Теоретические подходы к методическому обеспечению антикоррупционной политики

А: Я могу сохранить анонимность нашей беседы, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

Ш: Никаких проблем, пожалуйста.

А: Если Вы не против, я бы хотел зафиксировать нашу беседу на диктофон.

Ш: Естественно.

А: Если у вас есть какие-либо вопросы, пожалуйста задавайте их.

Ш: Вопросов нет. Я третий раз за квартал на эту тему дискутирую, в том числе по просьбе Елены Анатольевны.

А: Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации?

Ш: Есть памятка, методические рекомендации Минтруда, который является единственным методическим документом, который, скажем так, распространен, узнаваем среди специалистов. Есть также внутренние инструкции, в частности переписанная памятка Минтруда через приказ Генерального прокурора, она есть на сайте. Те же самые типовые ситуации переписаны в приказе и ими предлагают руководствоваться прокурорам. Я не разрываю методические рекомендации от нормативно правовой базы, поскольку это есть виды нормативных актов или рекомендательных писем, которые встроены в структуру регулирующих актов. Соответственно, в структуру входят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции», Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Также существует блок решений судов, которые не имеют нормативного порядка, они относятся к конкретным правоприменителями, но в целом они влияют на систему, в том числе решения Верховных Судов, которые касаются конфликта интересов - это мы уже можем отнести к системе нормативно правовых актов. Также к этой системе относится Трудовой Кодекс РФ, поскольку увольнение в связи с утратой доверия тоже проходит через ТК. Помимо этого, есть Кодекс Административных Правонарушений РФ, который имеет прямое отношение к ситуациям неурегулированного конфликта интересов, или так называемого «revolving doors» - «вращающиеся двери». Это общая схема. Есть региональные правовые акты, региональные законы, административные регламенты, есть Положения о комиссиях и Положение об увольнении сотрудников за нарушения, в частности нарушения конфликта интересов.

А: Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»?

Ш: То, что описано в законе непосредственно. Я, как юрист, вынужден следовать такому определению. В других странах и в общей практике это несколько шире понятие. Существует конфликт интересов в журналистике, когда журналист пишет по теме, которая ему заказана, или к которой он имеет личный интерес. Конфликт интересов существует в образовательной деятельности. От страны, к стране формулировки отличаются, но мы сейчас находимся скорее в общеевропейской модели понимания того, как регулируется конфликт интересов, с серьезными вкраплениями азиатской модели. Здесь мы особым путём пошли. Есть страны, где происходит уголовное преследование за конфликт интересов, где существуют административные штрафы, увольнения с занимаемой должности. В нашей стране это только дисциплинарная ответственность - увольнение с занимаемой должности в связи с утратой доверия. В самом начале, когда только появился этот закон там было четко прописано, что происходит увольнение с занимаемой должности. Сейчас, из-за отсутствия синхронии между правовыми актами, указанными выше, у нас разное тип ответственности за одно и тоже нарушение.

А: Вы считаете, что это неправильно?

Ш: Я считаю, что это позволяет выборочно трактовать норму и приводит к административному, произвольному правоприменению, что влечет возможность коррупционных событий. Типы ответственности там очень интересные: от увольнения до дисциплинарного взыскания, который может быть выражен в виде замечания, которое нигде не отражается. Одновременно с этим, у нас введена новая форма конфликта интересов в законодательство о депутатской деятельности и других выборных должностей. То есть, это депутатские должности всех уровней и кроме депутатов, на муниципальном уровне неоплачиваемые должности. Они не знают, как с этим работать.

А: В этой области методического обеспечения нет?

Ш: Есть общие документы, но конкретные практики: как он должен лишиться мандата, если формально у него нет начальника, эти практики только формируются.

А: На ваш взгляд, обзор типовых ситуаций конфликта интересов, подготовленный Минтрудом России, положительно повлиял на реализацию антикоррупционной политики?

Ш: С одной стороны, повлиял положительно, а с другой стороны повлиял отрицательно. Из-за того, что он был рекомендательный, а не обязательный, поскольку это было письмо Минтруда, и как юрист, могу сказать, что статус у этого документа был неоднозначный. Я разговаривал с прокурорами, и они говорили: «Да, есть такой документ - но он же рекомендательный». То есть, он положительный с точки зрения описательной части, и отрицательный с точки зрения того, что он был рекомендательный. Второй момент в том, что там ограниченный перечень ситуаций, и в него не попали те ситуации, которые могут, а ведь правоприменение меняется. В нём как раз не фигурируют депутатский корпус, правоохранительные органы. На практике, если ситуация не указана в методических рекомендациях, значит её можно и не рассматривать как конфликт интересов.

