Институт государственной гражданской службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

В любом современном государстве, независимо от его формы и политической системы, государственное управление реализуется государственными служащими, составляющими государственный аппарат. Эффективность деятельности государственных служащих имеет принципиальное значение для всего общества, поскольку именно они "претворяют в жизнь" функции государства. Опыт многих стран свидетельствует о том, что недостаточная организация, а также некачественное правовое регулирование деятельности государственных служащих влечет за собой и низкое качество государственного управления.

В современной России решение проблемы модернизации государственного управления, учитывая особый характер российской бюрократии, становится одним из приоритетных. Именно поэтому реформу государственной гражданской службы следует рассматривать в качестве важнейшего аспекта модернизации всей системы государственного управления. Ключевым же направлением реформирования данной сферы является формирование эффективного законодательства.

Необходимость дальнейшего реформирования государственной гражданской службы отмечается и Президентом Российской Федерации, который в Послании Федеральному Собранию подчеркнул необходимость "выйти за рамки устоявшихся институтов и создать открытое правительство, объединяющее для решения стратегических и оперативных задач все уровни и ветви власти, общественных деятелей, экспертов, всех, кто готов участвовать в процессах реального управления государством, в выработке и экспертизе важнейших решений и программ. Такое открытое правительство - это социальный лифт для самых активных и талантливых людей, кадровый резерв для обновления и пополнения исполнительной власти в центре и в регионах".

В частности, Федеральным законом от 11 июля 2011 года №204-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 2011 года №1504 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" были внесены изменения, касающиеся сдачи квалификационного экзамена государственных гражданских служащих. Теперь не все государственные гражданские служащие должны сдавать квалификационный экзамен. Так же, Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2011 года №720 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" определено соотнесение воинских званий и классных чинов разных видов государственной службы.

Вышеизложенное обусловливает актуальность избранной темы.

Объектом выпускной квалификационной работы выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Предмет квалификационной работы - нормативные правовые акты Российской Федерации (законы и подзаконные акты), регулирующие порядок прохождения государственной гражданской службы и закрепляющие правовой статус гражданских служащих, а также нормативные правовые акты Челябинской области, регулирующие государственную гражданскую службу в Челябинской области.

Цель квалификационной работы заключается в выработке на основе комплексного исследования института государственной гражданской службы предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.

Цель исследования определила постановку следующих задач:

1. изучить правовые основы государственной гражданской службы Российской Федерации;

2. раскрыть понятие, виды и принципы государственной гражданской службы Российской Федерации;

3. рассмотреть права, обязанности, гарантии, ограничения, запреты и ответственность государственного гражданского служащего;

4. проанализировать порядок поступления, прохождения и основания прекращения государственной службы;

5. выявить причины возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Научно-теоретическую базу выпускной квалификационной работы составляют работы таких известных ученых, как Г.В.Атаманчук, А.Г. Барабашев, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, В.Д. Граждан, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, А.Н.Дементьев, А.В. Ильиных, О.В. Казаченкова, С.Г. Киселев, А.В. Коновалов, Г.А. Корнийчук, Б.М. Лазарев, Т.М. Макосейчук, А.Ф. Ноздрачев, Д.М Овсянко, Е.В.Охотский, Ю.Н. Старилов, А.И. Турчинова, В.В. Черепанов, К.М. Юдин.

Нормативная основа квалификационной работы включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и иные федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Структура работы обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования и включает введение, три главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список.

Глава 1 Теоретико-правовые основы государственной гражданской службы Российской Федерации

1. Правовые основы государственной гражданской службы Российской Федерации

Правовое регулирование - это, прежде всего, упорядочение общественных отношений, осуществляемое при помощи права и совокупности правовых средств, юридически закрепленных, охраняемых и развивающихся.

Своим содержанием правовое регулирование охватывает специфическую деятельность государства (его нормотворческих органов), связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности.

Деятельность нормотворческих органов государства, связанная с выбором типа, методов, способов регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств регулирования, т.е. формированием того юридического инструментария, который объективно необходим в данных социально-экономических и политических условиях для обеспечения нормального функционирования гражданского общества, его институтов, организации жизнедеятельности людей на цивилизованных началах.

В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксируемые в правовых явлениях ориентиры для организации деятельности участников регулируемых отношений и достижения фактических целей права.

Правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой, требует единства и системности законодательства, его стройности и логичности.

Законодательство, связанное с гражданской службой представлено нормативными правовыми актами, регулирующими организацию гражданской службы Российской Федерации и правовое положение гражданских служащих, в том числе условия и порядок прохождения службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственно-служебных отношений и др.

Обязательным требованием, предъявляемым к нормативным правовым актам, в том числе и в данной сфере, является их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам.

Данное законодательство строится как двухуровневая система. Оно состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной и гражданской службе, и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, тем самым предрешая формирование двухуровнего законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации.

В законодательстве Российской Федерации о гражданской службе, основанном на Конституции Российской Федерации, находят воплощение конституционные предписания, исходные для государственного управления.

Конституция Российской Федерации закрепляет такие основы, как: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (часть 3 статьи 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (статья 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10); равный доступ граждан к государственной службе (часть 4 статьи 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (часть 2 статьи 24, часть 3 статьи 41, часть 2 статьи 46 и др.).

Гражданская служба связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только согласно федеральному закону в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации.

Основополагающими нормативными правовыми актами федерального уровня в сфере государственной гражданской службы являются: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 58-ФЗ) и Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ). До принятия Федерального закона № 79-ФЗ данную сферу регулировал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Первый устанавливает разделение государственной службы Российской Федерации на три вида (государственная гражданская служба, правоохранительная служба, военная служба), а второй - принят в его исполнение и регулирует отношения, связанные непосредственно с государственной гражданской службой.

Определение государственной гражданской службы, данное в Федеральном законе № 79-ФЗ, соответствует определению, содержащемуся в части 1 статьи 5 Федерального закона N 58-ФЗ.

Правовое положение государственного служащего закреплено в Федеральном Законе №79-ФЗ и других нормативных актах.

Отношения, связанные с государственной гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом № 79-ФЗ, регулируются нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Это, в первую очередь, Трудовой кодекс Российской Федерации.

Отношения, связанные с государственной гражданской службой, регулируются также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Полный перечень и иерархия нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с государственной гражданской службой, установлены статьей 5 Федерального закона № 79-ФЗ.

В количественном и, главное, в оперативном отношении именно указы Президента Российской Федерации составляют важнейший источник правового регулирования гражданской службы. Несмотря на важное значение указов Президента Российской Федерации в регулировании отношений в сфере гражданской службы, они имеют подзаконный характер.

Юридически это означает, что они должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 79-ФЗ, другим федеральным законам, затрагивающим вопросы гражданской службы.

При использовании указов Президента Российской Федерации правоприменитель обязан оценивать их с точки зрения соответствия федеральным законам. Если по одному и тому же вопросу имеются нормы закона и указа, правоприменитель обязан следовать закону.

В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о гражданской службе - следует упомянуть уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных государственных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; административные и должностные регламенты; служебные инструкции, утверждаемые государственными органами.

Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время процесс нормотворчества в сфере государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации не завершен, что обусловлено отсутствием некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы.

Высшие представительные органы власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы по вопросам, которые относятся к их компетенции. При этом они не должны противоречить федеральному законодательству.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 79-ФЗ составляют основу законодательства о гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебных отношений. Статья 72 Конституции Российской Федерации указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся административное и трудовое законодательство, которые главным образом и регулируют государственно-служебные отношения. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавливает, что федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Согласно пункта 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на их основе - законы субъектов Федерации.

Таким образом, вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соответствующими субъектами Российской Федерации. Каждая область принимает собственный закон о государственной службе.

В Челябинской области государственная гражданская служба субъект Российской Федерации регулируется Законами области, постановлениями Законодательного Собрания Челябинской области, постановлениями Губернатора Челябинской области. Закон Челябинской области от 25 мая 2006 года №22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области", Закон Челябинской области от 29 марта 2007 года №104-ЗО "О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области", Закон Челябинской области от 29 марта 2007 года №105-ЗО "Об утверждении Реестра должностей государственной гражданской службы Челябинской области".

Постановлениями Законодательного Собрания Челябинской области (например, постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 9 июля 2010 года №2405 "Об оплате труда государственных гражданских служащих Челябинской области и порядке формирования оплаты труда указанных лиц").

Постановлениями Губернатора Челябинской области (например, постановление Губернатора Челябинской области от 14 апреля 2005 года №127 "Об утверждении Положения о кадровом резерве государственной гражданской службы Челябинской области").

