Юридические проблемы в деятельности государственных корпораций

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Юридические проблемы в деятельности государственных корпораций

Содержание

1. Имущество и функции государственных корпораций

2. Case-study: сравнительный анализ юридических лиц, которые выполняют публичные функции в сфере космоса

Библиографический список

1. Имущество и функции государственных корпораций

Любое детальное научное исследования государственных корпораций приводит обязательно к вопросу об имуществе и функциях государственных корпораций. Другими словами, это наиболее важные составляющие любого субъекта права, - для чего и зачем? (функции) и за счет чего? (имущество).

Общее понятие собственности имеет двоякое значение. Оно понимается как субъективное вещное право либо как объект этого права - конкретное имущество. Как пишет К.И. Скловский, «обозначение собственности - как права и как вещей - вообще свойственно русскому (и не только) языку и отражает фундаментальное качество этого явления, состоящее в том, что собственность, являясь правом, в то же время выступает главным условием и способом существования лица, и в этом качестве переносится на все его имущество... Обозначая вещь как собственность, мы тем самым вырываем ее из косной материальности и вводим в юридическую, идеальную сферу, показываем ее способность быть присвоенной по праву» Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М.: Статут, 2010. ^. Собственность (во всех значениях этого слова) неоднородна и для классификации главным образом используется понятие «формы собственности». Российская Конституция, как известно, признает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398, из этого исходит и гражданское законодательство (ст. 212 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301..

Необходимо признать, что иногда данной классификации недостаточно и возникает потребность использования термина «публичная собственность», которая, по нашему мнению, не ограничивается лишь государственной и муниципальной. Хоть такие категории как «публичная собственность» или «публичная форма собственности» не употребляются в действующем российском законодательстве, однако в доктрине они раскрываются достаточно полно. Конституционный Суд трактует это понятие как такое, которое охватывает государственную и муниципальную собственность Постановление КС РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П // СЗ РФ. 2011. №1. Ст. 264; Постановление КС РФ от 30 июня 2006 №8-П // СЗ РФ. 2006. №28. Ст. 3117. Правильно будет согласиться с мнением Конституционного Суда, ведь оно исходит из текста Конституции, где указаны только три формы собственности, из которых лишь частная не может называться публичной. Исследователи в области конституционной экономики приходят к выводу, что государственная и муниципальная формы собственности имеют общие признаки. При этом характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью Конституционная экономика (под редакцией Г.А. Гаджиева). М.: Юстицинформ, 2010. с. 85.. Родство государственной и муниципальной форм собственности подчеркивают представители и других наук, что дает основания рассматривать их в рамках единой публичной формы собственности и в этом плане противопоставлять частной форме собственности Винницкий А.В. Публичная собственность. М: Статут, 2013. с. 88.

Тем не менее, развитие экономических отношений вынуждает подымать вопрос о существовании иных форм собственности. Некоторые авторы давно предлагают закрепить в национальном законодательстве такие проявления Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. М.: Проспект, 2009. и норма Конституции позволяет это сделать.

Необходимо полностью согласиться с А.В. Винницким, когда он говорит об однобокости нормативного закрепления форм собственности в законодательстве РФ. Действительно, узкоцивилистический подход представляется несколько идеалистическим и непродуктивным Винницкий А.В. Публичная собственность. М: Статут, 2013. с. 97. Подобная позиция цивилистов закрыла глаза законодателю на многие проблемы такой конструкции. К примеру, 17 лет понадобилось для осознания недопустимости передачи публичного имущества в пользование частным лицам исходя из субъективных предпочтений отдельных чиновников. Лишь в июне 2008 г. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» был дополнен ст. 17.1, предусматривающей конкурсный порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества Федеральный закон от 30 июня 2008 г. №108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3126..

Отличное понимание форм собственности существовало в дореволюционной России и существует сейчас во многих странах Европы.

Во Франции, которую принято считать родиной классического административного права, как известно, существует деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права на объекты публичной собственности (domaine public), подчиненные специальным нормам публичного права, и объекты частной собственности (domaine prive) в целом подчиненные гражданскому праву, выполняющему роль общего права. Субъектами права публичной собственности являются государство, административно-территориальные образования (регионы, департаменты, объединения коммун, коммуны), публичные учреждения (Etablissement publics), а также иные лица публичного права. Эти категории субъектов по французскому праву могут быть объединены единым понятием - юридические лица публичного права (personnes publiques) Винницкий А.В. Публичная собственность. М: Статут, 2013. с. 33.

