Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретико-методологические подходы к сопроизводству общественных благ
• 1.1 Особенности локальных общественных благ и полномочия органов местного самоуправления по их производству
• 1.2 Сопроизводство как наиболее эффективный механизм производства общественных благ
• 1.3 Полномочия территориального общественного самоуправления в России: правовая среда и практический опыт
• Глава 2. Участие территориального общественного самоуправления в решении городских проблем: российская практика и опыт Пермского края
• 2.1 Анализ динамики развития и видов деятельности органов территориального общественного самоуправления в городах с «лучшей практикой»
• 2.2 Анализ форм поддержки ТОСов со стороны муниципальной власти в городах с «лучшей практикой»
• 2.3 Особенности развития территориального общественного самоуправления в городе Перми
• Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию форм поддержки органов территориального общественного самоуправления в городе Перми
• 3.1 Общие рекомендации по созданию благоприятных условий для развития территориального общественного самоуправления в городе Перми
• 3.2 Рекомендации, направленные на совершенствование процедуры предоставления финансовой поддержки территориального общественного самоуправления в городе Перми
• 3.3 Рекомендации, направленные на повышение открытости деятельности органов территориального общественного самоуправления в городе Перми
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложения



Введение

Наряду с множеством различных функций, которыми наделено государство, одной из самых важных признается предоставление государственных услуг и обеспечение граждан общественными благами. Однако все чаще современные государства, в том числе Россия, сталкиваются с проблемой ограниченности бюджета. Это ведет к тому, что перед органами власти встает вопрос о поиске новых и нетрадиционных формах предоставления услуг населению. Одним из таких способов в последнее время является процесс сопроизводства, который подразумевает активное привлечение граждан к предоставлению государственных услуг, а именно социальных благ.

Стоит отметить, что сопроизводство общественных благ осуществляется на нескольких уровнях: государственном и муниципальном. В данной работе интерес для нас представляет последний уровень, то есть сопроизводство локальных общественных благ. Как правило, инициатором в данном случае выступает такая форма самоорганизации граждан, как территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). Российская практика показывает, что такая форма участия граждан является распространенной в России. Несмотря на это, как самостоятельная тема исследования она выделяется редко, что обуславливает актуальность настоящей магистерской диссертации.

Тема сопроизводства локальных общественных благ с привлечением ТОС достаточно новая для России. Рассуждая на эту тему, исследователи и люди, непосредственно принимающие участие в данном процессе, в большей степени говорят о недостатке финансовых средств на осуществление деятельности. Однако практика показывает, что существует другая проблема. Государство выделяет достаточно большие объемы бюджетных средств на деятельность органов ТОС. Но в результате не получает ожидаемой отдачи. В связи с этим, возникает необходимость изучить причины возникновения данной проблемы и способы ее решения. В итоге будет обеспечено лучшее качество данных благ и достигнуто более эффективное использование бюджетных средств.

Целью магистерской диссертации является разработка рекомендаций по совершенствованию форм поддержки территориального общественного самоуправления в городе Перми.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

а) выявить особенности локальных общественных благ и полномочия органов местного самоуправления по их производству;

б) изучить сопроизводство как наиболее эффективный механизм производства общественных благ;

в) рассмотреть полномочия органов территориального общественного самоуправления в России;

г) изучить виды деятельности органов территориального общественного самоуправления в городах с «лучшей практикой»;

д) установить основные формы поддержки ТОСов со стороны муниципальной власти в городах с «лучшей практикой»;

е) проанализировать особенности развития территориального общественного самоуправления в городе Перми;

ж) предложить рекомендации по созданию благоприятных условий для развития территориального общественного самоуправления в Перми;

з) предложить рекомендации по совершенствование процедуры предоставления финансовой поддержки территориального общественного самоуправления в Перми;

и) предложить рекомендации по повышению открытости деятельности органов территориального общественного самоуправления в Перми.

Объектом исследования выступает деятельность органов территориального общественного самоуправления в России.

Предмет исследования - формы взаимодействия органов территориального общественного самоуправления и органов власти.

Научная новизна работы заключается в системном подходе к стимулированию развития территориального общественного самоуправления в определенных направлениях сопроизводства локальных общественных благ.

Исследование проводилось с помощью таких методов, как анализ статистических данных и нормативно-правовых актов; контент-анализ Интернет-порталов органов территориального общественного самоуправления и муниципалитетов, а также новостных сайтов.

С точки зрения автора работы, практическая значимость данной магистерской диссертации достаточна высока. Она заключается в том, что будут разработаны рекомендации по совершенствованию форм поддержки территориального общественного самоуправления в городе Перми для уполномоченного подразделения городской власти. Поскольку рекомендации разработаны на основе анализа опыта российских городов, то они могут тиражироваться при определенной корректировке.

Данная магистерская диссертация состоит из трех глав. В первой главе рассмотрены теоретические подходы к локальным общественным благам, процессу сопроизводства и территориальному общественному самоуправлению в России. Во второй главе представлен анализ деятельности органов территориального общественного самоуправления двадцати российских городов, в том числе в Перми, а также изучены формы их поддержки со стороны органов власти. На основе собранного материалы в третьей главе разработаны рекомендации по усовершенствованию деятельности органов территориального общественного самоуправления в Перми.



Глава 1. Теоретико-методологические подходы к сопроизводству общественных благ

1.1 Особенности локальных общественных благ и полномочия органов местного самоуправления по их производству

Для того чтобы провести качественное исследование, необходимо сформировать теоретическую базу, которая поможет в практической части работы. Поэтому в данном отчете сконцентрируемся на обзоре существующей по данной теме литературе.

Из темы курсовой работы следует, что в теоретической части должны быть рассмотрены три основных составляющих:

- понятие общественных благ (если быть точнее, то такой разновидности, как локальные общественные блага);

- процесс сопроизводства данных благ;

- сущность и деятельность территориального общественного самоуправления.

