Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Теоретико-правовые основы государственной политики в сфере предупреждения наркомании
• 1.1 Цели, задачи государственной политики в сфере предупреждения наркомании
• 1.2 Нормативно-правовые основы формирования и реализации государственной политики в сфере предупреждения наркомании
• 1.3 Система органов государственной власти, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере предупреждения наркомании на территории Челябинской области
• Глава 2. Анализ деятельности Управления ФСНК по Челябинской области по реализации государственной политики в сфере предупреждения наркомании
• 2.1 Оценка наркологической ситуации в Челябинской области
• 2.2 Практика деятельности Управления ФСНК по Челябинской области по реализации государственной политики в сфере предупреждения наркомании
• 2.3 Рекомендации по совершенствованию Управления ФСНК по Челябинской области по реализации государственной политики в сфере предупреждения наркомании
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

Масштаб незаконного оборота и потребления наркотиков на территории Российской Федерации представляет серьезную угрозу здоровью нации, социально-политической и экономической стабильности, безопасности государства. В последние годы в Российской Федерации предприняты меры по коренному изменению стратегии борьбы с незаконным оборотом наркотиков. С 1 января 1997 г. в Российской Федерации исключена уголовная ответственность за приобретение и хранение наркотических средств в небольших размерах без цели сбыта. С 11 декабря 2003 г. утратило силу положение Уголовного кодекса Российской Федерации, позволявшее применять принудительные меры медицинского характера к лицам, признанным нуждающимися в лечении от наркомании. Таким образом, прежний правоприменительный вектор смещен от борьбы с потребителями наркотиков (наркозависимыми) на противодействие сбыту наркотиков и организованному наркобизнесу, пресечение наркотрафика и подрыв финансовых основ наркопреступности. В этой связи основным средством предупреждения вовлечения в незаконное потребление наркотиков и воздействия на потребителей наркотиков является профилактика наркомании и предупреждение правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

На 1 марта 2012 года на территории Российской Федерации количество больных наркоманией, составило 317,2 тысячи человек, что почти в 5 раз больше, чем в 2008 году (64,9 тыс. человек). С каждым годом число наркозависимых продолжает увеличиваться. Хотя среди потребителей основную группу по-прежнему составляют лица в возрасте 18-39 лет (80%), к потреблению наркотических средств активно привлекаются дети и подростки. Численность больных наркоманией в Челябинской области на начало 2011 года достигла 20,3 тысячи человек.

Предупреждение наркомании и токсикомании в государственном масштабе - система мер, направленных на прекращение роста и снижение уровня незаконного потребления наркотических, токсических, психотропных средств; предупреждение совершения правонарушений лицами, употребляющими наркотические, токсические, психотропные средства, оказание им необходимой медицинской и реабилитационной помощи; осуществление государственного контроля за изготовлением, хранением, транспортировкой и реализацией наркотических и психотропных средств, пресечение их незаконного оборота. Хуснутдинова З. Главное в преодолении наркомании - профилактика. // Экономика и управление. 2011. №3. С. 21.

Изучение деятельности и анализ государственной системы предупреждения наркомании позволит сделать выводы о ее эффективности и предложить рекомендации по ее совершенствованию. Необходимость проведения предупреждения обусловлена тем, что наркомании подвержена трудоспособная часть населения страны. А именно трудоспособное население обеспечивает функционирование производства и жизнедеятельность всей страны в целом. Так как предупреждение наркомании является предварительным этапом с помощью нее можно предотвратить развитие самой болезни. Следовательно, от эффективно построенной системы предупреждения зависит количество людей не заболевших.

Все вышеизложенное обуславливает актуальность исследуемой темы и определяет объект, предмет, цель и задачи работы.

Объект выпускной квалификационной работы - Управление Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Челябинской области.

Предмет выпускной квалификационной работы - деятельность Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Челябинской области по предупреждению развитию наркомании в регионе.

Цель выпускной квалификационной работы - анализ практики реализации государственной политики в сфере предупреждения наркомании на материалах Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Челябинской области и выработка рекомендаций по ее совершенствованию

Поставленная цель выпускной квалификационной работы определила задачи исследования:

1. Выявить цели, задачи и направления государственной политики в сфере предупреждения наркомании.

2. Изучить нормативно-правовые основы формирования и реализации государственной политики в сфере предупреждения наркомании.

3. Оценить наркологическую ситуацию на территории Челябинской области.

4. Исследовать систему органов государственной власти, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере предупреждения наркомании на территории Челябинской области.

5. Выявить актуальные проблемы и сформулировать рекомендации по совершенствованию деятельности Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Челябинской области в сфере профилактики наркомании.