А: Получается, форма этих рекомендаций, мало того, что они несли рекомендательный характер, так ещё и не включала множество ситуаций, фактически нивелировала тот положительный эффект, который мог бы быть?

Ш: Абсолютно верно.

А: Как Вы считаете, институт комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов работает в наших условиях?

Ш: Нет, это симулякр. Он работает тогда, когда есть понимание, что человека надо уволить, есть политическая воля внутри органа власти. Он совершенно не соответствует принципу объективности рассмотрения, и во многом он формален. В частности, потому что там нет независимых членов. Все эксперты, скажем так, «прикормленные», выбираются по принципу лояльности, независимых людей нет, даже в федеральных органах власти. Каждый «независимый» представитель, чаще всего представитель образовательных кругов. Принцип работает так: от органа власти ВУЗ получает заказ на что угодно, соответственно, ВУЗ оказывает услуги органу власти, и направляет своего представителя на комиссию. Уже здесь всплывает конфликт интересов. Либо имеются неформальные отношения с представителем ВУЗа. Я не сталкивался с такими ситуациями, где в комиссии наблюдался бы спор, дискуссия. Люди могут не соглашаться друг с другом - это всё-таки конфликт интересов. За всю история существования этого института я не слышал кто-то, когда-то из членов комиссии сообщил о том, что его мнение не было учтено. Даже из протоколов следует, что практически все решения принимаются единогласно, уникальная солидарность. Кроме того, если на комиссии будут рассматривать вышестоящего руководителя, там как правило заседают начальник юридического отдела, начальник кадрового отдела и т.д., и они не могут рассматривать своего руководителя. В частности, у нас была ситуация в Калининграде, когда Светлана Борисовна Мухомор, сити-менеджер, была заместителем Главы Администрации, её муж возглавлял муниципальное предприятие «КалининградГорТранс». Она принимала решения о премировании, о наказании в отношении него в один и тот же месяц. Комиссия три раза собиралась на протяжении двух или трёх лет, и три раза принимала решения об отсутствии конфликта интересов. Прокуратура вышла с представлением, пошла в суда и понудила её перевести на другую должность. Как так может быть? Просто люди боятся быть уволенными.

А: Вы, как эксперт, какие бы могли предложить рекомендации для улучшения ситуации с регулированием конфликта интересов?

Ш: Усиление общественного контроля, потому что он демонстрирует свою эффективность, на примере той же Калининградской области, когда Трансперенси Интернешнл выявило более 30 кейсов конфликта интересов, были возбуждены несколько уголовных дел, которые были сопряжены с конфликтом интересов, были уволены десятки сотрудников, расторгнуты множество контрактов, где фигурировали должностные лица в состоянии конфликта интересов. Конфликт интересов был профилем нашего регионального отделения. Дополнительно, введение в комиссии независимых, непредвзятых экспертов, даже несмотря на то, что такие эксперты всегда будут в меньшинстве, потому что представителей административной власти в составе комиссий больше, но человек будет говорить, его надо будет убеждать. Придание публичности информации о заседании, о вопросах, которые там рассматривались, мне кажется могут изменить ситуацию. Потому что нет ни протоколов, ни аудиозаписей. Я, как расследователь, беру любой орган власти - 95%, что я найду там конфликт интересов: с деньгами, с выводом активов, с трудоустройством родственников. И эти истории будут опубликованы. А про истории комиссий никто не пишет - почему?

А: Проблема в том, что этому институту не хватает гласности?

Ш: Соответственно, да, потому что органу власти это невыгодно. Они воспринимают конфликт интересов как нарушение, а надо воспринимать конфликт интересов как естественную ситуацию, которая возникает у тебя в жизни. Простой пример: переходишь дорогу, горит красный свет: ты либо ждешь пока загорится зеленый, либо принимаешь все необходимые меры для предотвращения и переходишь на красный. Вот конфликт интересов - это красный свет, но представители органов власти воспринимают это так, будто то, что свет загорелся - это уже нарушение.

А: Так может методическое обеспечение, способное объяснить эту разницу, могло бы улучшить положение?

Ш: Для них проблемой является потенциальный риск, потому что в законе четко не прописано: ситуация, повлекшая или которая может повлечь. И по сути, за ситуацию, которая возникает, уже человека могут уволить. На самом деле, это и правильно: за неуведомление, за неурегулирование должны увольнять. Вопрос в том, что чиновников не учат работать с конфликтом интересов, не дают понимания, как справится с такой ситуацией. Они пытаются, но каждый раз проигрывают, потому что делается это из рук вон плохо.