Государственная гражданская служба в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

2. Понятие, виды и принципы государственной гражданской службы Российской Федерации

Понятие "служба" имеет несколько значений: вид общественной деятельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; специфическое отношение к делу и т.д. В. Даль, рассматривая понятие "служба" как вид работы или деятельности, связывал службу с такими понятиями и ценностями, как жизнь для других, быть полезным обществу, готовность к делу и др.

Как правило, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес. Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности.

Особым видом службы является государственная гражданская служба, которая может касаться социально-культурного обслуживания людей, осуществления управленческой деятельности, обеспечения деятельности органов государственной власти и т.д.

Чаще всего встречаются определения государственной гражданской службы:

- вид государственной службы Российской Федерации, представляющий собой особый государственно-правовой и социальный институт, устанавливающий и регулирующий отношения государства с гражданами и осуществляющий от имени и по поручению государства исполнительные и распорядительные функции, а также обеспечивающий исполнение полномочий государственных органов и полномочия лиц, замещающих государственные гражданские должности.

- форма участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

- особый вид управленческой деятельности - государственной;

- форма реализации "связи отношений государства, общества, закона и гражданина";

- механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти;

- система государственных органов, имеющая своих служащих для выполнения функций и задач;

В Федеральном законе № 79-ФЗ под государственной гражданской службой Российской Федерации понимается "профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; Субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Уставами, Законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий Государственных органов Российской Федерации".

Следует заметить, что в определении понятия "государственная гражданская служба" в качестве ведущего признака выделяется прилагательное "государственная" - сущность и значение государственной службы определяются сущностью государства.

Государственная гражданская служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.

Поэтому государственный служащий (обязательно гражданин РФ) в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Следующий существенный признак понятия государственной гражданская службы - профессиональная деятельность.

Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.

Государственная гражданская служба - это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования.

Государственная гражданская служба - особый вид профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью можно лишь в государственных органах, только государственные органы наделены правом иметь государственных служащих.

Под государственным органом следует понимать образованный в установленном порядке и наделенный государственно-властными полномочиями орган, реализующий соответствующие функции государственной власти.

Правовой статус государственных органов определяется Конституцией Российской Федерации и законом. Правовой статус государственных гражданских служащих детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной гражданской службе параметры правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.

Государственная гражданская служба как вид профессиональной деятельности обеспечивает непрерывное, преемственное и компетентное исполнение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

Государственная гражданская служба включает в себя федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу в субъектах Российской Федерации.

Согласно Федерального закона № 58-ФЗ:

под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ, по предметам ведения Российской Федерации, а также в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

под государственной гражданской службой субъекта РФ понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, по предметам ведения субъекта Российской Федерации, а также в пределах полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Возможность создания таких органов предусмотрена Конституцией Российской Федерации, где указано, что федеральные органы власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Поскольку эти органы создаются для осуществления полномочий власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной гражданской службой.

Каждый государственный орган уполномочен российским государством осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы властными полномочиями. Сущность этих полномочий состоит в том, что государственные органы имеют право принимать общеобязательные решения. Властные полномочия государственных органов находят свое воплощение в компетенции, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте и производной непосредственно от государства.

Не менее сложным представляется определение сущностных особенностей гражданской службы субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральной гражданской службой.

Отличия следует искать в двух направлениях:

во-первых, исходя из особенностей системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которую они устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных(законодательных) и исполнительных органов государственной власти, а также с учетом сферы собственных и делегированных полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;

во-вторых, необходимость учета различий субъектов Российской Федерации в обеспечении кадровыми ресурсами и сложившихся национально-культурных традиций, которые проявляются в организационном разнообразии гражданской службы.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом президента Российской Федерации.

Государственная гражданская служба основывается на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы.

Любой принцип следует рассматривать как основное, исходное положение, которое прямо или опосредованно распространяется на все. В контексте рассматриваемого вопроса - представляется возможным констатировать, что принципы государственной гражданской службы, а точнее нормы-принципы, являются основополагающими для актов, относящихся к предмету регулирования гражданской службы, как федеральных законов и (или) законов субъектов Российской Федерации, так и других нормативных актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации.

В закрепленных в статье 4 Федерального закона №79-ФЗ принципах установлены восемь таких исходных положений гражданской службы.