В процессе исследования использовался общенаучный (диалектический) метод познания, а также частнонаучные и специальные методы исследования, проведенные как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (метод системного анализа, исторический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному, нормативно-логический, сравнительно-правовой и системно-правовой методы). Цели и задачи определили структуру работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, формулируются объект, предмет, цели и задачи исследования. В первой главу выявляются цели и задачи государственной политики в сфере профилактики наркомании, исследуются нормативно правовые основы ее реализации. Во второй главе анализируются практические аспекты реализации государственной политики в сфере профилактики наркомании на примере Челябинской области, формулируются проблемы и разрабатываются рекомендации. В заключении формулируются выводы проведенного исследования.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы обуславливается наличием практических рекомендаций по решению выявленных проблем в деятельности Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Челябинской области по предупреждению развитию наркомании в регионе.

Глава 1. Теоретико-правовые основы государственной политики в сфере предупреждения наркомании

1.1 Цели, задачи государственной политики в сфере предупреждения наркомании

Наркотизацию общества следует рассматривать как процесс негативных социальных изменений в государстве под воздействием распространения наркомании. Осуществление государственной политики противодействия наркотизации предусматривает реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на свободу и личную неприкосновенность, охрану здоровья, защиту прав и свобод человека в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по устранению или минимизации условий, способствующих распространению наркомании Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря..

Юридический смысл «наркотики» отражен в законе «О наркотических средствах и психотропных веществах», в соответствии с которым вещество может быть признано наркотическим и включено Минздравом России в список наркотических веществ. Существуют 4 списка. Список №1 - самый строгий. См.: О наркотических средствах и психотропных веществах: Федеральный закон от 8 января 1998 г. №3-ФЗ. // Российская газета. 1998. 15 января.

К наркотикам те или иные вещества отнесены по следующим признакам:

1. способность вызывать эйфорию;

2. способность вызывать зависимость (психическую или физическую);

3. наносить существенный вред психическому или физическому здоровью;

4. вызывать опасность широкого распространения этих веществ среди населения;

5. потребление указанного вещества не является традиционным в данной культурной среде (иначе к наркотикам должны быть отнесены табак и алкоголь).

Государство признает, что применение наркотических средств и психотропных веществ в медицине необходимо для облегчения боли и страданий людей. Должны быть приняты надлежащие меры для удовлетворения потребностей в наркотических средствах и психотропных веществ для таких целей. Необходимо также использование наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров для научных и иных потребностей, при этом их доступность для таких целей не должна чрезмерно ограничиваться. Вместе с тем должно быть четкое ограничение использования наркотических средств и психотропных веществ в законных целях, и меры против злоупотребления такими веществами должны быть эффективными, координированными и универсальными. Поэтому необходимость в деятельности наркологических служб является неоспоримой. См.: Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 08 января 1998 г. №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (в ред. 18 июля 2009 г.). М., 2010. С. 6.

Комплексная предупреждение наркомании и токсикомании включает:

1. первичную профилактику, адресованную гражданам, не имеющим опыта употребления наркотических, токсических и психотропных средств, а также гражданам, употребляющим наркотические, токсические и психотропные средства, у которых еще не возникла зависимость от них;

2. вторичную профилактику в виде лечебных мероприятий, адресованных гражданам со сформировавшейся зависимостью от наркотических, токсических и психотропных средств;

3. третичную профилактику или комплексную реабилитацию лиц, прошедших курс лечения на этапе вторичной профилактики, либо лиц с аддиктивным поведением.

Первичная предупреждение предполагает обучение, запрещение пропаганды наркотических, токсических и психотропных средств, социальный менеджмент, психологическое консультирование и психотерапию. См.: Бикбулатов З.Т. Предупреждение наркомании и токсикомании среди молодежи. Челябинск, 2003. С. 23.

Обучение включает:

- обучение граждан, в том числе несовершеннолетних, по программам самопрофилактики;

- раннее воспитание у учащихся внутренней системы запретов на аддиктивное поведение, а также воспитание неаддиктивной системы получения удовольствий и снятия напряжения;

- обучение родителей и лиц, их заменяющих, навыкам бесконфликтного общения с детьми;

- обучение специалистов в сфере профилактики наркомании и токсикомании способам раннего выявления аддиктивного поведения, проведение профилактических бесед и иных форм профилактической работы.

Запрещение пропаганды наркотических, токсических и психотропных средств предполагает запрещение:

- пропаганды деятельности физических и юридических лиц, направленной на распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических, токсических и психотропных средств;

- производства и распространения книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространения в компьютерных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических, токсических и психотропных средств или совершения иных действий в этих целях.

