Анализ имущественных и земельных отношений и разработка предложений по совершенствованию управления ими

Как известно, до 1992 года в России, была только единая государственная собственность. Начало процессу ее разделения было положено с принятием в конце 1991 года Закона РФ «О собственности в РСФСР», который в общей форме определил, какое имущество может находиться в собственности Федерации и ее субъектов, а какое - в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности. Основным критерием, по которому проводилось разделение государственной собственности на федеральную и собственность субъектов РФ, являлось признание необходимости объектов собственности для обеспечения самостоятельности национально-государственных и административно- территориальных объединений РФ [35,с. 15].

Можно сказать, что этот закон положил начало процессам трансформации собственности в России, в частности, в нем впервые была выделена муниципальная собственность как особый институт, не относящийся к государственной собственности. Последовавшие за ним Постановление Верховного Совета РФ №3020-1 от 27.12.1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и распоряжение Президента России от 18.03.1992 г. №114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной и порядке оформления прав собственности» определили перечень объектов и соответственно доходы субъектов собственности, которые впоследствии были получены ими в результате первого этапа приватизации и дальнейшей хозяйственной деятельности по управлению имуществом [35,с.16].

В соответствии с Земельным Кодексом РФ от 25 октября 2001г.№136-ф3: Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований [4]

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В федеральной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами;

- право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

-которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами;

- право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В муниципальной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

- право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

На основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [22].

В собственности муниципальных образований может находиться:

- имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

- имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться:

- имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

- жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

- имущество библиотек поселения;

- имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

- имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

- и др. статья 50 настоящего Федерального закона

В собственности муниципальных районов могут находиться:

- имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

- и др. статья 50 настоящего Федерального закона.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия (далее также - унитарное предприятие), права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия определяет Федеральный Закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию[12].От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов

Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).

Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование не несут ответственность по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации [17].

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:

- установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

- наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

- установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

До разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации при переводе:

- земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд;

- земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В иных случаях до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

До разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.

В иных помимо предусмотренных случаях до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, органами местного.

На основании Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц[18].

- Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

- государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

- приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

- продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

- продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

- продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

- продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

- продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

- продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

- продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

-продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Приватизация имущественных комплексов федеральных унитарных предприятий и находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, балансовая стоимость основных средств которых на последнюю отчетную дату превышает пять миллионов минимальных размеров оплаты труда, а также имущества, соответствующего иным критериям, установленным Правительством Российской Федерации, может осуществляться:

путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

на аукционе;

на специализированном аукционе;

посредством продажи за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

посредством внесения в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации федерального имущества в качестве вклада в уставный капитал стратегического акционерного общества.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее - охранное обязательство).

Условия охранных обязательств в отношении отнесенных к объектам культурного наследия архитектурных ансамблей, усадебных и дворцово-парковых комплексов, являющихся сложными вещами, распространяются на все их составные части. Условия охранных обязательств определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации:

в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия;

в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) - уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся данные объекты;

в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения - органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых находятся данные объекты.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых находятся объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) федерального значения, вправе вносить предложения об условиях охранных обязательств данных объектов.

При продаже государственного и муниципального имущества законным средством платежа признается валюта Российской Федерации. В случае продажи государственного имущества за пределами территории Российской Федерации в качестве средства платежа может использоваться валюта иностранных государств. Передача кредиторам государственного или муниципального имущества в зачет государственных внутренних заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований, а равно обмен государственного или муниципального имущества на находящееся в частной собственности имущество не допускается, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно- национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры осуществляет Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" [23].

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Источниками финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия являются:

федеральный бюджет;

бюджеты субъектов Российской Федерации; внебюджетные поступления; местные бюджеты.

Финансирование мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия за счет средств, получаемых от использования находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и (или) выявленных объектов культурного наследия, осуществляется в порядке, определенном законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Субъекты Российской Федерации вправе за счет средств своих бюджетов принимать участие в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия определяются настоящим Федеральным законом, гражданским законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации.

Собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия.

Охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется:

органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия) и объектов культурного наследия регионального значения;

местной администрацией муниципального образования - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

В случае принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра охранное обязательство собственника объекта культурного наследия прекращает свое действие со дня вступления в силу такого решения.

- Объекты культурного наследия, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, памятники и ансамбли, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники и объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат.

- Объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

- Жилые помещения, являющиеся объектом культурного наследия либо частью объекта культурного наследия, могут быть отчуждены в порядке, установленном жилищным законодательством Российской Федерации, с учетом требований настоящего Федерального закона.

При отчуждении объектов культурного наследия из государственной или муниципальной собственности новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия.

Объект культурного наследия, включенный в реестр и находящийся в федеральной собственности, предоставляется в безвозмездное пользование на основании договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия следующим юридическим лицам:

общественным объединениям, уставной целью деятельности которых является сохранение объектов культурного наследия; детским общественным объединениям; общественным организациям инвалидов; благотворительным организациям;

религиозным организациям;

общероссийским творческим союзам;

государственным учреждениям, осуществляющим свою деятельность в сфере культуры.

Договор безвозмездного пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, заключается в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и должен содержать сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, а также требования к сохранению объекта культурного наследия.

Договор безвозмездного пользования объектом культурного наследия, находящимся в федеральной собственности, заключается между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации, и одним из юридических лиц.

Обязательным условием заключения договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия является охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия в соответствии со статьей 55 настоящего Федерального закона.

Одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный орган охраны объектов культурного наследия, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, имеют право предъявлять иски в суд в случаях нарушения настоящего Федерального закона.2.4. Проблемы законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления и предложения по улучшению использования объектов находящихся в государственной собственности

Местное самоуправление один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения его в общественные процессы, которые необходимы в любом демократическом государстве.

Согласно ст. 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя российской Федерации. Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций[38].

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются: недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, и неэффективное управление муниципальным имуществом.

Не менее важен для формирования муниципальной собственности процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями. Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов РФ имущества.

В субъектах РФ, которые приняли законы о передаче части вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов, поселения обязаны передать соответствующее имущество муниципальным районам в безвозмездное пользование в течение срока действия указанных законов. При полном применении Федерального закона N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-Ф3) на территории данного субъекта РФ переданное муниципальным районам в безвозмездное пользование имущество должно быть возвращено поселениям (вновь образованным) в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения[38].

Однако процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов значительно замедлился из-за несвоевременного и неполного законодательного регулирования порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями.

Установленный Федеральным законом N 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 199-ФЗ) порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами вкупе с порядком разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, установленным тем же федеральным законом, является порядком разграничения имущества, который должен был быть установлен Правительством РФ до 1 декабря 2005 г[38].

Согласно Федеральному закону N 199-ФЗ разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными муниципальными районами, поселениями и городскими округами осуществляется на основании соответствующего закона субъекта РФ. Этот закон применяется на территории субъекта РФ и в переходный период (с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г.), если данный субъект РФ ввел Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в полном объеме с 1 января 2006 г[38].

В переходный период закон субъекта РФ, определяющий порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов (когда Федеральный закон N 131-ФЭ применяется не в полном объеме), должен устанавливать не только перечень вопросов местного значения, передаваемых от вновь образованных поселений муниципальным районам, но и перечень передаваемого имущества. В случае принятия указанного закона субъекта РФ без установления в нем перечня имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, которые передаются от вновь образованных поселений муниципальным районам, данные изменения могут быть внесены в закон субъекта РФ не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года, и начнут действовать с 1 января следующего финансового года.

В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе N 131-Ф3 установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При возникновении у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению до 1 января 2009 г.

Однако Федеральный закон N 199-ФЗ дополнил ст. 50 Федерального закона N 131 -ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право реализации которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Таким образом, в собственности муниципальных образований может находиться не только имущество, установленное ст. 50 Федерального закона N 131-Ф3[38].

По мнению ряда представителей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, ученых и специалистов, "закрытый" перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию условий для развития малого и среднего бизнеса.

Для решения указанных вопросов в Государственную Думу внесен ряд законодательных инициатив. В частности, в ст. 50 Федерального закона N 131-Ф3 предлагается внести положение, в соответствии с которым в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, а также установить открытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Однако муниципальное образование является публично-правовым и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим "закрытый" перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14-16 Федерального закона N 131-ФЭ, а также в соответствии с полномочиями, право реализации которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами[38].

Данный перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления муниципального образования вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня требуются для решения вопросов местного значения.

Кроме того, определение в Федеральном законе N 131-Ф3 "закрытого" перечня муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов (городских округов), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными видами муниципальных образований. Важно иметь в виду, что общественные услуги государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями предоставляются населению только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказать подобные услуги эффективно[38].

