Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Система управления региональной политики
• 1.1 Исторические особенности региональной политики и управления
• 1.2 Структура региональной политики
• 1.3 Особенности и функции региональной политики
• Глава 2. Механизмы реализации региональной политики
• 2.1 Государственное регулирование
• 2.2 Концепции и прогнозы территориального развития
• 2.3 Целевые комплексные программы
• 2.4 Экспертиза и мониторинг
• Глава 3. Специфика долгосрочных региональных стратегий развития
• 3.1 Определение и сущность долгосрочной региональной стратегии России
• 3.2 Механизм реализации стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года
• Заключение
• Список литературы
• Введение
• Значимость системы управления региональной политики и механизмов её реализации в достижении целей и решений региональных задач в современных условиях очень велика, так как в России наблюдаются признаки дезинтеграции вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий.
• Актуальность выбранной темы обусловлена значительным ростом и разнообразием задач, решаемых регионами. В Российской Федерации до сих пор не отлажена система реализация основных компонентов региональной политики, однако государство ведет работу в этом направлении.
• Объектом исследования в работе будут регионы, предметом изучения- система региональной политики в России. Целью изучения в работе будет исследование существующих механизмов реализации региональной политики и проблемы их реализации. Для достижения поставленной задачи необходимо решить следующие задачи:

· ознакомиться с историческими особенностями региональной политики в России

· изучить структуру региональной политики;

· проанализировать современное состояние региональной политики в России;

· изучить механизмы реализации региональной политики;

Структура курсового проекта включает: введение, три главы, заключение, список использованных источников.

Глава 1. Система управления региональной политики

1.1 Исторические особенности региональной политики и управления

Под региональной политикой в Российской Федерации следует понимать одно из важнейших направлений деятельности государственных органов, в частности, Правительства Российской Федерации, синтезирующее ее региональные аспекты. Она представляет собой систему принципов, приоритетных направлений, методов и мероприятий федеральных органов власти по воздействию на территориальную структуру общества для достижения исторических целей социально-экономического развития страны. Конституция РФ декларирует диалоговую систему согласования интересов федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению устойчивого саморазвития человека на конкретной территории, в конкретном времени и конкретном социуме.

Каждый регион в процессе экономических реформ приобретает новое геополитическое и экономическое положение. Так, одни стали приграничными, другие потеряли свое место (специализацию) в едином экономическом пространстве страны. Многие регионы вынуждены менять схемы своего структурно-промышленного и аграрного развития.

В X веке, когда ещё не существовало единого централизованного государства, княгиня Ольга разделила Новгородскую землю на погосты и установила уроки. В результате борьбы князей территориальное деление было весьма нестабильным. Великий князь в конце жизни отдавал подвластные ему земли сыновьям в удел -- так возникали многочисленные удельные княжества.

В XII-XV веках на северо-западе существовала независимая от Киева Новгородская земля. В январе 1478 подчинена и включена Иваном III в состав Московского государства. Территория Новгородской земли была разделена на пятины.

Это деление просуществовало вплоть до начала XVIII века, когда Пётр I провёл реформу административно-территориального устройства и ввёл в качестве административно-территориальной единицы губернии. До этого существовали только более мелкие единицы -- уезды и волости. В XVI -- XVII веках некоторые из них были объединены в разряды.

18 декабря 1708 г. самодержец всероссийский Петр I подписал указ, в котором говорилось: «Великий государь указал, по именному своему великого государя указу, в своем Велико-Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». Ими стали Московская губерния с 39 городами, Ингерманландская (в последующем Санкт-Петербургская) с 29, Киевская с 56, Смоленская с 17, Архангелогородская с 20, Казанская с 71, Азовская с 77 и Сибирская с 30 городами. В основе петровского деления на восемь губерний лежал план его предшественника - царя Алексея Михайловича о разделении России на восемь обширных военных округов. Главный смысл губернской реформы состоял в максимальной мобилизации людских, материальных и финансовых ресурсов для создания сильных армии и флота, способных «прорубить окно в Европу», превратить Россию в могущественную империю.

Главными региональными наместниками стали генерал-губернаторы и губернаторы. Они не только защищали границы государства Российского, но и расширяли их. Многие территории губерний превышали размер многих европейских государств. Первые руководители обширных территорий (губерний) занимались чаще военными операциями, чем управляли ими.

Обязанности «правителей губерний» были довольно расплывчаты. В круг их полномочий, судя по практике губернаторской деятельности (указов царя по этим вопросам нет), входили: сбор с вверенных им территорий всех казенных налогов и проч., исполнение всех государственных повинностей, возложенных на губернию; своевременное предоставление определенного количества работников и рекрутов.

После смерти Петра I, в 1725 году, приходит понимание того, что региональной политике уделяется мало внимания, что неизбежно ведет к негативным последствиям для государства.

В связи с этим еще в 1726 г. по инициативе Верховного тайного совета стали проводиться мероприятия, направленные на большую централизацию системы управления регионами, а также ее одновременное упрощение и ужесточение, в результате чего элементы территориального самоуправления были сведены к минимуму. При Анне Иоанновне мало что изменилось, и новая, более централизованная система, продолжила свое существование.

