Теоретические подходы к методическому обеспечению антикоррупционной политики

В части других методических рекомендаций, у нас их около 15-ти штук, они серьезные и проработанные. Основная их задача - облегчить работу подразделений. На них возложено много функций. Есть функции процедурные, связанные с проверкой фактов и вынесения дисциплинарных решений. А есть работа просветительская. Хорошо, если в подразделении работает преподаватель или человек, который понимает как просвещать контингент.

А: То есть, у него должны быть определенные компетенции в сфере обучения.

К: В том числе. Поэтому, наши методички посвящены тому, как просвещать, какие тренинги проводить, как проводить оценку рисков, обзор по недопущению поведения, которое может быть воспринято как коррупционное, то есть какие фразы нельзя произносить при обращении с гражданами и организациями.

Что касается достаточности этих методических рекомендаций, могу сказать, что их будет всегда недостаточно, по той простой причине, что профессиональный состав работников подразделений, по большей части, не соответствует тем требованиям, которые к ним предъявляются. Если человек знает основы, то методические рекомендации ему только в помощь. Он и без них знает, что он может делать, а что не может. Если человек пришел не в материале, читает закон и не умеет читать закон, что тоже надо уметь. Если он читает закон и не понимает, что там написано, потом он читает нашу методичку и тоже не понимает, что там написано, естественно такие люди будут всегда недовольны обеспечением, потому что уровень профессионализма разный. В разработке методического обеспечения мы равняемся на людей с достаточным опытом и знаниями в этой сфере, для людей у которых уровень знания ниже - для них остается рисовать шаржи или картинки.

А: Считаете ли Вы недопустимым, реализовывать методическое обеспечение в такой, упрощенной схеме?

К: Нет, это допустимо, и на самом деле даже здорово, потому что читать мы все устаем, когда документов много. Пока я ещё не нащупала формат, который я с бюрократической точки зрения могла бы одобрить как документ, который будет направляться официальным письмом, за подписью министра в органы и субъекты, посмотрите - мы нарисовали. Я не против, чтобы это было изображение, а не текст. Вопрос: как это преподнести?

А: Допустим, в Эстонии в рамках реализации антикоррупционной политики они снимают обучающие видео.

К: Если это делается на местах, то это классно. Я знаю, что проводятся конкурсы на лучшие видеоролики по антикоррупции. Во ФСИНе, например, я была на вручении наград за лучшие видеоролики и там снимали территориальные органы. Когда это инициатива на местах, и орган понимает, что это для них - то это классно. Я это поддерживаю. А здесь уровень немного другой. Мы всё-таки серьезный консультативно-методический орган, но, если наши тексты в органах перекладываются в формат видео, газет, шаржей, комиксов - я за что угодно. Только делайте, никто по рукам не бьет. Но написать им: делайте так и так. Не уверенна, инициатива либо есть, либо её нет.

А: На Ваш взгляд, методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах/расходах, подготовленные Минтрудом России, являются более удобной формой, чем письмами Министерства здравоохранения и социального развития, направляемые до 2012 года?

К: Так или иначе, методические рекомендации направляются вместе с письмом Министерства. Я сейчас не могу оценить, что было бы если не было методички, потому что сначала был шквал звонков: почему вы вот так написали. А когда я задавала вопрос: хорошо, а представим ситуацию, в которой этой методички нет, вам легче в этой ситуации работать? «Нет, ну что Вы, этот вопрос так не стоит».

А: То есть, можно говорить, что методичка улучшила ход реализации антикоррупционной политики?

К: Да. По крайней мере удалось донести до всей страны, что было бы здорово, если бы вы одинаково заполняли справку. Таким образом, единого подхода к заполнению справки мы добились.

А: Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей, например, для муниципальных служащих, для рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

К: Допустима, и я считаю, что когда-нибудь мы к этому придём. Но по муниципальным служащим у меня нет практики, она складывается только из тех обращений, которые до нас доходят, а изнутри я проблему не знаю. С федеральными служащими мне проще, потому что я работаю в федеральном министерстве. И если есть проблема, то ко мне сразу придет подразделение и сообщит. Ситуация в субъектах тоже неясная. Но то, что надо разводить типовые ситуации конфликта интересов по первым лицам государства и госслужащим, потому что сведения, это всё-таки не тот предмет, потому что и интересы, и личная заинтересованность совершенно на разных уровнях. Я за то, чтобы это было именно так, но сил и здоровья у нас на это не хватит.

А: Тогда, чтобы подвести некий итог по теме декларирования, как Вы считаете, в каком направлении должна вестись разработка дальнейшего методического обеспечения в сфере декларирования доходов?

К: В рамках декларирования исключительно посредством расширения методических рекомендаций, то есть наполнением их ситуациями, которые появились в жизни, но не отражены в методических рекомендациях. Если ситуация спорная, то лучше написать ответ в методичке в надежде, что она возникнет не у одного, а у 15-ти в следующем году.

А: Получается, никакого дополнительного обеспечения в этой сфере не требуется?

К: Я считаю, что это достаточно всеобъемлющий документ, который посвящен исполнению Указа Президента от 23 июня 2014 г. № 460
«Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» и в принципе, ничего дополнительного не нужно.

А: Теперь перейдем к теме регулирования конфликта интересов. Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»? Можете ли привести примеры, возможно из Вашей личной практики?

К: Мне, наверно, повезло, что личных интересов у меня не возникает. В моем понимании конфликт интересов - это когда у меня есть возможность делать свою работу либо хуже, либо лучше в зависимости от того, в чьих интересах я её делаю. То есть, это возможность что-то сделать быстрее, или наоборот не делать, потому что близкий родственник или близкий знакомый меня о чем-то попросил.