Важной проблемой выступает то, что в условиях рыночной экономики следует эффективно использовать муниципальное имущество, только в необходимых, установленных законом случаях закрепляя его на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями или учреждениями. Проблемы формирования муниципальной собственности в настоящее время возникают и в связи с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Законодатель применил принцип эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, для решения тех или иных вопросов местного значения. Реализация этого принципа в значительной мере зависит от организационно- правовых форм организаций, которые предоставляют услуги населению и за которыми закрепляется муниципальное имущество.

Например, не предусмотрено использование муниципального имущества для решения таких вопросов, как создание условий для обеспечения жителей поселений услугами в сфере связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для развития малого предпринимательства и сельскохозяйственного производства, а в случае муниципальных районов - для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Обусловлено это в первую очередь тем, что деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений в данных сферах неэффективна.

Внесено предложение о передаче в собственность поселений имущества, предназначенного для обеспечения жителей услугами в сфере связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Обосновывается это предложение необходимостью сохранения муниципальных унитарных предприятий и учреждений для оказания вышеназванных услуг населению. Однако принятие такого законопроекта позволит иметь в муниципальной собственности объекты рыночной инфраструктуры, что противоречит концепции Федерального закона N 131- ФЭ и способно препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях. Кроме того, содействие развитию существующих или создание новых хозяйствующих субъектов частной собственности может выражаться в обеспечении инфраструктурных условий для деятельности организаций по обеспечению населения услугами в сфере связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Много говорят о том, что в собственности поселений должны быть муниципальный жилищный фонд для обеспечения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, а также имущество, необходимое для содержания такого фонда. Однако к вопросам местного значения поселений относится обеспечение жильем не всех нуждающихся граждан, а только малоимущих, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, которым предоставляются жилые помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма. Вместе с тем существует некоторое несоответствие между Федеральным законом N 131-ФЭ и Жилищным кодексом РФ в связи с указанной проблемой, что требует законодательного урегулирования.

Кроме того, предлагается внести в перечень имущества, находящегося в собственности муниципального района и предназначенного для решения установленных Федеральным законом N 131-Ф3 вопросов местного значения, имущество, предназначенное для организации питания в образовательных учреждениях. Здесь можно возразить, что организация питания в образовательных учреждениях не относится к вопросам местного значения муниципального района. Создание муниципальных унитарных предприятий для организации питания в образовательных учреждениях ввиду отсутствия конкуренции при предоставлении данной услуги не будет способствовать снижению ее стоимости, а также обеспечению необходимого качества питания школьников. Вдобавок муниципальные унитарные предприятия общественного питания (в том числе и в образовательных учреждениях) нерентабельны без дотаций из местных бюджетов.

Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для рационального использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, в частности путем концессионных соглашений.

Необходимость обязательной приватизации муниципального имущества влечет за собой серьезную проблему сохранения за предприятиями малого и среднего бизнеса зданий и помещений, арендуемых у муниципальных образований. Данные предприятия не располагают достаточными финансовыми ресурсами для участия в приватизации муниципального имущества на общих основаниях, что может негативно отразиться на их производственной деятельности и обеспечении занятости работников. Однако проблему можно решить путем создания фонда муниципального имущества, высвобождаемого в результате перепрофилирования объектов собственности. Этот вопрос требует проработки и законодательного урегулирования, как и ряд других вопросов имущественных отношений в муниципальных образованиях.

Кроме того, существует проблема уменьшения арендной платы, поступающей в местные бюджеты, при передаче имущества муниципальных предприятий и учреждений в аренду физическим и юридическим лицам после приватизации указанных объектов. Выпадающие доходы можно частично компенсировать за счет прибыли от деятельности хозяйственных обществ, в которые допустимо преобразовать эти муниципальные предприятия и учреждения и в создании которых имеют право участвовать органы местного самоуправления.

3. АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВЕННЫХ И ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

3.1 Анализ законодательного регулирования имущественных отношений в Костромской области