В связи с этим поиск литературы был направлен на то, чтобы охватить все три аспекта. Начнем с обзора научных статей, содержащих информацию относительно общественных благ.

Прежде чем мы приступим к изучению локальных общественных благ и их особенностям, рассмотрим общественные блага в целом. Итак, начнем с понятия общественного блага. В литературе можно встретить множество определений. Обратимся к некоторым из них.

Многие исследователи сходятся во мнении о том, что общественное благо - это результат деятельности государственного и муниципального сектора [Осипов, Кизиль, 2010]. Некоторые авторы считают, что общественные блага - это один из важных факторов, который обеспечивает рост благосостояния людей [Рудь, Рудь, 2013].

Многие авторы отмечают, что общественные блага обладают двумя основными свойствами - неделимости и неисключаемости. На их основе производят разделение благ на общественные и частные. Последние блага вышеназванными свойствами не обладают. Итак, частные блага характеризуются:

а) Неконкурентностью (неделимостью, несоперничеством).

Оно означает то, что отдельно взятый человек не может выбрать определенный объем потребления блага. Более того, изменения числа потребителей не влияет на ту полезность, которую получает каждый из них.

б) Неисключаемостью (неприсвояемостью).

Данное свойство заключается в том, что отсутствуют ограничения в доступе к потреблению блага. Такие ограничения могут отсутствовать потому, что либо слишком высоки издержки исключения конкретных индивидов из потребления, либо ограничить доступ к благу невозможно.

Т.В. Игнатова и М.Н. Аширова в статье рассматривают классификацию и свойства общественных благ, прибегая к теории П.Э. Самуэльсона. Они приводят данное им определение общественного блага, как блага, обладающего свойствами неделимости и неисключаемости [Аширова, Игнатова, 2015].

Что касается общественных и частных благ, то их отличительные особенности можно увидеть в таблице 1. Таким образом, мы видим, что общественным благам свойственно государственное либо муниципальное финансирование, публичность. Решения относительно объема и направленности данных благ принимает государство, при этом не учитывается выбор каждого потребителя.



Таблица 1

Сравнительная таблица общественных и частных благ [Аширова, Игнатова, 2015]

Свойства	Общественные блага	Частные блага
Финансирование	Бюджет, государственное/муниципальное задание	Государственное/ муниципальное задание, государственно-частные инвестиции
Субъект принятие решений	Государство	Государство, рынок
Характер внешних эффектов	Публичный	Частный
Индивидуальный выбор относительно потребления, вида и качества благ	Обычно отсутствует	Обычно присутствует

Одним из видов общественных благ являются локальные блага. Н.А. Каменев отмечает, что они возникают, когда речь идет о локализации выгод, получаемых в результате их потребления. В качестве примером можно привести как региональные экологические программы, так и уличное освещение, и уборку мусора на определенной территории [Каменев, 2011].

Безусловно, существует такие общественные блага, которые предоставляются исключительно на мировом и федеральном уровне. Однако есть и такие блага, которые лучше всего осуществлять местным органам власти. Типология видов общественных благ по данным уровням представлена в таблице 2.

Таблица 2

Типология видов общественных благ по уровням их предоставления [Кац, 2011]

Потребность	Общественные блага международного уровня	Общественные блага национального уровня	Общественные блага локального уровня	Частные блага
Безопасность	Военные альянсы	Национальная оборона	Милиция, пожарная служба	Частные охранные предприятия
Справедливость	Европейский суд по правам человека, мировой суд	Конституция, судебная система	Суды, прокуратуры	Адвокатские конторы
Здоровье	Красный крест	Санитарно-эпидемические службы, система здравоохранения	Скорая помощь, больницы, поликлиники	Частные клиники
Бытовые удобства	Газопроводы, международные стандарты качества	Добыча и переработка нефти, газа, электростанции	Водо-, газо-, электроснабжение, уборка мусора, городское освещение	Генераторы тока, индивидуальные скважины
Знания	Накопленные человечеством знания	Образовательная система, наука	Школы, вузы, библиотеки	Частные учебные заведения
Информация	Интернет, спутниковое ТВ	Статистика, радио, национальное ТВ	Локальные радиостанции, местное ТВ, гидрометцентр	Информационные агентства
Перемещение в пространстве	Международные стандарты дорожного движения, маркировки грузов	Национальная система автодорог, железная дорога, речное и морское сообщение, банковская система	Локальный пассажирский транспорт, дороги, вокзалы, мосты	Транспортные компании, службы доставки
Духовные и рекреационные потребности	Мировые религии, исторические традиции	Национальные религиозные объединения, система музеев, национальные парки	Церкви, музеи, стадионы, парки	Частные музеи, театры, кино

Мы видим, что существуют серьезные отличия между разными категориями благ. Так, например, не сравнить военные альянсы с частными охранными предприятиями или религию с частным музеем.

Опираясь на труды А. Маршалла, Д.В. Дядунов рассуждает, в каком случае предложение локальных общественных благ более эффективно - если их предоставляют государственные учреждения или же органы местного самоуправления. Рассуждая по этому поводу, Дядунов приходит к выводу о том, что в ситуации с локальными общественными благами возможна и необходима децентрализация, так как местные власти способны лучше отражать предпочтения граждан на своей территории [Дядунов, 2014].