На этом фоне специфика собственности государственных корпораций уже не кажется такой аномальной. Анализируя ФЗ «О некоммерческих организациях», а также специальные законы о конкретных государственных корпорациях можно прийти к выводу, что имущество принадлежит госкорпорациям на праве полной собственности, однако после ликвидации собственность корпораций переходит в собственность Российской Федерации. Такое явление в научных кругах называют по-разному. К примеру, Г.С. Кирдина сформулировала такой имущественный статус корпораций, как институт условной верховной собственности Кирдина С.Г. Государственные корпорации - ответ на глобальные экономические вызовы // Сайт Кирдиной С.Г. URL: http://www.kirdina.ru/doc/news/01dec08/1.pdf. С.Г. Ивашкина отмечает, что право государственной корпорации на принадлежащее ей имущество не может квалифицироваться как право собственности и представляет собой ограниченное вещное право, которое наиболее близко по характеру к праву оперативного управления «и может быть признано в качестве такового с учетом его персонифицированного содержания в отношении государственной корпорации» Ивашкина, С.Г. Гражданско-правовой статус государственной корпорации: автореферат - М. 2011. с. 7.. Некоторые исследователи говорят даже о возникновении специфической, госкорпоративной формы собственности Красавин А. Госмонопользование // Итоги. 2007. № 41(591). с. 28. Наиболее же полно специфику собственности государственных корпораций, по нашему мнению, раскрыл В.П. Мозолин. Он сравнивает данную модель собственности с расщепленным правом собственности на землю в отношениях между феодалами и крестьянами и именовал данную модель субординационной Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. 2009. №1. С. 20-26. Это достаточно верный вывод, ведь конечным бенефициаром должно оказываться государство, а при конфликте интересов государства и госкорпорации должны превалировать первые, а не вторые.

В любом случае, главное в новой форме собственности не ее название, а ее эффективность, которая служит достижению поставленной цели. Передача государственного имущества в собственность государственных корпораций получила неоднозначную оценку в научных кругах. К примеру, по мнению Е.В. Морозовой «Восприимчивость к новым технологиям госкорпораций и широкие возможности мобилизации дополнительных финансовых ресурсов обеспечивают дополнительные преимущества в воспроизводстве новых товаров, услуг и знаний» Морозова Е.В. Управление рисками в инновационной деятельности государственных корпораций: дисс. канд. экон. наук: 08.00.05 / Е.В. Морозова. М., 2010. С. 8.. Похожее мнение высказывает и П.А. Денисов Денисов П.А. Перспективы развития государственных корпораций в России // Административное право и процесс. 2009. № 6. С. 27-28.. Необходимо объяснить, что мобилизация финансовых ресурсов не могла бы осуществляться непосредственно государственной корпорацией, если бы имущество за ней было закреплено не на праве собственности. Также надо заметить, что право собственности государственной корпорации на переданное ей имущество кроит в себе не только положительные черты, такие как увеличение мобильности управления, расширение возможностей для выполнения указанных целей, но и некоторые угрозы. Так, политолог Георгий Бовт в своей статье «Почему 1000 = 10. Об особенностях юбилея госкорпораций» называет миллиарды рублей в конкретных цифрах, которыми оперируют эти госкорпорации, и отмечает, что большинство из них выделяемые им средства не пускают в дело сразу, а «играют» ими на фондовом рынке или размещают на вкладах в банках. А причина такого поведения Г. Бовт видит именно в праве собственности госкорпораций Бовт Г. Почему 1000=10. Об особенностях юбилея госкорпораций // Аргументы и факты. 2009. № 3. с. 11.

Действительно, собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Госкорпорация же может распоряжаться имуществом, переданным ей собственником, только по целевому назначению. Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям».

Таким образом, полномочия государственной корпорации по управлению имеющимся у нее имуществом строго ограничены законом. Это имущество должно направляться только на реализацию той социально значимой функции, которая установлена в качестве основной в законодательном порядке Иншакова А. Государственная корпорация «Роснано» VS ОАО «Роснано»: вопросы правосубьектности // Власть. 2011. №9. с. 108-112. Необходимо отметить, что у каждой государственной корпорации свои полномочия и функции, которые различаются по количеству и существу. Например, у «Росатома» полномочиям и функциям посвящена целая глава. Среди данных функций существуют такие как введение государственного регистра ядерных материалов, обеспечение контроля за обращением ядерных материалов в Российской Федерации, осуществление государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции объектов федеральных ядерных организаций и другие Федеральный закон от 01.12.2007 №317-ФЗ (ред. от 30.03.2016) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. №49. ст. 6078. «Ростеху» специальный закон в статье 3 приписывает 9 функций, в том числе такие как содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных исследований и развитии технологий, оказание содействия строительству (созданию) объектов, в том числе социального назначения и другие Федеральный закон от 23.11.2007 №270-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ. 2007. №48. ст. 5814.

И за той, и за другой корпорацией закреплено право совершать любые сделки, в том числе приобретать и реализовывать ценные бумаги. В современном мире, где так развиты финансовые отношения, не давать такое право структуре, которая управляет целой отраслью, было бы глупо и свело бы на нет всю конкурентоспособность государственных корпораций перед другими организационно-правовыми формами. Единственный вопрос, который действительно должен волновать - это соответствие деятельности государственной корпорации ее цели создания. На практике определить границы где госкорпорация осуществляет целевую деятельность, а где уже нет - достаточно проблематично.

