Исследователи из Института законодательства и сравнительного правоприменения обратили внимание на серьезную проблему на уровне местного самоуправления. Согласно их данным, зачастую, методическое обеспечение деятельности по профилактике коррупции в регионах подменяется прямым администрированием со стороны территориальных органов исполнительной власти. Это, в свою очередь ведет к снижению эффективности и качества реализации антикоррупционной политики на региональном уровне Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Цирин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности //Журнал российского права. - 2012. - №. 11..

На данный момент самым качественным примером методического обеспечения антикоррупционной политики являются Методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/2/15/Metodicheskie_rekomendatcii.pdf (Дата обращения: 17.05.2016). . Они отвечают требованиям, заявленным к методическому обеспечению в первой главе, в части определения целевой аудитории, использования различных инструментов репрезентации данных (имеется инфографика), также они являются общедоступными и опубликованы в популярном формате .pdf. Однако, внутреннее содержание исполнено посредством «сухого» формалистического языка, свойственного российскому бюрократизму. Документ обладает внутренней структурой, соответствующей разделам справки о доходах, имеется аппарат сквозной навигации. К сожалению, не удалось обнаружить средств мониторинга оценки эффективности их применения. Скорей всего, эти данные можно получить из косвенных источников путём сопоставления содержания обращений граждан и организаций в уполномоченное подразделение Минтруда России и материала самой «методички».

Методическому обеспечению антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов уделяется гораздо меньше внимания со времен принятия верхового законодательства. В этой сфере мы обнаруживаем только один пример: Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулированияURL:http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/9/Tipovye_situatcii_konflikta_interesov.doc (Дата обращения: 17.05.2016).. Внутреннее содержание обзора лишено инфографики, целевая аудитории определена через выдержки из нормативно правовых актов, сам документ представляет собой сплошной текст в формате .doc и также использует стилистически формалистический язык российского бюрократизма. Обзор включает в себя 21 типовую ситуацию, разбитые на 7 тематических блоков:

· выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;

· выполнение иной оплачиваемой работы;

· владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

· получение подарков и услуг;

· имущественные обязательства и судебные разбирательства;

· взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;

· явное нарушение установленных запретов.

Каждая ситуация сопровождается предлагаемым механизмом урегулирования, выраженной в рекомендуемых действиях работодателей и сотрудников. В отдельных случаях к типовым ситуациям имеются комментарии, которые содержат в себе мотивированную часть предлагаемых мер по урегулированию. Важно отметить, что пояснение самой ситуации конфликта интересов как неизбежной в процессе жизнедеятельности не приводится, что является одним из важнейших элементов успешного регулирования с точки зрения рекомендаций Технического руководства ООН.

В действующей редакции Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации URL:http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/9/3/Tipovoj_kodeks_etiki.docx (Дата обращения: 17.05.2016). и муниципальных служащих был одобрен президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в конце 2010 года. Данный документ является правовым ориентиром для всех ведомств и территориальных органов власти при утверждении соответствующих кодексов этики. Он включает себя основные принципы и правила поведения служащих и рекомендуемые этические правила служебного поведения. Целевая аудитория определена в достаточной степени, имеются положения о недопущении конфликта интересов и соблюдения норм законодательства по противодействию коррупции, в том числе декларирования доходов. Также, в качестве базовых ценностей выделяется профессионализм и стремление обеспечить соблюдение и защиту прав граждан. Единственным минусом является отсутствие системы мониторинга и самооценивания данного инструмента.

Таким образом, в результате проведенного анализа примеров актуального методического обеспечения антикоррупционной политики можно сделать вывод о значительной недостаточности методического обеспечения, и в отдельных случаях (всё, что касается регулирования конфликта интересов) и низком качестве. Общей «болезнью» методического обеспечения российской антикоррупции является отсутствие внятных механизмов мониторинга оценка эффективности данных инструментов, а также использование строгого бюрократического языка, что естественным образом влияет на понимание и усвоение предлагаемых механизмов конечной целевой аудитории - государственных служащих.

Если методические рекомендации в сфере декларирования и регулирования этики разработаны достаточно хорошо, к тому же происходит непрерывная работа по совершенствованию данных документов с учетом изменения законодательства Госслужащих могут обязать соблюдать требования Кодекса этики и служебного поведения [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ URL: http://www.garant.ru/news/626189/#ixzz48xQno3hT (Дата обращения: 17.05.2016). , то сфера регулирования конфликтов интересов практически не затронута методическим обеспечением, и как показывает содержание Национального Плана на 2016-2017 гг. работа в этой сфере ожидается в ближайшее время.

Однако, мы не будем останавливаться на достигнутом и в рамках следующей главы проведем сбор и обобщение экспертных мнений по данному вопросу, с целью выяснить какую роль оказывает методическое обеспечение на реализацию антикоррупционной политики в Российской Федерации.



Глава 3. Экспертная оценка методического обеспечения

§ 3.1 Подготовка эмпирической базы

Для успешной реализации заявленной цели настоящей дипломной работы был осуществлён сбор и обработка эмпирического материала в виде ряда экспертных интервью с представителями государственной гражданской службы на федеральном уровне, ответственным за разработку актуального методического обеспечения антикоррупционной политики, представителями отечественного научного сообщества, обладающими исключительными компетенциями в сфере антикоррупционной политики, а также представителями некоммерческих организаций, являющихся элементами гражданского общества, чей профиль деятельности неразрывно связан с мониторингом осуществления государственной политики в области противодействия коррупции, а также антикоррупционными расследованиями.

