Теоретические подходы к методическому обеспечению антикоррупционной политики

Да их, в принципе, не так уж много, чтобы выбирать.

Методические рекомендации по заполнению справок о доходах, расходах готовятся Минтрудом ежегодно, под каждую декларационную компанию, обновляясь по итогам анализа поступивших за год вопросов служащих, государственных органов, организаций. Таким образом, методическое обеспечение декларирования доходов и расходов совершенствуется с учетом складывающийся практики.

4. На Ваш взгляд, методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах/расходах, подготовленные Минтрудом России, являются более удобной формой, чем письмами Министерства здравоохранения и социального развития, направляемые до 2012 года?

Думаю, что методические рекомендации, оформленные в виде брошюры, гораздо удобнее для использования, именно как формат документа. А что касается содержания - я уже отмечала, что ежегодно методические рекомендации совершенствуются и, конечно, такое совершенствование направлено в первую очередь на повышение их практичности, призвано максимально полно ответить на все возникающие у служащих, работников вопросы при заполнении справок.

5. Согласно данным проекта «Инфометр» только 79,4% федеральных органов исполнительной власти на декабрь 2015 года размещали на своих сайтах сведения о доходах. На Ваш взгляд, распространение методических рекомендаций по средствам сети «Интернет» может способствовать достижению 100% показателей?

Не знаю, что это за «Инфометр», какой информацией он руководствовался при проведении своего «исследования», и насколько можно воспринимать эти данные как истину. Я бы лишний раз слепо не доверяла таким источникам. Минтруд России осуществляет мониторинг заполнения подразделов официальных сайтов федеральных государственных органов, посвященных противодействию коррупции, указанные подразделы заполняются в соответствии с приказом Минтруда. Размещение сведений о доходах и расходах определенного круга лиц является обязательным, это закреплено в законодательстве. Соответственно, федеральные органы указанную обязанность выполняют и указанные сведения размещают на своих официальных сайтах.

Что касается распространения методических рекомендаций, после их обновления к очередной декларационной компании информация о них доводится до государственных органов, как федеральных, так и субъектов, до государственных корпораций и компаний, внебюджетных фондов и иных организаций, служащие или работники которых представляют сведения о доходах, расходах.

6. Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей (граждан, претендующих на замещение должностей, рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

Допустима, но, на мой взгляд, нецелесообразна. Все-таки у нас заявлено единство системы антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей для всех служащих и работников.

7. Как Вы считаете, в каком направлении должна вестись разработка дальнейшего методического обеспечения в сфере декларирования доходов?

Думаю, выбранное направление вполне успешно может реализовываться и в дальнейшем.

Хотя есть кое-что, что хотелось бы улучшить. На мой взгляд, сейчас довольно низкий уровень активности структурных подразделений самих государственных органов или организаций, которые отвечают за противодействие коррупции, в части правового просвещения служащих, работников, представления им разъяснений, в том числе по заполнению справок. А ведь это их прямая обязанность. В связи с таким низким качеством работы соответствующих структурных подразделений, в особенности, опять же, к сожалению, в регионах, очень много вопросов от служащих, ответ на которые могло бы в пределах своей компетенции дать соответствующее подразделение, поступает в Минтруд. Вместе с тем, включение в работу подразделений могло бы оптимизировать методическую работу в сфере противодействия коррупции, декларирования доходов.

8. Что Вы хотели бы добавить по освещенной теме?

Ничего.

Регулирование конфликта интересов

9. Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»? Можете ли привести примеры, возможно из Вашей личной практики?

Конфликт интересов - это фактически ситуация (или потенциальная возможность ее возникновения), при которой деятельность служащего, осуществление им отдельных функций, должностных обязанностей направлены на получение им определенной выгоды для себя или для родственников.

10.Как Вы считаете, какие методические рекомендации в сфере регулирования конфликта интересов повысили качество реализации антикоррупционной политики?

Ну, нами издавался обзор типовых ситуаций конфликта интересов, но это документ не всеобъемлющий, все возможные случаи все равно учесть не получится. Мне кажется, что каждая ситуация, возникающая на практике, требует отдельного рассмотрения и анализа. А значит больший эффект по данному направлению может дать надлежащая работа комиссий в органах и соответствующих структурных подразделений, способных всесторонне изучить каждый случай, а не методические материалы, носящие общий характер.

11.В какой форме подобные рекомендации доводились до государственных гражданских служащих/организаций?

Как обычно - размещение на сайте Минтруда, доведение данной информации до органов и организаций. В подведомственные организации государственные органы направляют всю необходимую информацию самостоятельно.

12. На Ваш взгляд, резонансные коррупционные дела последнего времени могут повлиять на активизацию работы по разработке соответствующего методического обеспечения в сфере регулирования конфликта интересов?

Могут. Но, повторюсь, в части конфликта интересов методические рекомендации - это просто внешняя обертка. Гораздо важнее анализировать каждый случай отдельно. И, конечно же, проводить осведомительную работу со служащими, «вдалбливать» им в голову, если можно так выразиться, необходимость уведомлять о возможности возникновения личной заинтересованности и, как следствие, конфликта интересов, об установленной ответственности за непринятие надлежащих мер.

13. Считаете ли Вы институт комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов эффективным способом регулирования в сфере противодействия коррупции?

Да, безусловно, это очень нужная структура. Конечно, ее статус скорее совещательный, комиссия не принимает окончательного решения. Но тем не менее, рекомендации комиссии носит мотивированный характер, предварительно проводится анализ всех имеющих место условий и факторов, что значительно повышает объективность и обоснованность принимаемых руководителем решений по вопросам соблюдения служащими антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей.