Еще в 2009 году Президент РФ Дмитрий Медведев поручил генпрокурору Ю.Чайке и начальнику контрольного управления Президента К. Чуйченко проверить деятельность госкорпораций. По результатам проверки было установлено: «Их деятельность в основном отвечает установленным законом целям. Вместе с тем, проверкой установлены факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, несоответствие деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевого и неэффективного использования государственными корпорациями имущества и финансовых средств, переданных им государством» Генеральная прокуратура и Контрольное управление представили Президенту результаты проверки госкорпораций // Сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/news/5965. Наибольший объем нарушений был обнаружен в государственной корпорации «Роснанотех» (ныне - ОАО «Роснано»). Ю. Чайка отметил, что за 2 года из переданных корпорации 130 млрд. рублей было освоено всего 10 миллиардов, из них 5 миллиардов - на обеспечение своей текущей деятельности. Подобные нарушения были обнаружены и в деятельности «Внешэкономбанка», «Агентства по страхованию вкладов» и «Олимпстроя». Именно тогда и поступили предложения со стороны К. Чуйченко о реорганизации государственных корпораций в акционерные общества.

Отчасти данное предложение было реализовано и ГК «Роснанотех» преобразовали в ОАО «Роснано». Некоторые исследователи сомневаются в продуктивности такого решения и рекомендуют обратиться к совершенствованию правовой базы для государственных корпораций Иншакова А. Государственная корпорация «Роснано» VS ОАО «Роснано»: вопросы правосубьектности // Власть. 2011. №9. с. 108-112. Насколько данный шаг уменьшил злоупотребление в управлении данной структуры сказать сложно. Так, в отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2013 г. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2013 году // Сайт Счетной Палаты. URL: http://ach.gov.ru/activities/annual_report/#764 отмечается, что более 47 млрд. руб. (что составляет около 33% совокупного объема финансирования проектов) открытое акционерное общество «Роснано» в целях трансфера нанотехнологий в Российскую Федерацию направило за рубеж на финансирование деятельности различных фондов и организаций. При этом некоторым ведущим отечественным научным организациям по базовым отраслям экономики в финансировании было отказано. Вместе с тем, по фактам злоупотребления полномочиями, при реализации проекта с участием проектной организации ООО «Лиотех», в отношении бывшего генерального директора данной организации А.М. Ерохина Главным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. 2 ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации (злоупотребление полномочиями) Дело «Роснано»: кем еще интересуется следствие // Сайт РБК. URL: http://www.rbc.ru/ins/business/05/07/2015/55992c5e9a7947c1ea6b0a5f ^.

Кроме того, законодатель еще в 2011 году внес изменение в ФЗ «О некоммерческих организациях» в части установления права Правительства России утверждать порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственных корпораций. В том же году Правительство приняло Постановление «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании», в которой закрепило конкретные требования к активам (в частности к ценным бумагам) в которые можно инвестироваться. Необходимо высоко оценить данный нормативно-правовой акт, который установил разноплановые требования к инвестированию и контролю над инвестированием временно свободных средств государственных корпораций Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. №1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» // СЗ РФ. 2012. №1. Ст. 125.. Особо следует отменить наличие расчета лимита размещения средств, требований к эмитенту ценных бумаг определенных категорий, а также закрепления конкретных прав и обязанностей высшего органа управления государственной корпорацией.

Тем не менее, нельзя сказать, что данное Постановление окончательно решило проблему с временно свободными средствами. Счетная палата до сих пор встречает большие нарушения в данной сфере. В своей лекции в Финансовом университете глава Счетной палаты Т.А. Голикова заострила свое внимание на данных Федерального казначейства, согласно которым на 1 апреля 2016 г. объем неиспользованных субсидий юридическими лицами составил 134,8 млрд. руб. «Если говорить о структуре этих 134,8 млрд. руб., то 78,7 млрд. руб. - это как раз средства корпораций, которые были выделены на соответствующие цели, для конкретных работ, но и задачи не были сделаны, и средства не были использованы. Как правило, эти средства находятся на счетах в коммерческих банках, с них получаются депозитные проценты, которые не являются доходами бюджета, они являются доходами соответствующих корпораций» Татьяна Голикова предложила способ модернизации государственных программ // Сайт Финансового Университета. URL: http://www.fa.ru/news/Pages/2016-04-18-golikova.aspx. Зачастую, достаточно интересные способы воздействия на юридические лица, которые получают субсидии из федерального бюджета и не используют их, не распространяются на государственные корпорации. В частности, на бюджет 2016 года создана процедура, согласно которой получатели средств федерального бюджета при заключении государственных контрактов проводят операции через Федеральное казначейство Федеральный закон от 14.12.2015 №359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» // СЗ РФ. 2015. №51. ст. 7230. Это позволит усилить контроль за использованием бюджетных средств с одной стороны и не даст возможность использовать их не по назначению с другой. А такие злоупотребления до сих пор есть. Так, более 90 % временно свободных средств Фонда ЖКХ размещены на депозитах в кредитных организациях на протяжении длительного времени, полученный за 9 месяцев 2015 года доход в виде процентов по депозитам в несколько раз превышает необходимую для обеспечения его деятельности сумму Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» // Сайт Счетной Палаты. URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/8d8/8d89ab8cae2a8bc39cd380b9b6f44c77.pdf.