А: Личную заинтересованность, как она приводится в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», мы здесь не берём в расчет.

К: Личная заинтересованность проявляет себя в двух аспектах. Когда речь идет неких материальных благах. Приходят и говорят: ты нам сделай, а мы тебе борзыми щенками отдадим. Либо личная заинтересованность касается не материального блага, а спокойствия моих родственников. То есть, если у меня есть возможность обеспечить их какими-то услугами без нервов, учитывая наши бюрократические процедуры в стране.

А: А можно ли к сфере «родственников» относить близких друзей, может быть знакомых друзей. Насколько далеко распространяется это понятие?

К: Так это личная заинтересованность, близкие родственники в законе перечислены, а дальше уже каждый сам определяет, исходя из того, что ты готов сделать ради этого человека. Не в сфере должностных полномочий, а на общечеловеческом уровне.

А: Как вы считаете, какие методические рекомендации в сфере регулирования конфликта интересов повысили качество реализации антикоррупционной политики?

К: Сейчас по конфликту интересов у нас только одни методические рекомендации, и это типовые ситуации были опубличены в 2012 году. Как я понимаю, опубличивание этих ситуаций очень много вопросов закрыло, потому что то, что для нас всех казалось очевидным, для остальных оказалось невероятным. Смешно, но так и оказалось.

А: А с чем это разница могла быть связанна?

К: В отличие от справок о доходах, которые надо сдавать каждый год, у нас ещё пока конфликт интересов, как институт, не в каждую голову заложен. Если справки - это твоя обязанность, и ты каждый год их сдаешь, то конфликт интересов - это понимание человека, его отношение к своим должностным обязанностям. Этого понимания пока нет. Поэтому типовые ситуации легли на благодатную почву, когда нет понимания: они дали подсказки, что такая ситуация, необязательно возникнет она или нет, в рамках законодательства рассматривается как конфликт интересов.

А: Тогда такой вопрос. На ваш взгляд, способны ли крупные резонансные коррупционные дела последнего времени активизировать работу по разработке соответствующего методического обеспечения.

К: Резонансные уголовные дела - это последствия, может быть, отсутствия каких-то методических рекомендаций, но основное - это последствие отсутствия у людей тяги разобраться в каких-то вопросах, которые находятся на грани коррупции. Уголовные дела никак не могут повлиять на методическое обеспечение, потому что всё уже случилось и назад уже не отмотаешь.

А: А что касается опыта, его можно включить в ходе разработки?

К: Во-первых, уголовные дела - это не наша сфера, однозначно. Честно признаться, мне не любопытно кого и за что там сажают, потому, что наша сфера заканчивается дисциплинарными взысканиями: замечание, выговор и самое страшное - увольнение с утратой доверия.

А: По поводу дисциплинарных взысканий: их выносят комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов?

К: Нет, дисциплинарное взыскание может вынести только работодатель. Комиссия может рассмотреть на заседании у себя вопрос и рекомендовать руководителю вынести то или иное решение. Комиссия рассматривает конкретный факт, то, что уже свершилось: недостоверные сведения, например. Работодатель смотрит на человека, на факт и параллельно смотрит на то, что это человек делал, находясь на этой должности, какие полномочия осуществлял. Поэтому при применении дисциплинарного взыскания обязательно учитывается, как он осуществляет должностные обязанности, были ли поощрения. Есть профессионализм, то есть человек с глубоким опытом, допустим, юрист или экономист, которому трудно будет найти достойную замену. Но он совершил коррупционный проступок, например, забыл указать ветхий дом в далекой деревне, который достался ему по наследству от бабушки, и он даже туда не ездил. При этом, работодатель, учитывая мнение комиссии, которая рассматривала факт дома, понимает, что на одной чаше весов у него забывчивость сотрудника в виде дома, а на другой - реализация программы, которая лежит на этом человеке, по которой горят сроки и т.д. Таким образом, работодатель, взвешивая все доводы, принимает решение, каким образом человека наказать. В любом случае мы не знаем фактов, когда комиссия сказала - наказать, а работодатель отказался, мотивируя это тем, что сотрудник хороший.

А: Здесь я хочу добавить информацию, которой поделился со мной эксперт из научных кругов. По его мнению, комиссии склонны выносить более мягкие решения, что определяется двумя факторами. Первое - это то, что решение комиссии не обладают той же юридической силой, что и решения суда, и соответственно могут быть обжалованы в суде, и протоколы заседаний заполняются очень «аккуратно». И второй момент: учитывая рекомендательный характер решений комиссии, у них нет мотивов выносить однозначные суждения, то есть они скорее вынесут «лайт» (англ. легкий) решение. Согласны ли Вы с этими доводами, и как Вы считаете, влияют ли эти особенности на эффективность института комиссий как инструмента реализации антикоррупционной деятельности государства?

К: Во-первых, про инструмент. Комиссия в органе вряд ли, даже с правовой точки зрения, несет в себе какую-то регуляторную функцию, поэтому я поддерживаю позицию, в соответствии с которой решения носят рекомендательный характер. В части осторожности написания протоколов и страха за последствия, мне было приятно слышать, если комиссия объективна, что она рассмотрела вопрос со всех сторон и каким-то образом уже разыграла судебное заседание. Служащий - это ответчик, председатель комиссии - это обвинитель, эксперты - это присяжные-заседатели или адвокаты. Своего рода репетиция состязательности сторон. Если случай вопиющий, то комиссия не станет писать «лайт» решение, если факт - «вау».