14. Можно ли констатировать улучшение в данной области государственной политики в сфере противодействия коррупции, связанно ли это с разработкой методического обеспечения?

В данной области - это в какой? В части урегулирования конфликта интересов? Улучшения есть, но мне кажется это скорее заслуга различного рода проверок в субъектах РФ, например, или внутренней работы органов, а не методического обеспечения.

15. Что Вы могли бы добавить по указанной проблеме?

Ничего.

Кодекс этики и служебного поведения

16. Считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики?

Думаю, да, это важный элемент. Прохождение госслужбы все-таки накладывает определенные ограничения на гражданина, он как представитель государства должен соблюдать определенные нормы поведения, связанные с его профессиональной служебной деятельностью.

17. Необходимо ли принятие подобных документов на общегосударственном уровне?

Думаю, на общегосударственном уровне имеет смысл закрепить общие принципы, а возможность прописать отдельны положения кодекса этики более конкретно предоставить государственным органам. В своих локальных кодексах они могут учесть особенности регулирования той или иной сферы деятельности.

18. Считаете ли Вы типовой кодекс этики и служебного поведения, подготовленный Минтрудом России, исчерпывающим и достаточным документом в сфере противодействия коррупции?

Нет, он же «типовой», это не истина в последней инстанции. Кроме того, никаким нормативным правовым актом он не утвержден, а просто одобрен Советом при Президента РФ по противодействию коррупции. Типовой кодекс - это просто «канва», на которую можно ориентироваться государственным органам.

19.Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях?

Возможно. На мой взгляд, обязательное принесение присяги могло бы при поступлении на гражданскую службу изначально формировать у будущего служащего несколько иное отношение к службе, больше понимать особенности своего правового статуса и вытекающих их этого ограничений, запретов, обязанностей, норм служебного поведения.

Хотя предугадать сложно, могло бы быть и наоборот - присяга стала бы формальной процедурой приема служащего, лишним элементом бюрократизации процесса поступления на службу.

Тем не менее, я бы поддержала введение присяги для гражданских служащих. Но пока такая деятельность не проходит дальше стадии обсуждения.

20. Какое влияние на реализацию антикоррупционной политики оказывает формальное закрепление норм этики на государственной службе? В российских реалиях?

Этика - это не такая вещь, которая поддается формализму. Это внутренние установки, больше психологический элемент. Можно, конечно, все нормы поведения прописать на листочках, но будут ли они соблюдаться - большой вопрос. Думается, что прежде всего имеет смысл проводить разъяснительную и просветительскую работу со служащими на тему этики служебного поведения.

Заключение

21.Как Вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения?

На мой взгляд, сейчас возможным направлением совершенствования методического обеспечения в сфере противодействия коррупции является обновление материалов по вопросам трудоустройства бывших государственных служащих, есть определенные моменты, требующие дополнительного разъяснения, материалов по вопросам получения, сдачи, хранения и выкупа подарков.

Большая работа предстоит по формированию как законодательной базы, так и методических материалов по противодействию коррупции в организациях.

22. Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации?

Да кто ж его знает, как все сложится. Будем стараться, совершенствовать законодательство и методические материалы.

23. Хотелось бы Вам добавить что-нибудь, чего не удалось осветить в рамках вопросов анкеты?

Нет, но готова ответить на уточняющие вопросы.

24. Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?

Могла бы, особенно если уточните сферы.

Методическое обеспечение - это Конов Алексей Владимирович (РАНХиГС). Еще можно обратиться в ИЗиСП к Цирину Артему Михайловичу, можно в Генеральную прокуратуры, в Администрацию Президента, но там сложнее поймать экспертов, работы у них много.

От Минтруда, думаю, вы опросили уже всех, кого было нужно.

25. Если Вас интересуют результаты исследования, по окончанию я могу направить Вам результаты работы.

Обязательно направляйте, с удовольствием почитаем.

Спасибо за Ваши ответы!

Приложение 6

Расшифровка интервью с Пархоменко С.А.

Эксперт: Пархоменко Сергей Анатольевич, доцент кафедры публичной политики факультета социальных наук НИУ ВШЭ.

Дата: Весна 2016 года.

Преамбула. Здравствуйте, Сергей Анатольевич. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

А: Прежде чем начать, не могли бы Вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации, например, в части декларирования доходов или регулирования конфликта интересов?

П: Проблема вот в чем. Что декларирование, что конфликт интересов -- это такие вещи, которые с одной стороны очень легко объявить в пропагандистских целях и очень сложно на практике реализовать. Все эти методические рекомендации, методические материалы, имеют смысл только в привязке к конкретным процедурам, что очевидно. Если процедура используется одна и та же для отдельных категорий, то и рекомендации будут одними и теми же. Если процедуры и требования указываются различные, то тогда имеет смысл давать дополнения и уточнения. При этом, лично моё мнение: что это будет собрано в одну методичку или в две более тонкие, но если их сложить, то получится та же первая методичка - абсолютно не важно. В современном мире разделить файл «ворд» на две части или подать одним файлом - абсолютно не принципиально.

А: В некоторых субъектах Федерации сведения о доходах (справка) представляются в бумажной форме, заполненные от руки.

П: Хорошо. Тогда делим ещё на две части или даже на несколько частей. Если вы говорите про форму, которую заполняют то здесь, конечно, зависит от того, какое оборудование имеется в наличии. Если кроме ксерокса ничего не доступно, значит тогда ксерокс и карандашом вписываешь. Если есть возможность подавать в какой-то электронной системе, то значит это удобней, практичней, быстрее. Есть проблема, связанная с обработкой этих материалов. Но это скорее проблема не государственной политики, а проблема организации государственного управления.