Распоряжением Правительства от 28.03.2016 №530-р сделали исключения для широкого списка субсидий, которые получают государственные корпорации и государственная компания Автодор Распоряжение Правительства РФ от 28.03.2016 №530-р «Об утверждении перечня субсидий юридическим лицам, в том числе государственным корпорациям и государственной компании «Российские автомобильные дороги», и бюджетных инвестиций юридическим лицам в соответствии со статьей 80 бюджетного кодекса российской федерации, на договоры (соглашения) о предоставлении которых не распространяются положения части 2 статьи 5 федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год») // Сайт Правительства России. URL: http://government.consultant.ru/documents/3708823?items=1&page=1 . На данный момент Счетная палата и Министерство финансов сделало предложение о том, чтобы государственные корпорации отчитывались по имеющимся у них свободным средствам на 1 апреля и те средства, в которых они не будут нуждаться - будут перечисляться в федеральный бюджет до 1 июля Любителям акционерной формы можно напомнить, что из акционерных обществ вернуть бюджетные средства еще сложнее, ведь государство делает свой взнос и увеличивает (или приобретает) свою долю в обществе и перестает быть собственником этих средств. Любое изъятие полученных средств будет нарушением Гражданского кодекса.. Законопроект предлагает, чтобы доходы, полученные от инвестирования временно свободных средств, перечисляются в доход федерального бюджета в размере 50% полученного дохода Данный подход требует также изменения на уровне законодательства. Министерство финансов не теряло времени и разработало такой законопроект, который еще не внесен в Госдуму, но доступен на сайте https://regulation.gov.ru/

Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Минфином России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 20.01.2016) и Проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (подготовлен Минфином России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 30.12.2015). В данном случае необходимо сохранять равновесие между автономностью госкорпораций и контролем за использованием бюджетных средств. На данный момент не возникает сомнений, что тренд должен идти именно в сторону ужесточения контроля над государственными корпорациями. Подобные подходы главы Счетной палаты и даже мнение Президента Заседание Коллегии Счетной палаты от 28 января 2015 г. // Сайт Президента России. URL: http://news.kremlin.ru/news/47532 страны говорит о том, что данный сценарий и будет воплощаться в реальность. Первым шагом для этого было утверждение Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы, который заостряет свое внимание на государственных корпорациях Указ Президента РФ от 01.04.2016 №147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы» // СЗ РФ. 2016. №14, ст. 1985.

В данном случае необходимо упомянуть, что контроль над государственными корпорациями имеет несколько аспектов, не смотря на всю автономность данных образований. Федеральные органы государственной власти осуществляют государственный контроль в отношении государственных корпораций (последние в данном случае рассматриваются как объект административно-правовых отношений), который в юридической науке подразделяется на:

- специальный внешний контроль (осуществляется Счётной палатой Российской Федерации над финансовой деятельностью государственных корпораций - ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов» Почему Счетная палата не осуществляла до 2010 года контроль над всеми государственными корпорациями - открытый вопрос. Ведь отчет по результатам проверки эффективности использования средств Ростехом или Агенством по страхованию вкладов в свое время показывал нарушения и пробелы, устраняя которые данные госкоропрации только улучшали свою деятельность. К счастью, законодатель напрямую указал в п. 3.4 ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», что Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять контроль за деятельностью государственных корпораций
См. также: http://audit.gov.ru/activities/bulleten/611/16414/?sphrase_id=2017574 ⁾;

- общий внешний контроль, проводимый федеральными органами государственной власти: Президентом РФ (ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Ростех», ГК «Роскосмос»); Правительством РФ (ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Внешэкономбанк», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Ростех»);

- внутренний контроль над деятельностью государственных корпораций, осуществляемый подразделениями внутреннего аудита (ГК «Росатом» и ГК «Внешэкономбанк») и ревизионными комиссиями (ГК «Ростех») Салфетников М. А. К вопросу об административно-правовом статусе государственных корпораций // Современное право. - 2009. -№ 12. с. 46.