Вопрос об актуальности децентрализации сектора общественных благ локального уровня на сегодняшний день волнует умы многих исследователей и практиков. И.С. Кац. Автор приводит теорему о децентрализации У. Оутса, которая подразумевает переход локальных общественных благ из федеральной юрисдикции в сферу заботы региональных и местных органов власти. То есть, уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям благ, способен более эффективно удовлетворить нужды людей. Однако, несмотря на это, в современной России децентрализация способна столкнуться с определенными проблемами, среди которых:

- низкая степень контроля со стороны населения над качеством и объемом локальных общественных благ;

- слабые стимулы для органов власти к эффективному и ответственному управлению общественными финансами;

- разница между объемом получаемых выгод от предоставления общественных благ и уровнем налоговых платежей;

- несоответствие между доступными властям ресурсами и закрепленными за ними расходными полномочиями.

В статье Кац представлены результаты эмпирического исследования, проведенного в целях анализа качества предоставления локальных общественных благ как в целом для России, так и для отдельных регионов и городов. На основе полученных данных был разработан показатель оценки эффективности децентрализации в секторе локальных общественных благ - DEI (decentralization effectiveness index). Он позволил установить сферы общественного сектора, для которых характерна низкая эффективность распределения обязательств между федеральным и локальным уровнем. Это медицина, полиция, дошкольное образование, коммунальные службы и автомобильные дороги [Кац, 2011].

Продолжая тему децентрализации, обратимся к работе А.М. Киселевой. Автор пишет, что главная муниципально-хозяйственная цель местных органов власти - это производство общественных благ для местных сообществ, получающих свое воплощение в муниципальных услугах. Но проживающие на данной территории люди обязательно должны осуществлять общественный контроль над предоставлением благ, что влечет необходимость взаимного сотрудничества с муниципалитетом [Киселева, 2010].

Более того, в настоящее время предлагается рассматривать локальные общественные блага как теоретический базис муниципального заказа. По словам автора, в общем виде муниципальный заказ - это задание муниципальному учреждению на производство определенной продукции, в частности блага. Однако если рассматривать данное понятие более детально, то муниципальный заказ - это отношения между органами местного самоуправления, исполнителем и потребителем заказа по поду производства, распределения и потребления локальных общественных благ. Таким образом, цель муниципального заказа - удовлетворение нужд местного сообщества. [Дядунов, 2014].

Таким образом, общественные блага - это блага, которые приносят пользу не одному конкретному человеку, а многим людям. Если говорить о локальных общественных благах, то ключевым критерием является территория, на которую они распространяются. Для достижения максимальной полезности от предоставления данных благ в последнее время все чаще признается необходимость переноса данных полномочий на уровень муниципалитетов. При этом важно, чтобы граждане имели доступ к непосредственному контролю над предоставлением этих благ.



1.2 Сопроизводство как наиболее эффективный механизм производства общественных благ

Прежде всего, отметим, что понятие «сопроизводство» как таковое редко встречается в отечественной литературе. Если вдуматься в смысл слова, то в нашем случае оно означает совместное производство, а именно предоставление определенной услуги или блага, которое осуществляется несколькими сторонами. Попробуем разобраться, кто является участниками данного процесса относительно локальных общественных благ.

По словам зарубежного автора B. Ryan, сопроизводство - это предоставление благ в равных и взаимных отношениях между профессионалами, людьми, использующими услуги, их семьями и соседями [Ryan, 2012]. На основании данного определения, получается, что стороны сопроизводства - это специальные органы власти и конечные потребители, то есть общество.

Но существует и более широкое понятие. Оно состоит в том, что сопроизводство может проявляться на разных этапах предоставления благ. Такими этапами выступают:

- Разработка услуги;

- Непосредственное предоставление услуги;

- Управление ресурсами;

- Выбор услуги из существующих альтернатив;

- Мониторинг;

- Оценка эффективности предоставления услуги;

- Пересмотр и последующий дизайн услуги [OECD, 2011].

Например, люди могут не участвовать в разработке услуги, но быть участниками на стадии мониторинга. Таким образом, в данном случае речь идет о регулярных долгосрочных взаимоотношениях между государственными органами и организациями людей, например территориальным общественным самоуправлением.

По мнению V. Pestoff, сопроизводство основано на синергии между активностью граждан и органами власти, создает партнерство между пользователями и спонсорами (клиентами и профессиональными лицами, предоставляющими общественные блага). Автор отмечает, что сопроизводство фокусируется именно на роли граждан в производстве благ, при этом люди вовлекаются добровольно с желанием улучшить качество и объем услуг, которые они получают [Pestoff, 2012].

W.H. Vooberg, V.J.J.M Bekkers, L.G. Tummers выделяют следующие цели сопроизводства:

а) достижение большей эффективности и производительности;

б) удовлетворение потребностей граждан;

в) повышение активности людей [Vooberg et al, 2014].

Специалисты в области сопроизводства общественных благ отмечают, что необходимо отличать сопроизводство от других форм общественной деятельности, таких как волонтерства, государственно-частного партнерства, благотворительность и другие. Существуют две ключевых особенности: непосредственное участие в процессе предоставления благ и услуг конечных потребителей, а также финансирование этого процесса за счет бюджетных средств. Отличия разных форм общественной деятельности представлены автором в виде наглядной схемы на рисунке 1.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Отличительные особенности сопроизводства общественных благ [Божья-Воля]

Примеры сопроизводства чаще всего встречаются в таких сферах, как социальная защита, здравоохранение, образование, общественная безопасность, обустройство территории. Что касается России, то, как правило, инициатива по сопроизводству местных благ принадлежит территориальному общественному самоуправлению [Божья-Воля].

Таким образом, сторонами сопроизводства выступают органы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. Если быть точнее, то между ними возникают контрактные отношения. А, как известно, одним из факторов, который негативно сказывается на данных отношениях, является оппортунистическое поведение сторон. В связи с этим остановимся на этом явлении более подробно.