Вторая составляющая - это те материалы, которые позволяют информировать и упростить данные действия для целевой аудитории. Фактически существует проблема, что каждый новый инструмент, каждое нововведение - нужно объяснить, показать. Без пояснения это всегда будет вызывать проблемы, сбои. И эти сбои на первых этапах запуска будут связаны с ситуациями, когда внедряемая система оказывается перегруженной. Например, если мы говорим о компьютерных системах, то не срабатывают системы «защиты от дурака» и т.д. Просчитать нагрузку, просчитать все степени потенциальных противоречий при запуске системы крайне сложно. И на настоящий момент большинство государственных информационных систем при запуске сталкивалось с такими проблемами, которые в принципе можно было предугадать, но не предугадали. Поэтому, помимо удобного интерфейса необходимо обеспечить соответствующие материалы, чтобы целевая аудитория понимала, что и как делать.

А: Эту проблему, по сути, можно решить методическими рекомендациями.

П: Совершенно верно. И опять же: если процедура и требования одни и те же, то фактически можно всё это объяснить в рамках одной брошюры. Если есть принципиальные различия, то нужны соответственно и разные пояснения.

А: Если следовать букве закона, то процедура и требования у нас одинаковые для всех.

П: Вы рассматриваете только государственных служащих?

А: Скорее да.

П: Это принципиальная оговорка, потому что система антикоррупционных мер сейчас внедряется не только в государственных органах, но и начиная с бизнеса и заканчивая различными около государственными структурами - в различных фондах, госкорпорациях. Сотрудники этих структур включены в процесс, но их статус не такой, как у государственных служащих.

А: Можно ли говорить о том, что им дана определённая свобода действий?

П: Изначально да, безусловно. Сейчас она сокращается. Я считаю это правильно. Есть простой критерий: если та или иная организация пользуется ресурсами, которые по сути являются коллективной собственностью народа, то она обязана следовать стандартам, которые разрабатываются для государственных служащих.

А: Как Вы считаете, в каком направлении должна вестись разработка дальнейшего методического обеспечения в сфере декларирования доходов?

П: Я считаю, их надо распространять на более широкий круг. Подход должен быть сугубо рациональным. Если та или иная категория сотрудников не имеет возможности или не распоряжается общественным достоянием, то нет смысла усложнять им жизнь. Здесь есть и вторая проблема - чрезмерная бюрократизация, в том числе и в системе противодействия коррупции. Механизмы противодействия коррупции сами могут использоваться в коррупционных целях. Это как самый худший случай. Второй вариант - это усложнение жизни и перегрузка управленческой системы. Нет ничего хорошего в том, что система противодействия коррупции будет перегружена.

А: Методическое обеспечение может снизить риски в таком случае?

П: Может, но я бы не преувеличивал роль методички. Она может помочь разобраться, но все зависит от того, что за механизм предлагается. Если он сам по себе сложен для реализации, то никакая методичка не поможет.

А: А сам механизм декларирования доходов - он оправдан в наших реалиях?

П: Оправдан. Требуется оптимизация систем контроля, проверки, но в целом этот механизм необходим. Точно также необходим механизм управления конфликтом интересов, но при этом та же самая модель: хороший закон, а правоприменительная практика хромает. Сами по себе механизмы могут быть понятными, но их практическая реализациях связана с определёнными сложностями. Например, если мы говорим о конфликте интересов, то при поступлении жалобы, профильная комиссия обязана рассмотреть данный случай. Проблема в том, что она не имеет полномочий полноценного рассмотрения таких жалоб. Если все очевидно, если есть достаточно документов, подтверждающих факты - тогда всё нормально. Но если нет фактов и их надо восстанавливать, если нет готовых, юридически надежных документов, то здесь возникает проблема, что у комиссии нет полномочий на проведение оперативно-розыскных действий. Это прерогатива другого ведомства (Генеральной прокуратуры).

А: Раз мы коснулись темы конфликта интересов, не могли бы уточнить, что Вы понимаете под этим?

П: Классическое определение известно, оно содержится в том же Федеральном законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Тут другой вопрос: как трактуется противоречие между личной заинтересованностью и обязанностями. С точки зрения закона очень многие очевидные ситуации не являются однозначными. Поэтому, по практике моего участия в подобных комиссиях, крайне аккуратно стараются рассматривать подобные дела.

А: Жалеют своих?

П: Проблема не в том, что жалеют своих, здесь есть и обратная сторона. Решение комиссии не имеет того же статуса, как решение суда и оно может быть оспорено и обжаловано в суде. И здесь проблема юридической надежности фактов встает во весь рост. Чиновник может быть оправдан, восстановлен и государственного органа будет проблема, поэтому решение обычно выносится мягче, чем хотелось бы. Изначально у всех есть четкая картина наличия конфликта интересов, но, когда начинают рассматривать фактические подтверждения, возникает очень много проблем. Картина распадается. Когда этим занимаются правоохранительные органы у них есть право легального принуждения. У комиссии такого права нет, и поэтому людей, которые пытаются осветить фактическую базу, игнорируют.

А: Вам приходилось сталкиваться с обзором типовых ситуаций конфликтов интересов подготовленные Минтрудом в 2012 году для комиссий?

П: С самим документом сталкивался, но достаточно давно.

А: Как Вы считаете, следует ли как-то дополнять этот документ или стоит его радикально улучшить? Если стоит, то как это сделать?