Пример. Калининградская область. Заместитель министра промышленности Калининградской области является председателем комиссии по распределении грантов представителям малого и среднего бизнеса. Один из грантов получает компания, где коммерческим директором, вторым лицом в фирме, является её сын. Она, предвидя возможную критику, сообщает, что у неё есть конфликт интересов и не голосует за эту фирму. Но за все другие фирмы она голосует, хотя для неё механизмом урегулирования было бы выйти из этой комиссии. Мы её подвергли публичной критике, она сообщает своему начальнику. Тот проводит комиссию по конфликту интересов и заявляет: «Комиссию провели, она урегулировала конфликт интересов». Мы подключаем к этому делу прокуратуру, обнаруживаем, что теперь нарушение появляется у руководителя, потому что ему стало известно о конфликте интересов у подчиненной, но не принял требуемых мер по урегулированию. В итоге, ему строгий выговор, а даме выговор. И это только после того, как дело дошло до Администрации Президента РФ.

А: То есть, чтобы принцип заработал, он должен пройти через всю цепочку бюрократических уровней, до центрального аппарата?

Ш: Да, или до Прокуратуры. Изначальный принцип, который был заложен: самоочищение - не работает. Их принцип: защита от любой внешней угрозы, а под внешней угрозой понимается и наличие конфликта интересов, и наличие правонарушения, и реакция прокуратуры. Как правило, сами человека они не увольняют.

А: Если говорить о ситуации за последние 5 лет, в целом, ситуация с регулированием конфликта интересов улучшилась?

Ш: В том числе, благодаря нашей деятельности, благодаря деятельности Минтруда России, благодаря другим экспертным группам, понимание конфликта интересов и работа с ним вышла на принципиально другой уровень. Появилась методологическая база, правоприменительная практика, появились пока ещё не работающие, фасадные механизмы урегулирования конфликта интересов. Но это одна из сфер где работа ведется. Однако, эффективность этой работы снизилась за последние полтора года по причине того, что были приняты поправки в законы о госслужбе, что позволило выбирать меру ответственности. По сути, мы встали в разряд Казахстана, где работодатель сам принимает решение, как он может наказать сотрудника. Если бы у нас был один вид ответственности за конфликт интересов - увольнение, ситуация была бы в два раза лучше. Помимо этого, я не вижу хорошей работы судов. Они по-разному трактуют ситуацию, до них не доведено, соответственно, они принимают решения основываясь не нормативно правовой базе, не на методических рекомендациях Минтруда России, а на Трудовой Кодекс РФ, на Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», где частично затрагивается вопрос конфликта интересов, на аффилированность тех или иных персонажей. Это серьезно искажает картину. У нас есть интересный кейс, когда Глава Неманского муниципального района, господин Восковщук, у которого мы за полгода выявили семь разных кейсов конфликта интересов. Там был настоящий бизнес-инкубатор, уплачивали проценты «Единой России» и не думали, что это тема может стать достоянием общественности. Дальше происходили неприятные вещи, связанные с тем, что Прокуратура у нас не умеет писать иски: они доходили до Верховного Суда РФ и там рассыпались. Но в целом, несмотря на всю мою критику, есть хорошие примеры, и эффективность гражданского контроля видна.

А: Тогда скажите, закрепление этических норм в виде кодекса этики может быть эффективным инструментом противодействия коррупции в наших реалиях?

Ш: По кодексу этики, надо сказать следующее: нарушение кодекса этики - увольнение с занимаемой должности. Оно бы работало, потому что всё рекомендательное в нашей стране не работает - это не закон. Или, когда есть выбор ответственности, как правило, выбирают самое меньшее. Кодекс этики - замечательная история, правильно написанная, говорю вам как бывший чиновник.

А: Как Вы рассматриваете перспективы реализации антикоррупционной политики у нас в стране?

