Анализ роли федеральных округов в реализации государственной региональной политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты влияния федеральных округов на управление региональной политикой

1.1 Политико-правовые основы взаимоотношений центра и регионов

1.2 Экономические интересы центра и регионов

1.3 Федеральное управление регионами

Глава 2. Анализ роли федеральных округов в реализации государственной региональной политики

2.1 Анализ проблем федеральных округов при реализации новой региональной политики

2.2 Анализ законодательной базы осуществления региональной политики

2.3 Анализ региональной политики в Сибирском федеральном округе

2.4 Направления совершенствования роли федеральных округов в системе реализации государственной региональной политики

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

Проблема организации управления территориями оставалась актуальной для Российского государства на протяжении почти всей его истории - со времени образования Московского царства по сегодняшний день.

Административно-территориальное деление России и базирующееся на нем территориальное управление имеют свои давние исторические корни - политические, экономические, культурные, национальные. Их становление, обусловленное поиском оптимальной, эффективной модели руководства страной, борьбой за сохранение единства государства, диктовалось разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах.

В 2000 году в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений существовавший до этого институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Соответственно, территория России была разделена на семь федеральных округов.

Реструктуризация системы административного и территориального развития, развернутая в России в начале ХХI века, в качестве одного из важнейших направлений предусматривает совершенствование процессов формирования социально-экономической политики и создания механизмов обеспечивающих комплексное и пропорциональное социально-экономическое развитие страны и ее регионов.

Цель работы - провести анализ федеральных округов в системе государственной региональной политики. В рамках поставленной цели в работе необходимо выполнить задачи:

1) рассмотреть политико-правовые основы взаимоотношений центра и регионов;

2) рассмотреть федеральное управление регионами;

3) провести анализ законодательной базы осуществления региональной политики;

4) предложить направления совершенствования роли федеральных округов в системе реализации государственной региональной политики.

Объектом исследования в работе являются федеральные округа. Предметом исследования - влияние федеральных округов на реализацию государственной региональной политики.

В работе использованы такие методы исследования как логический и сравнительный анализ.

При работе над курсовым проектом использовалось законодательство РФ, указы Президента РФ, а также применены труды таких авторов как: Бухвалъд Е.М., Глушкова В.Г., Ершов Ю.С., Кисельников А.А., Мотрук Е.Н., Плисецкий Е.Л.

Глава 1. Теоретические аспекты влияния федеральных округов на управление региональной политикой

1.1 Политико-правовые основы взаимоотношений центра и регионов

федеральный округ региональный политика

Взаимодействие федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации предполагает чёткое определение объёма компетенции каждого законодателя, создание эффективного механизма взаимодействия правовых норм, устанавливаемых разными законодателями в одной и той же сфере правового регулирования наличие действенного контроля за соответствием Конституции РФ и федеральному законодательству правовых норм, принимаемых на уровне субъекта Федерации. Известно, что в этой сфере существует большая проблема. По заявлению Президента в 2000 г. 1/5 часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному Закону страны [8, С.52]. Важнейшим положением федерализма является соблюдение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, с учётом специфики каждого из них. Это требует двойного механизма установления полномочий. Федеральные законы по предметам совместного ведения могут и должны устанавливать минимальный объём полномочий федеральных органов государственной власти, вне пределов которых субъекты РФ, в соответствии со статьями 5, 72 (ч. 2), 73 Конституции РФ, равны в своём праве на осуществление государственной власти [1, С.54]. В то же время сегодня существуют беспрецедентные межрегиональные контрасты между равностатусными по Конституции РФ субъектами Федерации. С одной стороны, это с годами сложившиеся различия по площади территории, по численности населения, удельному весу городского населения, объёму валового национального продукта на душу населения, уровню социально-экономического развития и т. д. С другой стороны, начатые в России институциональные преобразования, переход к рыночным методам ведения хозяйства, включение в систему мирохозяйственных связей на новых, более открытых условиях, нарушение кооперативных связей России с государствами, ранее входившими в СССР, с разной интенсивностью отразились на экономике и социальной сфере регионов Российской Федерации.