Хотелось бы детальнее рассмотреть особенности государственной компании. Несмотря на то, что государственная корпорация и государственная компания схожи между собой, ФЗ «О некоммерческих организациях» выделяет госкомпании как отдельный институт. Интересно на этом фоне сравнить правовой статус имущества государственной корпорации со статусом имущества государственной компании, которая были введена в ФЗ «О некоммерческих организациях» в 2009 году. В статье 7.2 данного закона указывается, что государственная компания осуществляет свои функции с использованием имущества, переданного ей в доверительное управление. Но в ч. 3 статьи уже прописано немного иное: «Имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, а также имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом». Объединить такие нормы в единое представление о юридическом лице достаточно проблематично. Необходимо согласиться с исследователями, которые говорят, что вычленить в таких условиях доход государственной компании, полученный с использованием имущества на основе доверительного управления, и имущества своего собственного, ни теоретически, ни практически невозможно Анисимов А.П. Государственная корпорация как форма нерационального распоряжения государственной собственности // Пробелы в российском законодательстве. 2009. №4. с. 100. Специальный закон, который приняли по отношению к единственной госкомпании «Автодор», должен был сгладить такие проблемы. Тем не менее, данный закон в статье 21 только отделил понятие имущества государственной компании от автомобильных дорог общего пользования федерального значения Федеральный закон от 17.07.2009 №145-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №29. ст. 3582.. До сих пор не понятно зачем вводить новый институт, который мало чем отличается от предыдущего. Разница между некоторыми государственными корпорациями более заметна чем между условной госкорпорацией и госкомпанией «Автодор». Наличие доверительной собственности не была бы проблемой для государственной корпорацией, так как в специальном федеральном законе о новой госкорпорации можно было бы это прописать.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что сама идея закрепления имущества за государственной корпорацией на праве собственности не плохая и основные проблемы возникают в процессе управления, что может быть характерно для любых организационно-правовых форм (от министерств до акционерных обществ). И государственное регулирование должно быть улучшено именно в порядке управления государственными корпорациями, оценке эффективности деятельности и ответственности руководства государственных корпораций.

Уже в настоящее время остро стоит вопрос о повышении эффективности управления государственным имуществом, что отмечается во многих программно-политических актах Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 №1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»)» // СЗ РФ 2008. №47. ст. 5489;

Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 №1024 (ред. от 29.11.2000) «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №39. ст. 4626.. К примеру, в Государственной программе РФ «Управление федеральным имуществом» отмечается необходимость применения принципа проектного подхода Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 №327 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» // СЗ РФ. 2014. №18. ст. 2172. При этом под принципом проектного подхода понимается определение планов достижения целей и задач управления исходя из планируемого результата, набора инструментов, сопоставления ресурсов, мотивации и ответственности, что подтверждает создание необходимых условий для внедрения программ стратегического планирования деятельности, современных методов управления и представления отчетности Замрыга Д.В. Планирование управления имуществом, переданным государственным корпорациям // Предпринимательское право. 2014. №2. с. 20.

Тем не менее, нельзя закрывать глаза на проблемы, которые не решаются годами. В частности, согласно ч. 2 п. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или доля участия муниципальных образований Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3012.. Получается, что прокурорский надзор не распространяется на сделки, которые осуществляет государственная корпорация и юридические лица, которые находятся в ее собственности. Если следовать букве закону, то необходимо согласится с Г.Э. Мамцевым, который говорит, что прокурорский надзор распространяется на Внешэкономбанк, так как у последнего есть уставной капитал Мамцев Г.Э. Практика осуществления финансового контроля за деятельностью государственных корпораций: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. 2015. №10. С. 47 - 57.. Исходя из нашей логики, необходимо отталкиваться от нормы, которая закреплена в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в виде принципа защиты интересов государства. В любом случае, законодатель должен прояснить, желает ли он, что бы прокурор мог обжаловать сделки госкорпораций или не желает.

Учитывая тот факт, что в своих фондах государственные корпорации аккумулируют колоссальные финансовые ресурсы, в том числе средства федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, представляется целесообразным и необходимым наряду с системой государственного финансового контроля внедрять и активно развивать механизмы общественного контроля за хозяйственной деятельностью исследуемых субъектов правоотношений, повышать прозрачность и транспарентность движения финансовых потоков в рамках указанных организаций Мамцев Г.Э. Практика осуществления финансового контроля за деятельностью государственных корпораций: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. 2015. №10. С. 47 - 57..

Другой проблемой, которую мы уже упоминали, является совмещение некоторыми государственными корпорациями функций фактического органа исполнительной власти и хозяйствующего субъекта. Необходимо согласится, что в кратковременной перспективе такое совмещение играло даже положительную роль, так как выстраивалась новая конструкция управления отраслями. В частности, Росатому очень пригодилось право признавать НПА еще советского министерства в атомной сфере как такие, которые утратили силу. С другой стороны, большинство исследователей сходятся, что для устойчивого развития данные функции надо разделять. Уже сейчас поступают предложения по разделения Внешэкономбанка. В частности, Председатель Правительства Д.А. Медведев в своем ответе на вопросы депутатов в Госдуме во время отчета о деятельности правительства за 2015 год отметил: «Нам, по всей вероятности, в будущем нужно будет разделить, с одной стороны, функции коммерческого банка, а с другой - функции института развития. Разнести их в том числе и в нормативном материале» Отчет Правительства о результатах работы в 2015 году // Сайт Правительства России. URL: http://government.ru/news/22717/

