствам) характеризуется определенными особенностями, которые будут раскрыты в данной курсовой работе. На всякий стадии процесса и в всякий форме прокурор охраняет в суде не личные, а государственные и публичные интересы, а также интересы других либо неопределенного круга лиц. Участие прокурора в суде является продолжением его деятельности по обеспечению законности, в связи с чем такое участие помогает прокурору осуществлять его полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и Федеральным законом "О прокуратуре в Русской Федерации".

Такой "рабочий интерес" характеризует существо процессуального расположения и деятельности прокурора в штатском процессе.

Согласно ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Русской Федера­ции» прокурор в соответствии с процессуальным правом Русской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением либо вступить в дело в всякий стадии процесса, если этого требует охрана прав граждан и охраняемых законом интересов социума либо государства.

Основаниями введения прокурора в штатский процесс является прямое указание закона - такие указания могут быть как в ГПК РФ, так и в иных законах:

1. в рассмотрении судом дел о охране избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260.1 ГПК РФ);

2. в рассмотрении судом дела о признании гражданина неизвестно отсутствующим либо об объявлении гражданина усопшим (ст. 278 ГПК РФ);

3. объявление несовершеннолетнего всецело дееспособным (ст. 289 ГПК РФ);

4. в рассмотрении штатских дел о лишении родительских прав. (ст. 70 Семейного кодекса РФ).

Требования закона для прокурора непременны.

По делам других категорий прокурор принимает участие исходя из их актуальности, трудности, социального значения, состояния законности в районе либо городе.

§1.2 Институт участия прокурора в гражданском процессе в истории российского государства и права

Свое историческое развитие институт участия прокурора в гражданском процессе в Российской империи получил в связи с проведением Судебной реформы 1864 г. Исаев И.А. История государства и права России. М., 2006. С. 434 - 441, которая установила буржуазные принципы судопроизводства, включающие равенство сторон в процессе, гласность, суд присяжных и т.д. Указом от 20 ноября 1864 г. "Об учреждении судебных установлений и о Судебных уставах" Указ от 20 ноября 1864 г. "Об учреждении судебных установлений и о Судебных уставах" // ПСЗ РИ-2. Т. XXXIX. Отд-ие 2. N 41473. были обнародованы четыре основных Закона: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. // ПСЗ РИ-2. Т. XXXIX. Отд-ие 2. N 41475 была проведена реорганизация прокуратуры, сфера деятельности которой стала ограничиваться "делами судебного ведомства", то есть надзором за единообразным соблюдением законов, возбуждением уголовного преследования, участием в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Для осуществления прокурорского надзора при судебных местах состояли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи. Перечень лиц прокурорского надзора, а также их компетенция были определены в разделе III Учреждения судебных установлений "О лицах прокурорского надзора" (ст. ст. 124 - 136). При этом необходимо отметить важный принцип, положенный в основу деятельности прокуроров, - принцип их независимости, согласно которому "лица прокурорского надзора действуют единственно на основании своего убеждения и существующих законов" (ст. 130), что обеспечивало их самостоятельность в принятии решений, а в конечном итоге должно было способствовать укреплению законности.

Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. // ПСЗ РИ-2. Т. XXXIX. Отд-ие 2. N 41477 можно считать первым российским гражданским процессуальным кодексом, т.к. в нем содержались нормы и принципы гражданско-процессуального права, регулирующие и участие прокурора в гражданских делах. Прокурор, участвовавший в этом виде судопроизводства, осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и Сенате. В соответствии со ст. ст. 343 и 394 Устава гражданского судопроизводства прокурор участвовал в рассмотрении следующих категорий дел, давая по ним соответствующие заключения:

- по делам казенного управления;

- по делам земских учреждений, городских и сельских обществ;

- по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;

- по вопросам о подсудности и пререканиях;

- по спорам о подлоге документов и тех случаях, когда в гражданском деле выяснялись обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

- по просьбам об устранении судей;

- по делам брачным и о законности рождения;

- по просьбам о выдаче свидетельств на право бедности;

- по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.

Таким образом, перечень дел, по которым прокурор принимал участие в гражданском судопроизводстве, был строго ограничен законом и не предполагал расширительного толкования.