Ш: Плохо. Я считаю, что должна быть политическая воля, но я её не вижу. Идёт борьба с мухами, а не с драконами, как в Китае, например. Какие-то отдельные сектора вообще выпадают из категории противодействия коррупции. Например, подарки. Никто на это не обращает внимания. В Китае, кстати, пошли по пути борьбы с подарками и рынок престижных часов упал на 40%, мировой рынок. Отдельные блоки - просто провал: антикоррупционная экспертиза нормативно правовых актов, опять же из-за рекомендательного характера. Вещи, связанные с парламентским контролем, который тоже связан с антикоррупционным контролем. В принципе, борьба с коррупцией существует там, где существует политическая конкуренция, а её у нас нет. Когда республиканцы на демократов выливают тонны грязи, идёт реальная борьба за места, выискиваются недостатки, в том числе и коррупционные. У нас это происходит на уровне политтехнологий, хотя и чувствуется легкий интерес к этой тематике со стороны тех или иных политических партий, как думских, так и вне её. Люди, которые оседлали эту тему: Навальный и компания, сразу становится видна эффективность, что тема работает. «Кривые инструменты», отсутствие внятной правоприменительной практики. Если бы у нас собрались с судами, с прокурорами, с региональными органами власти, отвечающими за противодействие коррупции, с Минтрудом России или с Рострудинспекцией, и всем четко сказали: по конфликту интересов так, по подаркам так. Такого не делается. Если провели такое мероприятие, новые люди на места пришли - они и слыхом не слыхивали, как это делается. Здесь нужна регулярная работа.

Кроме того, неэффективность этой системы подтверждается тем, что иногда общественный контроль больше компетентен, чем специалисты из органов власти. Это значит, что надо присовокупить знания и опыт «третьего сектора», гражданского общества, получится синергия с знанием и опытом государственных структур, и число полезных рекомендаций увеличится. Такое моё мнение.

А: Может Вы хотите добавить что-нибудь?

Ш: Не знаю, что тут ещё добавить.

А: Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?

Ш: Я мог бы порекомендовать вам экспертов, но они не московские.

А: Понятно, но с этим скорее будет проблематично работать. В любом случае спасибо Вам.

Ш: Пожалуйста, успехов!



Приложение 9

Анкета анонимного эксперта

Эксперт: Анонимный эксперт, представитель научного сообщества.

Цель исследования: выяснить, какова роль методико-инструктивных материалов (методических рекомендаций) в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации, а также определить возможные траектории развития существующего методического обеспечения в сфере противодействия коррупции.

Преамбула. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

1. Я могу сохранить анонимность данной анкеты, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

Анонимность предпочтительней.

Декларирование

3. Как Вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих?

Инструкции (примеры) по заполнению с разъяснением на примерах, что является объектом декларированиях, а что нет (Имеются в виду методические рекомендации от Минтруда России).

4. На Ваш взгляд, методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах/расходах, подготовленные Минтрудом России, являются более удобной формой, чем письмами Министерства здравоохранения и социального развития, направляемые до 2012 года?

Да, но и они требуют доработки. Например, в части разделения декларирования интересов и конфликта интересов; для декларирующих и для проверяющих. Я бы ещё сделала вариант рекомендаций попроще и с картинками.

5. Согласно данным проекта «Инфометр» только 79,4% федеральных органов исполнительной власти на декабрь 2015 года размещали на своих сайтах сведения о доходах. На Ваш взгляд, распространение методических рекомендаций по средствам сети «Интернет» может способствовать достижению 100% показателей?

Нет, размещение в сети «Интернет» зависит от требований законодательства.

6. Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей (граждан, претендующих на замещение должностей, рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

Да, такое допустимо.

7. Как Вы считаете, в каком направлении должна вестись разработка дальнейшего методического обеспечения в сфере декларирования доходов?

Совершенствование методического обеспечения должно учитывать различные категории декларирующих. Кроме того, необходимо разрабатывать соответствующие документы и для проверяющих отдельно. Плюс флип чарты "а что если? - если да то; - если нет то". Инструкции в таком формате весьма полезны.

8. Что Вы хотели бы добавить по освещенной теме?

Ничего.

Регулирование конфликта интересов

9. Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»? Можете ли привести примеры, возможно из Вашей личной практики?

Я придерживаюсь определения, которое дается в рекомендациях ОЭСР: "конфликт интересов" - это конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций.

10. Как Вы считаете, какие методические рекомендации в сфере регулирования конфликта интересов повысили качество реализации антикоррупционной политики?

Наглядные инструкции с примерами. По формату US Federal Code.

11. В какой форме подобные рекомендации доводились до государственных гражданских служащих/организаций?

Приложение к контракту, который заключается при поступлении на государственную службу и регулярные напоминания в любой удобной форме.

12. На Ваш взгляд, резонансные коррупционные дела последнего времени могут повлиять на активизацию работы по разработке соответствующего методического обеспечения в сфере регулирования конфликта интересов?

Да, государство вынуждено реагировать на подобные эксцессы и демонстрировать реализацию своих функций.

13. Считаете ли Вы институт комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов эффективным способом регулирования в сфере противодействия коррупции?

Нет.

14. Можно ли констатировать улучшение в данной области государственной политики в сфере противодействия коррупции, связанно ли это с разработкой методического обеспечения?

Нет, так как получить необходимые сведения удаётся менее чем в половине случаев.