Сложившаяся система территориального разделения труда оказалась неприспособленной к происходящим изменениям. Усилилась неравномерность социально-экономического развития районов. Возросла региональная дифференциация производства, потребления, качества жизни. Из 89 субъектов Российской Федерации только 12 прибыльные, остальные в разной степени дотационные [8, С.59].

Конституция России предусматривает заключение специальных соглашений между соответствующими органами исполнительной власти. С 1994 года было заключено более 50 договоров, подписано более 150 соглашений.

В соответствии с Конституцией России (ст. 5, 72 ч. 2, 73), субъекты РФ равны в своём праве на осуществление Государственной власти [1, С.47]. В то же время разница в природных, социально-экономических, демографических и иных условиях субъектов Федерации предполагает разные их возможности осуществления полномочий. Эти различия должны были учитываться в договорном процессе.

Однако, несмотря на то, что такие договоры заключены рядом субъектов Федерации, проблемы остаются. Прежде всего, это слабая правовая база их заключения. Долгое время для разграничения предметов ведения и полномочий являлась Конституция Российской Федерации (ст. 11 ч. 3), которая многими участниками договорного процесса, в зависимости от их целей и задач, трактовалась по-разному [1, С.48]. Федеральный закон о порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации был принят только в 1999 г.

Основные модели взаимоотношений Центра и регионов.

Основными принципами взаимодействия центра и регионов являются:

- рациональное сочетание интересов Федерации и ее субъектов;

-согласование приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной, этнополитической и научно-технической политики;

- подчинение интересам федерализма региональной бюджетно-налоговой политики, отношений собственности, использования земельных и других природных ресурсов;

- обеспечение многообразия в самоуправлении народов и территорий, сохранение национально-государственного, национально-территориального и территориального принципов построения Федерации.

Взаимодействие Центра и регионов (субъектов Федерации) относится сегодня к числу жизненно важных для России проблем.

Согласно Федеративному Договору, администрации субъектов Федерации, с целью оперативного решения своих проблем, создают при федеральных органах исполнительной власти свои постоянные представительства.

Основными функциями Представительств являются:

- повышение управляемости социально-политическими процессами, на основе систематического анализа складывающихся ситуаций, тенденций и прогнозирования их изменений;

- прогнозирование нарастания нежелательных тенденций;

- систематический анализ и прогнозирование принимаемых органами власти решений, разработки федеральных и региональных программ, стратегии и тактики исполнительных и представительных органов власти разных уровней;

- повышение уровня управленческой культуры, способности государственных служащих реагировать на политические и социальные проблемы и принимать эффективные решения [11, С.218].

Механизм властных отношений может быть эффективным лишь при взаимодействии интересов регионов и Центра. Чтобы повысить эффективность взаимоотношений Центра и регионов, надо найти оптимальную сбалансированность двух развивающихся тенденций:

- стремления регионов к экономической и социально-политической самостоятельности, к самоуправлению;

- стремления к укреплению Центра, сохранения его ведущей роли в государственном регулировании.

Центр своей региональной политикой должен обеспечивать регионам:

- равные возможности, справедливые налоги, определяемые на основе единых, общих для всех регионов принципов, согласованность интересов Центра и стратегии развития регионов.

1.2 Экономические интересы центра и регионов

Одной из основных, если не главной, сферой формирования взаимоотношений федерального Центра и регионов, а также регионов между собой являются их социально-экономические интересы. Ничуть не умаляя значение других факторов, можно сказать, что именно развитие экономики региона является ведущим и в определенной степени «инициирующим» фактором в этих отношениях.

Интересы федерального Центра сконцентрированы на укреплении основ территориальной целостности, стабильности и экономической мощи государства, на сокращении чрезмерно глубоких различий в уровне социально- экономического развития регионов, на развитии комплексной и рациональной структуры хозяйства страны, на повышении экономической базы роста благосостояния населения.

Неудовлетворенность экономическим положением присуща всем регионам, как относительно благополучным в хозяйственном отношении регионам, склонным требовать самостоятельности в использовании все большей доли местных доходов, так и менее благополучным (дотационным), которые добивались расширения своих прав и возможностей, получения от центра дополнительных ресурсов, инвестиций и других экономических льгот.

