Исходя из полученных мнений экспертов, деятельность комиссий по регулированию конфликта интересов требует особого общественного и научного внимания. Учитывая то, что представители государственной службы воспринимают этот институт как эффективный, необходимо рассмотреть возможность модификации данного института, принимая во внимание те замечания, которые высказываются со стороны научного сообщества и гражданского общества. Предлагается повысить гласность данного института: привлекать к участию независимых экспертов, в том числе и из некоммерческих организаций, размещать протоколы заседаний, а также видеозаписи заседаний в сети «Интернет».

Поскольку практика регулирования конфликта интересов только нарабатывается, а мнения экспертов по поводу качества реализации данного направления антикоррупционной политики оказались весьма критическими, поступило множество предложений по совершенствованию методического обеспечения. Эксперты из числа представителей государственной службы предлагают, аналогично с методическим обеспечением декларирования сведений о доходах, расширять обзор типовых ситуаций с учетом изменений законодательства, включать в обзор данные, поступающие из территориальных органов по противодействию коррупции, а также подготовить соответствующие обзоры для лиц, занимающих государственные должности в организациях, созданных для выполнения задач Правительства Российской Федерации. Упорядочивание практики регулирования конфликта интересов требуется и в отношении муниципальных и выборных должностей. По сообщениям экспертов работа в данном направлении уже идёт.

«Дополнять обзор типовых ситуаций, потому что жизнь не стоит на месте… Есть и объёмный пласт работы в области госдолжностей, поскольку, методические рекомендации ещё не изданы».

«А: Получается, бюрократическая машина повернулась в сторону конфликта интересов?

К: Да, абсолютно точно. При этом, цель этого поворота или виража только одна: не доводите до уголовных дел».

«Сейчас свобода деятельности сотрудников государственных фондов и госкорпораций в рамках антикоррупционной политики она сокращается. Я считаю это правильно».

«Часть из этих рекомендаций сейчас уже вписаны в Национальный План, поэтому в следующем году будет много трудной работы… Здесь, по сути, с нуля необходимо написать всё методическое обеспечение по вопросу, который гораздо менее понятен государственным служащим».

Эксперты из числа представителей некоммерческих организаций указывали на несовершенство действующего законодательства, согласно которому имеется возможность применять различные виды санкций за нарушения требований регулирования конфликта интересов, что ведет административному «произволу» со стороны руководителей государственных структур. Кроме того, необходимо четко определить круг лиц, на которые должны распространяться требования по урегулированию конфликта интересов, так как сейчас некоторые должности, например, руководители ФГУПов, не рассматриваются действующим законодательством в соответствующей категории, несмотря на их связь с осуществлением отдельных функций государственного управления.

«Эффективность этой работы снизилась за последние полтора года по причине того, что были приняты поправки в законы о госслужбе, что позволило выбирать меру ответственности… Если бы у нас был один вид ответственности за конфликт интересов - увольнение, ситуация была бы в два раза лучше».

«Недостаток системы, который я недавно обнаружил благодаря коллеге… требования о недопущении конфликта интересов не распространяется на сотрудников государственных унитарных предприятий».

Таким образом, сфера регулирования конфликта интересов в рамках антикоррупционной политики является недостаточно методически обеспеченной. Обзор типовых ситуаций конфликта интересов является единственным примером такого обеспечения, а его форма и содержание у ряда экспертов вызывает множество вопросов. Кроме того, многие категории должностей, связанных с осуществлением отдельных государственных функций, никак не освещаются с точки зрения методически рекомендаций. Так ситуация видится нам недопустимой.

В качестве рекомендаций по совершенствованию данной сферы методического обеспечения предлагается создание общедоступного программного обеспечения, который будет состоять из различных блоков типовых ситуаций конфликта интересов для всех категорий должностей, у которых имеется возможность возникновения ситуации конфликта интересов. При этом модерацию соответствующих разделов должны осуществлять уполномоченные сотрудники Минтруда России, а обязанность наполнения базы ситуаций возложена на сотрудников территориальных структурных подразделений не только органов государственной власти, но уполномоченных сотрудников государственных фондов и госкорпораций. Кроме того, целесообразно ввести практику публикаций реестра интересов для должностей, связанных с повышенным коррупциогенным риском, и размещения данных сведений в сети «Интернет».

Отдельно следует осуществить модификацию института комиссий по урегулированию конфликта интересов: установить порядок привлечения независимых экспертов из числа представителей некоммерческих организаций, разработать рекомендуемые планы заседаний комиссий с указанием распределения «ролей» для обеспечения состязательности сторон и придания заседаниям комиссий формата судебных заседаний. Наряду с предлагаемыми мерами по модификации института комиссий, требуется обеспечить максимальную открытость хода заседаний и принимаемых решений. Каждый рассмотренный случай должен быть внесен в базу данных соответствующего программного комплекса, с соблюдением требований конфиденциальности личных данных.

