Анализ роли федеральных округов в реализации государственной региональной политики

На начальном этапе идеи федерализма в основном реализовывались путем распределения ресурсов и полномочий: центр сначала как бы "раздал" полномочия, а потом стал постепенно "сгребать" их под себя, полагая, что только так можно обеспечить надежное решение проблем хозяйственного, социального и иного характера. Полномочия регионам если и возвращаются, то по вопросам далеко не первостепенной важности, либо передаются в порядке "делегирования". В рамках последнего регионы, по сути, действуют только как некий передаточный механизм, в связи с чем на местах делегированные полномочия не воспринимаются как инструмент реальной власти и тем более как стимул к повышению эффективности управления. Неудивительно, что в такой ситуации возможности и преимущества федеративного устройства государства не проявляются в полной мере.

Центр экономики федеративных отношений ИЭ РАН отмечал в своих работах, что, видимо, исходя из очевидной приоритетности соответствующих задач, федеральное руководство в последние годы существенно перераспределило в свою пользу регулятивные полномочия в сфере инвестиционной и инновационной политики. Между тем все больше утверждается понимание того, что становление инновационной экономики в России возможно прежде всего на основе ее региональных звеньев. Поэтому ключевой задачей федеральной региональной политики становится именно формирование пространственной стратегии инновационного развития. Здесь возникает вопрос о том, как вся совокупность полномочий и ответственности будет распределена между двумя уровнями управления - федеральным и региональным.

С точки зрения распределения регулятивных полномочий в области инновационной политики важен Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике". Он определяет широкий круг вопросов, относимых как к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, так и к ведению органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, реализуемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относятся организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ.

Однако соответствует ли закрепленное в этих законах распределение полномочий требованиям федерализации стратегического управления в инновационной сфере. Ответ скорее всего должен быть отрицательным, поскольку субъекты Федерации (особенно дотационные, а их - абсолютное большинство) ни с точки зрения ресурсов, ни с точки зрения полномочий не располагают реальными возможностями осуществления инновационной деятельности и не заинтересованы в ней.

Федерализация стратегии инновационного обновления российской экономики должна опираться на концепцию регионов-лидеров, которым на основе двусторонних соглашений с федеральным центром и должны быть переданы соответствующие дополнительные полномочия.

Прежде всего имеется в виду совместное с федеральным центром определение четких критериев сохранения в федеральной собственности тех или иных научно-инновационных центров и возможностей их передачи данным субъектам Федерации в статусе научных организаций субъекта РФ с правом их прямого финансирования, а также участия в реализации созданного в его рамках инновационного продукта. Целесообразно участие государственных средств субъектов РФ в капитале вновь создаваемых малых инновационных фирм в форме государственных программ инвестиционной поддержки малого и среднего предпринимательства в сфере новых технологий. Важно также предоставить субъектам Федерации право на введение дополнительных инвестиционно ориентированных налоговых льгот (инвестиционный налоговый кредит) по налогу на прибыль в пределах ставки, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ; инновационно ориентированных налоговых льгот в пределах налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ (например, 15-20-процентный возврат уплаченных исследовательскими коллективами налогов). Однако главное - активизировать региональные сегменты инновационной экономики, в частности, путем федерального софинансирования поддержанных регионами программ инновационных разработок или целевой федеральной компенсации суммы региональных налоговых льгот субъектам инновационной деятельности при условии реального повышения доли инновационной продукции в ВРП [8, С.111].

Экономическое выравнивание регионов. Несмотря на целый ряд разработанных концепций и предложенных законопроектов, региональный срез остается одним из наименее развитых элементов государственной экономической политики. Здесь много неясностей даже чисто теоретико-методологического характера, например до какой оптимальной степени такое выравнивание вообще возможно с учетом глубоких географических, природно-климатических и иных различий между регионами России. В результате сохраняется сильная поляризация в социально-экономическом развитии территорий; отсутствует целостность в федеральной политике регионального развития; происходит смешение целей и инструментов экономического и финансового выравнивания.