О. Уильямсон определяет оппортунизм как сильную форму эгоистического поведения, следование собственным интересам, в том числе обманным путем [Williamson, 1985]. С точки зрения контрактного процесса выделяют предконтрактное (ex ante) и постконтрактное (ex post) оппортунистическое поведение [Шаститко, 2001]. Первый вид характеризуется тем, что одна из сторон вводит в заблуждение другую до заключения контракта. А постконтрактный оппортунизм - это ситуация, когда стороны уклоняются от добросовестного выполнения условий заключенного контракта [Нестеренко, 2002].

Для нас больший интерес в данной работе представляет именно оппортунизм ex post. Формой проявления постконтрактного оппортунизма является моральный риск для одной из сторон контракта - ситуация, когда невозможно осуществлять непрерывный и полный контроль над действиями контрагента в процессе выполнения условий контракта ввиду высоких издержек. Иными словами, нарушающая сторона, пользуясь тем, что контроль со стороны контрагента затруднен, пренебрегает качественным исполнением своих обязательств. Такая возможность у нарушителя может появляться вследствие несовершенства контракта либо слабого мониторинга.

Если говорить о сопроизводстве благ между органами местного самоуправления и территориального общественного самоуправления, то логичнее предположить, что более склонными нарушать условия контракта являются ТОСы. Это объясняется тем, что заключая договор с органами власти, ТОСы обязуются выполнять прописанные условия (провести определенные мероприятия) на выделенные им в этих целях средства. Однако у них может возникнуть желание нарушить данные требования, использовать ресурсы на другие цели. Таким образом, моральный риск испытывают органы власти.

В связи с тем, что сопроизводство общественных благ чаще всего основано на заключении двустороннего договора между органами власти и территориального общественного самоуправления, то с целью снижения постконтрактного оппортунизма необходимо совершенствовать сам контракт. Если быть точнее, то создавать стимулы для реализации контракта в полном объеме обеими сторонами.

Таким образом, сопроизводство - это достаточно новое понятие для российской практики. Его смысл состоит в совместном производстве общественных благ органами местного самоуправления и гражданами. Это приводит к созданию партнерства между властью и получателями услуг, что положительно сказывается на качестве предоставляемых благ.

1.3 Полномочия территориального общественного самоуправления в России: правовая среда и практический опыт

Как было сказано ранее, территориальное общественное самоуправление - это наиболее распространенная форма организация граждан в случае предоставления локальных общественных благ. В связи с этим, необходимо изучить данный институт более детально.

Для начала обратимся к нормативно-правовой литературе. Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации население страны имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения. Способами осуществления местного самоуправления являются референдум, выборы, выборные и другие формы местного самоуправления [Конституция РФ]. Одной из них может быть территориальное общественное самоуправление.

Исходя из статьи 27 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», территориальное общественное самоуправление (ТОС): это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. [Федеральный закон №131].

Также закон определяет границы деятельности ТОС, исключительные полномочия ТОС, особенности устава. Пределами территорий по законодательству являются:

а) подъезд многоквартирного жилого дома;

б) многоквартирный жилой дом;

в) группа жилых домов;

г) жилой микрорайон;

д) иные территории проживания граждан.

Согласно ФЗ №131, ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В этом случае будет применяться Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором освещено правовое положение организаций, формы и т.д. [Федеральный закон №7].

Целью деятельности ТОС выступает формирование свободного к самоорганизации гражданского общества, которое имеет возможность учесть особенности участия населения в управлении местными делами и защитить свои права и интересы. ТОСы ведут свою деятельность по следующим направлениям:

а) проведение культурных, спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий;

б) работа с детьми и подростками на своей территории;

в) поддержка общественного порядка;

г) обустройство территории (уборка и вывоз мусора, содержание жилищного фонда, ремонтные работы);

д) информирование жителей территории о решениях органов местного самоуправления [Смирнова, 2014].

Наглядно функции и роли ТОС можно представить в виде схемы, изображенной на рисунке 2.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.2. Роли и функции территориального общественного самоуправления [Соколов, 2011].

К.В. Харченко говорит о необходимости разделять организационную и содержательную работы ТОС. К первому виду относятся утверждение границ, разработка устава, проведение собраний. Ко второму - решение существующих проблем [Харченко, 2014]. В таблице 3 систематизированы возможные формы активности органов ТОС в различных сферах жизнедеятельности.

Таблица 3

Возможные направления деятельности ТОСов в различных сферах жизнедеятельности [Харченко, 2014]

Сфера	Мероприятия
Безопасность	1.Организация обходов территории ТОС. 2. Организация охраны территории ТОС. 3. Молодёжная казачья дружина. 4. Отряд содействия полиции. 5. Общественные комиссии по делам несовершеннолетних.
Культура	1. Проведение праздников дворов, Дня соседей, иных массовых мероприятий. 2. Содействие в реставрационных работах, улучшение технического состояния объектов культурного наследия. 3. Экскурсионные поездки актива ТОС. 4. Конкурс рисунков на асфальте.
Образование	Реализация концепции государственно-общественного управления образованием.
Спорт	1. Организация дворовых команд, обеспечение их участия в городских соревнованиях. 2. Привлечение ТОС к проектированию размещения спортивных площадок. 3. Флюорографическое и кардиологическое обследование пенсионеров ТОС. 4. Ознакомление жителей с методиками ЗОЖ.
Сфера ЖКХ	Выполнение контрольной функции в отношении управляющих организаций.
Социальная защита	1. Участие в благотворительных акциях органов местного самоуправления; 2. Участие в распределении гуманитарной и иной помощи 3. Поддержка местных предпринимателей, оказывающих помощь нуждающимся жителям микрорайона; 4. Создание соседских сетей взаимопомощи.

Заботясь о безопасности граждан, участники ТОС занимаются обходами территории, создают различные комиссии и отряды. Социальная защита населения состоит в участии в благотворительной деятельности, оказании гуманитарной помощи нуждающимся и т.д.