Основной проблемой, которая стояла перед федеральной властью в экономической сфере, остается поиск оптимального соотношения между стратегиями «уравнения» и «поощрения точек роста». Одной из основных характеристик региональной экономической политики являлся характер перераспределения средств федерального бюджета между экономически сильными и кризисными регионами (возможность экономически сильных регионов реинвестировать свои доходы на собственной территории, объем отчисляемых ими средств для перераспределения через федеральный бюджет в пользу нуждающихся регионов).

В правительственной программе 1995-1997 гг. цели региональной экономической политики соответствовали стратегии «уравнения»:

- предоставление финансовой поддержки малообеспеченным регионам и создание в 1994 г. системы трансфертов, в рамках которой финансовые средства перераспределялись от экономически более устойчивых и финансово обеспеченных регионов к регионам кризисным. Дефицит экономических ресурсов не позволил реализовать эту программу. Широко применявшаяся федеральной властью практика предоставления льгот отдельным субъектам через двусторонние договора (которые предусматривали налоговые и бюджетные преимущества) не только не способствовала выравниванию регионов, но и вела к углублению разрыва между ними [11, С.220].

В дальнейшем федеральная власть встала на позиции «договорной» концепции, утверждающей «асимметричный» характер федерации, субъекты которой обладали бы различным объемом прав и полномочий.

Отделение государства от хозяйственной деятельности ограничило, таким образом, возможности прямого административного контроля государства в экономической сфере, причем настолько, что проводимая федеральным Центром экономическая политика уже вряд ли могла принципиально изменить «естественные» тенденции регионального развития и характер формирующейся межрегиональной дифференциации. Однако федеральный Центр продолжал сохранять достаточно мощные рычаги воздействия на социально-экономическое положение регионов. Такое воздействие осуществлялось в двух основных направлениях.

Первое - это «перераспределительная» поддержка регионов со стороны Центра, проявляющаяся в финансовой помощи, которая передается регионам как непосредственно из федерального бюджета, так и через дифференциацию нормативов отчислений федеральных налогов.

Второе - это активное воздействие Центра на социально-экономическое положение регионов: перестройку их хозяйственного механизма, реконструкцию, перепрофилирование предприятий на их территориях, создание производственных и инфраструктурных объектов, способных поднять производство.

Кроме того, исходя из политической конъюнктуры, Центр по разному относился к регионам: к лояльным в политическом отношении регионам оказывал всяческую поддержку, а к регионам так называемого «красного пояса» - применял меры экономического давления.

Так закреплялось правовое неравенство субъектов Федерации.

Отношения с Центром должны строиться на равноправной основе, однако в этой сфере проявился целый ряд проблем.

Во-первых, Центр сам создал тупиковую ситуацию, так как бартер до сих пор остается межрегиональной валютой, а «живые» деньги прокручиваются в иных, непроизводственных сферах. Ухудшение экономического положения (энергетический кризис, неплатежи, задержки заработной платы и пенсий) вело к росту социального недовольства. На этом фоне оставались актуальными проблемы миграции рабочей силы, межнациональные отношения в российских регионах. Национальный и региональный вопросы оказываются тесно интегрированными в общий социально-политический контекст осуществляемых реформ. Тяжелое положение складывается в сельском хозяйстве. Необходимо конструктивное взаимодействие федеральных органов с органами власти регионов в решении этих и других вопросов.

Следствие данной ситуации - рост числа дотационных регионов.

Во-вторых, дотации ориентированы на среднедушевой доход населения всей России, но цены по территориям существенно различаются.

В-третьих, несогласованность законодательных инициатив Центра и реальных возможностей регионов, территорий, которые не имеют финансовых источников для исполнения этих законодательных актов.

В-четвертых, неэффективная налоговая политика, при которой Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Карелия, Удмуртия выплачивают в федеральный бюджет меньшую долю собираемых налогов, чем другие территории.

К концу 90-х годов Россия имела весьма децентрализованную бюджетную систему. Если в конце 80-х годов на долю регионов приходилось по оценкам специалистов, менее 40 % бюджетных средств, то в 1997 г. - около 50 % , а по налоговым поступлениям - почти 60 %. По этим параметрам Россия уже не уступала, а порой даже опережала большинство федераций. Так, в Австралии штаты получают лишь 20 % налоговых поступлений, в США - 45%, в Канаде -около 50 %.