С момента старта российских реформ межрегиональная экономическая дифференциация практически неизменно нарастала. На долю 10 экономически наиболее развитых регионов приходится более половины (52%) ВРП страны, а на долю 10 наименее развитых - менее 1%. Одна из многочисленных попыток решения указанной проблемы - разработка целевой программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации", которая ставила правильные задачи, но объемы ее финансирования были недостаточными, чтобы преодолеть действие глубинных факторов социально-экономической дифференциации регионов России.

Реальной федерализации может способствовать единая федеральная политика регионального развития. Причем она должна быть не просто рычагом постоянного "вытягивания" менее развитых и депрессивных регионов за счет экономически более сильных, но прежде всего механизмом формирования на местах условий и стимулов устойчивого экономического развития на основе собственных ресурсов, и лишь при их объективной недостаточности - инвестиционных и иных финансовых ресурсов федерального центра.

Другими словами, концепция макрорегионов даст позитивный эффект только в том случае, если органично впишется в общие рамки модели российского федерализма, обеспечив новые механизмы ее эффективного функционирования, в том числе в плане интеграции полномочий и ответственности регионов и федерального центра за решение ключевых вопросов социально-экономического развития. Успешная реализация подобной концепции вряд ли возможна без серьезной общественной экспертизы и научного обсуждения. Иначе эта потенциально значимая и продуктивная новация в сфере региональной политики повторит ошибки федеративной, административной и муниципальной реформ.

2.3 Анализ региональной политики в Сибирском федеральном округе

Цель региональной политики государства в Сибири - формирование мощного макрорегиона, достойно представляющего Россию во всех сферах ее взаимоотношений с быстро развивающимися странами Азиатско-Тихоокеанского региона [13, С.1]. Основные направления:

- формирование на территории Западной и Восточной Сибири четырех инновационно-ориентированных экономических районов: Тюменского (Уральский федеральный округ), а также Южно-Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Забайкальского (Сибирский федеральный округ), объединяющих экономики входящих в них субъектов РФ единой миссией, едиными целями и задачами, а также единой инфраструктурой;

- развитие в Тюменском, Восточно-Сибирском и Забайкальском экономических районах предприятий по первичной и глубокой переработке добываемого топливно-энергетического сырья и полезных ископаемых;

- осуществление разработки новых месторождений углеводородного сырья и полезных ископаемых в зонах с суровыми климатическими условиями преимущественно вахтовым методом, но за счет трудовых ресурсов регионов юга Западной и Восточной Сибири;

- развитие в Южно-Западно-Сибирском (Кемеровская, Омская, Новосибирская, Томская области), Восточно-Сибирском (юг Красноярского края и Иркутской области) экономических районах производственной базы, предприятий сервиса и подготовки кадров для добывающих и перерабатывающих отраслей северных районов;

- переоснащение предприятий оборонного и агропромышленного комплекса регионов Сибирского федерального округа высокопроизводительной техникой и оборудованием, обеспечение подготовки и переподготовки высвобождающихся работников по специальностям, необходимым для функционирования добывающих, перерабатывающих отраслей и отраслей новой экономики Сибири;

- строительство в южных регионах Сибири (Республика Алтай, Республика Хакасия, Алтайский край, Новосибирская и Омская области, юг Красноярского края и Иркутской области) комфортабельных поселений для семей вахтовиков;

- сохранение для будущих поколений уникальных природных рекреационных зон в районе озера Байкал, Горного Алтая, Саян, Горной Шории, бассейнов Оби, Енисея и Лены.

Последовательная реализация концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации позволит решить задачи политического, экономического и социального развития регионов в соответствии с основными приоритетами внутренней и внешней политики Российской Федерации, сформулированными Президентом и Правительством России [13, С.1].

2.4 Направления совершенствования роли федеральных округов в системе реализации государственной региональной политики

Достижение в долгосрочном периоде целей региональной политики во многом зависит как от сбалансированного разграничения полномочий между уровнями публичной власти Российской Федерации, так и от организации их эффективного исполнения.