Также, в рамках антикоррупционного просвещения государственных служащих необходимо разработать методические материалы в наиболее наглядном формате, которые бы объясняли суть конфликта интересов как естественной и неизбежной ситуации, и последовательно отображали шаги по урегулированию подобных ситуаций, акцентируя внимание целевой аудитории на преимущества заблаговременного уведомления о наличии конфликта интересов.

Ожидается, что подобный пакет мер положительно скажется на ходе реализации антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов и органично дополнит актуальное методическое обеспечение. В рамках данного исследования, регулирование конфликта интересов можно определить, как наиболее перспективную сферу развития методического обеспечения антикоррупционной политики в Российской Федерации.

§ 3.4 Кодекс этики и перспективы

Третьей темой, которой были посвящены вопросы, обращенные к экспертам, являлась тематика формального закрепления этических норм и стандартов поведения на государственной службе. Помимо этого, рассматривался вопрос введения института присяги для государственных гражданских служащих. Экспертам предлагалось оценить качество актуального методического обеспечения данной сфере в виде типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих, а также необходимость оставлять за субъектами и ведомствами право утверждать собственные этические кодексы.

Представители государственной службы однозначно высказывались в защиту принципа формального закрепления норм, с учетом специфики той или иной области государственной деятельности. Однако, отмечалось сложность такого процесса, и, как следствие, эффективность реализации подобных норм на практике. Без внутреннего понимания ответственности и следования высокими идеалам служения общественным интересам, нормативная база теряет свою актуальность.

«Этика, я считаю, это воспитание, которое дается с детства родителями и обстановкой. С возрастом вряд ли она может претерпеть серьезные изменения. Поэтому, если человек с высокими морально-этическими принципами приходит на государственную службу, наличие или отсутствие кодекса этики никак не повлияет на его моральные устои».

«Кодекс этики всё-таки нужен. Без него регулирование правоотношений только нормами права будет сложным. Хотя, этические взаимоотношения, внутреннее отношение человека к тому или иному вопросу, урегулировать кодексом ещё сложнее. А вот когда всё происходит на уровне этических и нравственных норм, это уже уровень личного отношения, непринятия того или иного поведения, которое он и в дальнейшем будет экстраполировать на своё отношение вовне».

«Думаю, да, это важный элемент. Прохождение госслужбы все-таки накладывает определенные ограничения на гражданина, он как представитель государства должен соблюдать определенные нормы поведения, связанные с его профессиональной служебной деятельностью».

«Этика - это не такая вещь, которая поддается формализму. Это внутренние установки, больше психологический элемент. Можно, конечно, все нормы поведения прописать на листочках, но будут ли они соблюдаться - большой вопрос».

Эксперты из числа представителей научного сообщества и некоммерческих организаций также отмечали особую сложность данного процесса, ссылаясь на условие наличия внутреннего понимания государственными служащими тех обязанностей и требований, которые накладываются на них при прохождении службы. Разумной критики подверглись положения, в соответствии с которыми, кодекс этики повторял бы нормы законодательства и позволял вольно трактовать меры ответственности. Анонимный эксперт посчитал, что меры по закреплению формальных норм не будут работать в российских условиях, что связанно с характером принятой модели антикоррупционной политики, ориентированной на предотвращение и преследование коррупции путем жесткой регламентации. В свою очередь, в системах, основанных на принципах «интегрити» (открытость, честность, целостность), такие меры являются весьма эффективными.

«Если закрепляются формы поведенческого характера, то это нужно, потому что это дает ориентир. Но при этом, не стоит ожидать каких-то качественных изменений, если не будет эффективно работающей системы контроля и наказания. В наших условиях это сильно зависит от того, на что ориентируется руководство».

«Этика, всё-таки внутренняя вещь, идёт от его ценностей, мировосприятия и от некой коллективной составляющей. Нельзя, скажем так, зацементировать какие-то нормы по указке начальства. Должен быть процесс обсуждения, процесс выработки внутренних этических норм. Для того, чтобы кодекс этики был не пустой бумажкой, должно быть какое-то движение «снизу».

«По кодексу этики, надо сказать следующее: нарушение кодекса этики увольнение с занимаемой должности. Оно бы работало, потому что всё рекомендательное в нашей стране не работает - это не закон».

«В итоге в наших кодексах мы просто повторяем нормы законодательства. Кодекс, который повторяет нормы законодательства, не имеет права на существование. Я всё-таки за то, чтобы садиться писать некие «объяснялки» - как преломляется конкретная норма закона в жизненных ситуациях».

«Нет. Зависит от модели антикоррупционной политики, которая принята в стране. Кодексы этики подходят для интегрити-моделей, но малоэффективен в нашем случае.

Эксперты оказались солидарны во мнении, что отдельные положения кодекса этики, а также незначительное переработка его постулатов может отдаваться на рассмотрение регионам. Такая мера позволит учесть культурные особенности различных территорий и народностей Российской Федерации, а также способствовать лучшему закреплению предлагаемых норм, так как принятие подобных документов всегда должно сопровождаться максимально широким обсуждением.