П: Документ хотелось бы посмотреть. С точки зрения практики «вилки» имеются. Расписывать слишком большое количество типовых ситуаций наверно смысла нет, потому что жизнь всегда богаче. Очевидно, что это некоторые вектора, некоторые проблемные ситуации. Подогнать случай к одному из пятидесяти или ста типовых шаблонов, всё равно будет крайне сложно.

А: Среди государственных служащих есть мнение, что ответственность за наполнение такого обзора должна лежать непосредственно на органах, то есть на профильных подразделениях внутри ведомств. Как вам кажется есть ли в этом рациональное зерно или не стоит полагаться на ведомства?

П: Не стоит.

А: То есть это должен делать один конкретный актор?

П: Очень много нюансов, которые могут сильно менять общую картину в ситуациях, которые рассматривают комиссии. Один и тот же материал можно подать как сенсацию или как заурядный случай. Одну и ту же ситуацию можно представить, как вопиющую проблему или как мелкий сбой. Зависит от политики ведомства: продемонстрировать четкую и планомерную борьбу с коррупцией или наоборот полное благополучие. Я подозреваю, что если работой по наполнению базы подобных кейсов будут заниматься ведомства, то они будут сильно зависеть от ведомственной политики.

А: Здесь получается важен фактор «внешнего взгляда»?

П: Получается, да. Но тут другая проблема: конфиденциальность, персональные данные. Я плохо себе представляю, как это можно организовать. Типовые ситуации хороши с точки зрения анализа, с точки зрения обучения сотрудников подразделений, ответственных за противодействие коррупции - для них это было бы полезно. Но при этом, эти данные должны быть обезличены, сохранять в себе канву, логику события, и логику рассмотрения события. Но на практике я не знаю, как это реализовать. Даже если приедет представитель из Минтруда, и скажет: давайте посмотрим ваши протоколы. В протоколах всё очень и очень аккуратно изложено. Потому что, опять же - протоколы заполняются с точки зрения возможного последующего рассмотрения в суде.

А: На ваш взгляд, появление соответствующего методического обеспечения может быть связана с резонансными коррупционными делами последнего времени?

П: Подобные мероприятия у нас всегда начинаются сверху. Если будет команда сделать, что угодно, то значит начнут делать что угодно. То, что делается - это отдельно, то что в общественном мнении, в прессе обсуждается - это совсем другое. Там скорее интерес не к конфликту интересов, а к сенсационности, к коррупционной тематике как таковой.

С точки зрения того, что в экспертном сообществе обсуждается, многое связанно с теми инициативами, которые реализует правительство. Это круг инструментов для противодействия коррупции, и достаточно хорошо известна практика по успешной реализации тех или иных инструментов за рубежом. В случае, когда это реализуется у нас в стране, мы сталкиваемся с проблемами на стадии реализации, и они скорее носят управленческий характер. Экспертное сообщество в этом смысле откликается на те или иные решения по обновлению, усилению, углублению контроля.

А: В какой форме откликаются эксперты?

П: Мнения. Если есть госзаказ по теме совершенствования механизмов, значит они будут. Если госзаказа нет, то это будут отдельные статьи отдельных исследователей.

А: Если сравнивать ситуацию пятилетней давности, и того что мы имеем сейчас можно ли говорить об улучшении в сфере регулирования конфликта интересов или мы остаемся на каком-то одном, плохо прощупываемом уровне?

П: Я не смогу дать однозначной оценки. С одной стороны, определенная притирка произошла: декларирование конфликта интересов стало более привычным для государственных служащих и для тех, кто на разных уровнях вовлечен в управление конфликтом интересов. С этой точки зрения можно говорить о стабилизации и повышении уровня эффективности работы системы. С другой стороны, определился круг системных проблем, и они отчасти решаются, но и отчасти остаются неурегулированными. Понимая, как себя вести, чего избегать, можно говорить о том, что часть государственных служащих научилась обходить эти проблемы.

А: Что если создать, допустим, методические рекомендации по «обходу» конфликта интересов?

П: Явно не на основе госзаказа. Я подозреваю, что нечто подобное есть, только не на бумаге. Практики, подсказки. Но я, к сожалению, с этой стороной не сталкивался.

А: Интуиция подсказывает, что такое есть?

П: По аналогии с другими ситуациями, с логикой нашего бюрократического государственного управления, раньше или позже формируются определенные рецепты, как избегать проблем. При этом, чем более формалистична та или иная система контроля, тем проще её обходить.

А: Вам приходилось сталкиваться с типовым кодексом этики и служебного поведения, подготовленным Минтрудом России?

П: Нет, не приходилось.

А: Тогда другой вопрос. Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях?

П: Присяга - это символическое действие. Символика может работать крайне эффективно, но в том случае, если система символов работает. Вы наверно не застали, хотя нет - точно не застали. В начале 20-ого века членство в пионерской организации и всё связанное с пионерией было глубоко символично. Когда я стал пионером в конце 80-ых, это было абсолютно формально. Явление не несущие никакого смысла, этот смысл был утрачен. Или вот пример: милиция или полиция. Символическая смена названий, куда уж символичней. Изменилось ли отношение к офицерам в фуражках на улицах - нет. Поменялось слово, но не поменялась суть. Точно также с присягой для государственных служащих. Это может быть очень сильным символическим жестом, но боюсь не на данном этапе и не для нашего общества. Чтобы это стало эффективным, в это надо вкладывать очень много ресурсов. В нынешней экономической ситуации с этим сложно, помимо этого должна быть определенная идеология, определенная инфраструктура, должен быть пиар в обществе, чтобы присяга не воспринималась как ещё одна формальность, как например, подпись в журнале о противопожарной безопасности.