15. Что Вы могли бы добавить по указанной проблеме?

Пожалуй, указанного достаточно.

Кодекс этики и служебного поведения

16. Считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики?

Нет. Зависит от модели антикоррупционной политики, которая принята в стране. Кодексы этики подходят для интегрити-моделей, но малоэффективен в нашем случае.

17. Необходимо ли принятие подобных документов на общегосударственном уровне?

Опять же, зависит от принятой системы организации антикоррупционной политики.

18. Считаете ли Вы типовой кодекс этики и служебного поведения, подготовленный Минтрудом России, исчерпывающим и достаточным документом в сфере противодействия коррупции?

Нет, не стоит приписывать ему такое значение.

19. Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях?

Нет, и это связано с моделью антикоррупционной политики, то, о чем говорится в пункте 16.

20. Какое влияние на реализацию антикоррупционной политики оказывает формальное закрепление норм этики на государственной службе? В российских реалиях?

Для интегрити-моделей подобные меры являются эффективными, для нашей модели - едва ли.

Заключение

21. Как Вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения?

Если честно, то почти все сферы антикоррупционной политики требуют развития методического обеспечения.

22. Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации?

Перспектив я особо не вижу. Возможно, новую модель попытаются протестировать на муниципальном уровне, но рассчитывать на то, что это тенденция подниматься «выше» не стоит. Высший политический уровень страны закрыт для подобных нововведений.

23. Хотелось бы Вам добавить что-нибудь, чего не удалось осветить в рамках вопросов анкеты?

Нет, добавить нечего.

24. Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?

Алексей Конов из РАНХиГС - достойный специалист в этой области.

25. Если Вас интересуют результаты исследования, по окончанию я могу направить Вам результаты работы.

Как пожелаете.



Приложение 10

Расшифровка интервью с Коновым А.В.

Эксперт: Конов Алексей Владимирович, директор Научно-образовательный центр противодействия коррупции РАНХиГС.

Дата: Весна 2016.

Преамбула. Здравствуйте, Алексей Владимирович. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

А: Я могу сохранить анонимность нашей беседы, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

К: Конечно, можете указать меня как эксперта.

А: Если вы не против, я бы хотел зафиксировать нашу беседу на диктофон.

К: Пожалуйста

А: Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации?

К: Здесь я могу привести очень много примеров, поскольку над многими я работал лично. Давайте сразу перейдем к конкретным вопросам.

А: Понятно, тогда такой вопрос: как Вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих?

К: Я не уверен, что именно методические рекомендации повысили качество, хотя те рекомендации, которые выпустил Минтруд в принципе полезны. То, что назвали обзор применение мер ответственности тоже на самом деле полезно. Жаль, что это было опубликовано в форме обзора, а не тех же методических рекомендаций, но пока ещё прошло слишком мало времени с момента их распространения (февраль 2016), поэтому здесь мало, о чем можно говорить.

А: На ваш взгляд, методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах/расходах, подготовленные Минтрудом России, являются более удобной формой, чем письмами Министерства здравоохранения и социального развития, направляемые до 2012 года?

К: И да, и нет. Безусловно это гораздо лучше, чем тем самые письма, которые до 2012 года. В них не было системы, и они противоречили друг другу. С другой стороны, рекомендации по заполнению 8 страничного документа, которые занимают 30 страниц, а могли бы быть и больше, но все побоялись их увеличивать - это не очень здоровая ситуация.

А: Получается, несовершенна сама процедура?

К: Несовершенна процедура, несовершенна сама форма справки, которая в значительной степени устарела.

А: Тогда, какие меры по совершенствованию процедуры декларирования доходов Вы могли бы предложить?

К: Здесь несколько развилок, например, ответить на вопрос, а нужно ли декларирование в том виде, в котором оно есть в принципе? Большая часть информации, которая получается сейчас с помощью декларирования содержится в государственных базах данных. Зачем делать двойную работу? Если нас интересует информация об имуществе государственного служащего почему бы напрямую не обратиться в базу данных и взять информацию оттуда. Любая информация, которая не содержится в базах данных - очевидно, что мы не можем её толком проверить: как случаи с иностранными счетами и ценными бумагами. Если я не укажу акции каких-то компаний, то как Вы меня поймаете - реестр держателей ценных бумаг не вправе раскрывать такую информацию.

А: А что касается собственно методического обеспечения? Или с ним не стоит работать раз у нас такой механизм?