Реформа 1727 г. явилась промежуточной между царствованиями Петра I и Екатерины II, ознаменовавшимися наиболее крупными преобразованиями административно-территориального деления страны. В результате ее осуществления территориально-политическая система Российской империи стала более централизованной. В ходе реформы были ликвидированы дистрикты как территориальные единицы низшего порядка. Губернии и провинции были вновь разделены на уезды. Также был ликвидирован институт земских комиссаров, являвшийся наиболее стабильным элементом самоуправления на местах. Всего после реформы 1727 г. в империи насчитывалось около 250 уездов и 14 губерний.

Период между правлениями Петра I и Екатерины II сопровождался также некоторыми изменениями в статусе городов и полномочиях городской администрации. Городское самоуправление было урезано. Главный магистрат отменен, магистраты на местах были переименованы в ратуши и стали подчинены губернаторам и воеводам. Была упрощена структура губернской администрации. В регионах происходила концентрация власти в руках губернатора, который был полностью подчинен центру: инструкция от 12 сентября 1728 г. определила, что единственным органом управления и суда в губернии является губернатор, а в провинции и уезде - воевода.

Значительные изменения в территориально-политическом устройстве и региональной политике Российской империи произошли в екатерининскую эпоху.

Впервые была установлена вертикальная иерархия: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору. Но эта властная вертикаль сочеталась с фактическим отсутствием контроля за ситуацией на местах. В результате резко возрос уровень произвола со стороны региональной администрации: власть губернаторов и воевод хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями и т.д., вместе с тем, фактически стала безграничной.

К концу царствования Екатерины II Российская империя делилась на 50 наместничеств и губерний, а также одну область. Сложившаяся система управления территорией страны была призвана решать задачу укрепления властной вертикали сверху донизу с учетом требований времени. Опираясь на дворянство, центр осуществлял свою политику в отношении регионов, одним из приоритетов которой на тот момент стало предотвращение разного рода народных волнений.

С 1914-1922 гг. происходит переход от Российской Империи (табл.1) к Российской республике, а затем и к РСФСР (табл.2) О.А. Соловьева Региональная экономика и управление // Учебное пособие. - 2008. - С. 102.

Таблица 1 Административно-территориальное устройство Российской империи (1914 год)

Уровень административно-территориального устройства	Кол-во	Средняя площадь тыс. кв. км	Средняя численность населения
Первый уровень
Генерал-губернаторство	7	1400	4400
Кавказское наместничество	1	330	12000
Великое княжество Финляндское	1	380	3000
Всего:	9	1200	6000
Второй уровень
Губерния	78	140	1800
Область	21	520	1100
Округ (самост.)	2	4	100
Градоначальство	9	0,2	700
Прочие (ханство, эмират, край)	3	н/д	н/д
Всего:	113	190	1500
Третий уровень
Уезд	812	20	200
Округ	35	130	250
Отдел	11	15	150
Район городской	27	н/д	150
Прочие (приставство, участок)	4	40	20
Всего:	889	25	190
Четвертый уровень
Волость	16760	1	10

Советский период управления страной - это принципиально иная организационная и социально-экономическая среда.

В управленческой деятельности бывшего СССР ощущался диктат центра и ведомственный монополизм, которые подавляли инициативу и ограничивали функции территориального управления. В тот период преобладали унифицированные подходы, которые во многом нивелировали всё разнообразие территориальной уникальности. Недостаточный учёт местной специфики часто был той причиной, которая тормозила проведение региональной политики.

Длительный путь развития Советского Союза характеризовался подъёмами и спадами интереса к региональной политике, что позволяет выделить ряд этапов её функционирования. Каждый этап отличается особенностями развития хозяйства и организации управления, спецификой региональной политики.

Первый этап (1917-1927 гг.) связан с установлением советской власти и поиском путей выхода из хозяйственного кризиса, неопределённости административно-территориального устройства, формирования новой национальной политики. Наиболее яркими событиями были:

· работа В.И. Ленина «Набросок плана научно-технических работ», в которой отражены идеи рационального размещения производительных сил;

· разработка плана ГОЭЛРО;

· создание Государственной Общеплановой Комиссии;

· введение новой экономической политики;

· образование Союза Советских Социалистических Республик и др.

Региональная политика на общесоюзном уровне стала проводиться на основе следующих принципов:

· экономического, предполагающего формирование территориально-производственных комбинатов (комплексов) с учётом природных, потребительских, трудовых и других ресурсов;

· национального, обеспечивающего соблюдение равенства всех наций и народов;

· политического, обеспечивающего укрепление государственного аппарата;

· культурного, предполагающего формирование пролетарской культуры;

· территориально-организационного, предполагающего формирование регионов, способных осуществлять региональную политику.

Определённый интерес для современной региональной политики представляет новая экономическая политика, проводимая в 1921-1927 гг. Её сущность заключалась в организации товарно-денежных отношений.

Второй этап (1928-1932 гг.) знаменуется деятельностью учёных и работников Госплана по разработке и реализации первого пятилетнего плана. Отличительными чертами этого периода были:

· сочетание отраслевого и территориального подходов в планировании и развитии народного хозяйства;

· промышленная политика, направленная на индустриализацию страны;

· аграрная политика, направленная на формирование коллективных хозяйств.