«Можно конечно, но в каких-то дозированных вещах, если это будет обоснованно культурными особенностями».

«Возможность прописать отдельные положения кодекса этики более конкретно предоставить государственным органам. В своих локальных кодексах они могут учесть особенности регулирования той или иной сферы деятельности».

«На практике специфика регионов, самих ведомств будет вносить свои коррективы… В принципе можно говорить, что для федерации наличие таких документов очень важно... Чтобы в Татарстане чиновники действовали также, как в Чечне и как в Москве, должны быть общие стандарты».

«Если она подкрепляется сверху типовым кодексом этики, который немного перерабатывается и принимается на локальном уровне, то тогда происходит его реальное закрепление. Иначе, мы получаем ещё одну бумагу, которая ничего не значит».

Идея введения института присяги для государственных гражданских служащих нашла своих сторонников как среди представителей государственной службы, так и среди представителей некоммерческих организаций. Эксперты отмечали сильное символическое воздействие, которое оказывает подобный ритуал на служащих, и представляется «поворотным моментом» в жизни каждого, кто через этот ритуал проходит. Кроме того, институт присяги будет способствовать закреплению этических норм и стандартов поведения, а в отдельных случаях служить основанием для вынесения дисциплинарных взысканий.

«Я поддерживаю введение института присяги именно в том глубоком смысле, когда ты при руководстве, в торжественной обстановке, при наличии атрибутики, можно пригласить родственников. В такой ситуации ты присягаешь, приходишь на службу и с этого дня ты будешь лучше, чем был до этого».

«Мне кажется, присяга для гражданских служащих нужна. Она всё-таки не должна быть объёмной, но ёмко содержать все необходимые морально-этические постулаты… присяга, на мой взгляд, правильней: коротко и ёмко, эффективно и по-военному».

«Присяга - это здорово. Во-первых, надо понимать, что на госслужбе много бывших кадровых военных… Во-вторых, надо понимать, что гражданская служба имеет свою специфику, и, несмотря на многие претензии, я убежден, что многие служащие действительно верят в то, что они делают… они выполняют общественный долг, и присяга могла бы усилить и зафиксировать это чувство».

Между тем, часть экспертов также из числа представителей государственной службы и научного сообщества, отметила, что введение подобного института едва ли может стать «панацей». Помимо того, что подобные ритуалы потребуют траты дополнительных ресурсов, нельзя точно гарантировать, что присяга не превратится в ещё одну пустую формальность, сведя на нет весь тот положительный эффект, который изначально заложен в суть данного инструмента.

«Хотя предугадать сложно, могло бы быть и наоборот - присяга стала бы формальной процедурой приема служащего, лишним элементом бюрократизации процесса поступления на службу».

«Точно также с присягой для государственных служащих. Это может быть очень сильным символическим жестом, но боюсь не на данном этапе и не для нашего общества. Чтобы это стало эффективным, в это надо вкладывать очень много ресурсов».

«Моё лично мнение, поведение во внеслужебное время регулируемое присягой - это не первое, о чем мы сейчас должны заботиться».

Таким образом, в контексте теории коллективного действия, закрепление этических норм и стандартов поведения видится достаточно эффективным и важным инструментом антикоррупционной политики. Однако, российские реалии государственного управления и присущий ему бюрократизм накладывает определенные ограничения на использование данных инструментов, что должно учитываться при разработке соответствующего методического обеспечения.

Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих должен приниматься с учетом «низовой» инициативы, поскольку его успешная имплементация непосредственно связана с характером усвоения предлагаемых норм. В этой связи, эксперты предлагают сосредоточить усилия на проведении расширенного обсуждения предлагаемых норм, обеспечить стимулы для организации подобной работы на местах и разрабатывать кодексы этики с учетом специфики региональных и профессиональных особенностей секторов государственной службы.

Введение института присяги требует обсуждения с точки зрения целесообразности и последствий применения подобных символических актов на государственной службе. Оптимизация расходов занимает важное место в структуре антикоррупционной политики, а значит необходимо четко определить все преимущества и недостатки такого института путем всестороннего обсуждения как с представителями власти, так и с представителями гражданского общества.

В заключительной части интервью каждому эксперту было предложено обозначить сферы антикоррупционной политики, требующие дальнейшего методического обеспечения, предложить собственные механизмы по улучшению реализации антикоррупционной политики, а также оценить перспективы реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации.

В рамках данного блока большинство экспертов отметило значительную не проработанность методической базы антикоррупционной политики, обозначили наличие сфер, которые не регулируются методическим обеспечением, в частности: процедура передачи подарков в собственность государства, регулирование конфликта интересов в госкорпорациях, функционирование комиссий по соблюдению требований к служебному положению и урегулированию конфликта интересов, имплементация системы «открытых данных» на общефедеральном и региональном уровне и др.