В статье Ю.М. Смирновой автор перечисляет аргументы в подтверждение того, что ТОС - это самая подвижная и оперативная форма самоорганизации людей:

- ТОС максимально приближено к жителям;

- ТОС имеет более широкие возможности, чем другие формы самоорганизации граждан.

- ТОС работает с гораздо меньшим числом населения, чем в муниципальном образовании, поэтому есть возможность использовать индивидуальный подход [Смирнова, 2014].

Рассматривая территориальное общественное самоуправление, стоит обратиться к работам специалиста в этой области Е.С. Шоминой. Среди многочисленных работ автора по данной теме, есть монография «Наш дом, наша улица». В ней имеется теоретический взгляд на понятие ТОС, а также практические знания автора. Мнение профессора таково, что ТОСы создаются для того, чтобы решать проблемы, которые не под силу местным властям:

а) Защита своей территории.

б) Улучшение жилой среды.

в) Проблемы досуга молодежи и людей старшего поколения.

г) Развитие социальных услуг [Шомина, 2010].

Л.А. Капустян и В.Г. Лякишева приводят слова В.В. Путина в подтверждение тому, что ТОС необходимы в современной России: «местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой». ТОС, по мнению авторов, является своеобразным «мостиком» между властью и населением, который способствует привлечению граждан к решению вопросов, интересующих их самих. По словам авторов, в отличие от российской практики, в зарубежных странах нет такого термина «ТОС». Однако организации жителей и местного общественного самоуправления за рубежом имеют сходные функции и проблемы с нашим ТОС. Поэтому опыт их решения особо полезен для нашей страны [Капустян, Лякишева, 2014].

Отличия ТОСов от органов местного самоуправления состоят в следующем:

- ТОС не имеют реальной власти, так как являются общественной организацией граждан.

- ТОС являются добровольной организацией.

- Круг вопросов, решаемых ТОС, определяются лично жителями территории.

- ТОС свободен в принятии решения относительно того, быть или нет юридическим лицом, осуществлять или нет предпринимательскую деятельность [Ляхов, 2015].

ТОС выступает самым массовым и востребованным институтом демократии в России. Для того чтобы такая структура появилась и функционировала, необходимо соблюдение определенных условий: наличие общего интереса у массы людей, осознание членами коллектива, что совместная деятельность поможет добиться больших результатов на благо всем и другие. Существует ряд качественных характеристик ТОС, среди которых объединение граждан на территории муниципального образования, выполнение общественно значимы функций, наличие устойчивых социальных связей и действие на основе норм и правил. Говоря о взаимодействии ТОС с органами местного самоуправления, автор отмечает, что ТОС носит представительский характер [Бондалетов, 2013].

Актуальным и важным вопросом является оценка работы территориального общественного самоуправления. О.С. Тулохонова обращается к классификации В.П. Максимова, согласно которому выделяются три группы показателей конечных результатов:

- общие показатели (количество заседаний, рассмотренных вопросов и т.д.);

- социальные показатели (число проведенных рейдов, праздников, смотров-конкурсов и т.д.);

- экономические показатели (сколько отремонтировано дорог, организовано субботников, привлечено дополнительных финансовых средств и т.д.)

Однако минусом данной методики является то, что деятельность ТОС может быть оценена только количественно, о качестве судить сложно. В связи с этим, автор предлагает использовать экспертный балльный метод оценки. В качестве экспертов могут выступать представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также профессорско-преподавательский состав вузов - специалистов в области муниципального управления [Тулохонов, 2013].

Если продолжать тему оценки эффективности работы ТОС, то обратимся к классификации, похожей на предыдущую. В ней выделяют политические, социальные и экономические показатели. Каждая из групп состоит из определенного перечня показателей, который дополняет ранее описанную методику. Схематично классификацию можно представить на рисунке 3. [Егунов и др, 2012].

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.3. Индикаторы оценки эффективности ТОС [Егунов и др, 2012]

Для развития демократического, гражданского общества наибольшую роль играют политические факторы, которые представляют собой индикаторы политической активности ТОСов. Выполнение данной функции очень важно для современных органов территориального общественного самоуправления, так как смысл их создания состоит в самоорганизации граждан с целью улучшения территории, применении своих прав на участие в местном самоуправлении. Примерами такой политической вовлеченности могут быть участие в комиссиях и советах муниципального образования, благотворительных акциях, проектах, волонтерство и т.д. [Thomson, 2009]

Что касается правового регулирования ТОС, то на их формирование влияют внешние факторы. К таковым относятся политические, экономические, правовые, коммуникативные, образовательные и идеологические факторы [Булах, 2013].

В заключении обратимся к вопросу активности граждан в процессе самоуправления. Как показывает практика, современное общество пассивно в вопросах местного значение. В качестве причин могут быть:

а) отсутствие возможности принимать участие в собраниях ТОС ввиду занятости на работе;

б) безразличие к происходящему на территории;

в) убежденность людей в бесполезности деятельности ТОС;

г) наличие неприятельских соседских отношений;

д) и другие.

Так в работе А.А. Гармашева представлены результаты социологического опроса населения города Белгорода. Целью исследования было дать оценку общественной активности белгородцев в решении вопросов территории. Респондентам задавали вопросы, участвуют ли они в общих собраниях. Как выяснилось, достаточно высокий процент опрошенных слышали про такие собрания, но не участвуют в них. Это позволило исследователям сделать вывод о низкой активности граждан и рассуждать над ее причинами, среди которых оказались перечисленные выше. Для того чтобы повысить заинтересованность граждан, автор предлагает такие меры, как минимизировать межличностные конфликты, не насаждать людям ТОСы, применять виртуальные формы участия [Гармашев, 2012].