Третий этап (1933-1945 гг.) охватывает предвоенные и военные годы. Он ознаменован разработкой и реализацией второго и третьего пятилетних планов. Территориальный аспект оказался «в тени», появилась точка зрения о равномерном размещении производительных сил по территории страны. Ослабление внимания к региональной политике. Интегральное экономическое районирование, ориентированное на комплексное развитие регионов, стало игнорироваться.

Четвёртый этап (1946-1956 гг.) связан с восстановлением разрушенного войной хозяйства. Особое внимание в региональной политике было уделено подъёму экономики в западных районах России и союзных республик (Украина, Белоруссия, Молдавия, Латвия, Литва, Эстония). Не остались без внимания и другие регионы, в которых началась реструктуризация экономики и повышение удельного веса «мирной» продукции.

Пятый этап (1957-1964 гг.) ознаменовался перестройкой управления промышленностью, строительством и сельским хозяйством на основе территориального принципа. Были образованы административно-экономические районы, а для управления промышленными предприятиями и стройками созданы советы народного хозяйства. Это были органы государственного управления на местах с непосредственным подчинением Советам министров союзных республик.

Шестой этап (1965-1985 гг.) знаменовался ликвидацией совнархозов и восстановлением отраслевой системы управления. Одновременно возрос интерес к концепции территориально-производственных комплексов. Более того, в директивных документах появилось понятие программно-целевого территориально-производственного комплекса. В этот период проводилась в основном государственная политика, нацеленная на решение национальных проблем или межрегиональных вопросов.

Седьмой этап (1986-1991 гг.) ознаменовался перестроечными действиями правительственных органов. Больше внимания стало уделяться территориальному планированию, в связи с чем в регионах были созданы главные планово-экономические управления, находящиеся в ведении Советов Народных Депутатов. Главной их задачей стала разработка и контроль за выполнением комплексных планов экономического и социального развития регионов. Стали использоваться программно-целевые методы управления региональной экономикой, появились попытки увязать отраслевые и территориальные планы развития народного хозяйства страны.

В этот период были опубликованы научные работы по территориальной организации общества и обоснованию формирования их пространственных форм - территориальных общественных систем. Особое внимание заслуживали работы по введению территориального (регионального) хозрасчёта, формированию социалистического рынка, организации социалистического самоуправления и др. Однако на практике все эти начинания внедрялись с большими осложнениями, так как продолжала существовать жёсткая система партийно-государственного управления.

На каждом этапе были положительные и негативные аспекты разработки и реализации региональной политики, которые должны быть учтены в современных условиях демократизации российского общества, совершенствования государственного управления и местного самоуправления.

Таблица 2 Административно-территориальное устройство РСФСР (1934 г.)

Уровень административно-территориального устройства	Кол-во	Средняя площадь тыс. кв. км	Средняя численность населения, тыс. чел
Первый уровень
Край	10	1000	4700
Второй уровень
АССР	9	400	1200
Область	9	300	5000
Город республиканского значения	2	н/д	3000
Всего:	20	350	3000
Третий уровень
Область в составе краев	19	100	400
Округ	19	320
Всего:	38	200	250
Четвертый уровень
Район	1722	10	85
Пятый уровень
Сельсовет	45800	0,5	2

1.2 Структура региональной политики

Региональная политика является институциональной формой государственного (иногда и муниципального) территориального управления. Она опирается на региональную стратегию развития страны и становится своеобразной тактикой, призванной конкретизировать цели и задачи развития территорий, регулировать социально-экономические и другие процессы в рыночных условиях.

Учитывая современную специфику регионального развития, формируется структура региональной политики (рис. 1). В наиболее общем виде выделяются три структурных компонента политики:

Рис.1 «Структура региональной политики»

· регионы - субъекты Российской Федерации и объекты региональной политики;

· методология регионального развития и управления;

· законодательно-правовые основы региональной политики

Внутреннее содержание региональной политики можно представить в виде следующих структурно-функциональных блоков (рис.2):

· территориально-функционального;

· секторно-функционального;

· функционально-реализационного;

· функционально-типологического

Рис.2 «Структурно-функциональные блоки региональной политики»

Территориально-функциональный блок имеет географическую основу, поэтому раскроем его содержание более подробно. В этом блоке выделяются шесть территориальных уровней: три основных (федеральный, региональный и муниципальный), имеющих органы управления и способных проводить самостоятельную политику; три дополнительных (наднациональный, межрегиональный и межмуниципальный), возникающих в процессе:

· чрезмерной концентрации производства и населения;

· возникновения и обострения межтерриториальной географической, экологической, социальной, экономической ситуаций;

· депрессии территории;

· отсталости социально-экономического развития и др.

1.3 Особенности и функции региональной политики

Рассмотрим особенности и функции региональной политики, осуществляемой на основных территориальных уровнях. На каждом из них формируются специфические направления и характерные функции реализации политических решений.