К: Нет, совершенствовать методическое обеспечение безусловно нужно, как раз если у нас такой несовершенный механизм, то нужно всеми способами облегчать жизнь. Нам нужно научится делать метод рекомендации под разные типы пользователей. Сейчас, из-за нехватки рабочих рук мы ограничиваемся одними методическими рекомендациями по конкретной теме. Хотя очевидно, в той же сфере декларирования, должны быть рекомендации по тому как заполнять справки, как их анализировать и проверять, также должны быть рекомендации комиссиям о том, как рассматривать случаи предполагаемых нарушений.

А: Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей (граждан, претендующих на замещение должностей, рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

К: В принципе мы должны выделять каждый тип пользователей, который есть вокруг каждого антикоррупционного инструмента и готовить отдельное обеспечение для них. Второй момент связан с тем, что антикоррупционные требования распространяются не только на госслужбу, но и на госкорпорации и подведомственные организации федеральных органов. Несмотря на единый подход к декларированию, работникам госкорпораций гораздо в большей степени свойственно владение ценными бумагами. Этот раздел справки у нас очень несовершенный, поскольку в неизменном виде сохраняется с 1997 года, и не учитывает огромное число современных финансовых инструментов, которые безусловно следует отображать в справке. Ещё интересней ситуации становится если обратится к теме конфликта интересов: на госслужбе это одно, в госкорпорациях совсем другое. Другие типовые ситуации, другие примеры.

А: Раз мы коснулись этой темы, Вы можете уточнить, что вы понимаете под «конфликтом интересов»?

К: О, на такой вопрос я в двух словах не отвечу. В принципе мы сейчас пытаемся сделать приблизительно такой же доклад по конфликту интересов, какой мы делали по декларированию. Почему приблизительно? Потому что таким же он уже точно не будет: доклад по декларированию был техническим, разбирал процедуру. Доклад по конфликту интересов будет в большей степени смысловым. Дело в том, что существуют серьезные подозрения, что наши регуляторы не совсем понимают, с чем они работают, для чего вообще нужно это регулирование.

А: Это связано с тем, что государственные служащие в принципе не понимают, что конфликт интересов - это естественная ситуация?

К: Проведу небольшой экскурс. Впервые эта норма появляется у нас в законодательстве в 2004 году в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», после этого у нас был довольно длительный период, когда не было никакого методического обеспечения. Выражаясь экспертным жаргоном - никаких «объяснялок» в этой сфере. Это привело к тому, что как изначально никто не понимал, что такое конфликт интересов, так по прошествии многих лет никто этому не научился. Госслужащие, к сожалению, не понимают отличие конфликта интересов от коррупции, от злоупотребления должностными полномочиями. Наш первый и по сути единственный методический документ в этой сфере: тот самый обзор типовых ситуаций появился только в 2012 году, который был написан в авральном режиме. Дальше, к сожалению, этот документ прошел несколько кругов бюрократической «усушки». В результате в него добивались не вполне «прозрачные» рекомендации по урегулированию, которые ссылались на закон, но писались человеком, который не понимал, как этот закон применить. Печально, что единственный документ в этой сфере получился именно таким, а тем временем, госслужащих приучали к тому, что конфликт интересов - это плохо и за это надо наказывать.

А: Какого определения стоит придерживаться, чтобы формировать это понимание?

К: Так. Определение ОЭСР с моей точки зрения вообще не определение, не юридическое, а больше разговорное. Хотя это серьезный вопрос - как его формулировать, и в разных странах он сформулирован по-разному. Например, у нас акцент сделан на личной заинтересованности, в Канаде акцент сделан на возможности принести пользу той организации, в которой служащего есть личный интерес. На само деле у конфликта интересов есть два обязательных элемента: наличие личного интереса и возможность сделать что-то полезное в отношении того, кто позволяет тебе реализовать этот личный интерес. Нет возможности - нет конфликта интересов. Нет личного интереса - нет конфликта интересов. Важны две стороны, но большинство стран выделяет какую-то одну: мы выделяем личный интерес, причем инстинктивно. Другой интересный момент, это то что конфликт интересов, как у нас написано, влияет или может повлиять на должное исполнение обязанностей. Если личный интерес уже влияет, то это не конфликт интересов - это коррупция. У нас до сих пор «торчит» это слово «влияет», которое фактически приравнивает конфликт интересов к коррупции. Сложности с тем, какая выгода может влиять: материальная или нематериальная? Множество сложностей с тем, как определять круг личной заинтересованности и как его уложить в нормативный акт. Здесь приходится делать некий осознанный выбор, чтобы было понимание мы должны знать, чего хотим. Сейчас мы мечемся между разными формулировками. И принципиальный вопрос: чего мы в итоге хотим. Желательно, чтобы страна понимала зачем вводится тот или иной антикоррупционный инструмент.