«Конфликт интересов, в части госдолжностей, это однозначно. В отношении организаций по статье 13.3 Федерального закона № 273-ФЗ методические рекомендации есть, но нужно всё-таки ещё доработать их».

«Вторая часть - это открытые данные. У нас с ними вроде бы всё хорошо, но на самом деле всё ужасно. Много данных раскрывается, но очень много данных раскрывается некачественно. Эти моменты надо совершенствовать: требовать от регионов раскрытия, обеспечивать вертикальную интеграцию».

«Какие-то отдельные сектора вообще выпадают из категории противодействия коррупции. Например, подарки. Никто на это не обращает внимания».

«Обновление материалов по вопросам трудоустройства бывших государственных служащих, есть определенные моменты, требующие дополнительного разъяснения, материалов по вопросам получения, сдачи, хранения и выкупа подарков».

Эксперты также отмечали необходимость постоянной и регулярной работы в сфере обновления и усовершенствования уже существующего методического обеспечения, а также пересмотра подхода к созданию таких материалов, с целью сделать их более понятными и доступными для широкой целевой аудитории.

«Что и как делать, как можно решать типовые проблемы, с которыми сталкиваются в рамках противодействия коррупции различные участники этого процесса. И это необходимо делать на постоянной основе, потому что изменяющаяся система законодательства постоянно требует адаптации практик».

«Если честно, то почти все сферы антикоррупционной политики требуют развития методического обеспечения».

«По-хорошему, методическим обеспечением нужно закрывать каждый запрет и каждое ограничение, предусмотренное для государственных служащих».

«Наши методические рекомендации написаны сугубо юридическим языком, который плохо понимают половина наших государственных служащих… В части методического обеспечения мы находимся в самом начале пути».

Несмотря на общий оптимизм касательно перспектив реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации, отдельные эксперты обозначили системные проблемы, которые, в частности, препятствуют дальнейшему развитию методического обеспечения: нехватка кадровых и экспертных ресурсов, значительное замедление процесса во время прохождения бюрократических процедур и уровней власти, отсутствие изначального понимания сути необходимости антикоррупционных процедур.

Кроме того, качественные методические рекомендации невозможно создать без опоры на реальные данные о применении тех или иных антикоррупционных инструментов. Только недавно система антикоррупционных мер стала обеспечиваться инструментами мониторинга, сбора данных и оценки эффективности. Совместно с этими негативными факторами, вплоть до 2015 года полномочия по методическому обеспечению антикоррупционной политики находились в виденье различных органов, между которыми отсутствовали практики устойчивого рабочего взаимодействия.

«В отсутствии данных и норм мониторинга кроется причина того, что у нас практически нет нормальных методических рекомендаций. Должна наращиваться практика, нужны институты мониторинга, и нужны квалифицированные эксперты - которых нет».

«Она и дальше будет реализовываться успешно и последовательно. Она не будет такой быстрой, не семимильными шагами точно».

«К сожалению, у нас не было полномочий - такая вот бюрократическая, по сути, причина. Но в любом случае, даже отсутствие полномочий не лишало возможности оказания консультативной помощи».

«Работы много, сил - меньше, чем много… Количество - не всегда качество, и чаще всего так и происходит. Зачем создавать аппарат, который проблемы граждан не решает. Я за то, чтобы это были профессионалы».

Отдельного внимания заслуживает оценка роли высших должностных лиц в реализации антикоррупционной политики. По мнению большинства экспертов, без координации работы в этом направлении с самого «верха», трудно ожидать значительных изменений в ситуации. Тем более, учитывая характер нашей политической системы и «аппаратного веса» отдельных политических акторов.

«Сейчас большое внимание этому уделяет Президент и Администрация Президента о мерах по урегулированию конфликта интересов».

«Ждём, когда его рассмотрят в Правительстве РФ, примет его руководство или нет. Тут уже не от нас зависит».

«Я считаю, что должна быть политическая воля, но я её не вижу».

«Перспектив я особо не вижу… Высший политический уровень страны закрыт для подобных нововведений».

«Фактически, все инициативы по антикоррупционной сфере исходят с президентского уровня».

Подводя итоги, необходимо заметить, что в целом, эксперты, не связанные с государственной властью, негативно оценивают состояние актуального методического обеспечения. Множество антикоррупционных инструментов либо не затрагивается методическим обеспечением, либо качество данного обеспечения находится на низком уровне. Кроме того, роль методического обеспечения в реализации антикоррупционной политики можно охарактеризовать как второстепенную. Связанно это с систематическим недостатком ресурсов, направляемых на разработку данного обеспечения, недостаточным числом действительно экспертов в антикоррупционной политики в стране, а также значительным временными задержками между этапами принятия норм и их методического обеспечения, что, как видится, связана с особенностями бюрократических процедур нашего государственного управления.