Проведенное разграничение полномочий, основанное на принципах субсидиарности и ответственности, позволило сформировать прозрачную систему их исполнения, установить четкие механизмы передачи полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, определить критерии наделения полномочиями соответствующих органов власти, ввести новые, не используемые ранее инструменты контроля за исполнением переданных полномочий.

В настоящее время законодательство Российской Федерации обеспечило создание всех необходимых предпосылок для эффективной реализации возложенных полномочий всеми уровнями публичной власти.

На первый план выходят вопросы организации действенного контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за надлежащим исполнением субъектами Российской Федерации переданных полномочий, который должен вестись с использованием всех предусмотренных инструментов взаимодействия органов государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить эффективность функционирования сложившейся новой системы взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами государственной власти путем разработки системы показателей эффективности осуществления делегированных полномочий, административных регламентов их реализации, опережающего методического сопровождения передаваемых полномочий. Ключевое значение приобретает установление единых регламентов исполнения полномочий Российской Федерации, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Должно реализовываться и право федеральных органов исполнительной власти на отмену нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам осуществления переданных полномочий, в строго установленных законом случаях. Превентивный контроль федеральных органов исполнительной власти должен обеспечить минимизацию случаев изъятия полномочий, данная мера должна использоваться лишь в исключительных случаях.

Необходимо также продолжить работу по передаче осуществления полномочий Российской Федерации исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с одновременным сокращением количества территориальных органов федеральных органов исполнительной власти), в первую очередь, полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы и инвестиционный климат в регионах, в том числе отдельных контрольно-надзорных полномочий.

Данное предложение обусловлено удаленностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти от федерального центра, осуществляющего контроль за деятельностью своих территориальных органов. Не могут оказывать сколь-нибудь значимого влияния на политику, проводимую территориальными органами федеральных органов государственной власти, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Передача контрольно-надзорных полномочий от территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в отсутствие их прямой ведомственной заинтересованности позволит активизировать работу по установлению четких правил осуществления государственного контроля и надзора.

С целью повышения эффективности осуществления полномочий также необходимо рассмотреть вопрос о закреплении отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, в качестве федеральных полномочий с их одновременной передачей для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и сохранением на федеральном уровне контроля за качеством и полнотой реализации указанных переданных полномочий.

При этом исключительно на федеральном уровне должны реализовываться полномочия Российской Федерации в сферах обороны, безопасности, охраны правопорядка и иных сферах, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации (финансово-бюджетный и антимонопольный надзор).

«Делегирование» полномочий с сохранением ответственности федеральных органов исполнительной власти, за эффективность проводимой в установленных сферах их деятельности социально-экономической политики снизит заинтересованность последних к сохранению системы территориальных органов, позволит на деле реализовать принцип разделения осуществления полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию и исполнительно-распорядительных полномочий.

В целях имущественного и финансового обеспечения исполнения указанных полномочий следует не только предусмотреть предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций в объеме, соответствующем подтвержденным расчетами расходам на надлежащее исполнение полномочий, но и передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий собственника федеральных государственных предприятий и федеральных государственных учреждений, необходимых для обеспечения исполнения переданных полномочий в соответствии с федеральными законами, определяющими такие полномочия.

Еще одним магистральным направлением совершенствования регионального управления должно стать дальнейшее развитие института местного самоуправления.

Вывод: модернизация государственного управления невозможна без проведения эффективной региональной политики. Ее главные задачи в настоящее время - выравнивание экономического положения субъектов РФ, формирование в каждом регионе ресурсов для обеспечения развития региональной экономики и достойной жизни граждан.

В последние годы в федеральной политике ярко доминирует принцип вертикальной организации управления. В России, в силу ее территориальных особенностей, привязка стратегии социально-экономического развития к конкретной территории приобретает большое значение.

Стратегия развития России должна учитывать интересы как государства в целом, так и интересы развития каждого конкретного региона.