А: В таком случае, нужно ли в российских реалиях формально закреплять нормы этики с точки зрения антикоррупционной политики?

П: Если закрепляются формы поведенческого характера, то это нужно, потому что это дает ориентир. Но при этом, не стоит ожидать каких-то качественных изменений, если не будет эффективно работающей системы контроля и наказания. В наших условиях это сильно зависит от того, на что ориентируется руководство. Можно предложить какие-то типовые нормы, но на практике специфика регионов, самих ведомств будет вносить свои коррективы. Поэтому все будет зависит от того, как руководство продвигает определенные идеи. Мы не можем гарантировать, что, принимая эту «нормативку», все ведомства понимают, что это важно и необходимо, и что они будут прикладывать силы для практической реализации.

А: То есть, каждый субъект должен до этого дорасти?

П: В принципе, да.

А: А если принимать рамочный документ для всех?

П: Рамочный нужен. Эти те самые непреложные стандарты, которые должны быть сформулированы чётко. Другое дело, что они не могут быть слишком детальны и подробны. И их практическая реализация всегда будет подвержена влиянию руководства и местной специфики. В принципе можно говорить, что для федерации наличие таких документов очень важно. Если в унитарном государстве эти вещи могут появляться постепенно, по мере надобности, то в федерации они необходимы, чтобы система не распадалась. Чтобы в Татарстане чиновники действовали также, как в Чечне и как в Москве, должны быть общие стандарты. Этическое регулирование, в части кодексов этики и поведения должны быть.

А: Как вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения, помимо уже упомянутых? Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации?

П: Начнем с конца. Перспективы есть. С самого начала реформ в 2008-ом году каких-то качественных рывков было бы странно ожидать. Этот тот самый случай, когда инкрементальные, постепенные изменения имеют место быть, и это всё-таки изменения к лучшему. Если не ожидать рывков, то это реалистично. Другое дело, если мы хотим ускорить процесс, то нужен очень существенный набор политической воли, административных ресурсов, желание реально заниматься этими вопросами, а не в политических целях использовать это, популистских. Что требуется? Анализ и обобщение практики, и выработка рекомендаций технического характера. Что и как делать, как можно решать типовые проблемы, с которыми сталкиваются в рамках противодействия коррупции различные участники этого процесса. И это необходимо делать на постоянной основе, потому что изменяющаяся система законодательства постоянно требует адаптации практик.

А: Есть ли у Вас какие-то дополнительные комментарии по теме, может быть Вы могли посоветовать экспертов?

П: Я бы посоветовал вам пообщаться с людьми, которые занимаются непосредственно разработкой.

А: Хорошо, спасибо Вам.



Приложение 7

Расшифровка интервью с Жвирблисом А.А.

Эксперт: Жвирблис Андрей Андреевич, сотрудник Трансперенси Интернешнл-Россия, руководитель проекта «Декларатор».

Дата: Весна 2016 г.

Преамбула. Здравствуйте, Андрей Андреевич. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

А: Я могу сохранить анонимность нашей беседы, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

Ж: Конечно, указываете меня.

А: Если Вы не против, я бы хотел зафиксировать нашу беседу на диктофон.

Ж: Пожалуйста.

А: Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации? Может быть те, в разработке которых Вы принимали непосредственное участие?

Ж: Во-первых, я знаю, что есть приказ Минтруда № 530н, конечно, это не совсем методическое обеспечение, кроме того Минтруд распространял несколько видов памяток, а также порядок проверки достоверности представляемых сведений, причем, этот порядок более высокого уровня - это Указ Президента. А также, по-моему, в Национальном плане по противодействию коррупции было проведение разъяснительных мероприятий о том, как система работает, как заполняется декларация и так далее. Если говорить про методический инструментарий - есть программа «Справка ГС», оцифрованный формат представления сведений о госслужащих, в том числе и деклараций о доходах. Теоретически, когда эта программа будет работать в полный рост, всё будет автоматизировано и унифицировано, информация будет раскрываться через неё, а не через отдельную бумагу.

А: Отлично, давайте теперь перейдем к теме декларирования сведений о доходах. Как вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих?

Ж: Я не знаю правильно ли называть Указ Президента РФ методическими рекомендациями, но первая часть, которая определяла круги и уровни власти, которые должны раскрывать сведения о доходах, а вторая часть - это Постановление Правительства РФ № 613, в котором определены организации, созданные для выполнения задач, поставленных Правительством РФ. И, конечно, приказ Минтруда, который привел к хотя бы более-менее приличному формату. Сейчас есть историчность, есть унифицированный формат. Раньше ещё был Указ Президента № 460, который определял форму справки, но это был первый этап, который, кстати, не всегда соблюдается. Например, Рамзан Кадыров всегда публикует свои декларации в виде простого текста, никакой таблицы, ничего. Если обратиться к файлам «Декларатора», то мы увидим, что не всегда эта форма соблюдается. Раньше был настоящий хаос - нарушения можно было обнаружить даже у федеральных министерств. К этому добавилось распоряжение Премьера или Вице-премьера о структуре и наполнении сайтов, потом появилась форма, и затем Приказ Минтруда, который дополнил изначальное распоряжение требованиями к формату, добавил историчности - то, что декларации хранятся 3 года, урегулирован ряд спорных вопросов по лицам уволившимся.

А: А Вы видели Методические Рекомендации по заполнению справки о доходах, подготовленный Минтрудом России, к декларационной кампании 2014 года?