Важная роль в системе первичной профилактики отводится социальному менеджменту, который включает:

- деятельность по созданию организаций молодежи, иных общественных объединений, пропагандирующих здоровый образ жизни и обеспечение их развития;

- деятельность по созданию зон досуговой жизнедеятельности несовершеннолетних (детские клубы и кружки, спортивные секции, оздоровительные, спортивные лагеря и другие); проведение молодежных и иных мероприятий с целью пропаганды здорового образа жизни;

- деятельность по расширению социальной рекламы ценностей здорового образа жизни.

Мероприятия вторичной профилактики предназначены для лиц, страдающих наркоманией и токсикоманией. Цель вторичной профилактики -- преодоление физической и психической зависимости от наркотических, токсических и психотропных средств.

Задачи вторичной профилактики:

1. выявление граждан, страдающих наркоманией и токсикоманией;

2. диагностика типа и степени зависимости, а также факторов, предрасполагающих к возникновению зависимости, провоцирующих и поддерживающих эту зависимость;

3. осуществление комплекса лечебных мероприятий, направленных на: проведение детоксикации; оказание неотложной наркологической помощи; преодоление физической зависимости; преодоление психической зависимости; лечение заболеваний, сопутствующих наркомании и токсикомании; формирование среды, поддерживающей здоровый образ жизни, в ближайшем социальном окружении лиц, страдающих наркоманией и токсикоманий, посредством психотерапевтических мероприятий.

В рамках третичной профилактики осуществляется реабилитация лиц, прошедших курс лечения на этапе вторичной профилактики, либо лиц с аддиктивным поведением имеет целью возвращение им способности жить без наркотических, токсических и психотропных средств. Система реабилитационных мероприятий адресована гражданам, в том числе несовершеннолетним с аддиктивным поведением, избавленным от биологической наркотической, токсической и психотропной зависимости, но сохраняющим психологическую зависимость и находящимся в социальном окружении, провоцирующем аддиктивное поведение, и имеет цель -- формирование и удержание ремиссии, изменение социального окружения, провоцирующего аддиктивное поведение.

Реабилитация включает в себя: См.: Лозовой В.В. Профилактика наркомании. Екатеринбург, 2000. С. 36.

1. медико-психологическую реабилитацию -- систему медицинских и психологических мероприятий, предназначенных для потребителей наркотических, токсических и психотропных средств без физической зависимости, но сохраняющих психологическую зависимость от наркотических, токсических и психотропных средств, и направленных на формирование отказа у граждан от аддиктивного поведения;

2. социально-психологическую реабилитацию -- систему медицинских, психологических мероприятий и социальных мероприятий, предназначенных для потребителей наркотических, токсических и психотропных средств без выраженной психологической зависимости от них и направленных на удержание ремиссии, профилактику наркомании и токсикомании и формирование неаддиктивного социального окружения;

3. социальную реабилитацию -- систему социальных мероприятий, предназначенных для лиц, избавившихся от физической и психологической зависимости от наркотических, токсических и психотропных средств, и направленных на удержание неаддиктивного социального окружения.

Наркологическая помощь больным наркоманией и токсикоманией оказывается по их просьбе или с их согласия, а несовершеннолетним в возрасте до 14 лет - по просьбе или с согласия их родителей или законных представителей, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Необходимость рассмотрения проблемы профилактики наркомании состоит в том, что современная ситуация в Российской Федерации характеризуется сохранением негативных тенденций в сфере незаконного оборота и незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, что представляет серьезную угрозу здоровью населения, экономике страны, правопорядку, а также безопасности государства.

Распространению наркотиков способствует криминализация российского общества, профессионализация и консолидация наркопреступности. По данным правоохранительных органов, в последние годы заметно активизировались процессы, связанные с монополизацией наркорынка, укреплением и развитием организованных форм наркобизнеса. См.: Правительство определилось с наркотиками // www.Ural.ru (Дата обращения: 16 декабря 2011г.)

Другие факторы, способствующие распространению незаконного потребления наркотиков, формируются в социальной сфере. К ним относятся наличие безработных среди молодежи, а также сравнительно низкий жизненный уровень населения - около 80 процентов населения России составляют малообеспеченные граждане. См.: Место россиян займут мигранты // www. Chel-tv.ru (Дата обращения: 19 декабря 2011г.) Трудные жизненные обстоятельства вынуждают их участвовать в наркобизнесе, который зачастую становится единственным источником получения дохода, - культивировать наркосодержащие растения, осуществлять курьерские перевозки наркотиков, вести розничную наркоторговлю и т.д.

Поляризация доходов различных социальных групп вызывает у определенной части подростков и молодежи чувство протеста, агрессивные устремления, является одной из причин криминализации общества, роста масштаба незаконного оборота наркотиков. Потребление наркотиков в молодежной среде приобретает статус особой субкультуры, моды.