По мнению И.В. Мерсияновой, общественная активность является важным, но не основным условием успешного развития территориального общественного самоуправления в настоящее время. В первую очередь, данный институт нуждается в поддержании благоприятных условий для функционирования со стороны органов местного самоуправления [Мерсиянова, 2010].

Как отмечалось ранее, ТОСы могут существовать в форме некоммерческих организаций. Однако, далеко не все ТОСы являются НКО, что создает определенные трудности в процессе взаимодействия с государством. М.Н. Громова и И.В. Мерсиянова отмечают, что на сегодняшний день в нашей стране развитие форм поддержки НКО является одним из направлений институционализации взаимоотношений государства и гражданского общества. Данная поддержка может быть как финансовой (предоставление субсидий на адресной и конкурсной основе, предоставление налоговых льгот, обеспечение имуществом), так и нефинансовой (информационные, консультационные и образовательные услуги). Более того, автор приводит статистические данные, иллюстрирующие ежегодный рост объемов финансовой поддержки социально ориентированных НКО со стороны федерального бюджета [Громова, Мерсиянова, 2016]. Соответствующая диаграмма представлена на рисунке 4.

Данная информация говорит о том, что современным ТОСам достаточно выгодно оформляться в виде НКО, чтобы получать более существенную поддержку от органов власти.



Рис. 4 Объемы финансовой поддержки социально ориентированных НКО на федеральном уровне [Громова, Мерсиянова, 2016]

Таким образом, органы территориального общественного самоуправления - это распространенная форма самоорганизации граждан в Российской Федерации. Объединение в ТОСы способствует решению насущных проблем, более эффективному взаимодействию с властью и улучшение жилищных условий для людей определенной территории.

В данной части работы были установлены особенности функционирования ТОСов в России, основные направления их деятельности согласно нормативно-правовым документам и теоретическим аспектам. В следующей части работы необходимо изучить данные вопросы на практике.



Глава 2. Участие территориального общественного самоуправления в решении городских проблем: российская практика и опыт Пермского края

2.1 Анализ динамики развития и видов деятельности органов территориального общественного самоуправления в городах с «лучшей практикой»

После проведения анализа теоретических исследований о сопроизводстве локальных общественных благ такими органами, как территориальное общественное самоуправление, в данном параграфе рассмотрена их деятельность на практике. При этом, отметим, что анализ будет производиться по всей России.

Для начала обратимся к историческим сведениям. По данным Общероссийского Конгресса муниципальных образований (ОКМО), первые ТОСы появились в России в конце 1980-х годов, когда зарождалось местное самоуправление. Тогда основной их деятельностью было благоустройство территории и ЖКХ, однако были и такие объединения, которые помогали в проведении местных выборов. Они существовали в форме юридического лица, а также общественных волонтерских движений.

Сложившиеся принципы работы некоторым ТОСам пришлось изменить в результате принятия 6 октября 2003 года Федерального Закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Численность ТОСов по регионам России была различной. Одним из первых регионов, реализовавших нормы данного закона относительно территориального общественного самоуправление, была Волгоградская область. Это проявилось в том, что в регионе была принята областная целевая программа, проведено обучение государственных и муниципальных служащих. Наряду с Волгоградской областью одними из первых развитием ТОС занялись Пермь, Саратов, Екатеринбург, Новосибирск, Калуга, Омск, Рязань, Тюмень, Киров и другие города.

После 2009 года движение ТОС получило импульс к развитию. В 2010 году в Волгоградской области был проведен первый Всероссийский семинар по вопросам поддержки движения ТОС со стороны органов региональной и муниципальной властей. И по данным на 2013 год в России насчитывалось 2066 зарегистрированных ТОСов [ТОСы. Общероссийский конгресс…, 2013].

На сегодняшний день на начало 2016 года, по данным Министерства Юстиции России, общее число ТОСов составляет 30 815. Из них лишь 2117 зарегистрировано в качестве юридического лица и имеют статус некоммерческих организаций. Таким образом, около 93% ТОСов юридически не зарегистрировано [Совет Федерации Федерального Собрания…, 2016]. По словам председателя Всероссийского Совета местного самоуправления Д. Азарова, именно это препятствует многим незарегистрированным ТОСам реализовывать муниципальные программы и получать поддержку от органов власти.

Далее Минюст приводит следующую статистику. Интересным фактом является то, что из всех зарегистрированных ТОСов больше половины находится в Волгоградской области, если быть точнее, то 1219 - 57%. Следующий регион - Самарская область - 122 ТОСа. На третьем месте - Пермский край с 103 зарегистрированными ТОСами. Из 85 субъектов Российской Федерации в 28 регионах нет ни одного зарегистрированного территориального общественного самоуправления. Например, в Москве с численностью населения более 12 миллионов человек лишь девять ТОСо юридически оформлены. По мнению Д. Азарова, причина столь неравномерного распределения состоит в том, что в разных регионах страны органы власти по-разному относятся к такой форме самоорганизации жителей, что влияет на степень оказываемой поддержки и уровень развития ТОС.

Обратимся к мнению специалиста в области жилищного движения и территориального общественного самоуправления Е.С. Шоминой. Она отмечает, что до недавнего времени ТОСы в основном развивались в городах. Однако в начале 2000 годов они начали появляться и в сельской местности. Сельские ТОСы наиболее успешно функционируют в таких субъектах РФ, как Архангельская область, Республика Коми, Хабаровский край, Республика Башкортостан, Новгородская, Омская и Тульская области. Однако самым развитым регионом с точки зрения ТОСов, как показывает практика, является Волгоградская область. При этом отличается данная область не просто массовым движением ТОС в селах, а серьезной организационной, информационной и финансовой поддержкой со стороны власти. Руководствуясь личным опытом работы с Волгоградскими ТОСами, Е.С. Шомина подчеркивает, что при ТОСах существует множество клубов по интересам, спортивных секций, детских площадок, производится благоустройство территории, обеспечивается безопасность [Территориальное общественное самоуправление. Текущее состояние…, 2014].