Ж: Видел, но тщательно её не изучал, так как работаю с результатом. Учитывая, что она носит рекомендательный характер, я не могу писать запросы в органы власти, ссылаясь на то, что вот у вас неправильно заполнено, когда в соседнем ведомстве вообще не опубликованы декларации. Или если посмотреть на муниципальный уровень - там очень много нарушений, но не связанных с методичкой - это всё-таки интересней. Второе, я скорее вижу следы этой методички или других разъяснительных материалов, однако они оставляют достаточно много возможностей для разночтений, которые не всегда удается успешно решить. Вот, например, большой вопрос: что такое - жилой дом, что такое - дача? Насколько я знаю, не давно разрешили регистрироваться по месту пребывания и разница мне теперь не очень понятна. Как правило, дача располагается на земельном участке, находящемся на правах собственности, а как пай в кооперативе или в товариществе, но дом находится в собственности. Изначально, у нас была классификация: дача, жилой дом. В декларациях это четко прослеживается, а теперь появляется такая субстанция «жилой дом или дача». В нашем проекте есть категоризация, в котором мы обрабатываем данные, и получается, что категории смешиваются. В таких ситуациях я отношу имущество к дому, потому что ценность дома выше, а граждане априори невиновны, а чиновники - виновны. Методичка, наверное, не очень сильно повлияла, а вот сам приказ повлиял очень сильно.

А: Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей, например, для граждан, собирающихся поступать на госслужбу, для рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

Ж: Зачем, не вижу смысла. Представим себе идеальную ситуацию, когда мы избавились от бумажек и у нас есть информационная система. Если открыть «Декларатор», то там есть как поле «комментарий», куда пойдет какая-то специфическая информация, так и категоризатор, и теоретически, эти данные могут поступать не от чиновника, а от регистратора прав (Росреестра). Другой момент - это срок хранения данных. В нашем проекте мы сохраняем все данные, в этом его суть, хотя к нам приходят запросы, с просьбой удалить те или иные данные, потому что человек ушел с должности. Я считаю, что высшие должностные лица, скажем ТОП-1000 человек, несут такую серьезную ответственность и имеют такие полномочия, что их декларации должны хранится вечно. Когда мы говорим, о низшем слое, исполнителях, наверно, это разумно удовлетворять просьбы таких чиновников об удалении, они всё-таки имеют право на личную жизнь.

А: На ваш взгляд, размещение антикоррупционных материалов в сети «Интернет» является эффективной мерой по противодействию коррупции?

Ж: Да, конечно, это эффективный инструмент потому, что было много случаев, когда декларирование срабатывало в отношении разницы информации в декларации и данных из других официальных источников. Я знаю, что чиновники стараются не нарушать формально. Они переписывают имущество на родственников, на различные организации, там, где это допустимо. Мне кажется, это важный инструмент обеспечения диалога между властью и обществом, хотя многие в это не верят. Если мы вернемся на 10 лет назад, в 2005 году возможность посмотреть зарплату чиновника и его имущества - это было что-то из разряда фантастики. Сейчас это возможно совершенно спокойно. Хотя возникают вопросы к содержанию, к уровню достатка этих людей, но это уже вопрос в состоянии открытости: если посмотреть комментарии в социальных сетях, с чем я часто сталкиваюсь, когда мы делаем посты и публикуем расследования, то это уже другой уровень дискуссии. Попытки пробиться через стену, или всё-таки там есть какое-то окошечко, через которое видно, что внутри происходит. Это и на поведение самих чиновников влияет.

А: На Ваш взгляд, в каком направлении должна двигаться разработка дальнейшего методического обеспечения в сфере декларирования сведений о доходах?

Ж: Должна идти систематизация, должна быть организованна единая база. В идеале, это должен быть отдельный орган, мы всегда хотим иметь отдельный орган по борьбе с коррупцией, хотя это достаточно спорный вопрос. Сейчас, конечно, есть проблема с проверкой достоверности сведений, потому что она происходит внутри системы, и когда это происходит внутри это не совсем эффективно. Если говорить о создании единой базы, то за ней должна быть организация, которая уполномочена заниматься поддержкой и развитием этого ресурса, а она в свою очередь может быть базисом для создания большой антикоррупционной организации в стране. Есть также те части декларации, которые не раскрываются в обычном режиме, но раскрываются в предвыборных декларациях. Считается, что это не антикоррупционный инструмент, но они органично собой дополняют антикоррупционный декларации, есть пласт информации, который можно было раскрывать, например, год выпуска транспортного средства, например, до 2010 года так делали в Генпрокуратуре РФ. Потом пришла одна из методичек и в этой ситуации она сыграла наоборот в минус. Регион владения недвижимостью - это вопрос скорее о нашем праве вторгаться в частную жизнь требованиями подотчетности. Участие в компании, я считаю, должно обязательно раскрываться. Я не очень понимаю, как работает механизм доверительного управления, может быть, надо раскрывать подробности: кто управляет и как, хотя собственность коммерческих юридических лиц - это важный фактор и источник конфликта интересов. Дополнительно, нужно раскрывать участие в некоммерческих организациях. Во-первых, некоммерческие организации бывают и крупными, формально Пенсионный Фонд РФ тоже некоммерческая организация. Некоммерческие организации за рубежом часто являются инструментом владения недвижимости и фактически мы не видим в декларации того, что человеку принадлежит. В принципе, любой объект, который находится в собственности декларанта должен подлежать раскрытию. Можно взять 5 картин, и они по стоимости будут сопоставимы с объектом недвижимости в Москве. Были случаи, когда коррупционеров задерживали, а у них в загородном доме были склады предметов искусства, не потому что они искусство любят, а потому что это способ хранения капитала. Разумно требовать это раскрывать. И вопрос с родственниками. Например, в Белоруссии, где нет публичного декларирования, но есть внутреннее, в это декларирование нужно включать всех родственников, с которыми вы проживаете, независимо от степени родства и их возраста. Потому что, включили в наше декларирование супругов и несовершеннолетних детей - тут же разводы начались, либо имущество стало перетекать к совершеннолетним детям, к тёщам, зятьям, братьям и так далее.