Отсутствие целостной, научно обоснованной системы профилактики распространения наркомании, в первую очередь среди подростков и молодежи, не позволяет оказывать адекватное противодействие таким негативным явлениям.

Период 1991 - 2003 годов характеризовался устойчивым ростом числа больных наркоманией - показатель учтенной заболеваемости наркоманией увеличился за этот период в 11 раз. По данным органов здравоохранения, в 2009 году число больных, страдающих психическими расстройствами и расстройствами поведения, связанными с употреблением наркотиков, составило 781,4 тыс. человек, 65 процентов которых составляют лица в возрасте от 18 до 30 лет. В 2011 году их число равнялось 841,3 тыс. человек. По данным независимых социологических исследований, реальная численность потребителей наркотиков в стране превышает официальную численность в 8 - 10 раз. По данным общероссийского мониторинга, общая численность лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков, составляет 5,99 млн. человек, из них 1,87 млн. человек - это подростки и молодежь в возрасте до 24 лет. См.: Официальная статистика // www.chelgnk.ru (Дата обращения: 9 декабря 2011г.)

Значительное несоответствие данных официальной статистики Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и данных, полученных в результате проведения общероссийского мониторинга наркоситуации, о количестве лиц, незаконно потребляющих наркотики, свидетельствует о ненадлежащей организации учета указанной категории лиц. Основным фактором, отрицательно влияющим на несоответствие статистических данных реальному положению дел, является нежелание становиться на учет в связи с неблагоприятными правовыми последствиями, обусловленными самим фактом нахождения на учете в лечебно-профилактическом учреждении наркологического профиля.

Затраты на лечение больных наркоманией ложатся на федеральный бюджет. По информации Министерства здравоохранения, стоимость одного курса стационарного лечения больного наркоманией составляет 21 тыс. рублей. Ежегодно такое лечение проходят свыше 50 тыс. человек. См.: Медики ожидают всплеска наркомании // www. Chel-tv.ru (Дата обращения: 13 декабря 2011г.) Таким образом, расходы только на стационарное лечение потребителей наркотиков в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в целом по стране составляют свыше 1 млрд. рублей в год.

В настоящее время не разработаны достаточно эффективные средства и методы лечения наркомании. Наркологические диспансеры, оснащенные оборудованием для интенсивной терапии и необходимыми современными лекарствами, располагающие квалифицированными специалистами, обеспечивают излечение 10-20 процентов пациентов. Это означает, что из каждых 100 больных, прошедших полный курс лечения, 80-90 человек вновь начинают употреблять наркотики. См.: Опийный транзит // www.chelgnk.ru (Дата обращения: 22 декабря 2011г.)

Первоочередность решения данной проблемы напрямую связана с национальными приоритетами социально-экономического развития страны. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации особо отмечена необходимость создания безопасных условий жизни, снижения уровня преступности в стране, улучшения состояния здоровья российской нации и прекращения распространения наркомании как основ для раскрытия потенциала страны.

В настоящее время проблемы, связанные с предупреждением распространения наркотиков, противодействием их незаконному обороту, лечением больных наркоманией и их социальной реабилитацией на общегосударственном уровне, решаются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. В связи с этим надлежащая координация деятельности указанных органов, а также негосударственных организаций и общественных объединений становится непременным условием решения проблемы противодействия распространению наркомании.

Эффективным механизмом решения проблемы является программно-целевой метод планирования деятельности с четким определением целей и задач программы, выбором перечня скоординированных мероприятий по устранению причин и условий, способствующих незаконному распространению наркотиков, и их увязка с реальными возможностями федерального бюджета.

Использование такого метода позволит мобилизовать ресурсные возможности и сконцентрировать усилия на следующих приоритетных направлениях комплексного решения проблемы:

- предупреждение распространения незаконного потребления и незаконного оборота наркотиков;

- лечение и реабилитация больных наркоманией;

- пресечение незаконного оборота наркотиков.

Таким образом, предупреждение наркомании является приоритетной задачей органов государственного управления органов власти всех уровней управления. От эффективности профилактических мер зависит уровень заболеваемости наркоманией населения. Она осуществляет в несколько этапов, каждый из которых является необходимым.