Кстати, цитата приведена из ответа на вопрос депутата Госдумы от КПРФ Б.С. Кашина о том, что не хватает голосов для того, чтобы установить парламентский контроль над ВЭБом. На данный вопрос Д.А. Медведев так и не ответил. . К сожалению, такой вывод был сделан уже после того, как стало ясно, что ВЭБ имеет множество непрофильных активов и отягощён долгами. Так как Д.А. Медведев является председателем наблюдательного совета ВЭБа, то необходимо говорить о том, что была допущена ошибка на высшем политическом уровне. Ошибки в управлении носили системный характер в том числе из-за закрытости структуры. Так, ВЭБ находится на последнем месте по прозрачности среди всех государственных корпораций, согласно докладу «Трансперенси Интернешнл - Р», который был опубликован в 2013 году Доклад Центра ТИ-Р: Российские госкорпорации на пути к открытости // Сайт Трансперенси Интернешнл Россия. URL: http://www.transparency.org.ru/v-rossii/rossiiskie-goskorporatcii-na-puti-k-otkrytosti;

Достаточно интересный доклад, в котором выявлено ряд коррупционных деяний руководства государственных корпораций. В частности, В.А. Дмитриев, председатель Внешэконобанка имеет конфликт интересов, так как получает денежное вознаграждение еще в ОАО «Интер РАО ЕЭС», а данная компания получала немало кредитов от ВЭБа. Справедливости ради, необходимо упомянуть о том, что уже в 2014 году ВЭБу было присвоено первое место в категории «Высокая прозрачность» среди заказчиков, размещающих заказы в рамках Федерального закона № 223-ФЗ в рамках Национального рейтинга прозрачности закупок. . Все это показало, что Банк развития как хозяйствующий субъект действовал неэффективно. После проверки финансового состояния данной организации Счетной палатой, следует ждать разделение, о котором упомянул премьер-министр.

государственный корпорация имущество космос

2. Case-study: сравнительный анализ юридических лиц, которые выполняют публичные функции в сфере космоса

Для более полного понимания предназначения государственных корпораций в России, хотелось бы применить компаративистский подход к конкретному субъекту. Наш выбор остановился на Роскосмосе и космической деятельности по многим причинам, в том числе из-за того, что это последняя на момент написания данной работы госкорпорация.

Другой причиной являлось то, что, в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Стратегией развития ракетно-космической промышленности, развитию ракетно-космической отрасли уделяется большое внимание. Тем не менее, даже те скромные планы, которые были прописаны в этих стратегических документах, реализовать полностью не удалось, а некоторые из них вообще провалились. Прорыва на новые рынки космических услуг и космической аппаратов не произошло, Россия лишь удерживает свои позиции в данной отрасли Согласно принятой в 2006г. стратегии развития ракетно-космической промышленности, долю России на мировом рынке ракетно-космической техники, планировалось увеличить с 11% до 21% к 2015г. Однако, по информации РБК, сейчас эта доля составляет 12%, то есть почти не изменилась по сравнению с восьмилетней давностью. В новой госпрограмме ее планируется увеличить лишь до 16% к 2020г. Детальнее: Исследование РБК: Россия проигрывает космическую гонку Китаю // Сайт РБК. URL: http://www.rbc.ru/economics/30/06/2014/933404.shtml. Не смотря на увеличение государственных затрат на космическую сферу, Федеральное космическое агентство не являлось эффективным менеджером, что доказала проверка исполнения государственного бюджета за 2014 год. В ходе данной проверки Счетная Палата выявила нарушений на общую сумму 92,9 млрд. рублей Проверка Счетной палаты подтвердила низкий уровень финансового менеджмента Роскосмоса // Официальный сайт Счетной палаты РФ. 08.11.2015. URL: http://www.audit.gov.ru/press_center/news/21877?sphrase_id=1419944. В отдельных случаях Роскосмос не осуществлял даже контроль за законностью и эффективностью расходования бюджетных инвестиций. Такое положение дел выявило структурные изъяны в управлении отраслью. Решением такой структурной проблемы стала реорганизация Федерального космического агентства в государственную корпорацию. В пояснительной записке законопроекта было сказано, что он направлен как раз на совершенствование системы управления в данной деятельностиПояснительная записка к законопроекту № 780157-6 // Официальный сайт Государственной Думы. 08.11.2015. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&E0EB36B9C417100843257E35004D8738.

Как уже было отмечено, Роскосмос это не первая государственная корпорация. Мы не будем детально останавливаться на описании института государственных корпораций, так как это уже являлось предметом исследования в предыдущих разделах. Подробнее рассмотрим, что же изменилось в управлении космической сферой после создания государственной корпорации.