Данные направления могут помочь сориентировать федеральную региональную политику на решение наиболее приоритетных и стратегически важных для регионов и страны задач. Основными мерами государственного воздействия центра на региональное развитие являются финансовые, экономические и правовые методы. На первый план среди них выдвигаются следующие:

· государственное инвестирование путём прямых правительственных инвестиций для восполнения доходной части региональных бюджетов, сооружения отдельных хозяйственных объектов, а также их территориальных сочетаний; вывода территорий из депрессивного состояния, или стимулирования развития отсталых территорий;

· государственная или другая помощь фирмам, акционерным обществам, финансово-промышленным группам, предпринимателям (дешёвые кредиты, дотации, субсидии, государственные гарантии, налоговые льготы и др.);

· косвенное экономическое стимулирование развития регионов путём создания за счёт государства разного рода инфраструктурных объектов общего пользования (транспортных, энергетических, водохозяйственных, рекреационных, спортивно-оздоровительных и др.);

· законодательные и финансовые мероприятия, осуществляемые федеральными властями и имеющие целью поощрения хозяйственного освоения новых территорий, или, наоборот, с целью ограничения новых инвестиций в регионы с чрезмерной концентрацией производства и сложной экологической обстановкой.

Государственное воздействие на ход регионального развития, помимо названных методов, имеет и другие формы, начиная от конституциональных построений и заканчивая разработкой конкретных программ. Федеральные власти могут принимать прямое участие в определении перспективных направлений функционирования регионов в структуре единого социально-экономического пространства РФ. Они также могут координировать региональное развитие с помощью косвенных методов, включающих законодательные акты, налоги, лицензии, субвенции и т.д.

Иной характер носит собственно региональная политика - политика самих регионов. Она представляет собой комплекс мероприятий по обеспечению достойной жизни каждого человека на подведомственной территории и устойчивого развития экономики с учётом экологического императива.

В переходный период развития и территориальной организации общества региональную политику желательно сконцентрировать по следующим направлениям:

· Обеспечение социальной защищённости каждого человека, поддержание достойного уровня жизни малообеспеченных слоёв населения, снижение уровня безработицы.

· Создание экономически благоприятной среды жизнедеятельности территориальных общностей людей, повышение качества и совершенствование образа жизни населения.

· Стимулирование процессов укрепления семьи и позитивной геодемографической ситуации, формирование иерархически организованных территориальных общностей людей.

· Снижение социально-экономической и политической напряжённости.

· Становление новых рыночных структур, различных форм собственности, предпринимательства, цивилизованной конкуренции во всех сферах региональной экономики.

· Создание условий для расширения малого бизнеса, привлечение и удержание инвестиций.

· Обеспечение нормального функционирования социальной, производственной, рыночной и экологической инфраструктуры.

· Формирование региональных бюджетов и внебюджетных фондов, изыскание возможностей пополнения финансовых ресурсов территорий.

· Рациональное использование природных ресурсов, их воспроизводство и охрана окружающей среды, организация особо охраняемых территорий.

· совершенствование региональных систем расселения населения, улучшение районной планировки, формирование цивилизованного облика городов и сёл.

· Формирование регионального внешнеэкономического комплекса, совершенствование внешнеторговой деятельности, стимулирование производства конкурентоспособной продукции.

· Обеспечение сбалансированного развития всех муниципальных образований, функционирующих на территории региона.

Эти и другие направления могут составить основу региональной политики, проводимой региональными органами управления.

Региональная политика на муниципальном уровне, в первую очередь, должна быть направлена на формирование территориальных общностей людей, благоприятной среды для проживания населения и функционирования хозяйственных объектов. Среди приоритетных направлений политического воздействия муниципальных органов на территориальное развитие можно выделить следующие:

· формирование и рациональное использование муниципальной собственности;

· создание условий для формирования местных рынков;

· привлечение инвестиций и целевое их использование;

· обеспечение прав и безопасности людей;

· реформирование жилищно-коммунального хозяйства;

· содействие деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Глава 2. Механизмы реализации региональной политики

Новая региональная политика в Российской федерации находится на стадии становления, поэтому ещё не полностью отработан механизм её разработки и реализации. Ощущается фрагментарность нормативно-правовой базы, недостаточная действенность механизма и методов воплощения политики в процессы регионального развития. Государственное регулирование процессов развития рыночной экономики пока ещё не достигло баланса между методами прямого и косвенного воздействия.

Действенность региональной политики особенно сильно зависит от механизма её реализации. Структура механизма пока ещё полностью не сформировалась и включает следующие компоненты:

· маркетинг территории;

· концепции;

· прогнозы;

· стратегические планы;

· целевые программы;

· экспертизу;

· геоинформационные системы;

· мониторинг и др.

Для повышения эффективности этого механизма необходимо более полное правовое, информационное, научно-методологическое и финансовое обеспечение. Процессы разработки и реализации региональной политики регламентируются Указом Президента от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В этом документе изложены цели и задачи региональной политики, формы и методы её реализации. Особое внимание обращается на повышение темпов социально-экономического развития регионов, обеспечение роста благосостояния населения, развитие федерализма и местного самоуправления.

Согласно указа в структуре механизма реализации региональной политики выделяются региональное прогнозирование, программирование, проектирование. При этом подчёркивается повышенная роль государственного управления в формировании рыночной экономики, повышении социальной и территориальной справедливости, сохранении благоприятной среды жизни людей.

2.1 Государственное регулирование

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 11) государственную власть в нашей стране осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Для повышения роли демократических процессов в государственном управлении создана специальная общественная палата. Государственная власть в субъектах Российской Федерации представлена региональным управлением во главе с губернатором (президентом республики) (рис.3) кандидатура на пост губернатора (президента) предлагается Президентом страны и утверждается законодательными (представительными) органами регионов. Депутаты законодательных собраний выбираются населением соответствующего региона.