1.2 Нормативно-правовые основы формирования и реализации государственной политики в сфере предупреждения наркомании

Проблема оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в последнее время приобрела глобальный масштаб и вызывает серьезную озабоченность мирового сообщества. Осознавая наркоугрозу, ООН ищет пути эффективного контроля за наркотиками и психотропными веществами. В этих целях были приняты три международные конвенции: 1961 года (о наркотических средствах), 1971 года (о психотропных веществах), 1988 года (о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ). Российская Федерация стала участницей этих конвенций, также как и других международных актов, осуществляющих правовое регулирование в области оборота наркотических средств и психотропных веществ. О последовательности РФ в данной деятельности свидетельствует то, что она с 03 июля 1996 года является Стороной Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года. Россия также присоединилась к Меморандуму о взаимопонимании в сотрудничестве в области контроля за незаконным производством, оборотом, злоупотреблением наркотическими средствами, психотропными веществами и прекурсорами от 04 мая 1996 г.

Любое государство - участник конвенций ООН - обязано иметь соответствующее законодательство и систему контроля, предусмотренные международными актами. Это важно, потому что отечественное законодательство, касающееся контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, подходило к решению данного вопроса в зависимости от конкретной исторической эпохи, в рамках которой происходило развитие российского общества и государства. Вместе с тем необходимо отметить, что отечественное законодательство в целом соответствовало международным нормам, но требовались определенная его корректировка и систематизация. См.: Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 08 января 1998 г. №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (в ред. 18 июля 2009 г.). М., 2010. С.117.

Оказание наркологической помощи больным наркоманией регламентируется соответствующими положениями Конституции РФ, Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан (Закон РФ от 22 июля 1993 г. №5487-1), Федеральным законом, а также правовыми актами органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ, приказы министерств), уставами (конституциями) субъектов Федерации, региональными законами и нормативными правовыми актами региональных органов исполнительной власти.

В 1992 году была начата работа по разработке проекта Федерального закона от 08 января 1998 г. №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».

Работа над законопроектом была завершена в конце 1997 года и 10 декабря 1997 г. закон был принят. 24 декабря 1997 г. данный федеральный закон был одобрен Советом Федерации, а 08 января 1998 г. подписан Президентом РФ. Так, в Российской Федерации вступил в действие Федеральный закон, регулирующий правовые и организационные направления по контролю за оборотом наркотиков, психотропных веществ и их прекурсоров. В нем сосредоточились такие направления работы:

- организационные основы деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту;

- особенности лицензионной деятельности, условия осуществления отдельных видов деятельности;

- использование наркотических средств и психотропных веществ;

- противодействие их незаконному обороту, наркологическая помощь больным наркоманией и т.д.

Современные условия жизни очень динамичны, и потому система контроля за оборотом наркотических средств постоянно корректируется. Свидетельством этому стал Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в РФ», которым был образован Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, преобразованный затем в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков. Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 (в ред. 9 марта 2004г.) // Российская газета. 2003. 25 марта; Российская газета. 2004. 13 марта.

Дальнейшим шагом в этом направлении стал Указ Президента РФ от 18 октября 2007 г. №1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров». Этим актом в целях совершенствования государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров образован Государственный антинаркотический комитет. Председателем Государственного антинаркотического комитета является директор Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков.

Согласно данному Указу в субъектах РФ для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований образовываются антинаркотические комиссии по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

В настоящее время существует только один федеральный документ, регламентирующий профилактическую деятельность - Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде (приказ МО РФ от 28.02.2000г.). Этот документ является нормативным только для образовательных учреждений.

Что касается эффективности нормативного регулирования профилактики наркомании то, здесь существует ряд пробелов в законодательстве. Так, нет четкого правового определения таких понятий, как «предупреждение наркомании» и «антинаркотическая пропаганда», отсутствуют четкие принципы и направления деятельности по профилактике наркомании, не определен полный объем полномочий субъектов по решению проблем наркомании.

Кроме этого требуют законодательного регулирования такие направления как предупреждение, выявление и учет наркозависимых, их лечение и медико-социальная реабилитация, а также дифференциация подследственности правоохранительных органов, ведущих борьбу с незаконным оборотом наркотиков. См.: Профилактика наркомании: российский и международный опыт. Екатеринбург, 2004. С. 40.

Таким образом, основными направлениями государственного регулирования в сфере предупреждения наркомании и токсикомании являются:

- пропаганда здорового образа жизни и формирование в обществе негативного отношения к наркомании и токсикомании;

- охрана здоровья человека, в том числе психического;

- создание правовых гарантий для системы профилактики наркомании и токсикомании, в том числе путем обеспечения гарантированного бюджетного финансирования;

- определение полномочий и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц в сфере профилактики наркомании и токсикомании; правовое регулирование отношений в данной области;

- создание для граждан, употребляющих наркотические, токсические и психотропные средства, условий для коррекции и социальной адаптации на основе правовых, медицинских и педагогических методов;

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов в сфере предупреждения наркомании и токсикомании.