И дело не в том, что надо повышать квоты отчислений в федеральный бюджет, а в том, чтобы сам механизм финансирования и донорства был более гибким. При этом только часть их доходов следовало бы включать в расчеты дотаций на следующий год.

Расширяющаяся практика финансовой задолженности Центра перед республиками и регионами, невыполнение ряда федеральных программ особенно тяжело сказывалась на населении дотационных республик, большинство из которых входят в так называемый красный пояс.

Экономический кризис в регионах дестабилизировал отношения с Центром. Кризис экономики регионов, сужение возможностей государства выполнять свои обязательства перед бюджетной сферой субъектов Федерации, реализовать выполнение федеральных программ подталкивали руководство регионов к поиску своих путей выхода из кризисной ситуации, к противопоставлению собственных интересов и интересов Центра, негативно сказывались на отношении значительной части населений к экономической политике Центра.

Низкий уровень жизни большинства населения и отсутствие надежд на изменение ситуации к лучшему во многом определяли негативное отношение россиян к экономическим реформам.

1.3 Федеральное управление регионами

Реформа государственной власти, предложенная президентом Российской Федерации В. Путиным, включала территориальное деление Российской Федерации на семь федеральных округов.

Центральный федеральный округ: Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области.

В 2000 г. для укрепления экономических районов в связи с необходимостью обеспечить точное выполнение государственных решений были выделены семь федеральных округов.

В условиях перехода к рыночной экономике нужно было, преодолевая экономический кризис, ввести разумное территориальное планирование, наладить контроль за выполнением решений нового правительства демократической России в постсоциалистический период ее развития. На новом историческом этапе развития России в целях сохранения ее целостности, укрепления федерализма, создания общероссийского рынка, совершенствования системы управления, в том числе территориального планирования и управления, было необходимо актуализировать сетку экономического районирования страны.

В последние 20--30 лет произошли принципиальные сдвиги в размещении производительных сил (которые, естественно, не отражала действовавшая сетка экономических районов). Кроме того, в 1990-е гг. появились межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

Границы этих федеральных округов не затрагивают (не нарушают) сложившееся административно-территориальное деление России, не меняют границы ее регионов (субъектов Федерации).

Выделение федеральных округов направлено на выработку модели административного управления макрорегионами, являющейся более удачной и действенной формой укрепления вертикали государственной власти в стране. Главной целью выделения федеральных округов России, т.е. практически значимых изменений в экономическом районировании, является укрепление государственности, предотвращение распада страны, ограничение чрезмерной суверенизации отдельных субъектов Федерации (такие процессы особенно интенсивно протекали в начале 1990-х гг.). Создание семи федеральных округов, -- по сути, семи укрупненных экономических районов с непосредственным подчинением Президенту РФ -- позволяет исправить возникшие в начале 1990-х гг. негативные процессы и не допустить их развития в дальнейшем.

В каждом федеральном округе Президент РФ назначает полномочного представителя, который сам формирует аппарат вверенного ему округа, обеспечивает качественное осуществление функций и задач, возложенных на него. Функции и задачи полномочного представителя определены Положением «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Они призваны укрепить вертикаль исполнительной власти, сделать более результативным государственное регулирование социального и экономического развития регионов (субъектов Федерации) страны.

Решая возложенные на него задачи, Полномочный представитель Президента в федеральном округе осуществляет следующие основные функции:

- проводит согласование действий, решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, входящих в округ;

- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти с исполнительными органами регионального уровня, а также с органами местного самоуправления, политическими партиями, другими организациями;

- организует работу по реализации основных направлений внутренней политики в округе;

- участвует в разработке программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

- осуществляет контроль за реализацией основных направлений внутренней политики и федеральных программ в округе;

- обеспечивает составление докладов о социальном и экономическом положении в округе;

- принимает активное участие в решении вопросов кадровой политики в субъектах Федерации, входящих в округ.

В российской науке и практике под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В экономической и географической литературе регионами называют самые различные территории, объединенные какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны, охватывающие несколько экономических районов, экономические районы, области, края, республики и их группы.

Согласно статье 65 Конституции, Российская Федерация состоит из 89 субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и внутреннюю нормативную базу [1, С.45].