Устав гражданского судопроизводства предусматривал в ст. ст. 345 - 347, что заключение прокурора должно было быть внесено в протокол судебного заседания с целью отражения позиции надзорного органа и установления истины по делу. При этом согласно ст. 711 Устава решение суда должно было содержать в себе приведение требований сторон и заключение прокурора. Вместе с тем "прокурор в гражданском судопроизводстве, - как отмечает М.И. Эриашвили, - не имел права на предъявление исков. Право на принесение протестов на решения суда Уставом гражданского судопроизводства прокурору было предоставлено только по делам, связанным с интересами казны, а также по делам брачным" Эриашвили М.И. Участие прокурора в гражданском процессе: Монография / Под ред. Н.М. Коршунова. М., 2010. С. 10. Таким образом, в компетенцию прокурора не входило большинство дел гражданского судопроизводства, что можно объяснить недостаточной развитостью экономических и других общественных отношений, а также гражданско-процессуального законодательства того времени, в отличие от Западной Европы.

Деятельность российской прокуратуры в гражданском процессе не оправдывала тех надежд, которые на нее возлагались, что было связано с феодальными пережитками и правовой политикой, ориентированной на их сохранение в условиях самодержавия. Как отмечал в 1905 г. видный судебный деятель и процессуалист Г. Вебловский: "В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно. Мало того. Оно даже затрудняет движение процесса... Вообще надо заметить, что в огромном большинстве случаев, как свидетельствует жизнь, прокурорское заключение обращается в бессодержательный обряд (ограничивающийся иногда формулою "полагал бы в иске отказать" или "присудить истцу исковые требования") и при этом только тормозит движение дела" Цит. по: Коршунов Н.М., Мареев Ю.Л. Гражданский процесс: Учебник. М., 2009. С. 155.. Таким образом, институт защиты прокурором прав подданных в гражданском процессе в условиях существовавшей бюрократической системы не был действенным механизмом, обеспечивающим защиту прав, да и не мог им быть в силу отсутствия всякого контроля со стороны государства, с одной стороны, а с другой - человеческого фактора.

Институт участия прокурора в гражданском процессе был существенно ограничен Законом от 9 мая 1911 г. "Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам" Закон от 9 мая 1911 г. "Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам" // ПСЗ РИ-3. Т. XXXI. Отд-ие I. N 35154, что было вызвано проведением контрреформ, направленных на укрепление монархии и ограничение гражданских прав и свобод после первой русской буржуазной революции 1905 г. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве сохранилось путем дачи заключения лишь в четырех случаях: Постановление ВЦИК от 28 мая 1922 г. "Положение о прокурорском надзоре" // СУ РСФСР. 1922. N 36. Ст. 424.

- по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями;

- по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле усматривались обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

- по делам брачным и о законности рождения, когда в них нет ответчика;

- по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.

Советский период в развитии гражданского процесса был связан с кардинальным изменением роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве, которая уже была обозначена в Положении о прокурорском надзоре, утвержденном Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г. Закон от 9 мая 1911 г. "Об освобождении чинов прокурорского надзора от дачи заключений по гражданским делам" // ПСЗ РИ-3. Т. XXXI. Отд-ие I. N 35154. В составе Наркомата юстиции РСФСР была образована Государственная прокуратура, на которую согласно п. 2 Положения была возложена задача осуществления надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования и опротестования нарушающих закон постановлений.

Практически неограниченные полномочия, предоставленные прокуратуре для участия в гражданских делах, были следствием общей линии законодателя на усиление вмешательства государства в частноправовые отношения. Предоставление прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве проявлялось в том, что он мог "как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс", что было закреплено в ст. 2 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г Постановление ВЦИК от 10 июля 1923 г. "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса РСФСР (вместе с Гражданским процессуальным кодексом РСФСР)" // СУ РСФСР. 1923. N 46/47. Ст. 478.. С введением в действие ГПК РСФСР прокурор получил право участвовать в гражданском судопроизводстве по делам о защите прав граждан.

Впоследствии регламентация полномочий прокурора в гражданском процессе была направлена на осуществление им надзора за законностью рассмотрения возросшего количества гражданских дел в судах. Исходя из действовавшей Конституции СССР 1936 г. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. 6 дек, возлагавшей в ст. 113 на Генерального прокурора СССР и всех подчиненных ему прокуроров функцию высшего надзора за законностью деятельности всех государственных органов, в том числе и судов, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. Закон РСФСР от 11 июня 1964 г. "Об утверждении Гражданского процессуального кодекса РСФСР (вместе с Кодексом)" // Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407 наделял прокуроров в гражданском судопроизводстве весьма широкими процессуальными правами. Это было отражено в многочисленных статьях Гражданского процессуального кодекса, а также в действовавшем в тот период законодательстве о прокуратуре.

