Юридические проблемы в деятельности государственных корпораций

Также не было учтено замечание правового комитета про использование в законе фразы: «Деятельность Корпорации регулируется настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также иными законодательными актами Российской Федерации…» (выделено мной - В.Н.). Необходимо полностью согласится с комитетом, который требует уточнения данной формулировки, поскольку нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не являются законодательными актами Российской Федерации. Такая грубая ошибка не должна оставаться после прохождения полного законодательного цикла и нахождение такой фразы в федеральном законе говорит об правовой безграмотности или рассеянности законодателей.

Считаем нецелесообразным выводить Роскосмос из-под парламентского контроля Нецелесообразно выводить из-под парламентского контроля и все остальные госкорпорации. Сейчас существуют только сырые законопроекты, которые устанавливают этот контроль над ними со стороны Федерального Собрания, а также меняет процедуру назначения членов Наблюдательного совета (по одному представителю от каждой из палат Федерального Собрания являются членами Наблюдательного Совета госкорпораций). Правильным решением для нас было бы доработать данные законопроекты и принять их во всех чтениях. К сожалению, законопроект об усилении роли Федерального Собрания в Наблюдательном Совете был отклонен в 2015 году. Проект Федерального закона №1022991-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с введением отчетности государственных корпораций перед Федеральным Собранием Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 21.03.2016) // Официальный сайт Государственной Думы. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=1022991-6&02;

Проект Федерального закона № 416116-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части законодательного закрепления участия членов Федерального Собрания Российской Федерации в составе наблюдательных советов государственных корпораций)» // Официальный сайт Государственной Думы. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=416116-6&02. По факту такое произошло, когда Роскосмос перестал быть исполнительным органом власти и парламент не имеет в Наблюдательном совете ни одного представителя. Еще во время первого чтения, Комитет ГД по промышленности рекомендовал рассмотреть возможность включения по одному представителю от каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации в состав наблюдательного совета Корпорации Заключение комитета-соисполнителя (Комитет Государственной Думы по промышленности) к законопроекту № 780157-6 // Официальный сайт Государственной Думы. 08.11.2015. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&2900313F2DBC32F943257E43004C8F6E. Комитет ссылался на опыт государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также государственной компании «Российские автомобильные дороги». Подобное предложение поступало и от депутатов Государственной Думы (О.В. Савченко), но ответственный комитет рекомендовал данное предложение отклонить Таблица поправок, рекомендуемых к отклонению (Комитет Государственной Думы по вопросам собственности) к законопроекту № 780157-6 // Официальный сайт Государственной Думы. 08.11.2015. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&7DBB2CD94DAE643143257E6F002D56E0.

Для наилучшего понимания отечественной структуры управления космической деятельностью необходимо сравнить систему, которую представляет собой государственная корпорация Роскосмос, со своими иностранными аналогами. Так как космическая деятельность достаточно высокотехнологическая и затратная сфера, то подобные институты управления существуют лишь в США, Японии, Китае, Канаде и ЕС и еще нескольких государств.

Наилучшим выбором для сравнения, конечно является NASA, которая существует в США. В ходе данного сравнения мы будем упоминать и об институтах других стран для наглядности.

Данная структура была создана еще в 1958 году и реализует концепцию автономного агентства, которое не входит в состав Правительства Соединенных Штатов Америки. Для справедливости необходимо заметить, что таких агентств в США достаточно много, более того, некоторые из них называются корпорациями (AMTRAK, OPIC, PEACE CORPS и тд.) United States Government Manual. Office of the Federal Register National Archives and Records Administration. 2015. p. 321-497. Целью выбора такой формы организации космического органа являлось желание наделить его большей автономной дискрецией Chatterjee J., Johnson C., Puscinska A. National space legislation for emerging space-capable nations// 63rd International Astronautical Congress, Naples. p.2. Такое логичное решение принимают далеко не все страны, в частности Канада создала агентство в структуре Правительства Canadian Space Agency Act. art. 3. Такой статус еще недавно имел и Роскосмос.