Наряду с государственным управлением в Российской Федерации активную роль играет местное самоуправление. В статье 12 Конституции РФ отмечается: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Формирование муниципальных образований происходит согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год). Муниципальными образованиями являются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения.

Рис. 3. «Структура государственного управления»

Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросы местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и других местных традиций. К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и Федеральным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

Структура местного самоуправления включает представительные органы, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган).

Государственные органы управления и местного самоуправления имеют достаточно полномочий и методов регулирования социально-экономического развития страны и её регионов. Регулирование территориального развития представляет совокупность подходов, способов, процедур, средств направленного воздействия на хозяйственные структуры для установления и поддержания гармоничных связей между природой, населением и хозяйством. Для повышения эффективности регулирования необходимо совершенствовать и активизировать региональную политику по обеспечению экономической самостоятельности территорий и укреплению политической и социально-экономической целостности Российской Федерации.

В современных условиях стагнации большинства экономик, наличия депрессивных территорий, ухудшения социальной ситуации должно быть укреплено государственное регулирование. Требуется расширение методов и средств регулирования, повышение действенности регулирующих воздействий. В структуре инструментов государственного регулирования три их группы:

· административные;

· экономические;

· смешанные (рис.4).

Административные инструменты включают в свой состав меры запрета, разрешения и принуждения. Особое внимание уделяется контролю над исполнением требований государства и законов.

Экономические средства регулирования основаны на бюджетной, денежно-кредитной политике и поведении региона как собственника они включают прямые расходы государства, налоги и льготы, а также использование государственной собственности.

Смешанные регуляторы включают административное регулирование - меры демонополизации и экономические средства - социально-экономическое программирование, программирование рыночной инфраструктуры, повышение привлекательности инвестиционного климата и др.

Рис. 4. «Инструменты регионального регулирования»

Управленческие воздействия федеральных, региональных и местных органов власти желательно расширить и дифференцировать по отношению к объектам разных форм собственности. Все меры и методы регулирования должны опираться на нормативно-правовые документы: Конституцию РФ, Федеральные и региональные законы, Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и др.

По отношению к объектам федеральной и региональной собственности необходимо использовать методы правового и административного регулирования. Эти методы будут способствовать сохранению и укреплению всей совокупности взаимодействий центра и регионов.

Комплексные исследования вопросов территориальной организации общества, размещения производительных сил и развития социально-экономических регионов создают базис для разработки региональной политики и совершенствования государственного регулирования процессов социально-экономического развития страны и отдельных территорий.

Опираясь на научное обеспечение, государственное регулирование должно взять на себя сохранение российского федерализма и обеспечение военной, экономической, экологической, политической безопасности жизни людей. Для сохранения и укрепления общероссийского пространства необходимо отрегулировать отношения между центром, регионами и муниципальными образованиями, а также межрегиональными и межмуниципальными ассоциациями, округами, соглашениями. Особенно важно установить «вертикальные» взаимодействия, для чего нужно отрегулировать и подкрепить нормативно-правовыми актами процессы делегирования полномочий управленческих функций «снизу-вверх».

Для поддержания государственного регулирования федеральных отношений и социально-экономического развития регионов важное значение имеет информационное обеспечение. Оно необходимо для постоянного функционирования региональных маркетинга и мониторинга. Для ориентации в рыночных отношениях, определения ёмкости рынков, удовлетворения покупательских потребностей, совершенствования управленческой деятельности необходима маркетинговая информация.

Система маркетинговой информации - это постоянно действующая система взаимосвязи людей, оборудования и методических приёмов, предназначенных для сбора, классификации, оценки и распространения актуальной, своевременной и точной информации для использования её распорядителями сферы маркетинга.

Не менее важно информационное обеспечение для функционирования регионального мониторинга. С этой целью во всех регионах необходимо активизировать деятельность геоинформационных систем, включающих сбор, обработку и использование отслеживающей информации о социально-экономическом и экологическом развитии регионов. Установление обратной связи управленческих структур с реальным сектором через мониторинг позволит боле оперативно оказывать регулирующие воздействия на все сферы регионального функционирования.

В эффективной организации государственного регулирования и реализации региональной политики существенную роль играет методологическое и методическое обеспечение. В структуре обеспечения можно выделить следующие блоки: долгосрочные концепции и прогнозы; программы, планы, проекты и схемы функционирования регионов; экспертиза и контроль за региональным развитием. Действенность этих блоков во многом зависит от глубины и обоснованности разрабатываемых документов, учитывающих всё многообразие связей и отношений в региональных системах: «природа-население-хозяйство». Отсюда становится очевидной возрастающая роль географической науки, комплексно изучающей интегральные геосистемы. Её теоретические, методические и прикладные исследования могут стать методологической, конструктивной и регулятивной основой механизма проведения региональной политики и управления.

2.2 Концепции и прогнозы территориального развития

Одним из наиболее эффективных механизмов региональной политики и государственного регулирования является разработка и реализация концепций и прогнозов территориального развития. Концепции и прогнозы воплощают в себе общий замысел, взгляд в будущее и основные направления развития страны и её регионов. В концепции закладывается основная идея социально-экономической эволюции территории. Идея неразрывно связана с идеалом как высшей целью развития страны и отдельных территорий, ориентиром региональной стратегии и политики. Научно обоснованные концепции могут стать своеобразно идеологией жизнедеятельности людей. Они отражают цели, общие параметры, структурные пропорции, возможные направления для скорейшего достижения долгосрочных целей.