В любом случае, для служащего сам факт того, что ты приходишь на комиссию, где сидят десять человек, они не твои подчиненные, они из других подразделений. Сам факт, что твоя личная ситуация конфликта интересов или некорректной справки оказывается на общественном обсуждении, и ты вынужден защищаться или оправдываться, это уже большое давление - именно морально-этического плана, в случае общественного порицания. Ты задумываешься: а надо ли тебе идти на комиссию с заместителем министра, где тебе придется оправдываться, или ты в следующий раз сосредоточишься при заполнении справки о доходах, или избежишь конфликта интересов.

А: То есть, в принципе, комиссия - это эффективный инструмент.

К: Да, но только в описанном формате. Делать из него ещё один карательный орган не стоит.

А: В таком случае, возможно разработка методического обеспечения в этой сфере должна вестись в этом направлении, то есть поощрения состязательности сторон, чтобы это было закреплено в инструкциях? Как имитация суда.

К: На самом деле написать можно всё, что угодно. Другое дело, что написанное могут не утвердить. Кроме того, я плохо себе представляю, что будет в них написано: как вести заседания.

А: К примеру, или кому какие роли предписываются.

К: Такое должно реализовываться уже на местах, с учетом специфики деятельности. Гражданское демократическое ведомство может себе позволить такую комиссию, а в аттестационных комиссиях, таких как в армии. Там вообще нет речи о демократии. Проблема в том, что нельзя придумать костюм, который будет сидеть на всех хорошо.

А: Можно ли констатировать улучшение в данной области государственной политики в сфере противодействия коррупции, связанно ли это с разработкой методического обеспечения?

К: Ситуация улучшилась. Первый проброс - это наши типовые ситуации, потом пошла нарабатываться судебная практика по конфликту интересов. Плюс, сейчас большое внимание этому уделяет Президент и Администрация Президента, потому что в Национальном плане по противодействию коррупции на ближайшие два года данная проблема прослеживается красной нитью почти в каждом пункте.

А: Получается, бюрократическая машина повернулась в сторону конфликта интересов?

К: Да, абсолютно точно. При этом, цель этого поворота или виража только одна: не доводите до уголовных дел. Потому что как говорят в Следственном Комитете: недоурегулированный конфликт интересов - это уголовное дело. Должно в голове быть понимание, что конфликт интересов - это не нарушение. Уведомление о конфликте интересов - это не явка с повинной, а то что может сложиться ситуация при которой он возникнет, и поэтому давайте мы это урегулируем сейчас. Может такая ситуация уже сложилась - давайте принимать меры сейчас.

А: То есть, эта мера больше ориентирована на самосознание служащих?

К: Да, конечно. Вот допустим ситуация: сотрудник осуществляет государственную регистрацию недвижимого имущества, его мама приходит в этот орган и подает документы на регистрацию. Что ему делать? Уведомлять о конфликте интересов? Работодатель не может отстранить его, потому что в очереди ещё тысячи людей, да и с точки зрения закона есть причины. После рассмотрения подобной ситуации, работодатель может принять крайние меры - отстранить, либо никаких мер не принимать и отдать ситуацию на внешний контроль.

А: И кто в таком случае осуществляет внешний контроль?

К: А вот с этим вопрос. Идеальная ситуация с конфликтом интересов - это опубличивание того, что в этом вопросе есть интерес и давайте осуществлять внешний контроль. Тогда, в идеальной ситуации, эта ответственность ложится на гражданское общество. Но на данный момент примеров внешнего контроля, кроме государственного у нас нет.

А: Считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики?

К: Моё личное мнение, моё профессиональное мнение - я юрист, и если в законе написано, что мне этого делать нельзя, и я знаю, что этого делать нельзя, неважно будет это написано в кодексе этики или нет. Если говорить общо, этические вопросы очень сложно прописать. Этика, я считаю, это воспитание, которое дается с детства родителями и обстановкой. С возрастом вряд ли она может претерпеть серьезные изменения. Поэтому, если человек с высокими морально-этическими принципами приходит на государственную службу, наличие или отсутствие кодекса этики никак не повлияет на его моральные устои.

А: Необходимо ли принятие подобных документов на общегосударственном уровне? И должна ли быть у субъектов возможность писать подобные документы с учетом местной специфики?

К: Если мы говорим о том, быть или не быть документу, то я считаю, что документ должен быть. Если мы говорим о том, что такой документ написать, то это будет очень тяжело, потому что разнести отдельно требования к служебному поведению и требования к этики, отдельно в два документа практически невозможно. Я максимально за то, что «лучше написать», вопрос кто и как? Но учитывая абсолютно разные моральные и этические принципы у людей, такой кодекс может восприниматься по-разному: опять же для кого-то очевидно, для кого-то невероятно.

О том, чтобы отпускать это на уровень субъектов. У нас широкая и большая Россия, с разными культурами, в том числе дресс-кода. Можно конечно, но в каких-то дозированных вещах, если это будет обоснованно культурными особенностями. Но никак нельзя сказать, что в Москве нельзя хамить на работе, а там можно. Общие правила должны быть для всех одинаковы.

А: Возможно ли реализовать институт присяги для государственных гражданских служащих в российских условиях?

К: Скажем так, для мальчиков это сложно, потому что они, в большинстве своём, присягают один раз в жизни обязательно, когда идут в Армию. Девочки у нас не присягают в этом смысле. Я поддерживаю введение института присяги именно в том глубоком смысле, когда ты при руководстве, в торжественной обстановке, при наличии атрибутики, можно пригласить родственников. В такой ситуации ты присягаешь, приходишь на службу и с этого дня ты будешь лучше, чем был до этого.

А: Однако, присяга всё-таки символический акт.

К: Да, присяга - это символический акт. Но если мы возьмем в совокупность присягу, наличие этического кодекса, глубокое понимание конфликта интересов, в целом эта конструкция позволит создать группу честных и морально-устойчивых чиновников, не подверженных коррупции. Нельзя всё решить только запретами и ограничениями.