Согласно Акту о создании, НАСА возглавляет администратор, который назначается Президентом с согласия Сената (Секция 202 (а). Более того, Президент назначает также и его заместителя по такой же процедуре. Позже в НАСА появилось третье руководительское лицо - Ассоциативный Администратор. К данным лицам выдвигается требование о не совместительстве. Персонализация руководства агентством свойственна многим странам, хоть и не всем. Наиболее коллективное управление усматривается в Европейском космическом агентстве, что понятно по причине международного статуса данной институции. Убедиться в том можно посмотрев процедуру назначения генерального директора и его автономность (а точнее ее отсутствие) от Совета European Space Agency Convention. art. 12.

Сама Администрация также может заниматься установлением нормативно-правовой базы и по факту обладает правом собственности на свое имущество. Такие имущественные права наблюдаются только в США из-за особенности англосаксонской правовой семьи, тем не менее, государственные корпорации (в том числе Роскосмос) в России реципировали именно этот концепт.

Администрация отчитывается перед Конгрессом, но в особый способ: через Президента. Вначале отчет предоставляется Президенту, а после он его обязан передать в Конгресс (Секция 206 (а). В акте акцентировано внимание на ответственности Администратора и иных лиц, непосредственно даже предусмотрена конкретная санкция (Секция 304 (с). Необходимо понимать, что статья об ответственности - это не исключительно американский подход, подобная норма есть и в Законе об Японском космическом агентстве, где предусмотрена целая глава, которая регулирует институт ответственности в агентстве Law concerning Japan aerospace exploration agency, art 30-31. Безусловно, был предусмотрен и контрольный орган в виде Национального Совета по воздухоплаванию и исследованию космического пространства, который возглавляет Президент и помимо его туда еще входят Госсекретарь, Министр обороны, Администратор НАСА, Директор Комиссии по атомной энергетике и еще двоих членов может назначить Президент с одобрения Сената (одного с Правительства, другого - за выдающиеся заслуги) (Секция 201 (а). Данный Совет не входит в НАСА и является Советом при Президенте, где последний выполняет свои функции с учетом мнения иных членов Совета. Данный Совет во многом похож на Наблюдательный Совет, который сформирован в Роскосмосе, но существует одно важное отличие: Наблюдательный совет орган Роскосмоса, а не стоит над ним, и Президент Российской Федерации не является председателем данного Совета. Тем не менее, нельзя сделать вывод об исключительно коллективном управлении госкорпорацией по причине того, что лицо становится генеральным директором путем назначения его Президентом РФ, а не избранием Наблюдательным Советом Наиболее схожей конструкцией Наблюдательного Совета обладает Внешэкономбанк, где Председатель Наблюдательного Совета является Председатель Правительства РФ по должности. .

Упомянутая структура управления НАСА, конечно, на этом не заканчивается. Для наглядности можно посмотреть на таблицу структуры управления НАСА на момент апреля 2015 года United States Government Manual. Office of the Federal Register National Archives and Records Administration. 2015. p. 396.

Кроме того, в НАСА внедрен институт Советов и он существует на трех уровнях: Исполнительный Совет (The Executive Council, который фокусируется на стратегии и приоритетах НАСА и является главным совещательным органом для Администратора), Совет по управлению программами (The Program Management Council, который участвует в разработке решений НАСА и являются главным совещательным органом для Ассоциативного Администратора) и Вспомогательный совет для миссий (The Mission Support Council, тоже участвует в разработке решений на более низком уровне и является совещательным органом для Заместителя Ассоциативного Администратора). Администратором могут создаваться и другие совещательные органы для наибольшего взаимодействия разных уровней управления Governance and Strategic Management Handbook NPD 1000.0B. p. 5.

Кроме того, введены дополнительные требования к контролю над агентствами (в том числе и НАСА), а именно в НАСА была введена должность Директора по операционному управлению (Chief Operating Officer), который выполняет функцию мониторинга выполнения агентством своих задач, а также взаимодействия с комитетами Конгресса США. (параграф 1123 GPRA Modernization Act of 2010). Достаточно важной функцией такого лица является помощь в контроле за соблюдением нормативных актов НАСА, в частности директив Примером может служить NASA policy directive // URL: http://nodis3.gsfc.nasa.gov/npg_img/N_PD_1000_005B_/N_PD_1000_005B__main.pdf.