1. Первый принцип - приоритет прав и свобод человека и гражданина, основывается на статье 2 Конституции Российской Федерации, устанавливающей: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", а следовательно - и всех государственных служащих Российской Федерации.

2. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации органично вытекает из первого принципа. Единство соблюдения указанной "высшей ценности" и обязанности государства устанавливает минимальные, но одновременно и фундаментальные требования к общим правилам деятельности государственных служащих как федеральных, так и государственных служащих субъекта Российской Федерации. Кроме того, рассматриваемый принцип учитывает федеративное устройство нашего государства и наличие вопросов как исключительного ведения, так и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3. Согласно части 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. В Федеральном законе №79-ФЗ воспроизводится этот конституционный принцип, а также он запрещает любую дискриминацию, но устанавливает общеобязательные условия реализации названного права граждан Российской Федерации, связанные исключительно с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

В дальнейшем в Федеральном законе №79-ФЗ рассматриваемый принцип развивается, регламентируя как поступление гражданина Российской Федерации на гражданскую службу, так замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, по результатам конкурса, с детализацией соответствующей процедуры.

4. Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих обязывает гражданских служащих и претендентов на этот статус иметь профессиональное (как правило - высшее) образование, соответствующее должностным полномочиям, стаж работы и пр. Одновременно принцип проявляется и в требовании к гражданским служащим постоянно повышать профессионализм и компетентность, в создании для этого необходимых условий.

5. Повышение гражданскими служащими профессионализма и компетентности, что, естественно, включает в себя и стремление к безупречному выполнению должностных обязанностей, требует стабильности гражданской службы, что и является следующим закрепленным принципом.

Стабильность гражданской службы гарантирует не только стабильность, постоянность служебной деятельности для каждого конкретного гражданского служащего. Одновременно такая стабильность означает незыблемость и непрерывность деятельности государственного аппарата.

Федеральный закон № 79-ФЗ устанавливает, в частности, исчерпывающий перечень случаев заключения срочного служебного контракта, гарантии для гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, установлен единый правовой статус гражданского служащего.

6. Принцип доступности информации о гражданской службе является частным проявлением конституционной нормы, в соответствии с которой "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Реализация рассматриваемого принципа заключается, в частности, в указанной выше процедуре конкурсного замещения должностей гражданской службы, предусматривающей обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях.

7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами означает "от обратного", отсутствие предпочтений, нейтральные отношения со всеми заинтересованными гражданами и общественными объединениями без предоставления кому-либо каких-либо преференций. Иными словами, гражданский служащий в своей профессиональной деятельности должен быть нейтрален - и политически, и идеологически, и религиозно.

8. Принципом гражданской службы определена защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что означает: гражданский служащий выполняет исключительно правомерные поручения своих руководителей (непосредственных и вышестоящих). Одновременно для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, как правило, федеральными законами устанавливаются соответствующие гарантии, в частности от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.

Все принципы органически взаимосвязаны и отражают сущность, содержание осуществления государственной гражданской службы. Закрепление единых принципов является важной идейно-теоретической основой, соединяющей виды государственной гражданской службы в стройную и юридически связанную во всех своих звеньях целостную систему государственной гражданской службы Российской Федерации.

В принципах государственной гражданской службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной гражданской службой к государственной гражданской службе и государственным гражданским служащим.

Государственная служба как система правовых норм регламентирует государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирования ответственности служащих, прохождения государственной службы, порядок возникновения и прохождения служебных отношений. Несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, государственная гражданская служба является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего, установлении приоритета федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

Глава 2. Особенности правового статуса Государственного гражданского служащего

1. Права, обязанности, гарантии, ограничения, запреты и ответственность государственного гражданского служащего

Слово "статус" происходит от латинского слова status, что означает состояние. В настоящее время чаще всего это понятие означает "совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации".

Правовой статус - это признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц.

Правовой статус государственных служащих - комплексный институт, объединяющий их правовое состояние как граждан, т.е. как частных лиц, с правовым положением их как лиц, осуществляющих или обеспечивающих осуществление публичной власти государства в обществе и в этом смысле являющихся лицами публично-правового статуса.

Понятие статуса государственных служащих включает в себя основополагающие институциональные характеристики правового положения государственных служащих: права; обязанности; право ограничения; поощрения; ответственность; гарантии; материальное содержание и компенсации.