Круг экспертов определялся путем учета компетентного мнения научного руководителя настоящей дипломной работы, анализа публикаций, связанных с объектом изучения, а также методом «снежного кома» - уточнение возможных рекомендаций по дополнительной экспертной оценке со стороны тех экспертов, которые участвовали в процессе проведения интервьюирования. На мой взгляд, подобный подход к формированию круга экспертов является достаточным с точки зрения заявленной цели исследования, поскольку позволяет охватить разнообразие экспертных оценок, учитывая характер аффилированности отдельных категорий экспертов (представителей государственной гражданской службы) с непосредственным объектом исследования, а также позволяет выявить те сферы методического обеспечения антикоррупционной политики, по которым не обнаруживается консенсуса в экспертной среде. Отсутствие консенсуса в данном случае является индикатором повышенной проблемности той или иной сферы методического обеспечения, которая позволяет не только сконцентрироваться на глубинном анализе данных явлений, но и стать критерием для идентификации областей будущих исследований.

В ниже приведенной таблице (таблица 1) приведен ряд экспертов, участие которых было желательно в рамках данной работы:

Таблица 1

Категория эксперта	Эксперт	Сфера деятельности эксперта	Участие в исследовании
Государственная гражданская служба	Михайлов В.И.	Управление по вопросам противодействия коррупции Администрации Президента Российской Федерации; заместитель начальника Управления	Не ответил на запрос об интервьюировании
	Ковалькова Е.А.	Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Департамент Минтруда России); заместитель директора Департамента	Очное интервью
	Казьмин А.С.	Отдел политики в сфере противодействия коррупции на государственной службе и в организациях Департамента Минтруда России; заместитель начальника отдела	Очное интервью
	Горбачева Н.С.	Отдел политики в сфере противодействия коррупции на государственной службе и в организациях Департамента Минтруда России; старший специалист-эксперт	Заочное анкетирование
Научное сообщество	Пархоменко С.А.	Факультет социальных наук НИУ ВШЭ; доцент кафедры публичной политики	Очное интервью
	Анонимный эксперт	Факультет социальных наук НИУ ВШЭ	Заочное анкетирование
	Конов А.В.	Научно-образовательный центр противодействия коррупции РАНХиГС; директор	Очное интервью
	Цирин А.М.	Отдел методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ; начальник отдела	Не ответил на запрос об интервьюировании
Некоммерческие организации	Жвирблис А.А.	Трансперенси Интернешнл Россия; руководитель проекта «Декларатор»	Очное интервью
	Шуманов И.В.	Трансперенси Интернешнл Россия; заместитель директора	Очное интервью

Особое внимание уделялось экспертам из среды государственной гражданской службы, поскольку в их компетенции входят как разработка методического обеспечения антикоррупционной политики, так и мониторинг эффективности мер по противодействию коррупции в Российской Федерации. Их мнения являются исключительно ценными с точки зрения особенностей институционального устройства и логики осуществления государственной власти в Российской Федерации. Фактически, данная категория экспертов позволяет проникнуть во внутреннюю сферу «институциональной кухни». Так, Ковалькова Е.А. участвовала разработке Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», и уже долгое время курирует вопросы разработки методического обеспечения в указанном Департаменте Минтруда России. Казьмин А.С., помимо активной работы по наполнению методических рекомендаций, лично разрабатывал проект типового кодекса этики для государственных и муниципальных служащих.

С другой стороны, позиции представителей некоммерческих организаций можно с известной степенью доверия отнести к независимым, так как они не встроены в систему государственной власти и выступают в качестве отражения мнения элементов гражданского общества. В этой связи, критические и резкие оценки экспертов следует принимать в качестве опоры при идентификации особо проблемных зон актуального методического обеспечения. В качестве экспертов здесь выступили: Жвирблис А.А., который руководит проектом «Декларатор» URL: http://declarator.org (Дата обращения: 17.05.2016). , целью которого является формирование единой базы данных деклараций сведений о доходах государственных служащих, а также Шуманов И.В., который руководил региональным отделением Трансперенси-Интернешнл в Калининградской области, профилем деятельности которого являлся конфликт интересов на государственной службе.

Представители научного сообщества, помимо особых профессиональных компетенций, свойственным практикующим исследователям, также обладают повышенными знаниями в области международного опыта противодействия коррупции, а значит их мнение можно смело относить к наиболее объективным и релевантным в данной сфере. Здесь особо выделяется мнение Конова А.В., на которого часто ссылались сами эксперты. В 2012 году, совместно с А. Яковлевым, им был подготовлен упоминавшийся ранее доклад Конов А. В., Яковлев А. А. О развитии системы антикоррупционного декларирования в России //М.: НИУ ВШЭ.-2012.-[Электронный ресурс].-Режим доступа: http://publications. hse. ru/books/63095728 (дата обращения: 28.03. 2014). - 2012., посвященный состоянию системы антикоррупционного декларирования, а также Конов А.В. является автором обучающих курсов для повышения квалификации сотрудников подразделений по профилактике коррупции. Пархоменко С.А. является научным сотрудником НИУ ВШЭ и принимает участие в качестве независимого эксперта в комиссиях по урегулированию конфликта интересов, автор нескольких научных публикаций по данной теме Российская коррупция: уровень, структура, динамика. Опыты социологического анализа / Под ред. Г.А. Сатарова. -- Москва: Фонд «ЛиберальнаяМиссия», 2013. - Глава 8.