Заключение

Для России отказ от принципов федерализма, даже если тактически он, как кажется, сулит некие выгоды, - опасное заблуждение, которое в стратегическом плане чревато катастрофическими экономическими и политическими последствиями. Однако преодолеть его можно, только опираясь на постоянное развитие экономико-правовых основ федеративных отношений с учетом требований дня, и прежде всего поддержания баланса между укреплением властной вертикали и сохранением необходимого объема полномочий и ответственности в региональном и муниципальном звеньях управления. Здесь необходимы новые "площадки" согласования долговременных экономических стратегий Федерации и регионов. Попыткой создать такую "площадку" было образование федеральных округов (а еще раньше - так называемых межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия). Однако роль федеральных округов в сфере экономического управления оказалась достаточно ограниченной. В настоящее время с аналогичной целью предлагается формирование так называемых макрорегионов.

Для достижения целей региональной политики в Российской Федерации в долгосрочном периоде необходимо:

- рациональное размещение федеральной производственной, социальной, транспортной и таможенно-логистической инфраструктуры с учетом конкурентных преимуществ регионов;

- переход к новым принципам применения финансово-бюджетных инструментов региональной политики;

- внедрение механизмов, обеспечивающих дополнительные стимулы к повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по развитию территорий;

- завершение разграничения и организация эффективного исполнения полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления путем передачи осуществления субъектам Российской Федерации полномочий, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, и совершенствования механизмов исполнения полномочий;

- реализация в полном объеме общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

- гибкое использование мер государственного регулирования экономики, в том числе внешнеэкономической деятельности, для обеспечения сбалансированного развития регионов.

Список нормативных актов и литературы

1. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) [Текст] // Российская газета. N 7. 21.01.2009.

2. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная система «Консультант плюс»

3. Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [Электронный ресурс] // Справочная система «Консультант плюс»

4. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная система «Консультант плюс»

5. Указ Президента Российской Федерации от 09.09.2010 № 1117 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе» [Электронный ресурс] // Справочная система «Консультант плюс»

6. Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Стратегическое планирование в городах и регионах.- Режим доступа: http://www.city-strategy.ru/43

7. Бухвалъд Е.М. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России / Е.М. Бухвалъд, А. Г. Игудин [Текст]// Федерализм. 2008. № 2. С. 109.

8. Глушкова В.Г. Федеральные округа России. Региональная экономика / В.Г. Глушкова, Ю.А. Симагин [Текст]. -- М.: КНОРУС, 2009. - 352 с.

9. Ершов Ю.С. Сибирский федеральный округ: состояние и перспективы развития / Ю.С. Ершов, Н.М. Ибрагимов, Л.В. Мельникова [Текст]// Регион: Экономика и Социология. 2005. № 4. С. 27-43.

10. Кисельников А.А. Сибирский федеральный округ: изменение траектории развития / А.А. Кисельников [Текст]// Регион: Экономика и Социология. 2009. № 2. С. 243-250.

11. Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х тт. Учебник. / В.А. Козбаненко [Текст]. М.: Статус, 20010. - 366с.

12. Мотрук Е.Н. Статус и перспективы развития федеральных округов в Российской Федерации / Е.Н. Мотрук [Текст]// Власть и управление на Востоке России. 2008. № 2. С. 218-222.

13. Плисецкий Е.Л. Сибирский федеральный округ: факторы и особенности регионального развития / Е.Л. Плисецкий [Текст] // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 11. С. 22-31

14. Протокол заседания Высшего экономического совета Сибирского федерального округа № 1 [Электронный ресурс]. - Сибирский федеральный округ: официальный сайт. - Режим доступа: .http://www.sibfo.ru/ 15.07.2008 г.

15. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление / Э.А. Уткин [Текст]. - М.: ИКФ «ЭКМОС», 2009, - 320с.

16. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление / В.Е.Чиркин [Текст]. -- М.:Юристъ, 2010. -767с.

Размещено на Allbest.ru