Одной из задач законодательства о государственной службе является четкое определение прав и обязанностей государственных служащих, создание надлежащих условий для их плодотворной деятельности, правовой и социальной защищенности.

Граждане, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых правоотношениях, имеют особый правовой статус, в состав которого входят права и обязанности, регулируемые нормами административного, трудового и других отраслей законодательства. Права и обязанности необходимы государственному служащему для осуществления служебной деятельности по занимаемой должности. Они реализуются и исполняются преимущественно в отношениях с третьими лицами. Трудовые - закрепляются за государственным служащим как наемным работником, реализуются и выполняются в отношениях между ним и работодателем внутри государственного органа.

Комплекс служебных прав и обязанностей государственных служащих устанавливается в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе. Эти права и обязанности делятся на общие для всех и специальные, обладание которыми зависит от занимаемой должности. "Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных прав и обязанностей служащего".

В статье 14 Федерального закона №79-ФЗ закреплены служебные права государственных служащих.

Группа прав государственных гражданских служащих как граждан Российской Федерации, касаемых труда:

- обеспечение надлежащих организационно-технических условий,

необходимых для исполнения должностных обязанностей;

- ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы.

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

- оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа.

Группа, которую составляют служебные права, сопутствующие статусу государственных служащих:

- доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

- доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

- ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

- защиту сведений о гражданском служащем;

- должностной рост на конкурсной основе;

- профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом №79-ФЗ и другими федеральными законами;

- членство в профессиональном союзе;

- рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ и другими федеральными законами;

-проведение по его заявлению служебной проверки;

- защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

- медицинское страхование в соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации.

- государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

- государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Право ознакомления с документами, определяющими права государственного служащего и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества труда и условия продвижения по службе. Особенность данного правомочия состоит в разнообразии источников, определяющих права и обязанности государственных служащих.

В числе таких источников следует назвать:

-должностной регламент

-правила служебного распорядка;

-положения о государственном органе (в целом) и его структурных подразделениях;

-уставы государственных органов;

-правила работы с секретными документами;

-правила работы с информационными документами и др.

Еще раз следует подчеркнуть, что из положения статья 14 Федерального закона №79-ФЗ предоставляют государственному служащему право требовать четкого письменного закрепления своих функций, перечисленных в положениях, должностных регламентов и других правовых документах. Из этих положений также следует, что ему не может быть поручена работа или выполнение заданий, выходящих за пределы служебных полномочий и не предусмотренных вышеназванными документами.

В пункте 1 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ предусматривается также право государственного служащего на организационно - технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей. Имеется ввиду право на безопасные и здоровые условия труда и нормальную социально-психологическую обстановку согласно нормативам, установленным действующим законодательством, и с учетом специфических особенностей управленческого труда.

Как известно, современное развитие технических, коммуникативных средств, позволяющих эффективно трудится, чрезвычайно высокое. Исполнение функций органа государственной власти должно соответствовать с материально-технической точки зрения требованиям современности. Конечно, возможности финансирования не всегда позволяют это делать, но стремится к этим условиям надо.

В пункте 5 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ предусматривается право государственного служащего на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации этого права государственный служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническим средствами её хранения и обработки, а также иметь возможность применять эти средства в процессе своей служебной деятельности.

Следующее право государственного служащего - на принятие решений и участие в их подготовке. Это значит, что государственный служащий имеет право участвовать в обсуждении и решении вопросов деятельности государственного органа в целом или его подразделений, выступать с обоснованной критикой неправильных действий других государственных служащих или руководителей, вносить соответствующие предложения. Из этого вытекает также обязанность руководителей государственных органов создавать условия для реализации указанного права, обеспечивать гласность и объективность в оценке деятельности государственного органа и его работников.

В пункте 10 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ указаны права государственного служащего, связанные с прохождением им государственной службы. Речь идет о праве на участие в конкурсе на замещение вакантной государственной должности.

Ведь продвижение по службе - характерная черта правового положения именно государственного служащего, ибо на государственную службу поступают для того, чтобы посвятить ей если не всю, то, по крайней мере, наиболее активную часть трудовой жизни. Поэтому государственный служащий и по закону, и по смыслу жизни должен иметь право на продвижение по службе и увеличение денежного содержания.

Пункт 11 статьи 14 Федерального закона №79-ФЗ охватывается также право государственного служащего знать критерии и качества своей работы и условия продвижения по службе.

Следующее право государственного служащего - право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений. Это право служит защите государственного служащего от произвола должностных лиц.

Государственный служащий имеет право изучить свое личное дело полно и конфиденциально, сделать записи и снять копии с документов, потребовать приобщения к делу своих объяснений.

Вместе с тем, он не может потребовать изъятия отдельных документов из своего личного дела.

Право на ознакомление с материалами личного дела является личным правом, поэтому с ним не могут быть ознакомлены, например, родственники государственного служащего и тем более посторонние. Личное дело без согласия государственного служащего не может быть направлено для ознакомления в другое ведомство и т.д.

Очень существенное право государственного служащего, установленное Федеральным законом №79-ФЗ - право на переподготовку и повышение квалификации. Это право очень важно для государственного служащего, так как реализация его учитывается при решении вопросов присвоения классных чинов, продвижения по службе и т.п.

Среди социальных прав государственных служащих в статье 14 Федерального закона №79-ФЗ закреплено право на пенсионное обеспечение, с учетом стажа государственной службы, также право на медицинское страхование.

Как уже говорилось ранее, в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ государственные служащие подпадают под специальный правовой режим.

Государственный служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом № 79 и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Таким образом, закон перечисляет общие для всех государственных служащих служебных обязанностей, возводя эти требования в разряд законодательных предписаний.

В действительности законодательство возлагает на них большее число обязанностей. Конкретные обязанности по соответствующим государственным должностям определяются положениями о государственных органах и их структурных подразделениях, а также должностными регламентами.

В Федеральном законе №79-ФЗ предусматриваются обязанности, относящиеся к существу служебной деятельности, и сопутствующие статусу государственных служащих.

При этом некоторые из них настолько очевидны, что не требуют никаких разъяснений, например:

-добросовестно исполнять служебные обязанности;

-поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей и др.

Огромную роль в осуществлении государственными гражданским служащими их статусных функциональных прав являются гарантии этих прав, установленные законодателем. Она устанавливает, что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных законодательством, может предоставляться право на:

1) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;

2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных законодательством;

3) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;

4) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы;

5) иные государственные гарантии.

Законодатель устанавливает широкий перечень гарантий для государственных гражданских служащих. Перечень не является исчерпывающим или подлежащим ограничительному толкованию. Наоборот, установлена возможность расширения данного перечня Российской Федерацией и ее субъектами. Детально определяются функции установленных законодателем гарантий и их отличие от гарантий для иных субъектов. Установлено, что эти гарантии устанавливаются в целях:

обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих;

повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;

укрепления стабильности профессионального состава кадров государственной гражданской службы;

в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством для гражданских служащих.

Некоторые ученые отводят главенствующую роль гарантий государственным гражданским служащим их социальному обеспечению, указывая, что оно выполняет задачу не только компенсации экономических ограничений, но и привлечения и удержания на государственной службе профессиональных кадров.

В.В. Лазарев отмечал, что для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано государство и общество, устанавливаются побуждающие средства в виде мер поощрения, необходимые для стимулирования такого рода осуществления (процесса ограничения своих интересов ради интересов нанимателя и общества в целом) посредством предоставления за данные социально полезные действия определенных благ и преимуществ.

Глава 11 Федерального закона № 79-ФЗ "Государственные гарантии на гражданской службе" посвящена этому вопросу и состоит из трех статей.

На основании статьи 52 названного Федерального закона "Основные государственные гарантии гражданских служащих" устанавливает следующее:

Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством, гражданским служащим гарантируются:

1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;

2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;

6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;

7) выплаты по обязательному государственному страхованию;

8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками;

9) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе государственного гражданского служащего в другой государственный орган;

10) защита государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;

11) государственное пенсионное обеспечение.

В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору.

Статья 53 Федерального закона № 79-ФЗ "Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих" вносит некоторую конкретизацию.

Она устанавливает, что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных законодательством, может предоставляться право на:

1) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;

2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных законодательством;

3) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;

4) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы;

5) иные государственные гарантии.

Проанализировав систему гарантий, изложенных в главе 11 Федерального закона № 79-ФЗ, можно вывести следующие их принципы:

1) принцип всеобщности гарантий;