Далее рассмотрим 20 городов России, отличающихся лучшими практиками работы территориального общественного самоуправления. Это города - региональные центры субъектов Российской Федерации. В данный список мы внесли: Абакан, Архангельск, Владимир, Волгоград, Вологда, Иваново, Иркутск, Калуга, Кемерово, Кострома, Курган, Липецк, Нижний Новгород, Омск, Пермь, Рязань, Самара, Томск, Улан-Удэ, Ульяновск. Прежде чем детально изучить деятельность территориального общественного самоуправления в этих городах, остановимся на количественной характеристике. В таблице 4 представлено не просто число органов территориального общественного самоуправления, а в сопоставлении с численностью населения каждого города по данным на 1 января 2015 года [Численность населения РФ…, 2015].



Таблица 4

Соотношение численности населения и количества ТОСов в городах России

Город	Численность населения, тыс. чел.	Количество ТОСов	Количество ТОС на жителей, ТОС/10000 чел
Абакан	176,2	7	0,4
Архангельск	350,9	11	0,3
Владимир	352,7	47	1,3
Волгоград	1017,5	174	1,7
Вологда	311,2	29	0,9
Иваново	409,3	36	0,9
Иркутск	620,1	74	1,2
Калуга	342,9	56	1,6
Кемерово	549,2	51	0,9
Кострома	276,1	32	1,2
Курган	326,3	8	0,2
Липецк	510,2	54	1,1
Нижний Новгород	1267,8	63	0,5
Омск	1173,9	81	0,7
Пермь	1036,5	98	0,9
Рязань	532,8	32	0,6
Самара	1171,8	74	0,6
Томск	564,9	30	0,5
Улан-Удэ	426,7	30	0,7
Ульяновск	619,5	60	1

Итак, таблица позволяет выявить тройку городов-лидеров по численности населения и по количеству ТОСов. По первому признаку выделяются такие города, как:

а) Нижний Новгород;

б) Омск;

в) Самара.

По второму признаку лидерами являются:

а) Волгоград;

б) Пермь;

в) Омск.

Итак, городом с наибольшей численностью населения является Нижний Новгород - 1267,8 тыс.человек. При этом в нем действует 63 ТОСа. Лидером по количеству ТОСов выступает Волгоград - 174 ТОСа. Однако численность его населения не на первом месте - 1017,5 тыс.чел.

Более того рассмотрим такой показатель, как количество органов территориального общественного самоуправления на 10000 человек. Мы видим, что по данному критерию на первых позициях такие города, как Волгоград (1,7 ТОС/10000 чел), Калуга (1,6 ТОС/10000 чел) и Владимир (1,3 ТОС/10000 чел).

Таким образом, на основе проделанного анализа можно сделать вывод о том, что количество ТОСов непосредственно не связано с численностью населения городов. То есть в российских городах не существует типичный охват численности проживающих людей на 1 ТОС.

Впервые в истории территориального общественного самоуправления в России в феврале 2016 года состоялся I Всероссийский съезд ТОС по инициативе АНО «Лига ТОС». В нем приняли участие представители 46 регионов Российской Федерации. На заседаниях поднимались следующие темы:

- «Взаимодействие ТОС, власти и бизнеса»;

- «Мониторинг ТОС РФ»;

- «Программы поддержки ТОС»;

- «Эффективность деятельности ТОС»;

- и другие.

Одним из главных выводов, к которому пришли участники съезда, заключается в следующем. В настоящее время все больше назревает необходимость поддержки органов территориального общественного самоуправления со стороны общественности и власти [Информационный бюллетень «Впервые в истории!»…, 2016]. Это не только подтверждает актуальность темы данной работы, но и значимость тех вопросов, которые будут рассмотрены далее, а именно деятельность органов ТОС и их финансовая поддержка со стороны государства.

Итак, анализ динамики развития территориального общественного самоуправления в России показал, что таковых органов больше 30 000 в стране, однако далеко не все зарегистрированы в качестве юридических лиц. Это создают определенные трудности при осуществлении деятельности, в частности при взаимодействии с властью. Кроме того, анализ статистических данных говорит о том, что количество ТОСов непосредственно не связано с численностью населения. В некоторых немногочисленных региональных центрах России ТОСов больше 100, и наоборот.

Теперь перейдем к деятельности ТОСов в перечисленных городах. В Приложении 1 представлена таблица 9, в которой собраны все виды деятельности данных органов по отдельным городам. В настоящей же части работы содержится немного иная таблица 5.

Для удобства и наглядности были обобщены близкие по смыслу мероприятия ТОСов, для того чтобы выявить, чем они занимаются чаще всего. Всего получилось 8 групп мероприятий.

Таблица 5

Частота упоминаний видов деятельности ТОС России

Наименование видов деятельности	Количество региональных центров, где были выявлены данные виды деятельности	Доля городов, где были выявлены данные виды деятельности, %
Организация субботников, озеленение территории, благоустройство мест массового отдыха, реставрация и строительство детских площадок	20	100
Организация досуга детей, взрослого населения и пожилых людей, ремонт и благоустройство клубов (домов культуры), библиотек, музеев, религиозных объектов, проведение культурно-массовых мероприятий	20	100
Организация спортивных мероприятий для взрослых и детей (соревнования по футболу, волейболу, баскетболу, настольному теннису, шахматам, шашкам, спортивному ориентированию, утренние зарядки)	18	90
Социальная поддержка: сбор вещей для малообеспеченных, оказание помощи по уходу за больными и престарелыми +опека и попечительство +участие в реализации социальных проектов	12	60
Совместная работа с полицией и другими органами по профилактике правонарушений + общественный контроль в сфере ЖКХ	11	55
Участие в общегородских и областных мероприятиях, проектах	7	35
Взаимодействие с органами МСУ, участие в организации встреч избирателей с депутатами	5	25
Облагораживание улиц: благоустройство дорог, пешеходных зон, освещение и электроснабжение улиц, установка водозаборных колонок + контроль над общественным транспортом	5	25