Однако, последние изменения в стратегическом планировании мер антикоррупционной политики позволяют надеется на постепенное исправление данной ситуации в лучшую сторону. Тем не менее, как отмечают эксперты, без вовлечения представителей гражданского общества и значительного объёма политической воли со стороны высших должностных лиц, кардинальное изменение ситуации не представляется возможным.



Заключение

Разработка качественного методического обеспечения является неотъемлемой частью обязанностей государственного органов по реализации мер антикоррупционной политики. Совершенствование данных документов на регулярной основе, совместно с целенаправленной политикой по противодействию коррупции, способствует снижению уровня коррупции в стране, а значит устранения значительных препятствий на пути экономического развития и нормального функционирования общественных институтов.

Критерии качества методического обеспечения раскрываются через ряд требований, которым должно соответствовать методическое обеспечение: определение целевой аудитории, к которой адресовано данное методическое обеспечение; использование понятного языка и различных форм репрезентации информации (инфографика, поясняющие рисунки); общедоступность и распространение с применением информационных технологий; подробное и исчерпывающее описание механизмов предмета методического обеспечения; наличие элементов обратной связи с разработчиками; наличие инструментов мониторинга и оценки эффективности методического обеспечения.

С нашей точки зрения принципал-агентская модель коррупции, на которой основывается большинство механизмов антикоррупционной политики не обладает достаточной аналитической мощностью, для описания реалий российского государства. Более предпочтительно ориентироваться на модель коррупции, основывающейся на теории коллективного действия, которая предлагает использовать разнонаправленные инструменты антикоррупционной политики, способствующие снижению уровня коррупции как среди публичных должностных лиц (государственных служащих), так и среди граждан.

В рамках настоящего исследования мы сфокусировались на трёх аспектах антикоррупционной политики: декларирования активов должностных лиц, регулирование конфликта интересов, и формальное закрепление норм этики и стандартов поведения должностных лиц в форме кодекса поведения и этики. Подобная фокусировка связана с тем, что данные антикоррупционные механизмы охватывают большинство государственных служащих в Российской Федерации и их успешная имплементация, особенно, в части этического регулирования и разрешения конфликта интересов, способствует успешному выходу из «социальной ловушки» коррупции.

В ходе анализа актуального методического обеспечения антикоррупционной политики было выявлено, что далеко не всё методическое обеспечение соответствует указанным ранее критериям качества. Кроме того, некоторые сферы антикоррупционной политики и вовсе лишены методического обеспечения.

Наиболее успешным примером методического обеспечения являются методические рекомендации по заполнению справки о доходах и фактически исчерпывающе сопровождают механизм декларирования доходов. Регулирование конфликта интересов осуществляется в недостаточной мере единственным документом - обзором типовых ситуаций конфликта интересов, которые не соответствует предъявляемым критериям качества. Этическое регулирование также сопровождается единственным документом - типовым кодексом этики и служебного поведения, который по степени качества занимает промежуточную позицию между указанными выше примерами методического обеспечения.

Согласно экспертным оценкам актуальное методическое обеспечение находится на неудовлетворительном уровне, из-за чего его роль в успешной реализации антикоррупционной политики можно определить, как второстепенную. Эксперты отмечают критическое состояние области регулирования конфликта интересов и фактическое отсутствие необходимого методического обеспечения в данной сфере.

Обобщая, предложенные экспертами, механизмы по совершенствованию методического обеспечения антикоррупционной политики, мы можем выделить ряд первоочередных задач:

• создание единого информационно-методического портала в сети «Интернет»;

• направление дополнительного финансирования на разработку методического обеспечения, привлечение к этой работе на постоянной основе представителей экспертного сообщества;

• создание методических рекомендаций по оценке достоверности сведений о доходах;

• создание пакета методических рекомендаций по процедуре предотвращения и урегулирования конфликта интересов;

• просветительская работа с представителями государственной службе по разъяснению сути ситуаций конфликта интересов, акцентирование внимания на естественной, а не коррупционной природе данной ситуации;

• введение института присяги для государственных гражданских служащих или прикрепление кодекса этики и правил поведения к трудовому договору, заключаемому с государственным служащим;

• разработка методических рекомендаций по работе комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, с применением модели «квази-суда», при равном представительстве представителей государственных органов и независимых экспертов в составе комиссий;

• создание подраздела, посвященной работе комиссий, на инструктивно-методическом портале;

• привлечение сотрудников территориальных подразделений к работе по совершенствованию методического обеспечения путем конкурса на лучший образец методических рекомендаций по урегулированию конфликта интересов.

Данный список мер не является исчерпывающим, но представляет собой достаточную стартовую площадку для реформирования системы методического обеспечения антикоррупционной политики. Примечательно, что часть предлагаемых задач содержится в Национальном плане по противодействию коррупции на 2016-2017 гг., а значит есть все основания полагать, что важнейшие акторы политического процесса в лице Президента и Администрации Президента, в настоящее время осознают недостаточность мер по методическому обеспечению антикоррупционной политики, и двигаются по пути реформирования и реструктуризации данной области антикоррупционной политики.