Разработка концептуальных основ территориального развития обычно осуществляется исполнительными органами управления с привлечением учёных разных научных направлений. Географическое обоснование концепций опирается на представление территории как геосистемы, включающей природу, население и хозяйство. Страна и регионы рассматриваются как целостные социально ориентированные территориальные общественные системы.

Долгосрочная концепция развития регионов характеризуется четкой целевой направленностью на решение социально-экономических и экологических проблем. В ней воплощаются все территориальные исследования, включая отраслевые и локальные. На основе согласования целей и интересов развития районов и страны вырабатывается целостная стратегия перспективного развития.

Концепции территориального развития разрабатываются на разные сроки. На долгосрочную перспективу обычно намечаются цели и основные направления функционирования регионов, качественные ориентиры улучшения социально-экономических и экологических условий жизни населения. Концепции на средне- и краткосрочные периоды, наряду с качественными характеристиками, включают и количественные показатели.

Концепции строятся на основе долгосрочной стратегии развития страны и могут иметь следующую интегральную структуру (рис. 5):

· региональная стратегия России;

· проблемная обстановка в регионе;

· цели и задачи развития;

· стратегический план, прогноз;

· приоритетные сферы и территории;

· перспективная модель региона;

· целевые программы



Рис.5 «Структурная схема концепции регионального развития»

Ориентируясь на региональную стратегию развития Российской Федерации, необходимо выявить внутренний и внешний потенциал территории, состояние социально-экономической, экологической и политической обстановки. При анализе проблемной ситуации в регионах нужно учитывать обстановку как в стране в целом, так и в муниципальных образованиях. Проблемная ситуация является своеобразным индикатором территориального неблагополучия и служит побудительной силой социально-экономического функционирования. Развитие регионов происходит в ходе решения внутренних проблем между ожидаемым качеством жизни и реальной действительностью, наличием товаров и покупательской возможностью населения, населением и средой обитания, городской и сельской местностью, производительными силами и общественными отношениями и т.д. Для решения этих и других проблем необходимы чёткая постановка целей и соответствующий набор средств, методов, инструментов.

Постановка целей и формулировка вытекающих из них задач является наиболее ответственным этапом разработки концепции. При этом важно предвидеть последствия решаемых проблем, перспективную ситуацию в стране, регионах и муниципальных образованиях.

Цели и задачи должны отражать остроту территориальных проблем и одновременно выражать интересы населения. Они должны быть социально ориентированными, экологически безопасными и реально достижимыми. Система целей может быть ранжирована с выделением подцелей первого, второго и других порядков.

Среди задач наиболее актуальными являются следующие:

1. Повышение социальной защиты населения, устранение негативных процессов монетизации, формирование среднего класса, обеспечение физической, психической и экологической безопасности жизни людей.

2. Формирование территориальных общностей людей, в которых создаются условия для укрепления семьи, регионального воспроизводства населения, материальной поддержки молодёжи, малоимущих граждан, инвалидов и пенсионеров.

3. Создание благоприятной экологической среды жизни людей, включая природное, экономическое, социальное, духовное, политическое окружение.

4. Формирование прогрессивной производственной и территориальной структуры многоукладной экономики, привлечение инвестиций и стимулирование инноваций.

5. Становление общероссийского и региональных рынков, обеспечение их высококачественными, конкурентоспособными услугами и товарами потребительского и производственного назначения.

6. Сбалансированное развитие муниципальных образований, городской и сельской местности, опорного каркаса расселения и экологического каркаса территории.

7. Рациональное природопользование, сохранение генофонда и охрана природной среды.

8. Обеспечение комфортного инфраструктурного обустройства территории.

9. Формирование оптимальных бюджетов и совершенствование межбюджетных отношений.

10. Совершенствование регионального управления и местного самоуправления.

Стратегические планы становятся одним из активных видов долгосрочных прогнозов развития городов. Они представляют собой комплект документов, в которых отражены стратегические цели и задачи будущего развития конкретного города, потенциальные возможности и приоритетные направления его развития. Специфика стратегических планов заключается в том, что они конструируют модель будущего функционирования города, как относительно идеального местожительства людей, и обосновывают пути достижения этого идеала.

Как метод местного самоуправления и одновременно звено, этап концепции территориального развития, стратегическое планирование становится активным инструментом регулирования процессов социально-экономического развития муниципальных и даже региональных образований.

Особую актуальность в концептуальных построениях приобретают долгосрочные прогнозы. Социально-экономические прогнозы территориального развития опираются на систему принципов: системности, комплексности, историзма, ассоциативности, компаративности, преемственности, непрерывности и др.

Социально-экономическое прогнозирование намечает пути развития территории на длительный перспективный период. При этом используются два основных вида прогноза - поисковый (исследовательский) и нормативный. Первый сводится к продолжению в прогнозируемом периоде настоящих, достаточно хорошо изученных, устойчивых тенденций и закономерностей.