В настоящее время функционирование государственной системы управления РФ осуществляется по принципу федерализма. Среди основных принципов федерализма обычно выделяют следующие:

- единое геополитическое пространство государства формируется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из состава государства;

- разграничение функций Федерального Центра и территориально обособленных единиц -- субъектов Федерации;

- всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства.

Российская Федерации построена по смешанному типу, что предполагает деление государства по двум разным принципам, которые в совокупности являются противоречивыми:

-- административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края);

-- национально-территориальное деление (автономные округа, республики).

Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью формирования российского федерализма можно считать совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других. Такая структура федерации называется “матрешечной”.

Отношения центра и регионов должны быть равными относительно выполнения всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем социально-экономического развития регионов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии выработки четких, взаимовыгодных и всеми выполняемых правил поведения. Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение длительного времени.

Для построения эффективных федеральных отношений необходимо определение и закрепление четких функций государственного управления за центрами ответственности.

В современном мире все большое распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантиями их деятельности. В настоящее время основным принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений.

Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой составной частью политики государства, направленной на организацию территории страны в соответствии с принятой государственной стратегией развития.

Объективными предпосылками региональной политики выступают структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. Подобная неоднородность вынуждает любое мероприятие принимать с учетом интересов и особенностей регионов.

Эффективная региональная политика осуществляется на основе следующих принципов:

-- последовательное осуществление всеми органами власти государственной региональной политики;

-- учет в решениях центральных органов управления интересов и особенностей регионов, которых эти решения касаются;

-- повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем, т.е. формирование эффективного самоуправления.

Термин “региональный” для многих означает что-то малозначительное, не касающееся проблем государственной политики. Однако практически нет такой сферы государственной политики, в которой при успешном ее осуществлении можно было бы обойтись без реального учета региональных аспектов. Для достижения позитивных результатов в осуществлении государственной политики в любой сфере в большей или меньшей мере должен приниматься в расчет региональный фактор. Таким образом, когда речь идет о “региональной политике”, имеется в виду не местная политика, а государственная политика с учетом интересов развития регионов. Региональной политикой является и внутренняя политика регионов, которая осуществляется органами управления регионом самостоятельно с учетом общегосударственных интересов. Эта часть политики может быть названа местной региональной политикой. Но региональной политикой государства является осуществление мер в области политической, экономической, социальной, научно-технической, экологической, демографической, гуманитарной, национальной, в которых учитываются особенности конкретных регионов.

Государственная региональная политика и политика регионов -- не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.

Региональная политика государства -- целевые действия государства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения эффективности деятельности отдельных регионов.

Внутренняя политика регионов -- целевые действия органов власти региона, направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона для повышения благосостояния населения, совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развитие социально-экономической инфраструктуры [8, С.59].

В государственной региональной политике можно выделить ряд взаимосвязанных элементов: экономическую, социальную, научно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитарную и национальную политику.

На основе общих принципов государственной региональной политики формируется региональная экономическая политика. В региональном управлении экономическая политика занимает ведущее положение. Решение социальных, экологических, научно-технических, демографических и других проблем региона возможно в необходимом объеме только при наличии соответствующих финансовых, кредитных и материальных ресурсов. Региональная экономическая политика включает:

-- бюджетную и налоговую политику;

-- планирование, прогнозирование в регионе;

-- создание и реализацию целевых программ;

-- использование природных ресурсов и распоряжение собственностью региона:

-- размещение производительных сил;

-- управление структурой производства;

-- политику развития региональных комплексов;

-- контрольно-аналитическую деятельность;

-- информационное обеспечение.

Целью региональной социальной политики государства является повышение благосостояния и удовлетворение потребностей жизнедеятельности всего населения. Осуществление социальной политики в значительной мере находится в непосредственной зависимости от экономических возможностей страны, той части национального дохода, которая выделяется на потребление. Социальная политика государства и региона имеет общую экономическую и правовую основу, призванную обеспечить реализацию прав и интересов граждан России. Цели современной региональной политики в социальной сфере -- обеспечение достаточного уровня благосостояния в каждом регионе, создание приблизительно одинаковых жизненных возможностей для всех граждан. Региональная социальная политика призвана препятствовать нежелательной миграции населения, ослабить внутреннее социальное напряжение, сберечь целостность и единство страны [1, С.222].