Система предупреждения наркомании и токсикомании включает разработку и реализацию областных и муниципальных программ в сфере предупреждения наркомании и токсикомании; деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций различных форм собственности, в том числе общественных объединений, по предупреждению наркомании и токсикомании. См.: Профилактика наркомании: российский и международный опыт. Екатеринбург, 2004. С. 37.

Закон предъявляет общие требования к деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров: п. 1 ст. 8 - оборот на территории РФ осуществляется только в целях и порядке, установленных указанным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами РФ; п. 2 ст. 8 - деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, подлежит лицензированию и осуществляется в соответствии с международными договорами и законодательством РФ; п. 3 ст. 8 - порядок допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами устанавливается Правительством РФ.

Одной из основных преград на пути незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ является государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с ними: культивирование растений; разработку, переработку, распределение, ввоз (вывоз), уничтожение наркотических средств и психотропных веществ. Основные виды деятельности, связанные с обращением наркотических средств и психотропных веществ, входящих в Списки I и II, могут осуществляться только установленными законом организациями.

В соответствии со ст. 12 «Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» от 20 декабря 1988 г. стороны осуществляют такие меры, которые они считают необходимыми для контроля над изготовлением и распространением наркотических средств и психотропных веществ, в том числе, контролируют при помощи лицензий предприятия и помещения, в которых такое изготовление или распространение может иметь место, а также требуют от лицензиатов получения разрешения на осуществление вышеупомянутых операций.

Лицензирование деятельности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения, осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор).

Лицензирование деятельности других организаций, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в частности, аптек, выполняют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Лицензирующие органы призваны помимо выдачи разрешения осуществлять контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий (ст. 2, 6 Федерального закона Российской Федерации №128-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Постановление Правительства №648 от 4 ноября 2006 г., которым утверждены Положения о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II и III, именует такой контроль лицензионным и указывает, что осуществляется он в порядке, установленном ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Для получения лицензии на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, необходимо получить заключение Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее - ФСКН) о соответствии установленным требованиям объектов и помещений, где осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ и заключение об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к наркотическим средствам и психотропным веществам, непогашенной или неснятой судимости. Это связано с тем, что, во-первых, получение и проверка этой информации выходит за рамки полномочий территориального органа управления здравоохранением, так как предполагает использование собственных оперативных учётов и проведение оперативно-розыскных мероприятий; во-вторых, вовлечение в процесс лицензирования двух неподконтрольных друг другу органов ведет к снижению возможной коррупционной составляющей.

Понятие проверки дано в п. 6 ст. 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц». Проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. Таким образом, цель проверок - оценить, соответствует ли деятельность лица обязательным требованиям.

ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» относит к государственным органам, которые уполномочены осуществлять контрольно-надзорные мероприятия в аптечных организациях, осуществляющих легальный оборот наркотических средств, кроме федеральных и территориальных органов в сфере здравоохранения, органы прокуратуры, ФСКН, внутренних дел, ФСБ.

Согласно п. 9 ст. 9 ФЗ «О защите прав юридических лиц» в сфере здравоохранения, образования и в социальной сфере плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень этих видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Постановлением Правительства Российской Федерации, в котором указано, что в сфере розничной торговли лекарственными средствами и изготовления лекарственных средств в аптечных учреждениях, плановые проверки проводятся органами, осуществляющими лицензирование фармацевтической деятельности не чаще одного раза в год, а в сфере оптовой торговли - не чаще одного раза в два года.

Другими словами, плановые мероприятия по проверке юридического лица или индивидуального предпринимателя, в случае подконтрольности их деятельности нескольким ведомствам, осуществляется не один раз в год, а чаще - по плану, утвержденному каждым ведомством. В настоящее время полномочиями по контролю деятельности аптечных организаций наделены более шестидесяти ведомств.

Легальный оборот наркотических средств, на наш взгляд, подлежит жесткому избыточному контролю: осуществляется лицензирование всех видов деятельности, связанных с оборотом наркотиков; Правительство Российской Федерации устанавливает квоты, в пределах которых осуществляется их производство, хранение и ввоз (вывоз); все операции с наркотическими средствами подлежат строгой регистрации в специальных журналах; предъявляются особые требования к работникам, получающим доступ к наркотикам; устанавливаются специальные требования к объектам и помещениям, где осуществляется эта деятельность и др. Кроме этого, юридические лица - владельцы лицензий в соответствии с Правилами предоставления юридическими лицами отчетов о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ в обязательном порядке представляют отчеты о количестве изготовленных, отпущенных и реализованных наркотических средств и психотропных веществ и сведения о запасах наркотических средств и психотропных веществ в территориальные органы ФСКН РФ. В конечном итоге вся информация за год аккумулируется в сводном отчете ФСКН. При выявлении нарушений в ходе проведения плановой проверки либо при поступлении в уполномоченные государственные органы иных сигналов о нарушениях проводятся внеплановые проверки.