А: Как Вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения?

К: По-хорошему, методическим обеспечением нужно закрывать каждый запрет и каждое ограничение, предусмотренное для государственных служащих. Нельзя использовать имущество, значит надо написать хотя бы две странички, что же нельзя использовать. А сейчас речь идет о том, чтобы не допустить привлечение к ответственности. Значит надо сосредоточиться на незыблемой теме конфликта интересов, и очень животрепещущий вопрос по ограничениям по трудоустройству. Куда можно ходить, куда нельзя, как согласие получать, комиссии рекомендовать, как это согласие давать, а если давать то, на что смотреть, а если не давать, то почему.

А: Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации?

К: Работы много, сил - меньше, чем много.

А: А как Вам кажется, наращивание государственного аппарата в части расширения штата сотрудников, поможет решить проблему недостатка сил?

К: Нет, потому что количество - не всегда качество, и чаще всего так и происходит. Зачем создавать аппарат, который проблемы граждан не решает. Я за то, чтобы это были профессионалы.

А: Хотелось бы Вам добавить что-нибудь, относящиеся к теме нашего интервью?

К: Пожалуй, сказано уже достаточно.

А: Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?

К: Попробуйте связаться с Цириным Артёмом Михайловичем из Института законодательства и сравнительного правоведения.

А: Спасибо за предоставленную возможность интервью. Если вас интересуют результаты исследования, по окончанию я могу направить вам результаты работы.

К: С удовольствием почитаю. Всего доброго.



Приложение 4

Расшифровка интервью с Казьмином А.С.

Эксперт: Казьмин Артём Сергеевич, Заместитель начальника отдела политики в сфере противодействия коррупции на государственной службе и в организациях Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

Дата: Весна 2016 г.

Преамбула. Здравствуйте, Артём Сергеевич. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

А: Я могу сохранить анонимность нашей беседы, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

К: Без проблем, можете указать.

А: Если Вы не против, я бы хотел зафиксировать нашу беседу на диктофон.

К: Да, конечно.

А: Если у вас есть какие-либо вопросы, пожалуйста задавайте их.

К: Как я понял, в ходе интервью буду задаваться вопросы, на которые можно будет отвечать?

А: Да.

К: Хорошо, тогда можно начинать.

А: Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации? Может быть те, в разработке которых Вы принимали непосредственное участие?

К: Самый известный пример - это, наверное, методичка по предоставлению сведений о доходах декларационной кампании 2016 года. Это самая актуальная вещь на данный момент, особенно, учитывая то, что декларационная кампания в самом разгаре.

А: Может быть ещё какие-то примеры?

К: Это, пожалуй, самое актуальное - та методичка, к которой обращаются больше всего. Также ещё есть методические рекомендации по оценке коррупционных рисков, по комплексу мероприятий, которые необходимо проводить в госорганах в целях противодействия коррупции, методичка по практике применения статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ).

А: А о чем говорится в статье 12?

К: О необходимости получать согласие комиссии и бывшего представителя нанимателя государственного служащего, который ранее был включен в перечень лиц, обязанных представлять сведения о доходах, и которые осуществлял отдельные функции государственного, либо муниципального управления в отношении какой-либо поднадзорной организации.

А: То есть, эта статья регулирует декларирование конфликта интересов?

К: Конфликт интересов, но только после ухода с государственной службы. Эта статья направлена на препятствование служащим лоббировать свои интересы в частном секторе, чтобы они не устраивали себе «теплое место».

А: Хорошо, давайте теперь поговорим непосредственно о декларировании сведений о доходах. Как вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих за последние 5 лет?

К: Сразу необходимо сказать, что методические рекомендации выходят только последние два года. До этого были соответствующие протоколы совещаний в Министерстве, либо разъяснения Минтруда, где, как правило, выражалось мнение Минтруда или совместная позиция, по итогам совещаний с Администрацией Президента и Генпрокуратурой. Это практика существовала ещё когда Минтруд был частью Минздрава, как раз последние 5 лет. Сразу нужно сказать, что вопросов поступало много, и разъяснения на них, в дальнейшим легли в основу последних двух методических рекомендаций. Конечно, они улучшили качество представляемых деклараций служащими. С каждым годом минимизируется количество ошибок на самых элементарных вещах: что указывать и как. Они не исключаются полностью, но в подавляющем большинстве случаев методические рекомендации и разъяснения отвечают вопросы. Разъяснения не исчезли, они отправляются в связи с вопросами по последним изменениям в законодательстве, например, в связи с появлением различных форм счетов. Но в целом, выход каждых методических рекомендаций является безусловно положительным моментом, который улучшает формирование правоприменительной практики.

А: Мне кажется, я уже услышал ответ на мой вопрос, но всё же: на ваш взгляд, методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах/расходах, подготовленные Минтрудом России, являются более удобной формой, чем письмами Министерства здравоохранения и социального развития, направляемые до 2012 года?

К: Если взглянуть на те письма или протоколы, которые были раньше, то методичка сейчас снабжена определённой схемой, инфографикой - без этого сейчас никуда. Понимание, когда видишь наглядно, допустим, изображение дат на линейной схеме, намного облегчается, с точки зрения буквального восприятия нормы. Если говорить текстовом наполнении, то методичка по сути является тем же самым разъяснением, но выраженно короче, без детальной ссылки к нормативно-правовой базе. Методичка - это уже набор, выжимка из писем. Безусловно, нормативно-правовая база остается, если отдельным гражданам потребуется разъяснение в связи с чем, на каких нормах мы основываемся при принятии того или иного решения, в индивидуальном порядке ответ мы можем дать. А методичка - это выжимка, суть.