Подводя итоги настоящего исследования, важно отметить, что нами были получены конкретные результаты научно-теоретического и практического анализа проблемы государственного регулирования антикоррупционной политики, отражающие основные недостатки действующей системы методического обеспечения. Кроме того, в исследовании указаны основные направления возможного реформирования данной системы, которые в перспективе их применения могут повысить качество реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации.



Список источников и литературы

1. Конвенция О. О. Н. против коррупции //Документы ООН. A/58/422. - 2006.

2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

3. Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

4. Указ Президента Российской Федерации от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

5. Указ Президента Российской Федерации от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

6. Указ Президента Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы». // СПС Консультант Плюс. (Дата обращения: 17.05.2016).

7. Берденникова Н.Г. Методическое обеспечение процесса обучения как фактор повышения качества образования в вузе.: Автореф. … дис. к-та пед. наук. - Спб., 2007. - С. 20.

8. Гамильтон А. Федералист: Политэссе Александра Га мильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея //М.: Весь мир. - 2000.

9. Государство П. Платон-Собрание сочинений в 4 т.-Т. 3 //М.: Мысль. - 1994. - Т. 3. - С. 654.

10. Лунев А. Н. и др. Научно-методическое обеспечение повышения эффективности антикоррупционной политики в высшей школе Современные проблемы науки и образования. - 2013. - №. 6.

11. Макиавелли Н. Государь//Макиавелли Н. Государь: сочинения. М Харьков: ЭКСМО-Пресс. - 2001. - С. 47-122.

12. Пахомова Е. И., Якимец В. Н., Мерсиянова И. В. Доверие граждан к деятельности государственных служащих //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. - №. 4.

13. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. - М.: Логос, 2003.

14. Сатаров Г. А. Коррупционные отношения: агентская модель и смежные подходы //Общественные науки и современность. - 2004. - №. 2. - С. 60-69.

15. Сидельникова ТТ. Система инновационного научно-методического обеспечения профессионального обучения студентов-политологов.: Автореф. … дис. к-та пед. наук. - Казань, 2006. - С. 23.

16. Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Цирин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности Журнал российского права. - 2012. - №. 11.

17. Ahmad N. Corruption and government regulations: an empirical analysis The Bangladesh Development Studies. - 2002. - Т. 28. - №. 4. - P. 29-51.

18. Aidt T. S. Economic analysis of corruption: a survey* //The Economic Journal. - 2003. - Т. 113. - №. 491. - С. 632-652.

19. Andvig J. C. et al. Corruption. A review of contemporary research. - Chr. Michelsen Institute, 2001.

20. Anechiarico F., Jacobs J. B. The pursuit of absolute integrity: How corruption control makes government ineffective. - University of Chicago Press, 1996.

21. Karklins R. The system made me do it: corruption in post-communist societies. - ME Sharpe, 2005.

22. Moe T. M., Caldwell M. The institutional foundations of democratic government: A comparison of presidential and parliamentary systems //Journal of Institutional and Theoretical Economics (JITE)/Zeitschrift fur die gesamte Staatswissenschaft. - 1994. - Т. 150. - №. 1. - P. 171-195.

23. Ostrom E. A behavioral approach to the rational choice theory of collective action: Presidential address, American Political Science Association, 1997 American political science review. - 1998. - Т. 92. - №. 01. - С. 1-22.
Persson A., Rothstein B., Teorell J. The failure of anti-corruption policies a theoretical mischaracterization of the problem //QoG Working Paper Series. - 2010. - Т. 19. - №. 10.

24. Persson T., Tabellini G. E. Political economics: explaining economic policy. MIT press, 2000.

25. Powell W. W., DiMaggio P. J. (ed.). The new institutionalism in organizational analysis. - University of Chicago Press, 2012.

26. Rose-Ackerman S. Corruption: greed, culture and the state. - 2010.

27. Selznick P. Foundations of the Theory of Organization //American sociological review. - 1948. - Т. 13. - №. 1. - С. 25-35.

28. Uslaner E. M. Corruption, inequality, and the rule of law: The bulging pocket makes the easy life. - Cambridge University Press, 2008.

29. Williams R. New concepts for old? //Third World Quarterly. - 1999. - Т. 20. №. 3. - С. 503-513.



Приложения

Приложение 1

Гайд Интервью (Методическое обеспечение)

Цель исследования: выяснить, какова роль методико-инструктивных материалов (методических рекомендаций) в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации, а также определить возможные траектории развития существующего методического обеспечения в сфере противодействия коррупции.

Преамбула. Здравствуйте, Имя Отчество. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

- Я могу сохранить анонимность нашей беседы, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

- Если вы не против, я бы хотел зафиксировать нашу беседу на диктофон.

- Не возражаете, если я буду делать пометки во время нашего интервью. Записи необходимы для более детального и обстоятельного анализа.

- Наше интервью продлится около 40 минут: возможно больше, возможно меньше.