Государственные органы образуют единую систему осуществления государственной власти в Российской Федерации. Государственное управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Федеральные органы различных ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой, а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из разграничения полномочий при осуществлении своих функций.

В настоящее время усиливается роль регионального управления. Система регионального управления включает в себя:

-систему федеральных и региональных органов власти;

-совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих функций;

-систему государственной службы;

- систему связей (прямых и обратных), возникающих между объектами и субъектами управления и т.д.

Вся система регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного воздействия на регионы, которое находит свое выражение в правовых формах, а также в выработке общегосударственных целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В каждом регионе осуществляют свою деятельность территориальные отделения федеральных исполнительных органов государственной власти, которые находятся в прямом подчинении у Центра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональных администраций. В настоящее время все избранные главы региональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подразделения в регионах.

Координация деятельности территориальных органов федеральной власти базируется на взаимодействии Федерального центра и муниципальной власти, а также является неотъемлемой частью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной региональной политики.

На законодательном уровне власти создаются комитеты и комиссии структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия Центра с субъектами РФ.

В обеих палатах парламента существуют профильные комитеты, деятельность которых сосредоточена на разработке законов в области региональной политики государства.

Одним из важных составляющих региональной политики является углубленное изучение и анализ последствий принятия различных законов для предотвращения потенциальных отрицательных последствий для отдельных территорий. Такое исследование должно проводиться в рамках официально одобренной федеральной региональной политики. В Государственной Думе над данной проблемой работает Комитет по вопросам федерации и региональной политики. Комитеты, которые осуществляют свою деятельность в обеих палатах парламента, работают в области экспертного анализа законов, годового бюджета и иных официальных документов.

Организационная структура управления регионами на федеральном уровне состоит из следующих основных элементов:

-Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение основных политических вопросов.

-Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят вопросы региональной политики (в частности вопросы национальной политики, миграционной политики).

- Министерства Правительства РФ, например министерство финансов. Функции министерства финансов связаны с решением вопросов в области финансов, участии в бюджетном процессе;

- Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управление в регионах процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей народного хозяйства.

Функционирование организационных структур управления регионами нуждается в совершенствовании в целях координации их работы для повышения эффективности проводимой социально-экономической политики.

Администрация Президента осуществляет контроль в отношении социально-экономического развития регионов и при необходимости может оказывать непосредственное влияние на органы государственного управления субъектов Федерации.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Главы Российской Федерации в федеральных округах.

Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента России.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента России. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента России.

Главное контрольное управление Главы России осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя.

Глава 2. Анализ роли федеральных округов в реализации государственной региональной политики

2.1 Анализ проблем федеральных округов при реализации новой региональной политики

Анализируя проблемы политико-правового статуса федеральных округов, специалисты выделяют как минимум два аспекта. Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации системы федеративного устройства России. А, во-вторых, вопросы, связанные с новой региональной политикой федерального центра, касающиеся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возможностей по перераспределению полномочий между центром и провинциями. Кроме этого политологов и юристов интересует механизм реализации задуманной стратегии. Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения происходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной власти предпримут попытку изменения некоторых конституционных норм.

Исходя из основ конституционного строя современной России, можно сказать, что федеральные округа пока не вписываются в рамки сложившегося федерального законодательства, так как их статус отдельно не определен законом, а их образование связано лишь с Указом Президента при утверждении института полномочных представителей Президента России.

В связи с этим можно предположить, что в рамках территорий семи федеральных округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской Федерации, но это потребует конституционных изменений, так как коснется изменений всей системы федеративного устройства России. С политической точки зрения, на это сегодня есть готовность и у Президента России, и у Федерального Собрания. И проблемы могут возникнуть только на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации, так как без утверждения ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федеративного устройства невозможно. Поэтому в ближайшем будущем рассматривать федеральные округа как звенья нового территориального устройства государства, видимо, не следует. Да и содержательную сторону проблемы укрупнения субъектов Федерации формализовывать нет необходимости. Если, действительно, предположить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения системы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив. При этом надо иметь в виду, что действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.