А: Согласно данным проекта «Инфометр» только 79,4% федеральных органов исполнительной власти на декабрь 2015 года размещали на своих сайтах сведения о доходах. На ваш взгляд, распространение методических рекомендаций по средствам сети «Интернет» может способствовать достижению 100% показателей?

К: Во-первых, не все сведения о доходах должны размещаться на сайте, потому что есть приказ Минтруда России от 7 октября 2013 г. № 530н, который принят в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции», согласно которому, есть перечень лиц, чьи сведения подлежат размещению на сайте. Этот перечень уже, чем перечень лиц, которые представляют сведения.

А: С чем связана эта мера?

К: Прежде всего, это достаточно большой объем лиц, которые представляют сведения о доходах. При этом, на сайте размещаются сведения в отношении тех лиц, которые вызывают определенный общественный интерес, связанный именно с публичностью того или иного должностного лица. Размещение сведений само себе - это общественный контроль за доходами служащих. Логично, что в отношении полиции, например, сведения о доходах участкового были бы интересны жителям. Но, если мы смотрим на Федеральную налоговую службу, на её центральный аппарат, где сведения представляют все, что там решает специалист 3-его разряда в кадровом подразделении? По сути говоря, ничего. Сведения о доходах пусть представляются - это правильно, пусть они анализируются и учитываются, но размещать их в интернете - нецелесообразно и излишне.

А: Допустима подготовка различных форм методических рекомендаций для разных уровней должностей, например, для граждан, собирающихся поступать на госслужбу, для рядовых сотрудников, руководителей, высших государственных лиц)?

К: Если говорить о сведениях о доходах, то форма справки у нас утверждена Указом Президента РФ от 23 июня 2014 № 460 как для лиц, замещающим должности, так и для государственных, муниципальных служащих, работников, и для граждан, поступающих на гос- и мунслужбу. В этой связи вырабатывать какие-то отдельные рекомендации для разных видов службы здесь нецелесообразно. Форма справки одна. Доходы отражаются на основе определенных документов, например, форма справки 2-НДФЛ, свидетельство о праве собственности, которые носят универсальный характер. Издание специальных рекомендаций избыточно, и по сути, это будет дублирование одних и тех же методических рекомендаций.

А: Как вы считаете, в каком направлении должна вестись разработка дальнейшего методического обеспечения, в частности, в сфере декларирования доходов?

К: Собственно говоря, в сфере декларирования необходимо наполнять те методические рекомендации, которые сейчас выходят, но с учетом тех обращений, которые приходят от граждан, организаций, ведомств, или в формате телефонных звонков. Почему это надо делать? Прежде всего, потому что законодательство не стоит на месте. К примеру, появляются новые счета: брокерские, металлические. Чтобы исключить в дальнейшим завал Министерства элементарными вопросами, проще выпустить методические рекомендации: и людям будет удобней, быстрей, оперативней взглянуть в методичку, чем ждать 30 дней, пока ответ дойдет официально на бумаге.

А: Если обратиться к ретроспективе антикоррупционной политики в нашей стране, то Федеральный закон № 273-ФЗ появился ещё в 2008 году. С чем связана разница по времени между появлением верхового законодательства и методических рекомендаций? Получается, был определенный промежуток, когда служащие фактически не знали, как заполнять эти справки.

К: Сведения о доходах представлялись и до 2008 года, только был несколько иной порядок: если не ошибаюсь, они представлялись в налоговую. Была иная форма справки, в налоговой ставился соответствующий штамп. С 2009 года сведения представлялись представителю нанимателя, но официальные полномочия оказывать методическое сопровождение, помощь были представлены Указом Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции» (далее - Указ Президента РФ № 309). До этого момента, издавать методические рекомендации Министерство не могло, в связи с чем выходили протоколы совещаний, под председательством заместителя министра, директора Департамента, то есть, мы старались как-то компенсировать те отдельные вопросы в правовом регулировании, снять определённую напряженность и помочь служащим. К сожалению, у нас не было полномочий - такая вот бюрократическая, по сути, причина. Но в любом случае, даже отсутствие полномочий не лишало возможности оказания консультативной помощи. Около 450 обращений в год - и это только по гражданам, плюс ещё организации - точной цифры назвать не могу. Что нам дал Указ Президента РФ № 309 - он дал нам право издать методические рекомендации, а раньше мы действовали в соответствии с поручениями Президента и Правительства или Президиума. Дальше мы их готовили и направляли в Администрацию Президента, где они обсуждались на Президиуме, где была достаточно длительная процедура: заседания проводились раз в месяц или два, а декларационная кампания - это животрепещущий момент, когда нужно дать оперативный ответ, а не ждать пока это будет где-то одобрено.

А: То есть, в целом, можно сказать, что ситуация стала лучше?

К: Она стала лучше с точки зрения оперативности. Конечно, есть ещё куда стремится, но в части оперативности - это существенно помогло. Даже тот факт, что текст издан, размещен в правовой системе, на официальном сайте, был направлен в различные ведомства и в субъекты - это помогает в разрешении вопросов. Сейчас, когда мы даем ответы на обращения граждан, если ответ на вопрос содержится в методичке, мы уже не проводим огромную работу в части подбора нормативки и установления, что из чего следует. Вместо этого мы пишем о наших полномочиях, что указанная методичка нами подготовлена, размещена на официальном сайте, и ответ на Ваш вопрос содержится в таком-то пункте методических рекомендаций. Мы человека ориентируем на то, чтобы он сам посмотрел, включил голову, за одно посмотрел и иные пункты методических рекомендаций, которые могут быть также интересны и полезны. Кроме того, эту же методичку мы включили в программный комплекс по заполнению сведений о доходах «Справка БК+», так что лицо, которое хочет представить сведения в электронном виде, с помощью специального программного обеспечения легко может обратиться к каждому подразделу - это очень удобно.