Таким образом создание государственной корпорации по космической деятельности конечно же правильный шаг, так как система предыдущего управления не могла отвечать на те вызовы и задачи перед которым стоит космическая программа Российской Федерации. Вопросы лишь возникают в качестве реализации идеи государственной корпорации в Роскосмосе. По нашему мнению, институциональность управления Роскосмоса требует изменения и увеличения участия Федерального Собрания в управлении данной структурой. Более того, следует учесть опыт NASA, в которой наблюдательный орган при Президенте частично состоит из заведомо известных лиц (Министра обороны, Госсекретаря и тд). Необходимо понимать, что создание даже идеальной управленческой системы на высшем уровне не гарантирует эффективной деятельности, необходимо создавать управленческие схемы и для более низких уровней, а также способы взаимодействия между ними. Это вопрос не столько законодательной деятельности или корпоративных юристов, сколько менеджмента. Несмотря на это, в научной литературе есть работы, которые исследуют данную проблематику Анненков Е.М. Проблемы управления государственными корпорациями// Современная экономика: проблемы, тенденции, перспективы. №4. 2011. .

Отсутствие в специальном законе о Роскосмосе даже бланкетной нормы об ответственности вызывает недоверие и требует скорейшего закрепления ответственности Генерального директора, Председателя Правления и иных лиц. Такую ответственность можно закрепить и на уровне регламенте госкорпорации, но желательно прописать ее в федеральном законе.

Вместе со своими особенными проблемами Роскосмос приобретает и проблемы, которые присущи всем государственным корпорациям. Увеличение количества государственных корпораций требует унификации законодательства, которое регулирует их деятельность. Иные способы преодоления этой проблемы являются менее эффективными. К примеру, статус работников госкорпораций хоть и был внесен в Трудовой Кодекс, но до сих пор вызывает много вопросов. Таким образом наилучшим решением для данной проблемы стало бы принятие специального закона об юридических лицах публичного права, где государственная корпорация будет одним из его видов. По такому пути в свое время пошли Соединенные Штаты, когда приняли основной закон регламентирующий деятельность правительственных корпораций (GCCA - Government Corporation Control Act 1945). Этот нормативный правовой акт установил единые для всех госкорпораций правила в сфере аудита, финансов и управления долгом. В то же время функционирования государственных корпораций регламентируется не только GCCA, но и другими актами. Помимо GCCA для любой госкорпорации должен создавать специальный отдельный законопроект, юридическая сила которого будет учитывать специфику создаваемой корпорации Пухова М.М., Кривцова М.К. Опыт управления государственными корпорациями в зарубежных странах и его применение в России// Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». №4. 2014

Можно сказать, что весь материал по данной статье был скопирован с Доклада «Государственные корпорации в современной России», который был подготовлен Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике. Необходимо внимательно относится к материалам данных авторов и издательству в целом. . Именно такой подход можно назвать приемлемым и для России. Специальный закон наконец позволит разграничить действие частного и публичного права и снимет все претензии, которые имеются к госкорпорациям в связи с их несоответствием гражданскому законодательству. Подобный шаг в дальнейшем позволит развивать и модернизировать данный институт, в том числе и для оптимизации управления в космической сфере.



Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301

3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 №95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3012

4. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. №13, ст. 1447

5. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 № 1-ФКЗ (ред. от 22.12.2014) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №18, ст. 1589

6. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145

7. Федеральный закон от 23.12.2003 №177-ФЗ (ред. от 27.09.2009) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003, №52 (часть I). Ст. 5029

8. Федеральный закон от 27.07.2004 г. №79-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №31. ст. 3215

9. Федеральный закон от 28.07.2004 №87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» // СЗ РФ. 2004. №31, ст. 3223

10. Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О Банке развития» // СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562

11. Федеральный закон от 19.07.2007 № 139-Ф3(ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. 2007, № 30. Ст. 3753

12. Федеральный закон от 21.07.2007 №185-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799

13. Федеральный закон от 30.10.2007 №238-Ф3 (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5415

14. Федеральный закон от 23.11.2007 №270-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ. 2007. №48. Ст. 5814

15. Федеральный закон от 01.12.2007 №317-Ф3 (ред. от 04.06.2014) «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078

16. Федеральный закон от 30.06.2008 №108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3126

17. Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. №52. ст. 6228

18. Федеральный закон от 17.07.2009 №145-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №29. ст. 3582

19. Федеральный закон от 14.12.2015 №359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» // СЗ РФ. 2015. №51. ст. 7230

20. Указ Президента от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. 2003. №148(3262)

21. Указа Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004.