Нормативный прогноз исходит из представлений о желаемом, заданном состоянии территории, установленный момент будущего, которое обеспечивается достижением наиболее рациональными путями заранее поставленных целей. Территориальные прогнозы разрабатываются, как правило, при взаимно корректирующем влиянии поисковых и нормативных прогнозов, позволяющих отобрать наиболее обоснованные варианты будущего состояния территории.

На стыке этих двух видов прогнозирования появляется программно-целевое прогнозирование. Этот вид прогнозирования строится на основе синтеза нормативного и поискового методов прогнозирования. Он является базисом для создания целевых комплексных программ развития территории, одним из факторов проблемного районирования.

Прогнозирование развития социально-экономических регионов целесообразнее осуществлять по функциональным блокам с учетом взаимосвязей и взаимоотношений их между собою. Основное содержание этих блоков отраженно в схеме на рисунке 6.

Рис. 6 «Структура комплексного прогноза региона»

Главное назначение комплексных прогнозов заключается в обеспечении информацией о будущем состоянии регионов, формировании концепции их долгосрочного развития. Стержнем комплексных прогнозов является предсказание путей совершенствования региональных и локальных процессов общественного воспроизводства.

Разработку прогнозов можно рассматривать как системное исследование, распадающееся на ряд этапов:

1. Постановка цели и задач прогноза.

2. Определение временных границ исследования.

3. Сбор и систематизация всей информации о функционировании и развитии регионов и их функциональных блоков.

4. Построение «дерева целей» и «дерева ресурсов», выбор методов прогнозирования, выявление ограничений и более инерционных аспектов развития регионов.

5. Синтез частных прогнозов: природных ресурсов, региональной организации производительных сил и функционирования ТПК, роста численности населения и его расселения, развития производственной и социальной инфраструктуры и др.

6. Разработка основных параметров прогноза.

7. Построение предварительного прогноза.

8. Экспертиза и составление окончательного прогноза.

9. Корректировка прогноза.

Эти этапы прогнозирования носят обобщающий характер и в процессе исследования обычно корректируются и уточняются. При этом важную роль играет полнота и действенность методического инструментария. Наиболее распространёнными методами прогнозирования являются следующие: экстраполяции, экспертных оценок, балансовый, моделирования, картографический, графоаналитический и др.

В концепциях территориального развития важным этапом является выбор приоритетных направлений социально-экономического функционирования. При этом следует ориентироваться на повышение социализации рыночной экономики, постепенный переход на высокотехнологичные производства, впуск экологически чистой продукции. Среди приоритетных сфер выделяются следующие:

· благополучие людей;

· социальная защищённость населения;

· сохранение этноса;

· укрепление семьи;

· эффективность производства;

· конкурентоспособность продукции;

· высокое качество услуг;

· инновационная деятельность;

· сбалансированность бюджета;

· комфортная среда жизни людей и др.

При выборе приоритетных территорий следует выделить полюса роста, предвидеть фокусы перспективного развития и предусмотреть весь механизм мультипликационного воздействия на окружающую среду. Для определения степени взаимовлияния предприятий разного профиля можно использовать конструкцию энергопроизводственных циклов. Анализ функционирования поточно-постадийной цепочки производств в структуре циклов, диагноз взаимообусловленности и эффективности сопряжённого развития могут стать базисом для определения технополисов, технопарков, особых экономических зон технико-внедренческого и промышленно-производственного направлений.

Наиболее ответственным этапом концептуальных разработок является конструирование перспективой модели региона. Она может быть представлена в форме идеальной социально-эколого-экономической системы (комплекса). В центре комплекса функционирует человек (семья, социум, этнос), проживающий в комфортной окружающей среде.

Конкретная реализация концепций территориального развития осуществляется в целевых комплексных программах.

2.3 Целевые комплексные программы

Конкретный механизм реализации региональной политики и концептуальных положений территориального развития представлен совокупностью директивных и индикативных документов. Среди них наиболее действенными являются планы, схемы, проекты, программы.

Планы были составной частью управления в СССР - государства с плановой экономикой. Это был достаточно эффективный механизм, регулирующий хозяйственную деятельность в разрезе отраслей и территорий. Распад СССР и переход России на «рельсы» рыночной экономики сопровождались отказом от методов планирования. Игнорирование всех видов планирования и чрезмерная вера в регулирующие возможности рынка оказались не совсем оправданными. Действенная роль планирования в рыночных условиях наглядно видна на примере современных высокоразвитых стран.

В современных условиях не утратили своего значения также и проекты районной планировки.

Целью районной планировки является прогнозирование взаимосвязанного развития и размещения объектов хозяйства, населения, структур природопользования, организации территории для нового строительства. Объектами схем районных планировок являются мезорайоны, а проектов - микро- и топорайоны.

При разработке проектов и схем районных планировок широко используется метод перспективного проектирования территории, который учитывает все факторы развития и размещения хозяйственных объектов; экономические, социальные, экистические, геоэкологические, природно-ресурсные, архитектурно-планировочные, санитарно-гигиенические, ландшафтные и др.

Глубокое изучение и анализ управленческих и инвестиционных процессов развития территорий, а также нацеленность на оперативную и качественную разработку градостроительной документации укрепило мнение о целесообразности разработки комплексных проектов управления градостроительным развитием территориальных образований.