Хотя по этому вопросу имеются и другие точки зрения. Многие специалисты отмечают, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень поступают предложения от 89 субъектов Федерации. Такое большое число субъектов Федерации осложняет государственное управление, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат чиновников на местах.

В течение первого десятилетия существования независимой России неоднократно предпринимались попытки упорядочить систему федеративного управления страной.

Указ Президента В.Путина от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации” - это не просто попытка продолжить развитие федерализма в России и укрепить властную вертикаль власти, по сути дела, в нем заложена новая форма административно-территориального деления, которая заслуживает более глубокого обсуждения и осмысления.

В более “выигрышном” положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе -- Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа “смещен” в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России.

Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых условиях.

Учитывая то, что Президент при утверждении федеральных округов назвал главной причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов государственной власти на трех уровнях, а именно - на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов и на уровне субъектов Федерации.

Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы. Позитивным в этой схеме можно считать то, что федеральная власть укрепит свои позиции с помощью представителей Президента в федеральных округах, будет получать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои контрольные функции, по крайней мере, за законностью использования бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления.

Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федерализма и в мировой практике. Тенденции развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации власти. Политическая наука на Западе ориентирована на моделирование саморазвивающихся общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.

Вектор развития российского федерализма в условиях создания семи федеральных округов имеет несколько иное направление. Возможно, оно оправдано в условиях переходного периода формирования правового российского государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем функционирования трехуровневой системы российского федерализма дадут возможность для более глубокого анализа сущности и тенденций развития современной российской государственности.

2.2 Анализ законодательной базы осуществления региональной политики

К настоящему времени в Российской Федерации, в основном, создана нормативно-правовая база для осуществления региональной политики. В целом, разграничены полномочия между различными уровнями власти, упорядочено бюджетное устройство и сформированы принципы межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, созданы необходимые организационно-правовые и финансово-экономические условия для развития местного самоуправления, началось внедрение механизмов стимулирования эффективной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Однако разграничение полномочий между различными уровнями власти в соответствии с законодательно установленными принципами и организация их эффективного исполнения до конца не завершены. Этот процесс осуществляется недостаточно динамично и не всегда последовательно. Принимаемые решения нередко являются результатом избыточных компромиссов с узковедомственными интересами федеральных органов исполнительной власти.

В ряде случаев органам государственной власти субъектов Российской Федерации передана только часть полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующей сфере без упразднения указанных территориальных органов.

Достаточно большой круг властных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы и инвестиционный климат в регионах, по-прежнему осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти превышает совокупную численность работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований. Количество этих органов различной ведомственной принадлежности - более сорока в каждом субъекте Российской Федерации.

В то же время отсутствует эффективный механизм координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленный на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий. Уровень ответственности указанных органов за конечные результаты работы по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целом не соответствует возможностям их влияния на предпринимательскую среду, на социально-экономическое развитие территорий.

Это приводит к дублированию функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижению ответственности региональных и местных руководителей за социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, росту административного давления на бизнес, увеличению бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Установленный Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» механизм обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на практике оказался недостаточно эффективным.

Соотношение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и полномочий руководителей федеральных органов исполнительной власти по руководству указанными территориальными органами не определено, что создает возможность постановки территориальным органам федеральных органов исполнительной власти взаимоисключающих задач и влечет размывание ответственности соответствующих руководителей.

На федеральном уровне процесс территориального планирования, занимающего ключевое, с практической точки зрения, место в системе стратегического планирования, так и не начат. Как следствие, в отсутствие ориентиров со стороны федеральных органов власти на региональном и местном уровнях работа по подготовке и утверждению документов территориального планирования ведется крайне медленно. В совокупности это существенно сдерживает планирование и реализацию частных инвестиционных проектов, деловую активность в регионах.