Судебная практика

1. Постановление КС РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П // СЗ РФ. 2011. №1. Ст. 264

2. Постановление КС РФ от 30 июня 2006 №8-П // СЗ РФ. 2006. №28. Ст. 3117

Научная и учебная литература

1. Доклад «Государственные корпорации в современной России», который был подготовлен Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике // Горизонты промышленной политики. URL: prompolit.ru/files/289856/public_corporation.doc (дата обращения: 27.04.2016)

2. Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 35-41

3. Замрыга Д.В. Планирование управления имуществом, переданным государственным корпорациям // Предпринимательское право. 2014. №2. С. 19-22

4. Заседание Коллегии Счетной палаты от 28 января 2015 г. // Сайт Президента России. URL: http://news.kremlin.ru/news/47532 (дата обращения: 27.04.2016)

5. Зинченко С. А., Галов В. В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления // Хозяйство и право. 2006. № 11. С. 110-118

6. Зюзяев А. Сколько денег «съедят» госкорпорации? // Комсомольская правда. 07.09.2007

7. Ивашкина С.Г. Гражданско-правовой статус государственной корпорации: автореферат дис .… канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2011. 201 c.

8. Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182 с.

9. Иншакова А. Государственная корпорация «Роснано» vs ОАО «Роснано»: вопросы правосубьектности // Власть. 2011. №9. с. 108-112

10. Калмыкова Т.Н. Зарубежный опыт формирования государственных корпораций в структуре современной экономики // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2014. №4. с. 236-239

11. Книпер Р. Закон и история: О состоянии и изменениях Германского Гражданского Уложения. Алматы: Homoc. 2005. 278 с.

12. Конституционная экономика/ под редакцией Г.А. Гаджиева. М.: Юстицинформ, 2010. 256 с.

13. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

14. Концепция развития законодательства о юридических лицах (проект) // Вестник гражданского права. 2009. № 2.

15. Кравченко Д.В. О реформировании государственных корпораций // Законодательство и экономика. 2010. № 5. с. 15-17

16. Красавин А. Госмонопользование // Итоги. 2007. № 41(591). с. 28

17. Красавчиков О. А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции: Категории науки гражданского права. Изб. тр. В 2 т. Т. 2. М., 2005.

18. Кузьминов А.А. Государственные корпорации: проблемы единства организационно-правовой формы // Гражданское право. 2009. №2. С. 26-28.

19. Курбатов А. Я. О судьбе государственных корпораций в России // В кн.: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права. М.: Юстицинформ, 2010. С. 305-317

20. Курбатов А. Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2009. № 10. С. 77-85

21. Курилкина О.А. Юридические лица публичного права: институт частного или публичного права? // Юристъ-правовед. 2009. №3. С. 59-61

22. Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права// Журнал российского права. 2011. №3. С. 103-108

23. Лоскутова М.В. Государственно-частное партнерство в условиях модернизации экономики России // Социально-экономические явления и процессы. 2010. №2. С. 53-59

24. Лукьянова Е.А. Закон о законах Законодательство. 1999. № 11. С. 79-87

25. Мамцев Г.Э. Практика осуществления финансового контроля за деятельностью государственных корпораций: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. 2015. №10. С. 47 - 57

26. Матвеев И.В. Что считать корпорацией в Российской Федерации? // Современное право. 2009. №5. с. 12-15

27. Мейер Д. И. Русское гражданское право. М.: Книга по требованию, 2012. 742 с.

28. Михайленко О.В. Публичные юридические лица в частном праве и частные юридические лица в публичном праве // Журнал российского права. 2011. №3. С. 109-117

29. Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество Журнал Российского права. 2009. №1. с. 20-26

30. Мозолин В. П. Юридические прятки // Право и экономика. 2010. № 12. С. 4-9

31. Морозова Е.В. Управление рисками в инновационной деятельности государственных корпораций: дисс… канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2010. 173 с.

32. Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников: Учебное пособие/ И.Я. Белицкая, М.А. Бочарникова, М.О. Буянова и др.; под ред. Ю.П. Орловского. М.: Контракт, 2014. 304 с.

33. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 // Парламентская газета. № 60. 13-19.11.2009.

34. Потапов В.А., Лазарев В.В. Корпорации и их виды в российской правовой системе // Внешнеторговое право. 2006. № 2. С. 59-62

Размещено на Allbest.ur