Ведущее место в управленческой деятельности заняли программно-целевые методы регулирования социально-экономического развития регионов всех уровней. Наиболее полное выражение программно-целевые методы находят в целевых программах развития регионов и муниципальных образований.

Под целевой программой понимается адресный документ, направленный на решение региональных проблем, в котором взаимосвязаны все задания и мероприятия по целям, ресурсам, исполнителям и срокам.

Всё многообразие программ можно классифицировать по нескольким признакам:

· по государственному статусу они могут быть межгосударственными, федеральными, межрегиональными, региональными, межмуниципальными и муниципальными;

· по территориальному охвату программы подразделяются на общероссийские, субрегиональные (в границах федеральных округов), региональные и локальные;

· по функциональной ориентации программы подразделяются на комплексные, межфункциональные и функциональные;

· по срокам реализации программы подразделяются на краткосрочные (до 2 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

При разработке комплексной и функциональных программ нужно руководствоваться идеями, общим замыслом концепции регионального развития. В концепции заложены критерии отбора и ранжирования территориальных проблем, поставлены главная цель и цели других порядков. Руководствуясь концептуальными положениями, для каждого региона разрабатываются комплексная и функциональные целевые программы. Комплексная программа направлена на решение узловой социально-экономико-экологической проблемы, функциональные - на решение частных проблем: социальных, экологических, экономических и т.д.

Комплексные целевые программы отличаются долгосрочностью и призваны решить задачи региональной политики. Их выполнение позволит улучшить условия, повысить уровень и качество жизни населения, осуществить кардинальные структурные изменения, увеличить эффективность региональной экономики и социальной сферы, обеспечить социально-экономическую и экологическую безопасность, рациональное природопользование.

Целевые программы разрабатываются в виде единого документа, который обычно включает следующие разделы:

1. Содержание проблемы и необходимость её решения программно-целевыми методами.

2. Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы.

3. Совокупность программных мероприятий.

4. Ресурсное обеспечение программы.

5. Механизм реализации программы.

6. Организация управления программой и контроль за ходом её реализации.

7. Оценка ожидаемой эффективности, социальных, экономических, экологических последствий от выполнения программы.

8. Паспорт программы.

Схематическая модель целевой комплексной программы развития регионов состоит из пяти блоков: целевого, ресурсного, процессуального, координирующего и обеспечивающего (рис.7).



Рис. 7 «Схематическая модель целевой комплексной программы»

Целевой блок включает анализ проблемной ситуации и определение целей первого, второго и последующих порядков. Проблемная ситуация, выявленная в концепции территориального развития, анализируется и диагностируется. Актуальность проблем служит основой для определения порядка целей. Для этого строится «дерево целей» - ориентированный граф, который позволяет учесть взаимообусловленность целей и очерёдность их достижения.

Ресурсный блок отражает внутренний потенциал региона и включает природно-ресурсные, биоэкологические, производственные, демографические, социальные, инновационные, инвестиционные и другие факторы. На основе анализа первичной информации и диагностических расчётов разрабатываются материальные, финансовые, трудоресурсные балансы. Балансовый метод даёт определить сроки и выбрать рациональные варианты реализации программы.

Процессуальный блок включает все процессы регионального развития, начиная с технологических, промышленных, аграрных и заканчивая социальными и духовными. Он является связующим между целевым и ресурсным блоками. На основе сетевых графиков и ориентированных графов осуществляется взаимоувязка всех процессов по времени, ресурсам и исполнителям. Особое внимание обращается на сочетание действующих и вновь создаваемых экономических, инфраструктурных и других объектов. Широко используя балансовые расчёты и учитывая ограничения в ресурсах (в первую очередь, финансовых) определяется очерёдность ввода в действие новых объектов, наращивание и трансформация всех процессов.

Координирующий блок позволяет сбалансировать цели и ресурсы, подпрограммы и программу в целом, определить заказчиков и организовать работу исполнителей. В этом блоке раскрываются все «нити» взаимодействия между элементами программы, координируется деятельность исполнителей, объёмы и сроки выполнения взаимосвязанных мероприятий.

Обеспечивающий блок выполняет важную роль при разработке и реализации программы. Он включает методологическое, нормативно-правовое, финансовое, научно-техническое, информационное обеспечение. Особо следует выделить научное, в том числе и географическое, обеспечение, позволяющее наиболее конструктивно разрабатывать и выполнять программы с учётом инновационных достижений.

Комплексные программы социально-экономического развития регионов становятся необходимыми документами в «пакете» программ межфункционального и функционального профиля. В этом «пакете» делается попытка увязать содержание программ друг с другом, с материальными и финансовыми ресурсами.

Среди функциональных программ наиболее приоритетными являются социальные, демографические, экистические, промышленные, аграрные, экологические, инфраструктурные, строительные, инновационные, научно-технические и др. Приоритеты обычно уточняются и могут варьироваться по территориям, циклам и стадиям развития конкретных сфер жизнедеятельности людей. В каждом регионе разрабатываются такие программы, которые являются наиболее актуальными и одновременно ресурсообеспеченными, способными прямо или косвенно повлиять на жизнедеятельность населения. Они также должны соответствовать интересам и потребностям территориальных общностей людей. В регионах наиболее распространёнными являются программы «жильё», «образование», «здоровье» и др.