А: Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»? Можете ли привести примеры, возможно из Вашей личной практики?

Ж: Конфликт интересов - это противоречие между личными и служебными интересами, как в классическом определении, или противоречие между несколькими служебными интересами, если занимаете несколько должностей в разных местах или ведёте фриланс-деятельность.

А: Вам известны примеры методических рекомендаций в этой сфере, может быть что-то из зарубежной практики?

Ж: Я знаю, что у нас в организации есть практика, как и на международном уровне, публикации реестра интересов. Члены правления Трансперенси Интернешнл публикуют свои реестры интересов на сайте, а у нас такие реестры представляются людьми, находящимся на руководящих должностях, вышестоящему руководству. Я знаю, что есть методическое письмо о типовых ситуациях конфликта интересов. Я не изучал этот вопрос, уверен есть много документов у ОЭСР, у Всемирного Банка. Это очень популярная тема. Но в своей профессиональной деятельности конфликтом интересов я не занимаюсь.

А: А что Вы можете сказать по поводу института комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов? Вы с ним сталкивались?

Ж: Лично не приходилось. Но, я знаю, что он есть в каждом органе власти, что чаще всего он работает формально, к сожалению, проводят бессодержательные заседания. Ведь наблюдателем в таких делах должен быть независимая, внешняя фигура. Как правила, эта комиссия внутренняя.

А: В ходе своего исследования я сталкивался с мнением, что комиссии выносят очень «аккуратные» решения, в связи с чем у меня возник вопрос, а стоит ли рассматривать этот институт как эффективный в наших реалиях?

Ж: Да может, конечно. Общался с одной женщиной из Ярославля, которая включена в несколько комиссий и очень любит там «устроить разнос». Она рассказывала, что какой-то чиновник у них забыл задекларировать несколько земельных участков. Несколько лет он их не декларировал, а потом вдруг задекларировал, говорит: «Ой, я забывал про них». Там было несколько принципиальных людей, и они отправили это в Прокуратуру. В принципе это институт может работать, и он в любом случае будет работать лучше, чем начальник, который без коллективного мнения, сам по себе может быть заинтересован либо в том, чтоб человека сохранить, либо в том, чтобы от него избавится, и он в одиночку принимать подобное решение.

А: Как Вы смотрите на идею, чтобы комиссия представляла собой модель суда с состязательностью сторон?

Ж: Мне не очень нравится идея квази-суда, такого товарищеского суда. С другой стороны, руководитель или наниматель не может быть компетентен или независим в этих в вопросах. Сразу идти в суд или в правоохранительные органы тоже неправильно. Большинство нарушений и по конфликту интересов, и по декларированию идут в рамках дисциплинарной ответственности, не уголовной, не административной, максимум - увольнение. Поэтому, разумно, что есть такая промежуточная структура.

А: Мой следующий вопрос касался оценки ситуации с регулированием конфликта интересов за последние 5 лет, но, если вы с этим не работали.

Ж: Здесь, действительно, сложно мне что-то говорить. Но то, что я хотел бы добавить, про недостаток системы, который я недавно обнаружил благодаря коллеге. Есть юридическое понятие конфликта интересов, а есть понятие, такое, само по себе. Так вот, требования о недопущении конфликта интересов не распространяется на сотрудников государственных унитарных предприятий. Есть такой персонаж - Сергей Владимирович Михайлов, генеральный директор ТАСС, ему же принадлежит агентство стратегических коммуникаций «Михайлов и партнеры», одновременно он совладелец компании, которая получила тендер на ребрендинг ОАО РЖД, в то время как он был руководителем Департамента коммуникаций ОАО РЖД. То есть, у него там просто пачка конфликтов интересов и при этом он ни одного закона, ни одной инструкции не нарушил. Даже сейчас, сидя в ФГУП ТАСС, и будучи совладельцем PR-агентства, мы наблюдаем конфликт интересов, потому что он может продвигать темы по звонку своего управляющего директора из агентства, но на директоров ФГУПов это требование не распространяется. Получается, нарушений нет.

А: Считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики? Насколько закрепление этических норм может быть эффективным инструментом в контексте нашей страны?

Ж: Пока, насколько я помню, было несколько попыток разработать подобные кодексы, но они казались провальными в итоге. Этика, всё-таки внутренняя вещь, идёт от его ценностей, мировосприятия и от некой коллективной составляющей. Нельзя, скажем так, зацементировать какие-то нормы по указке начальства. Должен быть процесс обсуждения, процесс выработки внутренних этических норм. Для того, чтобы кодекс этики был не пустой бумажкой, должно быть какое-то движение «снизу». Как, например, в Америке распространена практика амбассадоров - человек, который распространяет интересы меньшинств: сексуальных, национальных и т.д. В любой организации есть заинтересованные лица, и руководства подобные вопросы должны с ними прорабатывать. Таким образом, вырабатывается этика. Если она подкрепляется сверху типовым кодексом этики, который немного перерабатывается и принимается на локальном уровне, то тогда происходит его реальное закрепление. Иначе, мы получаем ещё одну бумагу, которая ничего не значит. Бывает ли такая работа на местах? Лично я в это не особо верю. Я работал в госорганизации, в Общественной Палате, и не видел особого порыва. Тут ещё вопрос руководства: в ОП оно явно не представляло собой пример этики, подотчетности и прозрачности.