В статье 12 Кодекса было закреплено положение о том, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры обязаны своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они ни исходили. Поэтому главной задачей прокурора в гражданском процессе этого периода считался надзор за законностью при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также при исполнении судебных постановлений. Прокурор в соответствии со ст. 41 ГПК РСФСР имел право предъявить иск или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требовала охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. Он был вправе знакомиться с материалами гражданского дела, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом, а также совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом. На незаконные или необоснованные решения суда прокурор согласно ст. 282 Кодекса был вправе принести протест, независимо от того, участвовал он в деле или нет.

В итоге роль прокуратуры по конечной цели мало чем отличалась от роли суда, поскольку и суд, и прокуратура были заинтересованы в обеспечении политики государства при рассмотрении гражданских дел. Суд был связан позицией прокурора в большей степени, чем позицией стороны, поскольку формально прокурор являлся представителем органа, надзиравшего за тем, как суд исполняет законы при рассмотрении и разрешении гражданских споров, и мог опротестовать решение суда. В сложившейся ситуации зависимости суда от прокуратуры роль правосудия сводилась к превалированию интересов государства в гражданском процессе.

Новый этап в развитии института участия прокурора в гражданском процессе был связан с трансформацией российской государственности, что нашло отражение в принятой в 1993 г. Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // РГ. 2009. 21 января. Закрепленный в ч. 1 ст. 120 Конституции принцип независимости судей, согласно которому судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, вошел в противоречие со ст. 12 ГПК РСФСР о прокурорском надзоре в гражданском судопроизводстве, что в свою очередь требовало изменения действовавшего гражданско-процессуального законодательства, приведения его в соответствие с новым законодательством и социально-экономическими условиями.

При подготовке нового Гражданского процессуального кодекса РФ вопрос о роли прокурора в гражданском судопроизводстве вызвал дискуссию. В ней нашли отражение два подхода к решению данного вопроса. Первый из них заключался в том, чтобы минимизировать участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах, считать его скорее исключением, обусловленным либо необходимостью защиты публичных интересов, либо невозможностью или крайней затруднительностью для лица самостоятельно обратиться в суд за защитой своих прав Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 6.. В трудах некоторых ученых освещался и другой подход. Например, А.А. Власов отмечал, что "участие прокурора в гражданском процессе в новом Кодексе следует сохранить в том виде, в каком оно было предусмотрено действовавшим в то время ГПК РСФСР" Власов А.А. Катаракта на "око государево" // Российская юстиция. 2001. N 8. С. 35. Видимо, автор не учел тех изменений, которые произошли в социально-экономической, политико-правовой и т.д. жизни общества в постсоветский период.

В итоге в новом Гражданском процессуальном кодексе РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532. в ст. 45 нашла отражение первая точка зрения, согласно которой заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Таким образом, в результате проведенных политико-правовых преобразований произошло ограничение участия прокурора в гражданском судопроизводстве, что должно способствовать совершенствованию правосудия в государстве.

Проведенный историко-правовой анализ становления и развития института участия прокурора в гражданском процессе показывает, что в различные исторические периоды положение прокурора в гражданском судопроизводстве было неодинаково. Если в дореволюционный период, начиная с Судебной реформы 1864 г., прокурор в гражданском процессе занимал скорее пассивную сторону, давая заключение лишь по ограниченному кругу дел, то в советское время в связи с усилением роли государства в жизни общества отмечается и усиление роли прокурора во всех сферах правоотношений, включая гражданское судопроизводство. В результате кодификации гражданского процессуального законодательства прокурор получил право участвовать в гражданском судопроизводстве по любым делам, если этого требовала охрана интересов государства, общества или трудящихся масс. В постсоветский период с принятием новой Конституции РФ положение прокурора в гражданском процессе становится более ограниченным, что обусловлено стремлением законодателя придать гражданскому процессу более выраженный состязательный частноправовой характер в соответствии с демократическими принципами правового государства.

В новом законодательстве прокурорский надзор стал называться не "высшим" (как в течение многих лет до этого), а просто "надзором", что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции РФ 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, находится в главе седьмой "Судебная власть", хотя прокуратура не входит в судебную систему; Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия правовых актов Конституции.