- Если у вас есть какие-либо вопросы, пожалуйста задавайте их.

- Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации?

1. Декларирование

Для представителей государственной службы и научного сообщества:

- Как вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих?

- На ваш взгляд, методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах/расходах, подготовленные Минтрудом России, являются более удобной формой, чем письмами Министерства здравоохранения и социального развития, направляемые до 2012 года?

- Согласно данным проекта «Инфометр» только 79,4% федеральных органов исполнительной власти на декабрь 2015 года размещали на своих сайтах сведения о доходах. На ваш взгляд, распространение методических рекомендаций по средствам сети «Интернет» может способствовать достижению 100% показателей?

- Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей (граждан, претендующих на замещение должностей, рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

- Как вы считаете, в каком направлении должна вестись разработка дальнейшего методического обеспечения в сфере декларирования доходов?

Для представителей НКО:

- Как вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих?

- Как вы оцениваете качество актуальных методических рекомендаций? Связаны ли ошибки в заполнении деклараций госслужащими с недостаточным качеством методических рекомендаций?

- Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей (граждан, претендующих на замещение должностей, рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

- На ваш взгляд, размещение антикоррупционных материалов в сети «Интернет» является эффективной мерой по противодействию коррупции?

- В каком направлении следует вести дальнейшую проработку актуальных методических рекомендаций в сфере декларирования доходов?

2. Регулирование конфликта интересов

- Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»? Можете ли привести примеры, возможно из Вашей личной практики?

- Как вы считаете, какие методические рекомендации в сфере регулирования конфликта интересов повысили качество реализации антикоррупционной политики?

- В какой форме подобные рекомендации доводились до государственных гражданских служащих?

- На ваш взгляд, появление соответствующего методического обеспечения могло быть связанно с резонансными коррупционными делами последнего времени?

- Считаете ли вы институт комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов эффективным способом регулирования в сфере противодействия коррупции?

- Можно ли констатировать улучшение в данной области государственной политики в сфере противодействия коррупции, связанно ли это с разработкой методического обеспечения?

3. Кодекс этики и служебного поведения

- Считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики?

- Необходимо ли принятие подобных документов на общегосударственном уровне?

- Считаете ли вы типовой кодекс этики и служебного поведения, подготовленный Минтрудом России, исчерпывающим и достаточным документом в сфере противодействия коррупции?

- Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях?

- Какое влияние на реализацию антикоррупционной политики оказывает формальное закрепление норм этики на государственной службе? В российских реалиях?

4. Окончание беседы

- Как вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения? Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации?

- Хотелось бы Вам добавить что-нибудь, относящиеся к теме нашего интервью?

- Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?

- Спасибо за предоставленную возможность интервью. Ваши ответы станут непосредственным источником научного знания.

- Если вас интересуют результаты исследования, по окончанию я могу направить вам результаты работы.



Приложение 2

Анкета (Методическое обеспечение)

Цель исследования: выяснить, какова роль методико-инструктивных материалов (методических рекомендаций) в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации, а также определить возможные траектории развития существующего методического обеспечения в сфере противодействия коррупции.

Преамбула. Здравствуйте, Имя Отчество. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

1. Я могу сохранить анонимность данной анкеты, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований. __________________________________________________________________

2. Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации?________________________________________

Декларирование

3. Как Вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих?_______

4. На Ваш взгляд, методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах/расходах, подготовленные Минтрудом России, являются более удобной формой, чем письмами Министерства здравоохранения и социального развития, направляемые до 2012 года?

_____________________________________________________

5. Согласно данным проекта «Инфометр» только 79,4% федеральных органов исполнительной власти на декабрь 2015 года размещали на своих сайтах сведения о доходах. На Ваш взгляд, распространение методических рекомендаций по средствам сети «Интернет» может способствовать достижению 100% показателей?_________________________

6. Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей (граждан, претендующих на замещение должностей, рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?__________________________________________

7. Как Вы считаете, в каком направлении должна вестись разработка дальнейшего методического обеспечения в сфере декларирования доходов?

_____________________________________________________

8. Что Вы хотели бы добавить по освещенной теме? ________

Регулирование конфликта интересов

9. Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»? Можете ли привести примеры, возможно из Вашей личной практики? __________

10. Как Вы считаете, какие методические рекомендации в сфере регулирования конфликта интересов повысили качество реализации антикоррупционной политики?__________________________________

11. В какой форме подобные рекомендации доводились до государственных гражданских служащих/организаций?___________________

12. На Ваш взгляд, резонансные коррупционные дела последнего времени могут повлиять на активизацию работы по разработке соответствующего методического обеспечения в сфере регулирования конфликта интересов?____________________________________

13. Считаете ли Вы институт комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов эффективным способом регулирования в сфере противодействия коррупции?