Итак, сделаем выводы по полученной таблице. Во всех рассмотренных городах, в первую очередь, ТОСы проводят субботники, занимаются озеленением, установкой цветников, облагораживают парки отдыха и придомовые территории, ликвидируют свалки, сносят аварийные деревья и т.д. Во-вторых, все ТОСы уделяют внимание организации досуга жителей, проводя различные культурно-массовые мероприятия. Это и кружки по интересам, и тематические встречи, и выступления местных творческих коллективов. В связи с тем, что данные виды деятельности присутствует во всех изученных городах России, можно говорить о том, что это основные направление их работы.

Также наиболее распространенным видом деятельности ТОСов выступает организация спортивных мероприятий. В подтверждение этому ТОСы регулярно выкладывают фотоотчеты на своих сайтах и порталах органов власти. Данным видом деятельности занимаются практически все рассмотренные городские ТОСы - 90%. Исключение составили лишь города Архангельск и Калуга.

Более половины ТОСов в российских городах проводят совместную профилактическую работу с органами полиции, социальными службами, а именно рейды, беседы и проверки. Кроме того представители ТОСов совместно с соответствующими органами осуществляют контроль в сфере жилищно-коммунального хозяйства (55%). Чуть больше городов (60%) обеспечивают социальную поддержку населению. В этот пункт включается оказание помощи инвалидам, пенсионерам, ветеранам, нуждающимся семьям, а также участие в благотворительных акциях.

Наименее распространенными практиками является взаимодействие с органами местного самоуправления, встречи с депутатами и их представителями. Всего 5 из рассмотренных городов России работают в данном направлении (25%).

Аналогичная ситуация характерна для облагораживания улиц в городах. Лишь некоторые ТОСы содействуют в строительстве дорог и пешеходных тротуаров, занимаются освещением улиц - 25%. К ним относятся ТОСы таких городов, как Архангельск, Улан-Удэ, Иваново, Иркутск и Ульяновск. Более того, в Улан-Удэ и Иркутске ТОСы также контролируют движение общественного транспорта.

Таким образом, мы получили общую картину развития территориального общественного самоуправления. Однако немаловажно остановиться более подробно на каждом из рассмотренных кейсов. Это позволит установить специфику их деятельности, которую важно иметь ввиду при проведении дальнейшего исследования. Кейсы представлены в Приложении 2.

Анализ «лучшей практики» деятельности ТОСов в 20 городах России позволяет выделить основные направления работы данных органов. Это благоустройство территории, организация досуга населения, проживающего в границах ТОС, в том числе спортивных и культурных мероприятий, активное участие в жизни города и региона, взаимодействие с местными органами власти для повышения эффективности своей деятельности. В целом, можно сказать, что практически все ТОСы выполняют схожие функции.

2.2 Анализ форм поддержки ТОСов со стороны муниципальной власти в городах с «лучшей практикой»

После анализа деятельности ТОСов в городах России необходимо остановиться на таком вопросе, как поддержка их работы со стороны государства и муниципалитетов. Практика показывает, что это является одной из главных проблем для органов территориального общественного самоуправления. В настоящее время ТОСы все чаще стараются добиваться помощи и поддержки от органов власти, чтобы достигать поставленные цели и вести эффективную деятельность. Специалист в области развития движения ТОС в России Е.С. Шомина отмечает, что успешность функционирования ТОС во многом зависит от отношения к нему власти и существованием различных форм и способов поддержки, в том числе финансовой [Шомина, 2014].

В связи с этим в данной части работы будет представлен анализ способов финансирования ТОСов со стороны органов власти в тех 20 городах, которые были рассмотрены ранее. Он показал, что все разнообразие применяемых форм поддержки можно разделить на следующие группы:

а) Конкурсы на лучшее ТОС.

б) Специализированные целевые программы регионального и муниципального уровня по развитию ТОС.

в) Проектное финансирование ТОС.

Теперь рассмотрим ситуацию в каждом из городов отдельно.

Начнем с города Абакан. Финансовая поддержка деятельности ТОС данного города осуществляется через участие в программах и мероприятиях, проводимых структурными подразделениями Администрации города, а также через участие в различных грантах, конкурсах, в том числе благодаря целевой благотворительной поддержке спонсоров и меценатов [Лучший опыт территориального…, 2014].

Архангельск является одним из лидеров в России по развитию территориального общественного самоуправления. С начала 2016 года действует ведомственная целевая программа «Развитие и поддержка территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования «Город Архангельск». В соответствии с ней одним из целевых индикаторов программы является количество социально значимых проектов ТОС, реализованных с привлечением средств городского и областного бюджетов. Таким образом, можно сказать, что в городе развито проектное финансирование ТОСов. В подтверждение этому можно привести слова министра по местному самоуправлению и внутренней политике Н. Кадашовой. Она отмечает, что основной формой поддержки ТОС остается субсидирование проектов [Движение ТОС - драйвер…, 2014]. Так на официальном сайте города Архангельска имеется перечень проектов, реализованных ТОСами с 2010 по 2015 годы, среди которых есть свод аварийных деревьев, отсыпка дорог, благоустройство зон отдыха и т.д. [ТОС. Проектная деятельность…, 2015]. Кроме того, для ТОСов Архангельска ежегодно проводится конкурс «Лучший ТОС», по результатам которого ТОСы получают денежные награждения из средств городского бюджета для дальнейшей работы. Победители могут подавать заявку на участие в областном конкурсе «Лучший ТОС Архангельской области».