А: На ваш взгляд, активизация политики в это области могла быть связана с резонансными коррупционными делами последнего времени?

К: Мне кажется, что данной ситуации СМИ не сильно влияют. Фактически, все инициативы по антикоррупционной сфере исходят с президентского уровня. Здесь очень важно упомянуть, что у нас нет по-настоящему серьезных журналистских расследований. Мы иногда ловим отголоски чужих достижений, как это происходит с «Панамским архивом».

А: Считаете ли вы институт комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов эффективным способом регулирования в сфере противодействия коррупции?

К: С моей точки зрения, то как он сейчас действует однозначно недостаточно. Можно ли его улучшить - вопрос очень сложный. Я, пожалуй, поясню в чем его недостаточность. Немного предыстории, которую не все знают. Институт комиссии обсуждался достаточно давно, ещё до 2004 года. Обсуждался вопрос включения этого института в закон «О государственной гражданской службе» и было два принципиальных подхода. Первый - комиссия выступала бы в качестве сугубо совещательного органа, который бы советовал, как выходить из критических ситуаций с конфликтом интересов. Это на самом деле полезная функция, потому что человеку неподготовленному достаточно трудно самому разобраться во всех тонкостях. Другая альтернатива заключалась в том, чтобы сделать её квази-судебной инстанцией, которая принимает решения о дисциплинарной ответственности. В итоге, получилось так что никто ни с кем не договорился. Норма о комиссии была включена в 79-ФЗ, а первое Положение о комиссии появилось только в 2007 году. Это на самом деле очень показательный момент. Позже, в 2010 году Положение было полностью переписано, появился Указ 821, что лишь подтверждает то, что мы до конца не понимаем зачем нам этот институт нужен. Ключевая проблема в том, что комиссия на ? состоит из представителей государственной власти, причем по большинству вопросов комиссия обладает исключительно рекомендательными функциями. Получается странный момент: руководитель государственного органа собирает служащих своего же органа, чтобы спросить у них мнения по какому-то вопросу и называет это комиссией. Почему нельзя просто пригласить всех тех же людей к себе в кабинет. Да, в заседаниях участвуют представители госаппарата и это хорошее нововведение, а также представители научных и общественных организаций, те кто раньше назывались «независимые эксперты». Однако, учитывая, что их всего 25% реально от них ничего не зависит. Случаи, когда эксперты голосуют за применение взыскания, а комиссия выносит противоположное решение достаточно распространены. Получается в нынешнем формате комиссии это скорее некий совещательный орган, составленный из госслужащих. Здесь повторяется тот же проблемный принцип: когда вводится антикоррупционный инструмент, нужно понимать зачем он вводится, и каких конкретных целей и с помощью чего он позволит достичь.

А: Какие меры по развитию методического обеспечения в сфере регулирования конфликта интересов Вы могли бы предложить?

К: В этой сфере, у нас, что называется «конь не валялся». Здесь нужно писать все. Начать нужно с нормальных методических рекомендаций по предотвращению и урегулированию ситуаций конфликта интересов для самих госслужащих, написанные в стиле «попал в такую ситуацию - нужно сделать это» (алгоритмическая схема). Мало кто понимает, что большинство наших антикоррупционных инструментов направленно именно на предотвращение ситуации конфликта интересов - этот момент надо госслужащим объяснять. Дальше нужны рекомендации по тому как выходить из этой ситуации, что считать урегулированием, что не считать. Второй блок рекомендаций должен быть посвящен выявлению конфликта интересов: каким образом подразделения должны собирать информацию, какая информация позволит им понять есть или нет конфликт интересов, существенный он или нет, как его урегулировать. Третий блок рекомендаций - это применение мер ответственности при неприятии мер по урегулированию конфликта интересов. У нас сейчас прописано увольнение с утратой доверия, что на практике выливается в то, что неясно, что считать мерами по предотвращению и урегулированию, и соответственно, их непринятием. Часть из этих рекомендаций сейчас уже вписаны в Национальный План, поэтому в следующем году будет много трудной работы. Потому что рекомендации по применению мер ответственности за непредставление доходов писались больше года. Здесь, по сути, с нуля необходимо написать всё методическое обеспечение по вопросу, который гораздо менее понятен государственным служащим.

А: С чем связан такой временной разрыв, почему методические рекомендации не писались раньше?