Пархоменко С. А., Солнцев С. А. Формирование системы мониторинга реализации программ дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих на территории Российской Федерации // В кн.: Формирование системы мониторинга реализации программ дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих. М.: РАГС, 2009. С. 187-200.

Головщинский К. И., Пархоменко С. А., Римский В., Сатаров Г. А. Бизнес и коррупция: проблемы противодействия. Итоговый отчет. М.: Индем, 2004.

Таким образом, круг экспертов в представленном формате обладает достаточными знаниями в области методического обеспечения антикоррупционной политики, что позволяет положительно оценить качество собранной эмпирической базы и рассчитывать на релевантность полученных выводов, соответствующих критериями научного исследования.

В рамках подготовительной работы был составлен стандартизованный гайд интервью (См. Приложение 1), в котором последовательно излагались вопросы, адресованные экспертам. На основе данного гайда также была составлена анкета вопросов (См. Приложение 2), использовавшаяся при проведении заочного анкетирования.

Сбор эмпирической базы проходил путем очного интервьюирования экспертов в формате полуструктурированных интервью. В ходе бесед допускались незначительные отхождения от темы, поощрялись иллюстрирование обсуждаемых проблем из личной практики или известного опыта коллег. Данный подход позволял установить доверительные отношения с собеседником, поддерживать инициативу, а также стимулировал эксперта к максимально широкому рассмотрению обсуждаемой проблемы, и, как следствие, получению наиболее качественной и объективной оценки.

Указанный гайд состоял из преамбулы, вступительной части, трёх смысловых блоков, посвященных разным проблемным полям исследуемого объекта, и заключения.

Преамбула и вступительная часть содержала в себе предполагаемый план проведению интервью с обозначением ключевых вопросов к эксперту, уточнений его отношения к предлагаемой анонимности участия в исследовании, предполагаемой продолжительности интервью, а также приведению примеров известного методического обеспечения антикоррупционной политики.

Первый блок был посвящен проблеме методического обеспечения в сфере декларирования доходов государственных служащих. Здесь, по условию стандартизации, блок был разделен на категории «представители государственной службы и научного сообщества» и «представители НКО». Основанием подобного деления послужила значительная проработанность данной сферы методического обеспечения антикоррупционной политики на этапе предварительного анализа ситуации. Кроме того, среди опрошенных экспертов из числа представителей НКО фигурировали лица, занимающиеся исключительно темой декларирования доходов государственных служащих.

В рамках данного блока экспертам предлагалась оценить роль актуального методического обеспечения на ход реализации антикоррупционной политики, а также обозначить траектории возможного развития методического обеспечения в будущем. Кроме того, исследовалось их отношение к форме представления методических рекомендаций в исторической перспективе развития методического обеспечения антикоррупционной политики, а также обсуждался вопрос допустимости подготовки различных форм методических рекомендаций в зависимости от ранга государственного служащего. Отдельно обсуждался вопрос о размещении сведений о доходах государственных служащих в сети «Интернет» для выявления экспертной оценки значимости раскрытия данных о благосостоянии государственных служащих, как инструмента антикоррупционной политики.

Второй смысловой блок касался тематики регулирования конфликта интересов на государственной службе. Учитывая особенности понимания и спорности трактовок данного явления в российской действительности, экспертам предлагалось сначала дать собственной определение конфликта интересов, а также проиллюстрировать данное определение примером из личной практики. Примечательно, что представители категории «государственная гражданская служба» указывали на отсутствие такого в личной практике.

В рамках данного блока экспертам предлагалось обозначить примеры существующего методического обеспечения в данной области государственной политики, а также оценить их роль в реализации антикоррупционной политики. Помимо этого, экспертам предлагалось оценить эффективность института комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в условиях российской действительности. Отдельный вопрос касался связи между резонансными коррупционными делами последнего времени и активизацией деятельности по разработке методического обеспечения. Таким образом, была предпринята попытка узнать экспертную оценку влияния гражданского общества на развитие антикоррупционной политики в Российской Федерации.

Третий смысловой блок рассматривал проблему этического регулирования деятельности государственных служащих. В рамках данного блока экспертам предлагалось оценить сущностную необходимость подобного регулирования в российских реалиях, уточнялось их ознакомление с проектом типового кодекса этики и служебного поведения. Также обсуждался вопрос принятия общегосударственных документов подобного формата, учитывая федеративное устройство нашего государства и значительные различия в этической составляющей самих государственных служащих различных субъектов Российской Федерации. Оценка эффективности формализации ценностей поведения государственных служащих раскрывалась с помощью вопроса об институте присяги для гражданских служащих.

Заключительная часть гайда была посвящена вопросами дальнейшего методического обеспечения антикоррупционной политики в широком смысле, а также общим перспективам реализации данной политики. Кроме того, экспертам предлагалось по желанию уточнить своё мнение или добавить нечто, что не было затронуто в ходе обсуждения, а также указать представителей экспертного сообщества из данной сферы.