А: Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях? По аналогии с присягой военных, прокурорских работников, Президента.

Ж: Присяга - это здорово. Во-первых, надо понимать, что на госслужбе много бывших кадровых военных. После 20 лет военной службы, когда на пенсию уходишь, самое время пойти на службу гражданскую: достаточно распространенная карьерная траектория. Для них это не будет обременительным. Во-вторых, надо понимать, что гражданская служба имеет свою специфику, и, несмотря на многие претензии, я убежден, что многие служащие действительно верят в то, что они делают, они понимают, что они работают на благо страны, что они выполняют общественный долг, и присяга могла бы усилить и зафиксировать это чувство. Другой вопрос как это будет в итоге работать. Насчет кодекса этики, в организациях он чаще всего вписан в трудовой договор, и его нарушение влечет за собой дисциплинарное взыскание, если он не упомянут в договоре - это просто декларация о намерениях, что тоже хорошо, в принципе. Кроме того, присяга может быть сильным ритуалом.

А: Как вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения?

Ж: Существенной проблемой была и остается тема взаимодействия государственных органов с общественными организациями и с журналистами, с гражданским обществом. У нас с этим сложно. Мы иностранный агент и это накладывает немного одиозный отпечаток. У меня были случаи, когда на мои письма не отвечали. Письмо к конкретному человеку, почему у него в одной декларации написано так, а в другой так - человек на него просто не ответил, хотя он - должностное лицо, который обязан ответить по закону в течении 30 дней. Власть должна понимать, что есть гражданское общество и на его вопросы надо отвечать.

Вторая часть - это открытые данные. У нас с ними вроде бы всё хорошо, но на самом деле всё ужасно. Много данных раскрывается, но очень много данных раскрывается некачественно. Эти моменты надо совершенствовать: требовать от регионов раскрытия, обеспечивать вертикальную интеграцию. Например, бюджетные вопросы хорошо раскрыты через госзакупки и субсидии бюджетные. Но когда я заинтересовался структурой экспорта и импорта, то ежеквартальная статистика ФТС - это таблица 10х10, с детализацией до уровня «Станки и средства производства» с объемом за квартал. Вряд ли это можно считать открытыми данными. Это вопрос не только антикоррупции, но и усиления нашей экономики, экспертного потенциала, это точка роста.

А: Как Вы оцениваете перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации?

Ж: Нормально. Всё идёт. Нужно только отличать антикоррупционную политику и борьбу с коррупцией. Борьба с коррупцией идёт плохо, с антикоррупционной политикой скорее хорошо. Если рассматривать декларирование: всё медленно, но движется. 10 лет назад мы мечтать не могли, что будем видеть эти данные. Сейчас мы их видим, но хотим, чтобы они были структурированы. К 20205-ому или 2030-ом году всё будет уже информатизировано, с единым порталом. Другой вопрос, что можно это было и к 2015-ому году сделать. С другой стороны, я понимаю, стоит колоссальный объём задач. Законы у нас хорошие, но исполняются плохо. И здесь перспектив глобальных улучшений не видно. Они носят локальный характер, и связаны с тем, кого-то ловят, а кого-то нет, потому что он принадлежит к определенной касте.

А: На ваш взгляд, резонансные коррупционные дела последнего времени могут служить триггером к активизации работы в этом направлении?

Ж: Мне кажется, нет, потому что люди понимают, что за каждым таким делом стоит определенная борьба группировок элит, и едва ли они могут повлиять на совершенствование политики. Но я глубоко убежден, что гражданское общество у нас против коррупции, и наши граждане становятся намного менее коррумпированными. Люди чувствуют, что это неправильно, и это главный антикоррупционный потенциал.

Другой вопрос, что мы можем попасть в ту же самую ловушку любой европейской страны: Франции, где коррупция на уровне полицейских очень низкая, или тем более в Германии, а вот закупки, конфликт интересов, непатизм на высших уровнях власти - «чем жирней контракт, тем грязней история», это везде: в Австрии, Франции, Германии, тем более в Италии. А на низовом уровне всё более-менее прилично. Хотя по объёму ущерба все взятки гаишников за 10 лет сравнимы с каким-нибудь большим контрактом. Неочевидно, что общество дозреет. Потому что коррупционный дела - это чаще всего какие-то мелкие дела. Допустим, мы это искореним, но будем жить с ещё более клептократическим правительством, чем на Западе. Там есть системы СМИ, общественного контроля, которые в целом работают эффективней. Уровень коррупции всё равно будет ужасающим, но её не будет вокруг нас. Конечно, чем-то это лучше, но проблему это не решает.

А: Хотелось бы Вам добавить что-нибудь?

Ж: В принципе нет, помогло структурировать собственные мысли.

А: Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?

Ж: Попробуйте выйти на моего коллегу - Илью Шуманова. Он как раз много занимается темой конфликта интересов.



Приложение 8

Расшифровка интервью с Шумановым И.В.

Эксперт: Шуманов Илья Вячеславович, заместитель генерального директора Трансперенси Интернешнл-Россия.

Дата: Весна 2016 г.

Преамбула. Здравствуйте, Илья Вячеславович. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?