В своей деятельности Департамент имущественных и земельных отношений руководствуется Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Костромской области (принят Костромской областной Думой 29 июня 1995 г. с изменениями от 28 апреля 2007 г.), законами Костромской области («О Костромской областной думе» с изменениями от 28 апреля 2006 г., «О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Костромской области» от 23.09.2004г. с изменениями от 18.06.2007 г. № 171-43КО, «О системе исполнительных органов государственной, власти Костромской области № 339-3KO с изменениями от 28.12.2007г, «Костромской области о государственной гражданской службе № 193-4-3KO» от 21.04.2005 с изменениями от 16.07.2007), постановлениями и распоряжениями губернатора области: Постановлением от 27 сентября 2007 г. № 2172 «О внесении изменений в закон Костромской области «О разграничении полномочий между органами государственной власти Костромской области в сфере регулирования земельных отношений...», Постановлением от 24 июня 2004 г. N 359 « Об управлении по работе с муниципальными образованиями администрации Костромской области» (в ред. постановлений губернатора Костромской области от 03.09.2004 N 528, от 12.07.2006 N 520), Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (с изменениями от 27 февраля 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 3 июня, 31 декабря 2005 г., 18, 29 декабря 2006 г., 26 июня, 18 октября, 8 ноября 2007 г.)[13]

Положением о Департаменте имущественных и земельных отношений Костромской области от 21.02.2008 г. №51.

В соответствии с Законом Костромской области от 22.11.2005 г. № 339- ЗКО «О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области», экономическую основу Костромской области составляют природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса, растительный и животный мир), государственная собственность области, федеральная собственность (переданная области), муниципальная, частная, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения области[21].

В Костромской области признаются и равным образом защищаются все формы собственности.

По отношению к объектам федеральной собственности органы государственной власти области осуществляют контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов с целью рационального использования природных ресурсов, социальной защиты населения, охраны окружающей природной среды. Органы государственной власти области в соответствии с федеральным и областным законодательством и собственной компетенцией содействуют рациональному использованию и развитию муниципальной, общей, частной и иным формам собственности на территории области в интересах населения, осуществляют экологический контроль за ее использованием. В собственности Костромской области может находиться имущество, необходимое:

1) для осуществления полномочий органов государственной власти области по предметам совместного ведения Российской Федерации и области;

2) для осуществления полномочий органов государственной власти области по предметам ведения области;

3) для осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, возложенных на исполнительные органы государственной власти области;

4) для обеспечения деятельности органов государственной власти области, государственных гражданских служащих области, работников унитарных предприятий области и работников областных государственных учреждений.

Виды имущества, указанного в пункте 1, устанавливаются федеральными законами и законами Костромской области.

Виды имущества, указанного в пунктах 2, 4, устанавливаются законом Костромской области.

Виды имущества, указанного в пункте 3, определяются федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации либо заключенными с федеральными органами исполнительной власти соглашениями, которыми возложены соответствующие полномочия на органы исполнительной власти области. Государственная собственность области является достоянием ее населения.

Областная Дума в пределах своей компетенции принимает законы области и иные нормативные правовые акты о порядке создания, приобретения, использования, передачи и отчуждения объектов собственности области, осуществляет контроль за их исполнением.

Администрация области управляет и распоряжается областной собственностью в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Костромской области.

Объекты государственной собственности области могут быть переданы в муниципальную собственность:

- по инициативе областной Думы, областной администрации, при согласии соответствующих органов местного самоуправления;

- по предложениям органов местного самоуправления, направленным в областную Думу и администрацию области.

При решении вопросов о передаче объектов собственности учитываются их направленность на обслуживание потребностей местного значения и наличие местных ресурсов, необходимых для функционирования этих объектов.

Областная Дума, администрация области вправе вносить в компетентные органы Российской Федерации представления о передаче в собственность области предприятий и иных объектов федеральной собственности, обеспечивающих жизнедеятельность области.

Порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Костромской области осуществляется на основании Закона Костромской области «О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Костромской области». Действие настоящего закона не распространяется на порядок управления средствами областного бюджета, внебюджетных фондов Костромской области, землей и земельными участками, иными природными ресурсами, ценными бумагами, за исключением акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Для осуществления полномочий органов государственной власти Костромской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области в собственности Костромской области в соответствии с федеральными законами могут находиться:

- имущество, необходимое для организационного и материально- технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти Костромской области, референдумов Костромской области;

- архивные фонды и иное имущество, необходимое для их формирования, содержания и хранения;

- имущество, необходимое для содержания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения;

- имущество, необходимое для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения;

- музейные фонды и имущество, необходимое для их хранения, изучения и публичного представления (за исключением имущества федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

- имущество областных государственных учреждений культуры и искусства;

- объекты культурного наследия регионального значения и имущество, необходимое для их охраны и сохранения; и т.д.

Для осуществления полномочий органов государственной власти Костромской области по предметам ведения Костромской области в собственности Костромской области могут находиться: земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости, используемые при осуществлении полномочий органов государственной власти Костромской области по предметам ведения Костромской области, в том числе: