Управление, как в широком, так и в узком понимании, является основной составляющей всех форм образования: от государственных до коммерческих структур. Термин "управление" произошел от старорусского слова "управа", т.е. способность с кем-то управляться. В широком смысле под ним понимается деятельность по упорядочиванию процессов, протекающих в природе, технике и обществе, устранению их дезорганизации, неопределенности и приведению в нужное состояние с учетом тенденций их развития и изменения среды. Иными словами, управление должно обеспечивать упорядоченность соответствующей системы, ее целостность, нормальное функционирование и развитие. Аверин А.Н. Социальная политика и подготовка управленческих кадров. М., 2005.С. 28. Особенности государственного и муниципального управления как вида деятельности определяется его сущностью. Она может быть раскрыта как система мер целенаправленного воздействия общества в целом и государства как главного субъекта управления на реализацию жизненных сил местных сообществ, рациональное использование имеющихся здесь ресурсов (природно-географических, экономических, хозяйственных, социальных, духовных и др.). Муниципальное управление является одним из самых сложных видов социального управления. Развертывание муниципального управления имеет принципиально философско-мировоззренческое значение для всего общества, становления его гражданских институтов, развития демократии, формирования социального облика. Зотов В.Б. Система муниципального управления: учебник. СПб.: С. 49. Разработка современной инновационной методологии управления общественными процессами в муниципальных образованиях занимает сегодня одно из ведущих мест в становлении муниципальной науки. Без решения этого вопроса не могут быть предложены технологии развития местного сообщества. Решение этих вопросов во многом зависит от наличия современной концепции развития местных сообществ, с чего и начинается решение любых управленческих и методологических вопросов. В системе концептуального знания, направленного на понимание сути проблемы и принципиальных путей ее решения, всегда присутствуют три элемента: эмпирический, теоретический и философско-мировоззренческий. Эмпирический уровень научных знаний - "поставщик" данных, на объяснение которых претендует знание теоретическое. Философско-мировоззренческое знание содержит общее представление о действительности и процессе познания, выраженное в философских категориях. Философия местного сообщества - это совокупность принципов и правил взаимоотношения всех граждан на данной территории, своеобразная система ценностей и убеждений, воспринимаемая добровольно. Современная концепция развития местного сообщества во многом определяет стратегии развития. Стратегия - планы и направления действий, определяющие распределение ресурсов, фиксирующие обязательства по осуществлению ряда действия во времени для достижения поставленных целей. Осуществление управления на концептуально-стратегическом уровне, без чего нет развития и достойного выхода из кризиса, как показывает мировой опыт, невозможно без стратегического мышления, прежде всего руководящих кадров местного сообщества. Итак, три категории - "концепция", "стратегия", "стратегическое мышление" - представляют, во-первых, опорные категории управленческого воздействия, во-вторых, логически связаны между собой и представляют единство. Без понимания этой основополагающей идеи сегодня невозможно эффективное управление на государственном и муниципальном уровнях. Процесс управления государственным и муниципальным образованием отличается динамичностью. Изменения внешней и внутренней среды заставляют принимать разнообразные управленческие решения. Лукичева Л.И. Разработка управленческих решений. М., 2009. С. 45. Основными факторами, влияющими на организацию и функционирование системы (объекта) государственного, муниципального образования, являются технико-технологические, социально-экономические и региональные. В связи с этим выделяют две группы задач, требующих решения: функциональные, обусловленные спецификой труда организации, полномочиями отдельных работников и носящие в основном стандартный характер и ситуационные - возникающие при нарушениях взаимодействия подсистем и элементов систем под влиянием технико-технологических, социально-экономических и региональных факторов. Понятие "решение" многообразно. Под решением иногда понимают и нахождение определенного варианта действия, и сам процесс деятельности, и ее конечный результат. Категория "управленческое решение" имеет многоаспектное содержание. В широком смысле управленческое решение можно понимать как концентрированное выражение процесса управления на его заключительной стадии, как подлежащую выполнению команду, поступающую от управляющей системы к управляемой. Управленческое решение имеет социально-экономическую природу. Оно связано с деятельностью человека, руководящего другими людьми и использующего при этом все свои способности, умение, знания и навыки Титова Н.Л. Разработка управленческих решений: курс лекций. М., 2007. С. 184. . Управленческое решение как специфический вид человеческой деятельности в процессе управления можно представить в виде последовательности определенных операций. Это, прежде всего, разработка вариантов действий, выбор варианта, его принятие (утверждение) и осуществление. Относительно функционального назначения, государственно-муниципальное управленческое решение можно определить как фиксированный акт "управленческий акт", выраженный в письменной форме и реализуемый для решения проблемной ситуации; а импульсом управленческого решения является необходимость ликвидации, уменьшения актуальности или решения проблемы, т.е. приближение в будущем действительных параметров объекта (явления) к желаемым, прогнозным. Поскольку ресурсы для решения проблемы ограничены, следует ранжировать проблемы по их актуальности, масштабности, степени риска. Муниципальные решения бывают политическими и административными. Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами муниципальной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия муниципальных органов. Политические решения составляют первичный уровень муниципальных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность муниципальных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного муниципального служащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени муниципальных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме. Чиркин В.Е. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении. М., 2008. С. 47. Все официальные решения, имеющие статус муниципальных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документ - письменная форма управленческого решения, акт - разновидность документа. Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Об утверждении Правил делопроизводства в органах исполнительной власти Постановление правительства РФ от 15. 06.2009 №477 (в ред. от 07. 09.2011) // Российская газета. 2009. 18 июня; Российская газета. 2011. 10 сентября. Юридическая сила - свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права - правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Нерсерсянц В.С. Теория государства и права. М., 2010. С. 105. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных элементов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ Главы Администрации, не зарегистрирован, он юридически не существует; если поступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентификацию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих решений. Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной (административной) документации зафиксированы в государственном стандарте ГОСТ Р 6.30-97 "Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов". Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов муниципальной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях. Муниципальные решения, принимаемые органами муниципальной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости муниципальные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание). Муниципальные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются правомочным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Об информации, информационных технологиях и о защите информации Федеральный закон от 27. 07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 06. 04.2011) // Российская газета. 2006. 30 июля; Российская газета. 2011. 10 апреля. Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер муниципального принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право. О государственной гражданской службе Российской Федерации (в ред. от 21. 11.2011) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. 2004. 01 августа; Российская газета. 2011. 27 ноября. Среди многочисленных форм (внешних выражений внутренних связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие акты муниципальных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных муниципальных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют муниципальные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким, прежде всего, относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рассмотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рассмотренным в процессе конституционного судопроизводства. Глазунова Н.И. Государственное администрирование. М., 2008. С. 56. Муниципальные решения оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех муниципальных органов определенного типа. Например, для России закон есть акт законодательного органа вне зависимости от его уровня (федерального или субъекта федерации), постановление - есть акт Правительства России или правительств субъектов федерации и т.д. Такие разновидности документов, которые весьма часто используются во внутри и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные записки, отчеты, рекомендации, извещения и другие не содержат властных требований, обязательных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер муниципальных решений. Юридический вариант управленческого решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно. Например, в форме устного приказа в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления. С помощью правовых актов управления определяются правила должного поведения в сфере государственно-управленческих отношений. Путем их издания органы муниципальной власти и должностные лица решают те или иные вопросы (общие или индивидуальные), возникающие в процессе их деятельности. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленческими действиями, иногда характеризуют термином из гражданского права - как конклюдентные (от лат. conclude - заключаю, делаю вывод). Об информации, информационных технологиях и о защите информации Федеральный закон от 27. 07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 06. 04.2011) // Российская газета. 2006. 30 июля; Российская газета. 2011. 10 апреля. Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государственно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязательно выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, светофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п. По критерию гласности полезно обозначить открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения гостайны и режима секретности. Кроме того, в документах органов местного самоуправления могут содержаться различные сведения, касающиеся тех или иных вопросов государственно-управленческой деятельности. Такая информация, содержащаяся в государственно-управленческих решениях, фиксируется на материальных носителях, имеющих статус официальных документов муниципальных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п. Причем односторонность волеизъявления субъекта муниципальной власти дает обычно юридически властную информацию о содержащихся для ее адресата предписаниях. Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридических либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений. Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются:

1) правовые акты (решения);

2) правовые договоры;

3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2010. С. 46. В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Неправовые формы муниципальных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку составления и оформления, их регистрации, учету, передаче, приему и хранению. Об утверждении Правил делопроизводства в органах исполнительной власти Постановление правительства РФ от 15. 06.2009 №477 (в ред. от 07. 09.2011) // Российская газета. 2009. 18 июня; Российская газета. 2011. 10 сентября. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных документов. Все это определяется единой муниципальной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в муниципальных органах. Реквизиты муниципальных решений, как правило, следующие: герб (государственный, субъекта федерации, города), наименование муниципального органа, название акта (указ, приказ, постановление, распоряжение и т.п.), заголовок (о чем), номер, дата принятия (подписания), подпись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др. Об утверждении Правил делопроизводства в органах исполнительной власти Постановление правительства РФ от 15. 06.2009 №477 (в ред. от 07. 09.2011) // Российская газета. 2009. 18 июня; Российская газета. 2011. 10 сентября. Классификация муниципальных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Итак, муниципальные решения можно классифицировать следующим образом.

1. По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия - общемуниципальные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.

6. По видам муниципального управления - гражданские, военные.

7. По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межмуниципальные договоры и соглашения.

8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).

9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).

10. По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.

11. По форме изложения - письменные, устные.

12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).

13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.

14. По характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

15. По степени публичности (открытости) - общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные. Кручинин А.И. Составление инструкций по делопроизводству в государственных и муниципальных органах РФ. М., 2011. С. 37.

Данная классификация выражает системную характеристику всего комплекса муниципальных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки. Управленческая деятельность в любой организации основана на переработке данных и производстве исходящей информации. Это предполагает наличие технологии преобразования исходных данных в результативную информацию о принятых решениях. Такие технологии применяются в процессе разработки, реализации, а также документооформления разного рода муниципальных решений. Документооборот в системе муниципального управления - процесс перемещения документов, используемых в служебной деятельности муниципальных органов, начиная с момента их создания или получения до завершения использования и дальнейшего движения с последующей передачей на хранение или уничтожение. Документооборот необходим для связи органов местного самоуправления при осуществлении ими властно-управленческих функций посредством официальных информационных потоков. В основе документооборота лежит документирование, представляющее собой запись деловой информации по установленным формам. Первичным элементом документооборота является документ - материальный объект, содержащий информацию в фиксированном виде и предназначенный для того или иного управленческого действия в ходе осуществления принятого решения. Совокупность однородных и взаимосвязанных документов по каким-либо вопросам, процессам, лицам или муниципальному органу образует документацию. Организация документооборота строится на основе определенных требований: целесообразности, оперативности, непротиворечивости, адресности и т.п. По адресату отправителя/получателя документы бывают: входящие, исходящие, внутрислужебные. Об информации, информационных технологиях и о защите информации Федеральный закон от 27. 07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 06. 04.2011) // Российская газета. 2006. 30 июля; Российская газета. 2011. 10 апреля.

Таким образом, эффективность управленческих решений муниципалитета в немалой степени зависит от правильного использования всего многообразия их видов и формального выражения. Оптимальное сочетание различных видов решений и соответствующих им форм способствует лучшей организации муниципальной власти, совершенствованию ее управленческих связей в воздействии на внешнюю среду. Практическую ценность содержания деятельности органов местного самоуправления составляют принимаемые и исполняемые ими решения в целях реализации функций муниципального управления. Вывод: Муниципальные решения бывают политическими и административными. Все официальные решения, имеющие статус муниципальных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной (административной) документации зафиксированы в государственном стандарте ГОСТ Р 6.30-97 "Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов". В зависимости от степени юридической значимости муниципальные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание). Юридический вариант управленческого решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных лиц). По критерию гласности муниципальные решения делятся на открытые и закрытые формы. Классификация муниципальных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д.

1.2 Выработка и реализация управленческого решения в органах местного самоуправления