Тем не менее, благодаря взвешенной позиции законодателя, потенциал прокуратуры в настоящее время довольно объемен и многообразен. Предоставив прокурору право на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, законодатель обозначил ведущую роль прокуратуры в системе правоохранительных органов государства. Поэтому прокуратура, действуя в пределах своей компетенции и только ей присущими методами и средствами, должна успешно справляться с возложенными на нее задачами. Андреева О.А., Яновский Е.С. Институт участия прокурора в гражданском процессе в истории Российского государства и права "История государства и права", 2012, N 21

§1.3 Проблемы судебной защиты прокурором прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц

Положения Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2201-1) предоставляют прокурору широкие полномочия для защиты прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц и публично-правовых образований. Как отмечают исследователи, деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Из анализа норм Конституции РФ видно, что система защиты состоит из внутригосударственных, внегосударственных и межгосударственных средств. Внутригосударственные, или собственно государственные, средства включают судебную защиту (как конституционно-судебную, так и иную судебную), прокурорский надзор и иную правозащитную деятельность прокуратуры, административные действия органов исполнительной власти, деятельность Уполномоченного по правам человека и др Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007; СПС "КонсультантПлюс"..

Согласно ч. 2 ст. 1 Закона N 2201-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Защита прав и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц производится прокурором посредством осуществления полномочий, порядок реализации которых определен действующим законодательством, в частности гражданским процессуальным законом. Зачастую на практике обращение прокурора с иском в защиту интересов публично-правового образования, неопределенного круга лиц возможно не по результатам проведенных проверок, в ходе которых были выявлены нарушения (например, при обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц с иском к юридическому лицу о признании деятельности по непредставлению декларации безопасности комплекса гидротехнических сооружений водохранилищ незаконной и возложении обязанности по представлению декларации ., например: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 9 октября 2012 г. по делу N 33-2274/2012 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/45400001210151427216091001378850 (дата обращения: 10.04.2013), а только в случае наличия информации о нарушении прав именно от конкретных граждан, обратившихся к прокурору с заявлением о защите нарушенных прав.

При этом, как отмечают исследователи, эффективность работы прокуроров по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав граждан зависит от таких факторов, как информированность прокуроров о нарушениях этих прав и использование средств прокурорского реагирования, способствующих скорейшему восстановлению нарушенного права. Для этого необходимо взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, общественными организациями и СМИ. При этом преимущественным поводом для обращения прокуроров в суд являются обращения граждан Простова В.М. Практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан // Современное право. 2007. N 1; СПС "КонсультантПлюс"..

Например, группа граждан обратилась с заявлением к природоохранному прокурору, в котором указала, что при осуществлении любительского рыболовства на озере они были вынуждены произвести оплату за доступ к водному объекту, предоставив квитанции об оплате, в результате чего судом было рассмотрено дело по иску прокурора, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц к ООО "Петуховское техническое предприятие", ООО "Гермес-сервис" о признании действий незаконными, возложении обязанности обеспечить свободный доступ граждан к озеру для осуществления спортивного и любительского рыболовства, прекращении взимания платы за доступ на рыбопромысловый участок в целях любительского и спортивного рыболовства, и удовлетворены требования природоохранного прокурора судом апелляционной инстанции Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-721/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/45400001303261647314061001897159 (дата обращения: 15.04.2013)..

Обращение прокурора в суд в защиту прав и интересов граждан обусловлено некоторыми проблемами, например, в случае пропуска прокурором установленного законом срока обжалования действия (бездействия), решений исковые требования прокурора не подлежат удовлетворению. Например, поскольку прокурором установленный ст. 441 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) десятидневный срок для обращения с заявлением об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя был пропущен, вопрос о восстановлении срока прокурором не ставился, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления прокурора. Из положений ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства. Пропуск такого срока возможен, например, в случае, если прокурору стало известно о вынесении судебным приставом-исполнителем постановления только по результатам прокурорской проверки, так как Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон N 229-ФЗ) не установлена обязанность судебного пристава направлять прокурору копию вынесенного постановления об отказе в возбуждении исполнительного производства например: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-723/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/45400001303221026091401001885165 (дата обращения: 15.04.2013); Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 по делу N 33-724/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/45400001303221026333591001885174 (дата обращения: 15.04.2013)..

