Сравнительный анализ прохождения государственной гражданской и военной службы

Государственная власть, нормируя и интегрируя целое общество, представляет собой определенное сообщество - государственную службу, которая, как управляющий центр и инициативное сообщество, оказывает влияние на все российское общество. Вместе с тем, в государственной службе отражаются особенности этого целого российского общества. В силу того, что государственная служба призвана осуществлять функцию государственного управления, характер этого управления зависит от структуры самоорганизации сообщества государственных служащих как одного из важнейших регуляторов социального действия. Исходя из обозначенных критериев, с точки зрения структуры самоорганизации, рассмотрим функционирование государственной службы в истории России.

Актуальность данной работы заключается в необходимости существования самой государственной службы и ее правового регулирования, что в свою очередь обусловлено самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений, даже в странах с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того, чтобы Российская Федерация стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных служащих зависит работа государства.

Объектом исследования в данной работе является система государственной службы в Российской Федерации.

Предметом исследования является государственная гражданская и военная служба.

Таким образом, целью данной работы является проведение сравнительного анализа особенностей прохождения военной и государственной гражданской службы.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

Дать понятие и раскрыть сущность государственной службы;

Рассмотреть виды государственной службы;

Дать характеристику нормативно-правовому регулированию государственной службы;

Раскрыть понятие военной службы и рассмотреть ее место в системе государственной службы;

Дать характеристику статуса военнослужащих и статуса гражданских служащих Российской Федерации;

Рассмотреть особенности прохождения военной и государственной гражданской службы;

Рассмотреть пути совершенствования государственной гражданской и военной службы.

При выполнении данной работы были использованы следующие методы:

Анализ нормативно-правовых актов;

Анализ научной, учебной и специальной литературы, посвященной проблемам государственной службы.

1. Теоретические основы государственной службы

1.1 Понятие государственной службы

Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в управлении в социально-экономической и административно-политической сферах, укреплении российской государственности и реформировании общества на основах демократии и права.

В течение 1992 - 2002 гг. в России сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

В Федеральной программе о реформировании государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента от 19 ноября 2002 г., предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы. Реформа государственной службы является составной частью общей административной реформы, которая проводится в настоящее время.

К числу современных проблем государственной службы относятся: снижение ее престижа по сравнению с работой в бизнес-структурах; снижение профессионализма госслужащих из-за оттока наиболее квалифицированных кадров из государственного аппарата в негосударственный сектор экономики, где уровень материального вознаграждения за труд существенно выше; непоследовательность кадровой политики, закрытость системы государственной службы и слабые механизмы для профилактики коррупции в рядах чиновничества, а также борьбы с ней.

В связи с этим целью реализации мероприятий, предусмотренных названной Программой, являются кардинальное повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, устранение имеющихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Планируется иметь ответственного высококвалифицированного и высокооплачиваемого государственного служащего на всех уровнях власти, максимально открытого в своих действиях в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Должны быть обеспечены стабильность правового положения государственного служащего и прогнозируемость его карьерного и профессионального продвижения. Каждый государственный служащий должен знать, в каком случае ему полагается следующая должность государственной службы с повышением размера денежного содержания, будет присвоен очередной классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, а также какую льготу или какое преимущество получит он за свой добросовестный труд. Все это важно для привлечения в государственный аппарат молодых и квалифицированных специалистов, современных управленцев, в которых сейчас остро нуждается государственный аппарат.

Программой реформирования государственной службы предусмотрено принятие ряда новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов, состыкованных с финансовыми возможностями государства. Выполнение этой работы планируется на ряд лет.

Первым из реформаторских актов стал Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", принятый 27 мая 2003 г.. В нем определены единые правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления ею, также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней службы. Этот Закон содержит много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и практическое значение.

Прежде всего, то касается понятия "государственная служба", которое относится к основным административно-правовым понятиям. Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ныне утратившем силу), где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

В ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" уточнен круг субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых предназначена государственная служба. Теперь государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Федерации;

органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов.

Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. был утвержден Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Сюда относятся такие должности, как: Президент и Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые др. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата. Обеспечение выполнения ими своих конституционных полномочий осуществляется подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляют государственные служащие.

Конечно, формулировка "обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" может вызвать понимание государственной службы как службы "при" высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же, государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих "конституционные" должности. При этом, разумеется, объем полномочий государственного служащего меньше, чем у лиц, замещающих "конституционные" должности.

Значение государственной службы определяется тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппарат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законоположения. Основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со стороны некоторой части "аппаратчиков", хуже того - с их коррумпированностью. Эффективное использование кадрового потенциала государства - приоритетная общенациональная задача. Машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое реформирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или групповых интересах.

Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" установлены следующие основные принципы ее построения и функционирования.

1. Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Согласно п. "т" ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба.

Учитывая наличие в субъектах Федерации (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах) только одного вида государственной службы, Федеральным законом (ст. 2) установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации - в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта Федерации.

2. Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а все остальные нормативные правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность виновных лиц.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и защиты представляет собой новое явление в российском законодательстве. В правовом государстве права личности должны являться высшей ценностью, а все государственные служащие должны нести предусмотренную законодательством РФ ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от произвола органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы. Важнейшие положения на этот счет содержатся в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколах к ней для членов Совета Европы.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. "с") Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком Российской Федерации, возрастом и другими требованиями, установленными федеральным законом о виде государственной службы.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы.

6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.

7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих - важная предпосылка эффективного функционирования государственного аппарата.

Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства и федеральных органов исполнительной власти Постановлением Правительства от 12 февраля 2003 г. утвержден Перечень сведений о деятельности указанных органов, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. В частности, к таким сведениям отнесены и сведения о государственной службе в Аппарате Правительства и федеральном органе исполнительной власти: порядок поступления граждан на государственную службу; перечень вакантных должностей государственной службы; квалификационные требования к кандидатам на замещение этих должностей; условия и результаты конкурсов на их замещение.

Открытость - это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов.

Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематического освещения деятельности органов государственной власти средствами массовой информации. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеет первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Именно по этому критерию прежде всего оцениваются достоинства кандидатов. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Для этого государственный служащий должен иметь соответствующую общую и специальную профессиональную подготовку, полученную в установленном порядке. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень исполнительской дисциплины.

Значение профессионализма и компетентности государственных служащих особо возрастает в период проведения глубоких социально-экономических и политических реформ.

9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений.

Реализация перечисленных принципов построения функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Этими законами могут быть предусмотрены другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Например, правоохранительной службе Российской Федерации присущи и такие принципы, как: единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранительной службе; соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.

Муниципальная служба, т.е. профессиональная служебная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления, не относится к государственной службе. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. Законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.и другими федеральными законами.

Итак, в определении понятия государственной службы (п. 1 ст. 1) в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

1.2 Виды государственной службы