Средняя продолжительность интервью составляла порядка 60 минут. Эксперты отвечали развернуто, иногда уточняли вопросы. Охотно обсуждали тематику регулирования конфликта интересов и демонстрировали обширные познания в области нормативно правовых актов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

Указанные тематические блоки в равной степени были освящены в анкете, созданной на базе гайда. Кроме того, в анкете экспертам предлагалось в рамках каждого блока дополнительно указать релевантную информацию, необходимую для более детального раскрытия экспертного мнения.

Далее приводится детальное рассмотрение каждого тематического блока, а также заключительной части интервью и анкет с выявлением экспертных оценок актуального методического обеспечения антикоррупционной политики, его влияния на ход реализации данной политики, а также предлагаемых траекторий развития методического обеспечения, с использованием цитат из собранного эмпирического материала и обобщения полученных оценок в виде содержательных выводов и рекомендаций.

§ 3.2 Декларирование доходов

Общим знаменателем для всех экспертов стало их знакомство с Методическими рекомендациями по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/anticorruption/Methods/12 (Дата обращения: 17.05.2016).. Также упоминались другие документы методического характера: «Разъяснения практики применения статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/anticorruption/Methods/0 (Дата обращения: 17.05.2016)., «Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования»URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/9/Tipovye_situatcii_konflikta_interesov.doc (Дата обращения: 17.05.2016)., «Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций»URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/2/14/METODIKA_-_versiya_2.0.docx (Дата обращения: 17.05.2016)., «Комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции» URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/employment/18 (Дата обращения: 17.05.2016)..

Эксперты категории «государственная гражданская служба» отмечали, что практика применения методических рекомендаций по вопросам представления сведений о доходах на начальных этапах сталкивалась с проблемами восприятия со стороны чиновников, для которых и были разработаны данные рекомендации.

«Отношение к методическим рекомендациям сейчас уже больше положительное, чем отрицательное, хотя в первый год было очень сложно».

Частичная солидарность экспертов прослеживается и в их положительной оценке роли методических рекомендаций в осуществлении мер по противодействию коррупции, учитывая, что декларирование сведений о доходах, как инструмент антикоррупционной политики, несёт превентивный характер.

«Да. По крайней мере удалось донести до всей страны, что было бы здорово, если бы вы одинаково заполняли справку»

«Конечно, они улучшили качество представляемых деклараций служащими… выход каждых методических рекомендаций является безусловно положительным моментом, который улучшает формирование правоприменительной практики».

«Приказ Минтруда, который привел к хотя бы более-менее приличному формату… Методичка, наверное, не очень сильно повлияла, а вот сам приказ повлиял очень сильно».

«Я не уверен, что именно методические рекомендации повысили качество, хотя те рекомендации, которые выпустил Минтруд в принципе полезны».

Предложение о разработке различных форм методических рекомендаций для разных уровней государственных должностей не встретило поддержки со стороны экспертов. В качестве аргументов приводились положения о нецелесообразности подобного подхода в условиях единого формата процедуры декларирования, а также об опасности «перегрузки» системы государственного управления. Тем не менее, эксперты допускали переход к подобной системе в будущем, а также высказывали предложения о модификации системы декларирования в отношении высших должностных лиц, учитывая их особый статус и, как следствие, повышенную коррупциогенность должности.

«Высшие должностные лица, скажем ТОП-1000 человек, несут такую серьезную ответственность и имеют такие полномочия, что их декларации должны хранится вечно».

«Совершенствование методического обеспечения должно учитывать различные категории декларирующих».

«В принципе мы должны выделять каждый тип пользователей, который есть вокруг каждого антикоррупционного инструмента и готовить отдельное обеспечение для них».

Эксперты однозначно оценили важность размещения сведений о доходах в сети «Интернет», ссылаясь, как и на формальные требования законодательства, так и значимость подобной процедуры с точки зрения общественного контроля. Однако, было высказано мнение в отношении необходимости публикации данных сведений у чиновников низших рангов.

«Размещение сведений о доходах и расходах определенного круга лиц является обязательным, это закреплено в законодательстве».

«Это эффективный инструмент потому, что было много случаев, когда декларирование срабатывало в отношении разницы информации в декларации и данных из других официальных источников».

«Что там решает специалист 3-его разряда в кадровом подразделении? По сути говоря, ничего. Сведения о доходах пусть представляются - это правильно, пусть они анализируются и учитываются, но размещать их в интернете - нецелесообразно и излишне».

Некоторые эксперты обращали внимание на возможную полезность разработки упрощенных примеров методического обеспечения, с применением различных средств графического представления информации. Однако, по мнению представителей государственной службы, подобная работа будет выполнена гораздо качественней, если будет нести инициативный характер в территориальных подразделениях, например, на основе конкурсов. Это поможет не только активизировать работу по совершенствованию методического обеспечения, но и будет способствовать программам обучения государственных служащих.

«Я бы ещё сделала вариант рекомендаций попроще и с картинками…Плюс флип чарты "а что если? - если да то; - если нет то". Инструкции в таком формате весьма полезны».

«Я не против, чтобы это было изображение, а не текст… Я знаю, что проводятся конкурсы на лучшие видеоролики по антикоррупции. Во ФСИНе, например, я была на вручении наград за лучшие видеоролики и там снимали территориальные органы. Когда это инициатива на местах, и орган понимает, что это для них - то это классно. Я это поддерживаю».