В результате большой объем отчетов, дополнительных журналов, проверок, требований к помещениям, охране, условиям хранения, сотрудникам приводит к тому, что аптеки считают невыгодным заниматься деятельностью, связанной с обращением наркотических лекарственных средств. Сложная ситуация сложилась и в сфере назначения, отпуска и применения наркотических средств больным. В докладе Формулярного комитета РАМН за 2008 г. подчеркивается «Из-за закручивания гаек органами по контролю за оборотом наркотиков назначение этих препаратов стало весьма проблематичным в стационарах»

Подводя итог, необходимо отметить, что, к сожалению, существующая система правовых ограничений не может эффективно противодействовать незаконному обороту наркотиков, что во многом обусловлено субъективными факторами, разрозненностью и эпизодичностью попыток органов власти обеспечить настойчивое проведение единой государственной политики противодействия наркотизации. До сих пор четко не определено понятие профилактики наркомании, антинаркотической программы. Нет закона, который бы регулировал непосредственно вопросы профилактики наркомании, в котором были бы определены меры по осуществлению этой деятельности. Следовательно, законодательство по профилактике наркомании требует доработки.

Кроме того, анализ законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере указывает на отсутствие эффективных мер противодействия в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, занимающихся распространением наркотических средств и психотропных веществ на территории России. В связи с этим введение административного наказания (в виде административного выдворения за пределы России) позволит повысить эффективность мер в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, что, возможно, повлечет за собой снижение криминогенной напряженности в ряде субъектов РФ.

1.3 Система органов государственной власти, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере предупреждения наркомании на территории Челябинской области

Федеральным исполнительным органом власти, осуществляющим контроль за оборотом наркотиков является Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, которая Указом Президента от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была переименована из Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и является ее приемником.

Основными направлениями деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) является выработка государственной политики, нормативно-правововое регулирование, контроль и надзор в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействие их незаконному обороту.

ФСКН России специально уполномочена на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. См.: Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. №976 // Российская газета. 2004. 31 июля.

В рамках данных направлений деятельности ФСКН России

- обеспечивает контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществляет меры по противодействию их незаконному обороту;

- выявляет, предупреждает, пресекает, раскрывает и предварительно расследует преступления

- создает и ведет единый банк данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту и др.

Если сравнивать Госнаркоконтроль и ФСКН, то можно сказать, что изменений в их деятельности с принятие Указа Президента не последовало. Таким образом, функции, которые были у Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и те, которые на сегодняшний день имеет Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков остались прежними. Руководство деятельностью ФСКН России осуществляет Президент РФ.

Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков имеет свои территориальные органы. Так по федеральным округам насчитывается восемь территориальных управлений. В рамках каждого округа выделяются управления по субъектам федерации. Так, например, в рамках Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Уральскому федеральному округу выделяется Управление ФСКН России по Челябинской области. Кроме этого, ФСКН по Челябинской области имеет девять местных органов.

В сфере профилактики наркомании в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков существует Управление межведомственного взаимодействия в сфере профилактики.

Кроме этого существуют и другие органы государственной власти осуществляющие деятельность по профилактике наркомании, которые взаимодействуют с ФСКН России.

Каждое ведомство решает свои задачи в комплексной системе профилактической работы. См.: Корченов В. Борьба с наркоманией: проблемы управления и правового обеспечения // Государственная служба. 2005. №3. С. 22-31.

Основными задачами органов внутренних дел по профилактике наркомании являются:

- проведение профилактической работы в пределах своей компетенции среди правонарушителей в целях предотвращения повторных правонарушений;

- выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и принятие в пределах своей компетенции мер по их устранению;

- внесение в соответствии с законодательством Российской Федерации в государственные и муниципальные органы, в организации различных форм собственности обязательных для рассмотрения представлений и предложений об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.

Основными задачами специализированных подразделений мполиции общественной безопасности органов внутренних дел по профилактике наркомании и токсикомании среди несовершеннолетних являются:

- выявление несовершеннолетних, нуждающихся в экстренной социальной помощи, оставшихся без попечения родителей, и направление их в специализированные учреждения социального обслуживания для несовершеннолетних, специализированные учреждения образования и здравоохранения;

- рассмотрение заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних, о совершении лицами, не достигшими возраста уголовной ответственности, общественно опасных деяний и принятие по ним решений в соответствии с действующим законодательством;

- выявление совершеннолетних лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, в том числе лиц, на которых законом возложены обязанности по воспитанию несовершеннолетних;

- выявление родителей (лиц, их заменяющих), не исполняющих или ненадлежаще исполняющих обязанности по воспитанию несовершеннолетних, на которых возложены эти обязанности.