А: Хорошо, давайте теперь перейдем к более сложной теме - регулирование конфликта интересов. Что Вы понимаете под «конфликтом интересов»? Можете ли привести примеры, возможно из Вашей личной практики?

К: Собственно говоря, определение конфликта интересов дано в Федеральном законе № 273-ФЗ, соответственно, что является конфликтом интересов, что является личной заинтересованностью. Минтрудом подготавливались изменения в данном законе, в части уточнения этого определения. В личной практике с конфликтом интересов вроде бы не сталкивался, не приходилось. Не знаю, к сожалению, или к счастью. В любом случае, нами готовился обзор типовых ситуаций, который в 2013 году впервые был подготовлен и обновлялся в начале 2015 года. Обзор готовился на основе сложившейся практики: запрашивалась информация по федеральным госорганам, по органам власти субъектов и местного самоуправления, с учетом специфики их деятельности. Он содержит перечень ситуаций, и то как себя необходимо вести. Необходимо подготовить в дополнение к этому обзору типовых ситуаций, ещё обзор, который касается лиц, замещающих государственные должности, с учетом их статуса. Если взглянуть на Национальный план по противодействию коррупции за 2016-2017 гг., то этому вопросу будет уделено значительное внимание и, я думаю, такой обзор будет издан или будет дополнен обзор типовых ситуаций.

А: Как вы считаете, создание такого обзора повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере регулирования конфликта интересов?

К: В отношении госслужащих, подготовка обзора существенно повысила качество, поскольку, как только вышел обзор, нами было отмечено во-первых, когда ещё Минтруд занимался мониторингом деятельности комиссий по федеральным органам, был определенный рост по числу заседаний комиссий, именно по конфликту интересов, а когда мы проводили мониторинг по привлечению к ответственности за совершение коррупционных правонарушений, в том числе и за несоблюдение требований по урегулированию конфликта интересов, то мы видели, что в отдельных протоколах шла ссылка на обзор типовых ситуаций, четко прослеживалась тенденция: рассмотрели вопрос такой-то, аналогичная ситуация представлена в обзоре типовых ситуаций, разосланных Минтрудом, рекомендуем принять такое решение, как и в обзоре. Обзор - это очень хорошее подспорье, именно для деятельности подразделений по противодействию коррупции.

А: На ваш взгляд, могли ли резонансные коррупционные дела последнего времени (дело Васильевой, дело губернатора Республики Коми) повлиять на активизацию работы в этой сфере, не поступали ли запросы от руководства усилить работу?

К: В части запросов, по крайней мере мне, ничего об этом неизвестно, но, любое такое резонансное дело, особенно с участием высокопоставленных чиновников является таким «звоночком». Возможно, именно поэтому родился такой Национальный план, в котором особенное внимание уделено институту конфликта интересов, связанным с госдолжностями. По государственным служащим наработана уже достаточно большая база, даже на сайте это видно: всё, что сделано - сделано по госслужащим. А вот, что касается госдолжностей - это работа над которой ещё нужно посидеть, проанализировать. Здесь Минтруд, сколько бы он не был силен в методической поддержке, не может быстро понять, в чем заключается специфика той или иной госдолжности, в чем её функционал, где может возникнуть конфликт интересов, здесь эта работа должна вестись. Я думаю, этим будет заниматься и Генпрокуратура, и Администрация Президента особенно, поскольку, они эти данные аккумулируют и отвечают за госполитику в этой сфере.

А: В ходе своего исследования, я сталкивался с мнением, что ответственность за наполнение базы практик должна лечь на плечи территориальных органов. На ваш взгляд, подготовка методического обеспечения должна быть возложена на Минтруд, или можно какую-то часть полномочий делегировать на места, скажем так?

К: Когда мы готовим методички, мы всегда основываемся на тех данных, которые нам представляются с «земли»: от территориальных органов, от центральных аппаратов ФГО, от субъектов, от организаций в субъектах. По сути, мы аккумулируем все эти данные, берем наиболее часто встречающиеся и выпускаем наши методические рекомендации. А когда рассылаем по органам, всегда делаем такую приписку: «с учетом специфики своей деятельности вы можете доработать обзор типовых ситуаций», например, это не возбраняется. И мы, дополнительно, раз в год запрашиваем по органам типовые ситуации конфликта интересов, чтобы дополнить наш обзор.

А: Считаете ли вы институт комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов эффективным способом регулирования в сфере противодействия коррупции в нашей стране? Я сталкивался с таким мнением, что, поскольку, решения комиссий носят рекомендательный характер, то чаще всего эти решения носят, скажем так, «мягкий» характер.

К: Достаточно спорный момент, что решения чаще принимаются в наиболее мягкой версии. Бесспорно, такие перегибы есть, но также по итогам заседания комиссий, человека могут и уволить за, допустим, какие-то значительные вещи. Например, при сдаче сведений о доходах человек не указал доход в 12 рублей и его уволили. И такие случаи тоже встречаются, увольнение с утратой доверия. То есть, излишне жестко. А есть, что выявили коммерческую деятельность, но было только замечание. В этой связи, у нас есть обзор типовых ситуаций, связанный с привлечением к ответственности, чтобы выстроить правильную правоприменительную практику

А: Если говорить про сам институт комиссий - он оправдывает себя?