«Понимание, когда видишь наглядно, допустим, изображение дат на линейной схеме, намного облегчается, с точки зрения буквального восприятия нормы».

«Сейчас существует огромное количество разнообразных инструментов, те же флип-чарты… То, что стали появляться методические рекомендации по заполнению справки в pdf с картинками и схемами - это конечно прогресс».

По поводу направлений дальнейшего развития методического обеспечения антикоррупционной политики в сфере декларирования сведений о доходах эксперты высказывали различные мнения и предложения. Высказывались сомнения относительно самой процедуры декларирования в той форме, в которой она реализована в России.

«Большая часть информации, которая получается сейчас с помощью декларирования содержится в государственных базах данных. Зачем делать двойную работу?».

С точки зрения государственных служащих актуальное методическое обеспечение в формате методических рекомендаций нуждается в расширении и наполнении их ответами на новые вопросы, которые возникают в связи с изменениями законодательства и развитием производственных отношений в российском обществе. Источником информации в данном случае могут выступать, как и обработанные в Минтруда России обращения граждан, так и сведения, направляемые территориальными органами по противодействию коррупции. Примечательно, что эксперты отрицательно оценивают работу территориальных органов в этой сфере.

«В рамках декларирования исключительно посредством расширения методических рекомендаций, то есть наполнением их ситуациями, которые появились в жизни, но не отражены в методических рекомендациях».

«Собственно говоря, в сфере декларирования необходимо наполнять те методические рекомендации, которые сейчас выходят, но с учетом тех обращений, которые приходят от граждан, организаций, ведомств, или в формате телефонных звонков… проще выпустить методические рекомендации: и людям будет удобней, быстрей, оперативней взглянуть в методичку, чем ждать 30 дней, пока ответ дойдет официально на бумаге».

«На мой взгляд, сейчас довольно низкий уровень активности структурных подразделений самих государственных органов или организаций, которые отвечают за противодействие коррупции, в части правового просвещения служащих… в регионах, очень много вопросов от служащих, ответ на которые могло бы в пределах своей компетенции дать соответствующее подразделение… включение в работу подразделений могло бы оптимизировать методическую работу в сфере противодействия коррупции, декларирования доходов».

Эксперты от научного сообщества отметили высокую значимость самих антикоррупционных механизмов, указывая на то, что успешность антикоррупционной политики зависит скорее от качества предлагаемых инструментов, нежели от формы и содержания методических рекомендаций. Данную точку зрения разделают и представители некоммерческих организаций. Вместе с тем, существующий механизм декларирования может быть улучшен не только актуализацией методического обеспечения, но и путём создания единой базы деклараций. Определенная платформа для реализации данной идеи уже имеется: в начале 2015 года Минтруд России, совместно с Администрацией Президента, представил программные комплексы «Справка БК+» и «Справка ГС», позволяющие заполнять и направлять в структурные подразделения по противодействию коррупции своих ведомств сведения о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в соответствии с требованиями Федерального Закона № 273-ФЗ и Указа Президента № 460. Унификация формата, а также возможность машинной обработки сведений видится экспертам важным шагом на пути совершенствования антикоррупционной политики. Кроме того, в оболочку данных программных комплексов, в соответствии с каждым заполняемым полем, встроена возможность изучить методические рекомендации, не прерывая процесса заполнения.

«Я считаю, их надо распространять на более широкий круг. Подход должен быть сугубо рациональным… Механизмы противодействия коррупции сами могут использоваться в коррупционных целях… нет ничего хорошего в том, что система противодействия коррупции будет перегружена».

«Мне кажется, это важный инструмент обеспечения диалога между властью и обществом, хотя многие в это не верят. Если мы вернемся на 10 лет назад, в 2005 году возможность посмотреть зарплату чиновника и его имущества - это было что-то из разряда фантастики. Сейчас это возможно совершенно спокойно».

«Должна идти систематизация, должна быть организованна единая база. В идеале, это должен быть отдельный орган».

«Методичку мы включили в программный комплекс по заполнению сведений о доходах «Справка БК+», так что лицо, которое хочет представить сведения в электронном виде, с помощью специального программного обеспечения легко может обратиться к каждому подразделу - это очень удобно».

«Желательно, чтобы они были сосредоточены на некоем едином методическом портале, чтобы там размещались самые актуальные версии».

Кроме того, экспертом Жвирблисом А.А. были высказаны ряд предложений по совершенствованию антикоррупционных инструментов через методические рекомендации. По его мнению, в отдельных случаях методические рекомендации могут играть и отрицательную роль, особенно в сфере декларирования, поскольку чиновники готовы использовать антикоррупционные механизмы в целях сокрытия информации. В целом, формалистский подход к осуществлению государственного управления свойственен нашей бюрократии. Как следствие, документы, носящие рекомендательный характер, могут быть проигнорированы в пользу нормативно правовых актов, которые подвергаются различным интерпретациями и трактовкам.