Первое, о чем необходимо говорить - это о выведении субъекта, который осуществляет публичные функции в сфере космоса из единой системы федеральных органов исполнительной власти. Многие критики государственных корпораций отмечают, что их создание -- это прямое нарушение тех принципов, которые были положены в основу административной реформы 2003-2004 годах Пункт 5 Указа Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. №50 . Такое замечание вполне обосновано, но не должно серьезно учитываться, так как реальные проблемы, с которыми столкнулись конкретные органы исполнительной власти требовали нахождения у них и других полномочий. Не является исключением из этих органов и Федеральное космическое агентство, ведь не смотря на свой статус (агентства) оно могло осуществлять нормативно-правовое регулирование Пункт 6.5 Положения, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26.06.2004 №314 «Об утверждении Положения о Федеральном космическом агентстве» // СЗ РФ. 2004. №27. ст. 2777.

Вместе с тем, поменялся механизм управления данной структурой. Теперь вместо руководителя агентства, которого назначало Правительство РФ будет существовать Наблюдательный совет, Генеральный директор и Правление корпорации. Необходимо отметить, что пять членов Наблюдательного совета, Генерального директора (который по должности тоже является членом наблюдательного совета) и Председателя Наблюдательного совета (среди членов совета) назначает Президент РФ. Остальных пять членов (из одиннадцати) назначает Правительство РФ. Более того, Президент утверждает перечень акционерных обществ и ГУПов, которые подлежат передаче Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации. Первый вывод, который уже необходимо сделать состоит в том, что произошло расширение влияния Президента в исполнительной ветви власти, посредством фактического контролирования новой государственной корпорации. Такое расширение не новое и является повторением схемы, которая была реализована в реорганизации Федерального агентства по атомной энергии в государственную корпорацию «Росатом».

Теперь детальнее остановимся на следующих изменениях: органы управления и контроль, имущественные отношения и полномочия.

Органы управления выстроены по примеру Росатома, где существует такая же структура и механизм назначения, более того многие статьи законопроекта просто скопированы из ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Единственные различия между текстами состоит, по нашему мнению, в том, что в законопроекте о Роскосмосе улучшена юридическая техника и более правильно используется лексика и грамматика Что бы было понятно приведем два примера. Первый из статьи ФЗ «О Государственной корпорации в сфере атома «Росатом» и ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», которые регулируют заседания Наблюдательного совета.

Росатом: «Заседания наблюдательного совета Корпорации созываются его председателем или членом наблюдательного совета, уполномоченным председателем наблюдательного совета, не реже одного раза в три месяца».

Роскосмос: «Заседания наблюдательного совета Корпорации созываются председателем наблюдательного совета или уполномоченным им членом наблюдательного совета не реже одного раза в три месяца»

Второй - из статей, регулирующих институт генерального директора.

Росатом: «Генеральный директор Корпорации присутствует на заседаниях Правительства Российской Федерации, приглашается на заседания федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Роскосмос: «Генеральный директор Корпорации вправе присутствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам деятельности Корпорации». Интересно, что некоторые положения не были закреплены в законопроекте. К примеру, не найти пункт 9 части 3 в статье о заинтересованности в совершении Корпорацией сделки, которая закреплена в ФЗ о Росатоме. Процитируем данный пункт: «Заинтересованное лицо несет перед Корпорацией ответственность в размере убытков, причиненных им Корпорации» Пункт 9 статьи 29.1 Федерального закона от 01.12.2007 №317-Ф3 (ред. от 04.06.2014) «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007, № 49. Ст. 6078. Необходимо уточнить причину изъятия именно этого пункта у авторов законопроекта. Чем данный пункт не подходит для регулирования государственной корпорации Роскосмос?

Возвращаясь к системе управления, можно сказать, что с первого взгляда кажется, что новая структура органов управления более громоздкая и не повышает мобильность управления. Тем не менее, если мы рассмотрим структуру центрального аппарата федерального агентства, то сделаем вывод, что это далеко не так. Постановление Правительства об утверждении положения о Федеральном космическом агентстве позволяло иметь руководителю до 6 заместителей и создавать до 11 управлений по основным направлениям деятельности агентства Постановление Правительства РФ от 26.06.2004 №314 «Об утверждении Положения о Федеральном космическом агентстве» // СЗ РФ. 2004. №27. ст. 277. В государственных корпорациях вводится корпоративный вид управления. Наблюдательный совет может считаться органом, который представляет интерес «акционера», а именно государства.

Более того, практика идет таким путем, что в наблюдательный совет назначаются лица, которые являются министрами, руководителями служб или агентств, начальниками управления в Администрации Президента и тп. В Росатоме, к примеру, членами наблюдательного совета являются министр энергетики, постоянный член Совета Безопасности РФ, начальник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации и тд. Во Внешэкономбанке Председателем Наблюдательного совета является Председатель Правительства, что конкретно прописано в федеральном законе. Таким образом нельзя говорить о разрастании управленческого персонала, более того, в Наблюдательном совете заседают люди, которые непосредственно связаны с направлением деятельности госкорпорации.