При этом следует отметить, что практика принятия к производству суда заявлений прокуроров об обжаловании постановлений судебных приставов-исполнителей не всегда сводится к рассмотрению заявления прокурора по существу, имеют место многочисленные случаи отказов судами прокурорам в приеме заявлений. Данная проблема отмечалась А.В. Гришиным, который предложил в связи с этим "внести изменения в ст. 45 ГПК РФ, в законодательном порядке предоставив прокурору право на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от возможности предъявления иска (заявления) самими несовершеннолетними или их законными представителями, иными лицами, которым такое право предоставлено законом; на вступление в процесс во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от того, кем предъявлен иск" Гришин А.В. Прокурор в исполнительном производстве по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних // Практика исполнительного производства. 2008. N 4. С. 18.. Действительно, как отмечают ученые, "многообразие жизненных ситуаций не позволяет составить исчерпывающий список обстоятельств, которые можно рассматривать в качестве уважительных причин, препятствующих самостоятельному обращению гражданина в суд" Афанасьев С.Ф., Борисова В.Ф. Некоторые проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве с целью защиты прав и законных интересов других лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. С. 47 - 48..

Нередко возникает проблема исполнения судебных решений, которыми удовлетворены исковые требования прокурора, заявленные в соответствии со ст. 45 ГПК РФ. Так, в науке и практике возникает вопрос о том, вправе ли прокурор предъявить по такому делу исполнительный лист к исполнению. Действующее российское законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос. Согласно ст. 30 Закона N 229-ФЗ судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 49 Закона N 229-ФЗ взыскателем является гражданин или организация, в пользу или в интересах которых выдан исполнительный документ, прокурор в их число не входит. Следовательно, право получить исполнительный лист и обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства имеет гражданин, в интересах которого прокурором был предъявлен иск в суд, или в соответствии со ст. 51 Закона N 229-ФЗ законные представители таких граждан.

В юридической литературе отмечается, что такая ситуация может привести к неисполнению судебного решения, поскольку не все граждане, например, несовершеннолетние, в чьих интересах действовал прокурор, после принятия судом решения смогут получить в суде исполнительный лист, обратиться в соответствующую службу судебных приставов и участвовать в исполнительном производстве. Аналогичная ситуация может возникнуть (и возникает) и при наличии у несовершеннолетних законных представителей. В таких случаях наиболее оперативным и квалифицированным способом защиты прав и интересов несовершеннолетних может стать прокурорское реагирование, обеспечивающее им не только надлежащую правовую защиту, но и гарантированную Конституцией РФ (ст. 48) квалифицированную юридическую помощь. В связи с этим ученые предлагают предоставить прокурору, участвовавшему в рассмотрении и разрешении дела о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, право на получение в суде исполнительного листа и на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства, независимо от наличия или отсутствия у несовершеннолетних их законных представителей Гришин А.В. Указ. соч. Аналогичные предложения высказаны и по вопросу о том, вправе ли прокурор получить исполнительный лист, обязывающий должника совершить действия по освобождению жилого помещения, вселению взыскателя, на основании решения по его иску Семенова А.А. К вопросу об участии прокурора в исполнении судебных решений по делам, связанным с применением последствий признания недействительными сделок по отчуждению жилых помещений // Исполнительное право. 2010. N 4. С. 16 - 20. По поводу защиты прав и интересов несовершеннолетних нет необходимости акцентировать внимание на том, что "обеспечение и защита прав ребенка относится к глобальным проблемам современности, в решении которых заинтересовано все мировое сообщество" Косевич Н.Р. Правосудие в отношении несовершеннолетних: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. N 12. С. 33..

Стоит указать, что аналогичная проблема отсутствия законодательного закрепления указанного выше права прокурора в действующем арбитражном процессуальном законодательстве расценивается учеными как "очевидный пробел законодателя, нередко нивелировавший результаты процесса" Стрельцова Е.Г. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникающих в связи с Постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. С. 64..

Судебной практике известно следующее решение поставленного вопроса, интересное также и тем, что суд обратился при его разрешении к теории гражданского процессуального права и международным правовым актам, придя к выводу о том, что исполнительное производство - это стадия гражданского процесса Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-723/2013 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/sdp/acts_view/45400001303221026091401001885165 (дата обращения: 15.04.2013); Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 19 марта 2013 г. по делу N 33-724/2013 // URL:.

Так, решением суда первой инстанции были удовлетворены исковые требования прокурора, во исполнение решения выдан исполнительный лист. Судебный пристав-исполнитель отказал в возбуждении исполнительного производства в связи с тем, что исполнительный лист предъявлен к исполнению прокурором без заявления взыскателя. О вынесении постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства прокурору стало известно в результате проведения плановой проверки, 10-дневный срок на обжалование постановления был пропущен прокурором.