К: На самом деле это связано с тем, что их просто некому писать, и у нас небольшое количество действительно экспертов, особенно в антикоррупционном законодательстве. У нас очень много людей, которые любят говорить про антикоррупцию, про глобальные методы, про менталитет. А вот людей, которые понимали бы, как работает антикоррупционный механизм, какие нужны нормы в законодательстве - таких людей нет. Второй момент - это то, что у нас почти не было мониторинга того, что происходит. Мы очень быстро вводили антикоррупционное законодательство, наращивали темпы. Но при этом, совсем не смотрели какой эффект оно оказывает. Это общая проблема нашего правотворчества, потому что в крови не сидит, что вместе с принятием каких-то нормативных актов должны быть обязательно механизмы контролю его исполнения. Это мониторинг того, что происходит в госорганах и того, что происходит в судах. До июня 2013 года не было ни одного обзора судебной практики по не уголовным коррупционным правонарушениям. В новом Нацплане Верховному Суду поручено «углубить и усилить». На самом деле нам реально не хватает данных. Без данных «с земли» написать нормальные методические рекомендации очень сложно. Почему на самом деле получилось продвинутся с рекомендациями по справкам, потому что мы стали получать достаточно много данных, в том числе и через механизмы обучения. В отсутствии данных и норм мониторинга кроется причина того, что у нас практически нет нормальных методических рекомендаций. Должна наращиваться практика, нужны институты мониторинга, и нужны квалифицированные эксперты - которых нет.

Процесс создания методических рекомендаций очень трудоёмкий. Силами одного небольшого департамента Минтруда написать 4 комплекта методических рекомендаций в течение года нереально. Здесь нужно наладить работу с экспертным сообществом. Работу плотную и систематизированную, на постоянной основе.

А: Считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики?

К: Здесь опять же таки вопрос на понимание зачем нам этот кодекс нужен: что с помощью кодекса мы хотим сделать. По большему счету обычно выделяют три цели. Первое - сделать «объяснялку» то есть, у вас некий нормативный акт, а вы в кодексе человеческим языком объясняете, что нужно сделать, как классический пример: Новозеландский кодекс - где есть объяснения, под ними обучение, под ними комиксы и картинки. Второй подход - сделать из кодекса нормативно правовой акт с детализированными стандартами, не так как у нас одна норма про подарки, а несколько десятков страниц - это американский вариант. Третья цель - регулирование поведения во внеслужебное время, когда служебное поведение урегулировано законами, а кодекс определяет общие стандарты поведения. Как в случае с присягой прокурорских работников, которая позволяет при нарушениях наказывать служащих тогда, когда закон этого не позволяет.

А: Считаете ли вы типовой кодекс этики и служебного поведения, подготовленный Минтрудом России, исчерпывающим и достаточным документом в сфере противодействия коррупции?

К: И здесь у нас опять проблема - мы не знаем зачем нам этот кодекс. В итоге в наших кодексах мы просто повторяем нормы законодательства. Кодекс, который повторяет нормы законодательства, не имеет права на существование.

А: Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях?

К: Сейчас эта модель обсуждается, возможный вариант, который позволяет нам наказывать за не устраивающее нас поведение, которое тем не менее, укладывается в рамки закона. Но такая точка зрения имеет права на существование. Моё лично мнение, поведение во внеслужебное время - это не первое, о чем мы сейчас должны заботиться. Я всё-таки за то, чтобы садиться писать некие «объяснялки» - как преломляется конкретная норма закона в жизненных ситуациях.

А: Как Вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения?

К: Наши методические рекомендации написаны сугубо юридическим языком, который плохо понимают половина наших государственных служащих. Все они однотипны и построены как нормативный акт: общая часть, какие-то аспекты, нумерация. У нас вообще нет примеров методических рекомендаций, построенных от критических ситуаций. Сейчас существует огромное количество разнообразных инструментов, те же флип-чарты.

А: Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации в плоскости методического обеспечения?

К: В части методического обеспечения мы находимся в самом начале пути. То, что стали появляться методические рекомендации по заполнению справки в pdf с картинками и схемами - это конечно прогресс. Но таких методических рекомендаций сколько? Только одни. А должны быть все. Желательно, чтобы они были сосредоточены на некоем едином методическом портале, чтобы там размещались самые актуальные версии. Безусловно, нужны форумы. Нужно давать возможность людям, особенно сотрудникам антикоррупционных подразделений, больше общаться между собой. В этой сфере ещё очень трудно с экспертным сообществом. Хотя, последнее время, мнению экспертов не из власти стали уделять гораздо больше внимания - их стали слушать.

А: Спасибо за предоставленную возможность интервью. Ваши ответы станут непосредственным источником научного знания.

К: Здорово, удачи с дипломом. Пришлите, когда закончите.

Размещено на Allbest.ur