«Есть проблема с проверкой достоверности сведений, потому что она происходит внутри системы, и когда это происходит внутри это не совсем эффективно… Есть также те части декларации, которые не раскрываются в обычном режиме, но раскрываются в предвыборных декларациях… есть пласт информации, который можно было раскрывать, например, год выпуска транспортного средства, например, до 2010 года так делали в Генпрокуратуре РФ. Потом пришла одна из методичек и в этой ситуации она сыграла наоборот в минус. Регион владения недвижимостью… участие в компании, я считаю, должно обязательно раскрываться… это важный фактор и источник конфликта интересов. Дополнительно, нужно раскрывать участие в некоммерческих организациях… некоммерческие организации за рубежом часто являются инструментом владения недвижимости и фактически мы не видим в декларации того, что человеку принадлежит… И вопрос с родственниками… включили в наше декларирование супругов и несовершеннолетних детей - тут же разводы начались, либо имущество стало перетекать к совершеннолетним детям, к тёщам, зятьям, братьям и так далее».

«Как юрист, могу сказать, что статус у этого документа был неоднозначный. Я разговаривал с прокурорами, и они говорили: «Да, есть такой документ - но он же рекомендательный».

Таким образом, необходимо отметить, что декларирование сведений о доходах является важным антикоррупционным механизмом, который не только обеспечивает возможность открытого диалога, что соответствует требованиям принципал-агентной модели, но также поощряет формирование положительного отношения к антикоррупционной политики в логике теории коллективных действий. Декларационная кампания распространяется на государственных служащих практически всех уровней власти, а эксплуатация программного обеспечения, позволяющая унифицировать формат представляемых сведений и упрощающая процедуру анализа и проверки достоверности данных сведений, позволяет в будущем надеется на создание единой базы деклараций, основанной на принципе «открытых данных».

В части методического обеспечения данной сферы антикоррупционной политики следует особо подчеркнуть роль методических рекомендаций, которые не только призваны разрешить частные вопросы, связанные с декларированием сведений, но и приобщить государственных служащих к использованию информационных технологий, и процессу самостоятельного поиска, что непосредственно влияет на уровень их профессиональной компетенции. Однако, актуальность подобного методического обеспечения из года в год оспаривается изменениями в законодательстве и возникновением правовых коллизий, которые постоянно проявляют себя.

Совершенствование методических рекомендаций в данной сфере должно быть прежде всего направлено на всеохватывающий учет практики и спорных ситуаций. Действующая модель ежегодного обновления методических рекомендаций с началом новой декларационной кампании представляется нам эффективной и целесообразной. Также, необходимо рассмотреть возможность учреждения конкурса на разработку «неформального образца» методических рекомендаций территориальными органами по противодействию коррупции. Подобный конкурс может стать дополнительной обучающей платформой для сотрудников указанных органов, поощряя их к детальному изучению и переработке методических рекомендаций, также формируя устойчивые межтерриториальные связи.

Привлечение сотрудников органов по противодействию коррупции по всей стране позволит учитывать культурные особенности различных территорий, что важно в контексте федеративного устройства Российской Федерации. Создание «упрощенных» материалов, однако, сталкивается с особенностями бюрократических принципов государственного управления в нашей стране. С моей точки зрения, данное противоречие должно быть преодолено, но без определенной политической воли, в том числе, и на самом высшем уровне, подобное не представляется возможным.

«Пока я ещё не нащупала формат, который я с бюрократической точки зрения могла бы одобрить как документ, который будет направляться официальным письмом, за подписью министра в органы и субъекты, посмотрите - мы нарисовали».

Понимание данной проблемы есть как у представителей государственной службы, так и у представителей гражданского общества. Следовательно, целесообразно расширять участие в обсуждении антикоррупционных механизмов, активно вовлекая всех заинтересованных лиц. Площадкой для подобного обсуждения может послужить Общественная Палата Российской Федерации, или совещания на базе Минтруда России.

«Нужно давать возможность людям, особенно сотрудникам антикоррупционных подразделений, больше общаться между собой».

§ 3.3 Урегулирование конфликта интересов

Следующей темой обсуждаемых вопросов с экспертами стала тематика регулирования конфликта интересов, и связанного с ней методического обеспечения.

Прежде всего, у каждого эксперта уточнялось определение конфликта интересов, а также предлагалось привести пример из личной практики. Приводились как расширительные трактовки, основные на собственном понимании, так и ссылки на нормативно правовые документы (в частности определение данное в Федеральном Законе № 273-ФЗ) или определения международных организаций. Общим критерием, по которому следовало бы обозначать конфликт интересов, являлось противоречие между должностными обязанностями и личной заинтересованностью, которая может быть связана с родственниками государственного служащего или его друзьями. Важно отметить, что потенциальный конфликт интересов также рассматривается экспертами как предмет регулирования. Эксперты выделенных областей отмечали, что в российском контексте конфликт интересов воспринимается чиновниками как нарушение, даже если имеет место только потенциальный конфликт интересов. Это в свою очередь ведет к тому, что государственные служащие не стремятся сами инициировать процесс урегулирования конфликта интересов, опасаясь возможных санкций со стороны работодателя.

«Пока конфликт интересов, как институт, не в каждую голову заложен… это понимание человека, его отношение к своим должностным обязанностям. Этого понимания пока нет».

«Должно в голове быть понимание, что конфликт интересов - это не нарушение. Уведомление о конфликте интересов - это не явка с повинной, а то что может сложиться ситуация при которой он возникнет, и поэтому давайте мы это урегулируем сейчас».

«Важно проводить осведомительную работу со служащими, «вдалбливать» им в голову, если можно так выразиться, необходимость уведомлять о возможности возникновения личной заинтересованности и, как следствие, конфликта интересов, об установленной ответственности за непринятие надлежащих мер».