Основными задачами учреждений здравоохранения в сфере профилактики наркомании и токсикомании являются: См.: Романова Л. Приоритетные направления в профилактике распространения наркотиков // Уголовное право. 2005. №2. С. 104-106.

- пропаганда здорового образа жизни, осуществление мероприятий по предупреждению и профилактике наркомании и токсикомании;

- оказание специализированной диагностической и лечебно-восстановительной помощи социально дезадаптированным несовершеннолетним;

- оказание консультативной помощи родителям (лицам, их заменяющим) несовершеннолетних, проходящих соответствующее лечение от наркомании и токсикомании;

- оказание консультативной помощи специалистам государственных и муниципальных организаций, осуществляющих мероприятия по профилактике наркомании и токсикомании;

- выявление, учет, обследование, наблюдение и лечение несовершеннолетних, употребляющих наркотические, токсические и психотропные средства.

Государственные организации здравоохранения при установлении у несовершеннолетних явных признаков физической и (или) психической недостаточности принимают меры по незамедлительному направлению на психолого-медико-педагогическую комиссию.

Задачами организаций социальной защиты и социального обслуживания в целях профилактики наркомании и токсикомании являются:

- выявление семей, нуждающихся в социальных услугах, в связи с выявлением лиц, особенно несовершеннолетних, страдающих наркоманией и токсикоманией;

- определение необходимых направлений социальной реабилитации, видов и форм социального обслуживания лиц, особенно несовершеннолетних, прошедших курс лечения от наркомании и токсикомании, их семей;

- предоставление социальных услуг, обеспечивающих защиту прав и законных интересов детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

Основными задачами специализированных учреждений по социальной реабилитации для несовершеннолетних (социально-реабилитационных центров, социальных приютов, центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей), осуществляющих профилактику наркомании и токсикомании, являются:

- выявление и устройство несовершеннолетних, попавших в трудную жизненную ситуацию и нуждающихся в помощи со стороны государства;

- обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, временного проживания с полным государственным обеспечением, включая медицинское обслуживание, коммунальные услуги;

- выявление и анализ причин, обусловивших безнадзорность, социальную дезадаптацию несовершеннолетних, внесение предложений по их устранению в соответствующие государственные органы и учреждения;

- обеспечение несовершеннолетних, имеющих различные формы дезадаптации, доступной, квалифицированной социальной, правовой, психологической, медицинской и педагогической помощью на основе программ социальной реабилитации, включающих профессионально-трудовые, учебные, культурные, спортивно-оздоровительные и иные мероприятия;

- обеспечение воспитанникам специализированных учреждений по социальной реабилитации несовершеннолетних возможности медицинского обследования и обучения в образовательных учреждениях. См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. №120. // Российская газета. 1999. 30 июня.

Органы государственной службы занятости в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере профилактики наркомании и токсикомании содействуют реализации права граждан на труд, на выбор рода деятельности и профессии, организуют профессиональную подготовку и переподготовку, квотируют и создают дополнительные рабочие места для прошедших курс лечения от наркомании и токсикомании, особенно несовершеннолетних, в целях их реабилитации, в соответствии с программами по профилактике наркомании и токсикомании.

Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления в области культуры, физической культуры, спорта и туризма в целях профилактики наркомании и токсикомании в пределах своей компетенции оказывают содействие гражданам, в том числе несовершеннолетним, в удовлетворении их духовных потребностей, приобщении к ценностям отечественной и мировой культуры, в обеспечении досуга, отдыха, спорта и туризма несовершеннолетних.

Молодежные организации (комплексные центры социального обслуживания молодежи, центры социально-психологической помощи молодежи, социальные службы для молодежи, подростково-молодежные клубы и центры, молодежные биржи труда и другие) в сфере профилактики наркомании и токсикомании осуществляют мероприятия по защите прав молодежи, организации занятости и досуга, предупреждению безнадзорности среди несовершеннолетних, предупреждению правонарушений и употребления наркотических, токсических и психотропных средств среди молодежи, оказывают социальную поддержку, проводят работу по развитию их творческих способностей.

Основной проблемой существующей в деятельности органов власти по профилактике наркомании является разобщенность сил, средств и возможностей различных ведомств. Несмотря на созданную единую государственную антинаркотическую политику, выстроенную систему антинаркотического законодательства возможности и деятельность ведомств используются нерационально, а иногда противодействуют друг другу, что затрудняет эффективность достижение конечной цели.