В последние годы вопрос о природе и перспективах российского федерализма, а равно и о путях его дальнейшего реформирования находится в стадии критического переосмысления. Это во многом обусловлено характером эволюции общей идеологии российских реформ, которая все больше отторгает идеи рыночного либерализма и поднимает на щит принципы государственности, управляемой демократии как экономического, так и политического свойства. Безусловно, здесь заметно стремление преодолеть издержки начального этапа реформ, закрепить наметившиеся позитивные тенденции в экономическом и социально-политическом развитии страны. Однако вряд ли оправданно то, что в результате этих идеологических изменений многие устоявшиеся представления о сути и принципах российского федерализма оказываются в значительной мере выхолощенными.

Много вопросов в данной области остаются неурегулированными. Так, ключевое значение имеет согласование интересов федерального центра и субъектов Федерации, особенно в сфере полномочий по предметам совместного ведения. Но четких процедур подобного согласования нет, как не существует и конкретных процедур "совместного ведения" в рамках ключевых вопросов развития страны, обозначенных в ст. 72 Конституции РФ. Как подчеркивалось нами ранее, "укрепление федерации имеет место тогда, когда включение значительных блоков компетенций в круг полномочий по предметам совместного ведения не противоречит требованиям адресности конкретных управленческих функций, адресности ответственности за их полное и своевременное осуществление и соответственно общим требованиям эффективности государственного управления в целом". Конкретизация отдельных полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения и источникам их финансирования, конечно, внесла определенную ясность в процедуры государственного управления, но не может заменить исчерпывающего решения данного круга вопросов.

По имеющимся данным, до стадии принятия доходит только 3% законопроектов, представленных в виде законодательной инициативы субъектов РФ. При этом поддержку Государственной думы РФ получают лишь единицы из них, причем преимущественно направленные на так называемую "точечную" корректировку действующего законодательства. С учетом других аспектов политической "дефедерализации" это привело к тому, что баланс ответственности за положение дел в стране в последние годы резко сместился в сторону федерального центра.

Одновременно происходит и перемещение бремени контроля. Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" утвержден перечень соответствующих показателей (43 показателя). В настоящее время утвержден также аналогичный по характеру перечень из 30 показателей для муниципального звена управления (Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"). Собственно, ничего плохого в этих списках нет: функции контроля "сверху" никто не отменял. Но дело в том, что некоторые из показателей явно выходят за границы полномочий субъектов Федерации, то есть не могут быть в сфере полной ответственности руководителей регионов (например, криминогенная ситуация). Важно, какое реальное значение придается таким показателям в процессе государственного управления. Нельзя, например, согласиться с мнением Минфина России, что эта или близкая по характеру система показателей может быть использована для распределения "стимулирующей части" Федерального фонда финансовой поддержки регионов, что фактически уже предполагается в 2008 г.

Чрезмерное увлечение подобными списками показателей свидетельствует о том, что в практике российского федерализма контроль "сверху" все больше подменяет собой контроль "снизу". Известно, что в демократических государствах окончательную оценку деятельности руководителей регионального и муниципального уровня дают избиратели во время очередных выборов, а не чиновники сверху, ориентируясь на список неких показателей. Передачу "наверх" бремени ответственности и контроля вряд ли можно считать позитивной тенденцией.

Переложение на федеральный центр всей полноты ответственности за состояние экономики и социальной сферы в регионах чревато потенциальными рисками. В условиях сверхвысоких цен на энергоносители в мире эта опасность не столь видна. Но что произойдет в случае резкого изменения внешнеторговой конъюнктуры? Между тем на фоне благоприятной экономической ситуации упускаются возможности проведения глубокой децентрализации управления хозяйственными и социальными процессами наряду с повышением ответственности регионов за достигнутые результаты.

В настоящее время многие основные программно-стратегические документы уже не содержат понятий "федерализм", "федеративные отношения", "экономический механизм федеративных отношений" и пр. Нельзя сказать, что в этих программах отсутствует региональный аспект: в них упоминаются регионы, их полномочия, выделяемые им ресурсы, взаимодействие регионов с центром и пр. Однако эти институциональные структуры вполне естественны и для унитарного государства (особенно располагающего большой территорией) и, следовательно, не могут восприниматься как инструменты решения ключевых задач централизованного (как теперь принято говорить, стратегического) управления в условиях государства федеративного типа. Тем не менее мы не считаем, что потенциал российского федерализма исчерпан. Одна из первоочередных задач в этом направлении - переход от распределительно-перераспределительного этапа российского федерализма к его созидательной стадии.