_____________________________________________________

14. Можно ли констатировать улучшение в данной области государственной политики в сфере противодействия коррупции, связанно ли это с разработкой методического обеспечения? __________________

15. Что Вы могли бы добавить по указанной проблеме?________

Кодекс этики и служебного поведения

16. Считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики?_____________________

17. Необходимо ли принятие подобных документов на общегосударственном уровне?________________________________

18. Считаете ли Вы типовой кодекс этики и служебного поведения, подготовленный Минтрудом России, исчерпывающим и достаточным документом в сфере противодействия коррупции?__________________________

19. Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях?___________________

20. Какое влияние на реализацию антикоррупционной политики оказывает формальное закрепление норм этики на государственной службе? В российских реалиях?_____________________

Заключение

21. Как Вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения?____________

22. Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации?_______________________

23. Хотелось бы Вам добавить что-нибудь, чего не удалось осветить в рамках вопросов анкеты?_______________________________

24. Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?______

25. Если Вас интересуют результаты исследования, по окончанию я могу направить Вам результаты работы.__________

Спасибо за Ваши ответы!



Приложение 3

Расшифровка интервью с Ковальковой Е.А.

Эксперт: Ковалькова Елена Анатольевна, Заместитель директора Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

Дата: Весна 2016 г.

Преамбула. Здравствуйте, Елена Анатольевна. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

А: Я могу сохранить анонимность нашей беседы, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

К: Можете указать меня в качестве эксперта.

А: Если Вы не против, я бы хотел зафиксировать нашу беседу на диктофон.

К: Да, конечно.

А: Если у вас есть какие-либо вопросы, пожалуйста задавайте их.

К: Насколько объективно я могу оценить методическое обеспечение антикоррупционной работы, учитывая, что я сама им занимаюсь?

А: Я понимаю, это справедливый вопрос. В рамках своей работы я стараюсь дать максимально широкую картину, поэтому опрашиваю не только представителей государственной службы, но и представителей научного сообщества и НКО. В данном случае, интервью с Вами - это возможность проникнуть внутрь институциональной «кухни». Таким образом, Ваша объективность для меня - вне сомнений.

К: А я думаю, что я буду субъективна.

А: Тогда я укажу это.

А: Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации? Может быть те, в разработке которых Вы принимали непосредственное участие?

К: Допустим, третий год подряд сведения о доходах представляются исключительно на основании методических рекомендаций, которые Минтруд выпускает. Сначала было очень тяжело, потому что все спрашивали, а почему именно так, или почему не так. А сейчас мы уже приучили народ к тому, что методические рекомендации, конечно, не нормативно-правовой акт, но когда они готовятся, если говорить про сведения о доходах, в любом случае, они согласовываются с Администрацией Президента, которая вырабатывает политику в сфере антикоррупционного законодательства, с Генпрокуратурой РФ, которая осуществляет надзор, в том числе, с применением этих методических рекомендаций, когда выходит на места и смотрит сведения, которые представляют служащие, и Правительством, которое принимает справки о доходах от высших должностных лиц. Это аспект, я считаю, в полном объёме закрыт. Понятно, что жизнь движется вперед, появляются новые законодательные новшества, которые не учтены в методичке. Например, в прошлом году было достаточно представить сведения о номере и дате регистрации права на недвижимое имущество, а потом внесли изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», и теперь свидетельства не выдаются. Вместо него выдают бумажку, на которой напечатан номер из ЕГРП. Соответственно, методические рекомендации тоже должны отвечать всем этим требованиям. Конечно, они дополняются, дополняются и дополняются, потому что на каждую ситуацию методические рекомендации не напишешь. Отношение к методическим рекомендациям сейчас уже больше положительное, чем отрицательное, хотя в первый год было очень сложно.

А: С чем это было связано?

К: Это было связано с тем, что, как правило, есть юристы, которые имеют своё мнение о том, как применять тот или иной закон, а поскольку справка о доходах включает в себя разные аспекты жизни человека, начиная с актов регистрации гражданского состояния (Семейный кодекс), потом недвижимость и всё, связанное с правом собственности и т.д. Сведения о расходах - основная проблема, потому что считать фактом совершения сделки, тоже были вопросы. Плюс обязательства финансового характера, потому что не сразу пришло понимание, что здесь надо указывать не только, что мы должны, но и то, что нам должны. И ещё, основная головная боль подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений. В нашем отделе, в нашем Департаменте наша основная работа - это совершенствование законодательства, методическое обеспечение. А в большинстве своём у людей совершенно иная профессиональная деятельность. А справка о доходах - это та обязанность, с которой надо напрячься, успеть в определенный срок, не допустить ошибок, сдать и забыть. Обязанность возникает раз в год и это дополнительная нагрузка.

А: На кадровые службы, правильно?

К: Прежде всего, на служащих, потому что люди соприкасаются с этим раз в год. Кроме того, мы заполняем их в апреле, но по состоянию на 31 декабря, то есть это временной период в три месяца. Это тоже проблема: найти документы, обратиться за выписками. Сделать срез своего имущественного положения и при этом, сейчас ты уже не имеешь возможности что-либо изменить.