Таким образом, необходимо выделять два альтернативных пути развития концепции государственных корпораций в кадровом вопросе. Первый - это реализация идеи независимого агентства, то есть фактическая независимость от Правительства, вторая - срастание высших органов исполнительной власти с госкорпорациями через совмещение некоторыми лицами государственных должностей и местом в наблюдательном совете госкорпораций. На первоначальном этапе считаем правильным решением внесения изменения в закон, которые бы устанавливали, что некоторыми членами Наблюдательного совета являются люди по должности. Таким для Роскосмоса может быть заместитель Председателя Правительства РФ, который координирует работу федеральных органов исполнительных власти, дает им поручения по вопросам государственной политики в области развития оборонной, атомной, ракетно-космической, судостроительной, авиационной и радиоэлектронной промышленности и Начальник Управления Президента по научно-образовательной политике. Закрепление конкретного указания на то, кто будет членом наблюдательного совета довольно призрачна в контексте современной кадровой ситуации. Необходимо задуматься над закреплением членства в Наблюдательном совете за лицами, которые непосредственно связаны с деятельностью госкорпорации (министр энергетики - Росатом, министр финансов - Внешэкономбанк и тд). Подобный шаг приносит как положительные, так и отрицательные элементы в деятельность государственных корпораций.

Вместе с тем, основную роль в управлении госкорпорации выполняет Генеральный директор и Правление корпорации. Оба этих органа созданы на основе хорошего опыта управления в корпорациях в смысле Гражданского кодекса Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. ст. 65.1. Единственный пробел в регулировании данных органов - это ответственность членов Правления и Генерального директора. Конечно, данный пробел можно заполнить в регламенте государственной корпорации, тем не менее, мы считаем, что ответственность генерального директора перед государством необходимо закреплять на уровне федерального закона.

У самой же государственной корпорации достаточно высокий уровень ответственности, ведь по сути идет речь об ответственности перед главой государства и Правительством. Кроме того, в законе заложены границы автономного осуществления своих прав через институт согласования. Таким, к примеру, является обязанность согласовывать с Правительством сделки с имуществом, которое входит в специальный перечь (который утверждает Правительство). Более того, на данный момент уже выработана определенная нормативная база на уровне постановлений Правительства, которая распространяется на все государственные корпорации. Удачным примером такого регулирования является Постановление Правительства от 21 декабря 2011 года №1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. №1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» // СЗ РФ. 2012. №1. Ст. 125.. Так что вероятность повторения такой же ситуации со свободными средствами, как было у Роснано в 2009 году достаточно призрачна.

Вместе с тем, создание госкорпорации «Роскосмос» не обошлось без важных замечаний. Остановимся лишь на наиболее общих и принципиальных из них. Правовое управление ГД еще во время первого чтения зафиксировал несоответствие гражданского законодательства со способом регистрации Роскосмоса и напоминал об этом в каждом своем заключении Заключение Правового управления ГД к законопроекту № 780157-6 // Официальный сайт Государственной Думы. 08.11.2015. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&13712A8BA9A2C58443257E450024F5D6 . Согласно части 6 статьи 3 ФЗ корпорация считается созданной с момента государственной регистрации в едином государственном реестре юридических лиц, но Гражданский кодекс РФ допускает такую регистрацию только в одной из организационно-правовых форм, определенных самим Гражданским кодексом, который в настоящее время не предусматривает такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация. Это нельзя объяснить нежеланием законодателя переводить регулирование государственных корпораций под гражданское право, ведь в Гражданском кодексе уже упоминается данная форма юридического лица (часть 1 статьи 65). Считаем необходимым предложить два альтернативных варианта для решения данной проблемы. А именно, если законодатель желает оставить государственную корпорацию как вид некоммерческой организации, то ему необходимо дополнить вышеуказанный список в ГК государственной корпорацией. Если же законодатель планирует провести законодательную реформу регулирования данных публичных образований, то данный список необходимо оставить без изменений Скорей всего будет избран второй путь развития, так как уже прописан институт публично-правовых компаний, который закреплен в Гражданском Кодексе и существует специальный законопроект о них. . Важным также обстоит дело приведения в соответствие ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» с желанием законодателя обеспечить государственные корпорации правом признавать утратившими силу акты исполнительных органов государственной власти, которые регулировали деятельность, которой сейчас напрямую занимается государственная корпорация Для Роскосмоса это де-факто возможность отмены актов Российского космического агентства и Российского авиационно-космического агентства. Для Росатома - Министерство среднего машиностроения СССР, Министерство атомной энергетики и промышленности СССР, Государственный комитет СССР по использованию атомной энергии, а также Министерство Российской Федерации по атомной энергии, Федеральное агентство по атомной энергии.. Ведь таким правом на данный момент владеет Правительство и не может быть так просто делегировано государственной корпорации.

В целом подымается вопрос о соотношении силы нормативно-правовых актов разных субъектов. К сожалению, в России до сих пор не принят закон, который бы устанавливал иерархию НПА Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство 1999. № 11. С. 79-87. Создание особых субъектов, которые по факту имеют право создавать нормативно-правовые акты только актуализирует вопрос о принятии такого закона.