«Они воспринимают конфликт интересов как нарушение, а надо воспринимать конфликт интересов как естественную ситуацию, которая возникает у тебя в жизни».

«Для них проблемой является потенциальный риск, потому что в законе четко не прописано: ситуация, повлекшая или которая может повлечь. И по сути, за ситуацию, которая возникает, уже человека могут уволить».

«Это привело к тому, что как изначально никто не понимал, что такое конфликт интересов, так по прошествии многих лет никто этому не научился. Госслужащие, к сожалению, не понимают отличие конфликта интересов от коррупции, от злоупотребления должностными полномочиями».

По поводу обзора типовых ситуаций конфликта интересов, который как уже отмечалось ранее, является по сути единственным примером методического обеспечения антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов мнения экспертов разделились. Представители государственный службы отмечали положительный эффект распространения данного обзора, особенно в контексте работы комиссий по урегулированию конфликта интересов. Кроме того, действующий Национальный план по противодействию коррупции на 2016-2017 гг. подразумевает активизацию деятельности государственных органов именно в этой сфере, с целью совершенствования правоприменительной практики.

«Сейчас по конфликту интересов у нас только одни методические рекомендации, и это типовые ситуации были опубличены в 2012 году. Как я понимаю, опубличивание этих ситуаций очень много вопросов закрыло, потому что то, что для нас всех казалось очевидным, для остальных оказалось невероятным».

«Ситуация улучшилась. Первый проброс - это наши типовые ситуации, потом пошла нарабатываться судебная практика по конфликту интересов… данная проблема прослеживается красной нитью почти в каждом пункте».

«В отношении госслужащих, подготовка обзора существенно повысила качество, поскольку, как только вышел обзор, нами было отмечено… определенный рост по числу заседаний комиссий, именно по конфликту интересов… в отдельных протоколах шла ссылка на обзор типовых ситуаций… обзор - это очень хорошее подспорье, именно для деятельности подразделений по противодействию коррупции».

Вместе с тем, эксперт из числа государственных служащих указал на особенную важность работы на местах в уполномоченных подразделениях и учета специфики каждого ведомства. Каждый случай конфликта интересов должен детально анализироваться и здесь гораздо важнее работать над качественным улучшением деятельности комиссий. Таким образом, обзор типовых ситуаций является скорее наглядным пособием и в определенной степени обучающим материалом для сотрудников подразделений по противодействию коррупции. Данная точка зрения была поддержана и в научном сообществе.

«Документ не всеобъемлющий, все возможные случаи все равно учесть не получится. Мне кажется, что каждая ситуация, возникающая на практике, требует отдельного рассмотрения и анализа».

«Расписывать слишком большое количество типовых ситуаций наверно смысла нет, потому что жизнь всегда богаче. Очевидно, что это некоторые вектора, некоторые проблемные ситуации».

«Типовые ситуации хороши с точки зрения анализа, с точки зрения обучения сотрудников подразделений, ответственных за противодействие коррупции - для них это было бы полезно».

Представители некоммерческих организаций и научного сообщества, напротив, отметили, что методическое обеспечение в формате обзора типовых ситуаций конфликта интересов едва ли имели положительный эффект. Связано это было с тем, что данное обеспечение носило рекомендательный характер и многие ситуации в данный обзор не попали, а значит не были учтены в процессе фактического правоприменения.

«Отрицательный с точки зрения того, что он был рекомендательный. Второй момент в том, что там ограниченный перечень ситуаций, и в него не попали те ситуации, которые могут, а ведь правоприменение меняется… если ситуация не указана в методических рекомендациях, значит её можно и не рассматривать как конфликт интересов.

А: Получается, форма этих рекомендаций, мало того, что они несли рекомендательный характер, так ещё и не включала множество ситуаций, фактически нивелировала тот положительный эффект, который мог бы быть? Ш: Абсолютно верно».

«В результате в него добивались не вполне «прозрачные» рекомендации по урегулированию, которые ссылались на закон, но писались человеком, который не понимал, как этот закон применить».

В рамках данного блока также была освещена проблема реагирования государственной власти на темы, обсуждаемые в публичном пространстве. В частности, связь между активизацией деятельности по обеспечению антикоррупционной политики и резонансными коррупционными делами, освещаемые федеральными СМИ.

«Любое такое резонансное дело, особенно с участием высокопоставленных чиновников является таким «звоночком».

«Подобные мероприятия у нас всегда начинаются сверху».

«Мне кажется, нет, потому что люди понимают, что за каждым таким делом стоит определенная борьба группировок элит, и едва ли они могут повлиять на совершенствование политики».

«Да, государство вынуждено реагировать на подобные эксцессы и демонстрировать реализацию своих функций».

«Мне кажется, что данной ситуации СМИ не сильно влияют. Фактически, все инициативы по антикоррупционной сфере исходят с президентского уровня».

Подавляющее число экспертов, особенно среди представителей научного сообщества и некоммерческих организаций, высказалось против наличия такой связи, ссылаясь на особенности реалий политической системы современной России. Между тем, нашлись эксперты, которые согласились с данным тезисом: Казьмин А.С. и анонимный эксперт из НИУ ВШЭ. Однако, здесь скрывается более фундаментальная проблема взаимодействия власти и гражданского общества. Эксперты из числа представителей государственной службы отмечали значительную незрелость гражданских институтов Российской Федерации, в то время как, представители собственно гражданского общества, в лице некоммерческих организаций, утверждали, что властные структуры не стремятся прислушиваться к их мнению, что в свою очередь влияет и на качество реализации антикоррупционной политики, и на качество методического обеспечения.

«Идеальная ситуация с конфликтом интересов - это опубличивание того, что в этом вопросе есть интерес и давайте осуществлять внешний контроль. Тогда, в идеальной ситуации, эта ответственность ложится на гражданское общество. Но на данный момент примеров внешнего контроля, кроме государственного у нас нет».

«Существенной проблемой была и остается тема взаимодействия государственных органов с общественными организациями и с журналистами, с гражданским обществом. У нас с этим сложно… Власть должна понимать, что есть гражданское общество и на его вопросы надо отвечать».

«Надо присовокупить знания и опыт «третьего сектора», гражданского общества, получится синергия с знанием и опытом государственных структур, и число полезных рекомендаций увеличится».

«В этой сфере ещё очень трудно с экспертным сообществом. Хотя, последнее время, мнению экспертов не из власти стали уделять гораздо больше внимания - их стали слушать».

Вокруг деятельности комиссий по регулированию конфликта интересов развернулась настоящая заочная дискуссия. Эксперты высказывали различные мнения по поводу эффективности данного института, практических аспектов действующий модели их деятельности, а также о характере принимаемых решений и процесса формирования составов подобных комиссий в органах государственной власти. Часть экспертов, преимущественно из числа представителей государственных служащих, высказывались в защиту эффективности данного института. Как было указано выше, обзор типовых ситуаций послужил комиссиям «хорошим подспорьем» в их деятельности.

«Сам факт, что твоя личная ситуация конфликта интересов или некорректной справки оказывается на общественном обсуждении, и ты вынужден защищаться или оправдываться, это уже большое давление - именно морально-этического плана, в случае общественного порицания».

«Институт безусловно [себя] оправдывает. Во-первых, потому что сам факт проведения комиссии получает определённую огласку в коллективе, вопрос рассматривается с привлечением экспертов… Институт работает, не без сбоев, но работает достаточно эффективно».

«Да, безусловно, это очень нужная структура. Конечно, ее статус скорее совещательный, комиссия не принимает окончательного решения. Но тем не менее, рекомендации комиссии носит мотивированный характер».

В ходе интервью с Ковальковой Е.А. было высказано предложение по модификации института комиссии по урегулированию конфликта интересов. По её мнению, комиссия могла бы работать эффективней, если бы заседания комиссии проходили в формате близком к формату судебного заседания, с распределением ролей между членами комиссии. Согласно данной модели, служащий исполняет роль обвиняемого, в качестве обвинителей выступают представители ведомства, в роли адвокатов могут выступать приглашенные эксперты, руководителю (работодателю), таким образом, остается роль судьи, принимающего окончательное решение. Главным условием успешности подобной модели и её основным преимуществом должна стать состязательность сторон. Однако, как отметила сама Ковалькова Е.А. пока не ясно, какую форму должны нести подобные методические рекомендации.

«Такое должно реализовываться уже на местах, с учетом специфики деятельности. Гражданское демократическое ведомство может себе позволить такую комиссию, а в аттестационных комиссиях, таких как в армии. Там вообще нет речи о демократии. Проблема в том, что нельзя придумать костюм, который будет сидеть на всех хорошо».

В беседах с другими экспертами данная модель была предложена к оценке. В основном, подобный формат проведения комиссий был негативно оценен экспертами. Также были высказаны негативные мнения в отношении самого института комиссий, процесса вынесения решений и участия экспертов.

«Решение комиссии не имеет того же статуса, как решение суда и оно может быть оспорено и обжаловано в суде. И здесь проблема юридической надежности фактов встает во весь рост… правоохранительные органы… у них есть право легального принуждения. У комиссии такого права нет, и поэтому людей, которые пытаются осветить фактическую базу, игнорируют».

«Чаще всего он работает формально, к сожалению, проводят бессодержательные заседания. Ведь наблюдателем в таких делах должен быть независимая, внешняя фигура».

«В принципе это институт может работать, и он в любом случае будет работать лучше, чем начальник…

А: Как Вы смотрите на идею, чтобы комиссия представляла собой модель суда с состязательностью сторон?

Ж: Мне не очень нравится идея квази-суда, такого товарищеского суда».

«Нет, это симулякр. Он работает тогда, когда есть понимание, что человека надо уволить, есть политическая воля внутри органа власти. Он совершенно не соответствует принципу объективности рассмотрения, и во многом он формален. В частности, потому что там нет независимых членов. Все эксперты, скажем так, «прикормленные» … Я не сталкивался с такими ситуациями, где в комиссии наблюдался бы спор, дискуссия… Даже из протоколов следует, что практически все решения принимаются единогласно, уникальная солидарность».

«Мы до конца не понимаем зачем нам этот институт нужен. Ключевая проблема в том, что комиссия на ? состоит из представителей государственной власти, причем по большинству вопросов комиссия обладает исключительно рекомендательными функциями… Получается в нынешнем формате комиссии это скорее некий совещательный орган, составленный из госслужащих».