К: Институт безусловно оправдывает. Во-первых, потому что сам факт проведения комиссии получает определённую огласку в коллективе, вопрос рассматривается с привлечением экспертов. Да, есть вопросы, связанные с наличием тех или иных экспертов, но в любом случае, решения носят коллективный характер. Да, решения носят рекомендательный характер, но в большинстве своем, за исключение одну или двух, точно не помню, окончательное решение совпадало с решением комиссии. Дело вот в чем. Представитель нанимателя, работодатель, должен решить утрачивает ли он доверие к работнику в связи с правонарушением, как например с этими 12 рублями. Поэтому, то что руководитель решает - это, наверное, правильно. Я считаю, что это правильно потому, что он волен назначать на должность, значит волен и освобождать от неё. Исходим из действующего законодательства. Даже если посмотреть на протоколы комиссий, которые присылают нам в ходе мониторинга, далеко не всегда решения комиссий носят мягкий характер. Институт работает, не без сбоев, но работает достаточно эффективно.

А: Чтобы подвести некий итог под темой регулирования конфликта интересов, как Вы могли бы отметить пути дальнейшего развития методического обеспечения в этой сфере?

К: Необходимо улучшать методические рекомендации, прежде всего, дополнять обзор типовых ситуаций, потому что жизнь не стоит на месте, и экономические отношения развиваются очень активно, соответственно, могут быть разные способы взаимодействия между госструктурами и бизнесом, взаимодействия в негативном смысле. Есть и объёмный пласт работы в области госдолжностей, поскольку, методические рекомендации ещё не изданы. Здесь уже потребуется создавать с нуля, на основе того методического материала, который есть на данный момент.

А: То есть, руководствоваться формой, но искать новое содержание?

К: Да, совершенно верно. Руководствуемся формой, ищем новое содержание, не исключая, что где-то это содержание может уже пересекаться с тем, что есть. Но это будет в самом начале. Надеюсь, удастся избежать некоторых ошибок, которые были допущены в ходе подготовки предыдущих методических рекомендаций.

А: Перейдем теперь к завершающей части нашего интервью - к кодексу этике. Насколько мне известно, Вы принимали непосредственное участие в разработке типового кодекса этики.

К: Да, так и есть.

А: Отлично, тогда такой вопрос: считаете ли Вы разработку и принятие кодекса этики государственных гражданских служащих обязательным элементом антикоррупционной политики?

К: Вообще, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» есть обязанность соблюдать моральные нормы. Кстати, этой обязанности нет у муниципальных служащих, как это не странно. Отдельные положения закреплены в специальных законах: «О статусе судей», «О Прокуратуре», «О Следственном Комитете», у военных есть соответствующий Устав, который описывает всё, вплоть до формы одежды. Кодекс этики всё-таки нужен. Без него регулирование правоотношений только нормами права будет сложным. Хотя, этические взаимоотношения, внутреннее отношение человека к тому или иному вопросу, урегулировать кодексом ещё сложнее. Ведь этическое и нравственное воспитание не может быть обеспечено одним актом. Это воспитывается в человеке изначально. Придя на госслужбу, должна быть какая-то торжественность, при принятии присяги. Человек прочитав кодекс этики, должен осознать и понять, воспринять это нормы, которые именно к его нравственному началу взывают. Потому что одно дело, когда Уголовный кодекс запрещает брать взятки: от года до 5, от 5 до 10, с конфискацией или без, это своего рода стоимость того или иного правонарушения. А вот когда всё происходит на уровне этических и нравственных норм, это уже уровень личного отношения, непринятия того или иного поведения, которое он и в дальнейшем будет экстраполировать на своё отношение вовне.

А: Вы упомянули про институт присяги, про торжественность. Неужели у нас сейчас подобный институт действует для государственных служащих?

К: Подобный институт действует. Это военные, которые приносят присягу, в торжественной обстановке с оружием в руках, это сотрудники Следственного Комитета, Генеральной Прокуратуры, ФСИНа, судьи. Президент приносит присягу.

А: А если распространить эту практику на всех гражданских служащих - это возможно в российских реалиях, будет ли это работать?

К: В наших реалиях это возможно, и, мне кажется, присяга для гражданских служащих нужна. Она всё-таки не должна быть объёмной, но ёмко содержать все необходимые морально-этические постулаты. Будет ли она работать? Работать она будет, но работать эффективно она начнет не сразу. Связанно это прежде всего с постепенным построением воспитательного эффекта. Чтобы человек не ругался матом, например.

А: Если вернуться к кодексу этики: необходимо ли принятие подобных документов на общегосударственном уровне?

К: В смысле, Указом Президента или Законом?

А: Скорее даже Законом.

К: Если мы говорим о кодексе этики или о присяге, то мы увидим, что они различаются. Если взглянуть на присягу военнослужащего, то, если я не ошибаюсь, там нет обязанности соблюдать Закон, текстовку дословно не помню, но такой обязанности там нет. Есть обязанность соблюдать распоряжение командира. В соответствии с УК нельзя убивать, что делает военнослужащий: он защищает, он на войне, и на войне иногда приходится в целях защиты и государства, и отдельных граждан отходить от отдельных норм Уголовного Кодекса. Поэтому утверждать законом одну общую присягу для всех неправильно. Присяга должна учитывать специфику рода деятельности. Правильней утверждать её Указом Президента: всё-таки Верховный Главнокомандующий, и по госслужащим тоже. Будет это кодекс этики или присяга - в принципе, одно другого не исключает, но присяга, на мой взгляд, правильней: коротко и ёмко, эффективно и по-военному.

А: Считаете ли Вы проект типового кодекса этики и служебного поведения, подготовленный Минтрудом России, исчерпывающим документом или в него ещё можно что-нибудь добавить?