При этом в качестве одного из оснований для отказа прокурору в удовлетворении заявления об обжаловании постановления судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства суд первой инстанции указал не только на пропуск прокурором срока, но и на отсутствие у прокурора права на предъявление исполнительных листов к исполнению, осуществив тем самым ограничительное толкование правовых норм. Поскольку постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства препятствует исполнению решения суда о предоставлении жилого помещения гражданину из числа детей-сирот, в апелляционном представлении прокурор просил признать незаконным постановление судебного пристава-исполнителя об отказе в возбуждении исполнительного производства, возложить обязанность на старшего судебного пристава отменить указанное постановление и обязать судебного пристава-исполнителя возбудить исполнительное производство по предъявленному им к исполнению исполнительному листу.

Судебная коллегия по гражданским делам суда апелляционной инстанции сочла возможным исключить из мотивировочной части решения суда вывод о том, что прокурор не наделен правом предъявления к исполнению исполнительных листов по делам по искам прокуроров, предъявленным в порядке ст. 45 ГПК РФ, по следующим основаниям.

Целью правосудия является неизбежность принятия в разумные сроки законного и обоснованного судебного акта и его практическое исполнение. Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации").

При этом судебной коллегией в мотивировочной части апелляционного определения были сделаны ссылки на ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., закрепившего обязанность государства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой защиты, а также на практику Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд). При рассмотрении дел, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных постановлений, Европейский суд неоднократно указывал, что право на суд, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция), было бы иллюзорным, если бы правовая система государства - участника Конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось недействующим в отношении одной из сторон в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Конвенции. По мнению Европейского суда, право на суд не было бы эффективно, если бы исполнение окончательных решений в конкретном деле ставилось в зависимость от принятия администрацией общих процедур или правил в указанной сфере. На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что исполнение решения суда является стадией гражданского судопроизводства.

В соответствии с ч. ч. 3, 4 ст. 35 Закона N 2202-1 прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.

Правовое положение прокурора как участника гражданского судопроизводства закреплено в ст. 45 ГПК РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением случаев, установленных законом, в том числе и на стадии исполнительного производства.

Такая постановка вопроса в апелляционном определении соответствует научной позиции о том, что, "несмотря на многочисленность стоящих перед прокуратурой задач, как орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина, прокуратура призвана обеспечить: а) своевременное выявление нарушений закона; б) своевременное и радикальное устранение нарушений закона; в) предупреждение нарушений закона. ...Содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами составляет надзор: за исполнением законов судебными приставами; за соблюдением прав и свобод физических и юридических лиц судебными приставами; за законностью решений, принимаемых судебными приставами" .: Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Указ. соч. Безусловно, ограничение прокурора в праве предъявления исполнительного листа к исполнению и праве обжаловать отказ в возбуждении исполнительного производства может привести к сужению предмета прокурорского надзора за законностью деятельности судебного пристава-исполнителя.

Далее судебной коллегией было проанализировано содержание ст. ст. 30, 31 Закона N 229-ФЗ и был сделан вывод о том, что ни одного из предусмотренных оснований для отказа в возбуждении исполнительного производства в случае предъявления прокурором к исполнению исполнительного листа, выданного на основании решения суда, вынесенного по его иску, не имелось. Исходя из вышесказанного, судебная коллегия заключила, что прокурор как лицо, которому предоставлено право возбудить гражданское дело путем предъявления иска (заявления), вправе возбудить и исполнительное производство, участвовать в нем, поскольку исполнительное производство - стадия гражданского процесса.

Таким образом, законодательное регулирование процессуальных аспектов участия прокурора в гражданском процессе от момента подачи заявлений до возбуждения исполнительного производства не является совершенным, что приводит к ограничению не просто процессуальных прав прокуроров, но и возможностей проведения прокурорского надзора за законностью и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Отметим, что сама возможность обращения в суд с исками и заявлениями по материалам прокурорских проверок, в частности плановых, в некоторых случаях приводит к пропуску прокурором предусмотренных законодательством сроков, что приводит к отказу в удовлетворении требований прокурора. Тем самым прокурор ограничен в реализации правозащитной функции, что приводит к снижению ее эффективности. Федотова Ю.Г. "Российский судья", 2013, N 10

Глава II. Участие прокурора в суде первой инстанции

§2.1 Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе

Положения гражданского процессуального права, определяющие случаи и порядок участия прокурора в делах, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, претерпели существенные изменения в последние полтора десятка лет. Полномочия прокурора предъявлять иск в защиту интересов других лиц и давать заключение по делу существенно ограничены принятым в 2002 г. Гражданским процессуальным кодексом РФ.