К: Кодекс этики всегда можно дополнить чем-то. С другой стороны, перегружать его, совсем зарегулировать личную жизнь человека только потому, что он является гражданским служащим, поставить его в жесткие рамки - так не получится. Наполнять кодекс различными социальными нормами неправильно. Основное необходимо туда вложить, как в Библии с заповедями. Кодекс этики должен представлять основные этические постулаты. Тот проект, который получился, я считаю вполне адекватным, с ним можно работать. Бывают и негативные отклики, было и много позитивных откликов, например: «Молодцы, Минтруд, продвигаете кодекс этики» или «Зачем вы это сделали? Это всё равно не поможет, пустая профанация».

А: То есть, он пока ещё не действует?

К: Пока нет. Ждём, когда его рассмотрят в Правительстве РФ, примет его руководство или нет. Тут уже не от нас зависит.

А: А если говорить в более широком смысле: какое влияние на реализацию антикоррупционной политики оказывает формальное закрепление норм этики на государственной службе?

К: Можно посмотреть по опыту военных или прокурорских работников, по сотрудникам следственного комитета и по судьям, которые при совершении поступков, порочащих их честь и достоинство, были уволены из соответствующих органов. Как, например, случай с судьей, когда её закрытую страницу в социальной сети взломали, и в сеть попали фотографии, где она в купальнике, где она с алкоголем на отдыхе, другие, вызывающие сомнения фото.

А: Разве это не вторжение в частную жизнь?

К: Вторжением, конечно, является, но с другой стороны она носит высокий статус судьи - человека, который должен быть кристально чистым, чтобы его объективность и беспристрастность не вызывала сомнений. Бутылка водки или изображение в обнаженном виде может поколебать нравственные устои при рассмотрении того или иного дела, например. Поэтому случаи увольнений есть, и тоже самое касается прокурорских работников.

А: Получается, кодексом этики или присягой такие ситуации можно регулировать.

К: При увольнении таких работников, да. В частности, по прокурорским сотрудникам была ссылка: совершение поступка, порочащего честь и достоинство, нарушение присяги прокурорского работника. Механизм работает.

А: Как Вы считаете, какие сферы антикоррупционной политики требуют дополнительного методического обеспечения?

К: Конфликт интересов, в части госдолжностей, это однозначно. В отношении организаций по статье 13.3 Федерального закона № 273-ФЗ методические рекомендации есть, но нужно всё-таки ещё доработать их. Так, по направлениям методички есть, только надо работать над их совершенствованием и наполнением.

А: Каковы перспективы дальнейшей реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации? Может быть есть какие-то препятствия на пути?

К: Препятствий в принципе нет. Она и дальше будет реализовываться успешно и последовательно. Она не будет такой быстрой, не семимильными шагами точно. Антикоррупция достаточно своеобразный инструмент, она, скажем так, может быть дубиной, которой набьешь много шишек. Без перегибов, к сожалению, не обходится. Нужно подготовить, проработать и внедрять постепенно, но целенаправленно. Главное не останавливаться. Главное в антикоррупции - это неотвратимость. Подготовили методические рекомендации, прочитал - не понял. Хорошо, не понял через голову, поймет через скамью подсудимых. Сначала предупреждаем, потом привлекаем. Если массаж не помогает, то нужен скальпель.

А: Хотелось бы Вам добавить что-нибудь, может быть я что-то упустил?

К: Да нет, очень подробно всё было.

А: Вы могли бы порекомендовать представителей экспертного сообщества, которые смогли бы побеседовать со мной на эту тему?

К: С Еленой Анатольевной Ковальковой - заместителем директора нашего Департамента. С Коновым Алексеем Владимировичем - достаточно хороший эксперт, кроме того, и в международном контексте.

А: Спасибо за предоставленную возможность интервью. Если вас интересуют результаты исследования, по окончанию я могу направить вам результаты работы.

К: Хорошо, очень интересно будет почитать.



Приложение 5

Анкета Горбачевой Н.С.

Эксперт: Горбачева Наталья Сергеевна, старший специалист-эксперт отдела политики в сфере противодействия коррупции на государственной службе и в организациях Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

Цель исследования: выяснить, какова роль методико-инструктивных материалов (методических рекомендаций) в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации, а также определить возможные траектории развития существующего методического обеспечения в сфере противодействия коррупции.

Преамбула. Здравствуйте, Наталья Сергеевна. В рамках выпускной квалификационной работы я исследую роль методического обеспечения в процессе реализации антикоррупционной политики. Мне бы хотелось узнать Ваше мнению по поводу состояния методического обеспечения антикоррупционной политики на данный момент. Каким образом разработка и внедрение методического обеспечения повлияла на ход реализации антикоррупционной политики? Существуют ли, на Ваш, взгляд пробелы в законодательстве, неясности распределении полномочий, которые могут негативно сказываться на ход реализации антикоррупционной политики? Какие усилия предпринимаются по совершенствованию методического обеспечения?

1. Я могу сохранить анонимность данной анкеты, однако мне бы хотелось указать Вас в качестве эксперта для будущих исследований.

Ну, укажи, что ж поделаешь.

2. Прежде чем начать, не могли бы вы перечислить известные Вам примеры методического обеспечения антикоррупционной политики Российской Федерации?

Учитывая, что федеральное законодательство зачастую не отражает всех нюансов практической реализации деятельности по противодействию коррупции, да и уровень правовой грамотности граждан, служащих, особенно в субъектах РФ и муниципальных образованиях, оставляет желать лучшего, методическое обеспечение требуется практически по всем направлениям работы в сфере противодействия коррупции. Собственно, этим и занимаемся.

Декларирование

3.Как Вы считаете, какие методические рекомендации повысили качество реализации антикоррупционной политики в сфере декларирования доходов и расходов государственных гражданских служащих?