Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения муниципальных контрактов

Размещено на http://allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О МУНИЦИПАЛЬНЫХ КОНТРАКТАХ

1.1 Юридическое понятие и содержание муниципальных контрактов

1.2 Структура нормативно-правового регулирования муниципальных контрактов

2. ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КОНТРАКТОВ

2.1 Правовые особенности процедуры заключения муниципальных контрактов

2.2 Правовые особенности процедуры исполнения муниципальных контрактов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Рыночные отношения, существующие в государстве, нуждаются в новых экономических и правовых механизмах регулирования, к которым, прежде всего, относится антимонопольное регулирование, запрещающее злоупотребление доминирующим положением, ограничение конкуренции, а также правовое регулирование поставок товаров для муниципальных нужд.

Актуальность темы настоящей выпускной квалификационной работы объясняется несколькими причинами.

Во-первых, тем, что роль муниципального закупок достаточно велика: с их помощью реализуются общественные потребности, проводится приоритетная политика муниципальных образований. В нашей стране на долю муниципальных закупок приходится большая часть расходов бюджетов муниципальных заказчиков.

Во-вторых, в настоящее время существует очень много проблем, связанных с поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для муниципальных нужд, в связи с чем требовалось обновление законодательства в сфере закупок.

Основным из принципов в усовершенствованном законодательстве с 01.01.2014 года является - открытость, прозрачность, равные условия и прав участников конкурса

Все проблемы связанные с закупками и призван решить, вступивший в силу 1 января 2014 года Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон № 44-ФЗ), который направлен на решение задач упорядочивания нормативной базы и сведение воедино всех процедурных вопросов в области закупок, рационального расходования денежных средств, устранение возможности злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур по выбору поставщика, стимулирования добросовестной конкуренции, а также урегулирование гражданско-правовых отношений в области закупок.

Это в полной мере соответствует п. "о" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, которыми гражданское законодательство относится исключительно к компетенции Российской Федерации, по вопросам которой принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. Но фактически проблемы так до конца и не решены, вызывающие вопросы по старому законодательству, но и прибавились новые в связи с отсутствием нормативно-правовой базы, которую также необходимо принимать законодательной и исполнительной властью

В первую очередь Закон № 44-ФЗ был направлен на устранение наиболее распространенных злоупотреблений не только муниципальных заказчиков в связи с заключением контрактов с нужными для заказчика исполнителями, для чего и введены всевозможные ограничения для заключения контрактов с единственным поставщиком, но и возможность призвать к ответственности как недобросовестных исполнителей, так и заказчиков за несоблюдение существенных условий муниципальных контрактов.

Цели работы:

-проанализировать правовые основы, регламентирующие муниципальные закупки в целом и процедуры заключения и исполнения муниципальных контрактов в частности;

-раскрыть проблемы, существующие в практике по процедурам заключения и исполнения муниципальных контрактов и показать пути их решения.

В соответствии с указанными целями были поставлены следующие задачи:

-определение понятия муниципального контракта;

-исследование процедур заключения муниципальных контрактов и их анализ;

- исследование проблем на стадии исполнения контрактов;

Объектом исследования является правовое регулирование процедуры заключения и исполнения муниципальных контрактов.

Предметом исследования данной выпускной квалификационной работы являются муниципальные нужды, способы, и порядок их удовлетворения.

Методологическая основа исследования. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, методы группировки, сравнения и др.



1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О МУНИЦИПАЛЬНЫХ КОНТРАКТАХ

1.1 Юридическое понятие и основные элементы муниципального контракта

Чтобы иметь представление о сущности муниципального контракта для муниципальных нужд в целом, для этого необходимо проанализировать данный договор с точки зрения теории гражданского права.

В первую очередь понятие муниципального контракта приводится в статье 526 Гражданском Кодексе Российской Федерации, согласно которой «По государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд (далее - государственный или муниципальный контракт) поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров», но положения о муниципальном контракте регулируются не только Гражданским Кодексом РФ, но и специальным Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Алексеев С.С. Гражданское право:учеб.издание/С.С.Алексеев,2014. Москва:Норма.-267с..

Согласно Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", муниципальный контракт - это договор, заключенный от имени муниципального образования муниципальным заказчиком для обеспечения муниципальных нужд. 1

Хотя Федеральный закон N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" реализуется на практике третий год и в нем приведено понятие муниципального контракта, однако до сих пор остаются до конца неразрешенный вопросы.

К примеру, исследователи Закона №44- ФЗ спорят о правильности названия соглашений, которые заказчики заключают с контрагентами в рамках данного Закона и равнозначны ли понятия контракт и договор (Свиридов Д.В. Договор или контракт? // Бюджет. 2015. N 2. С. 47 - 49.).

Основным доводом сторонников того, что соглашения должны именоваться контрактами, является название Закона - о контрактной системе, а также то, что в большинстве случаев в тексте Закона используется формулировка "контракт". И эти весомые аргументы, на первый взгляд кажутся очевидными, но оппоненты данной группы исследователей пытаются доказать, что не все так просто, как кажется на первый взгляд. Они ссылаются на то, что Закон о контрактной системе использует также и формулировку "договор", которая равнозначна по своей сути контракту. Даже понятийный аппарат Закона о контрактной системе основан на взаимозаменяемости указанных терминов.

Так, в частности, согласно п. 8 ст. 3 Закона N 44-ФЗ, государственный контракт, муниципальный контракт - это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, Закон о контрактной системе использует понятия "контракт" и "договор" как равнозначные, как синонимы. И этот момент в определенной степени усложняет решение нашей задачи, тем более что в самом Законе N 44-ФЗ точно не определено, в каких случаях заключается контракт, а в каких - договор.

Современный экономический словарь (авторы Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева) трактует контракт как юридически обязательное соглашение между двумя или несколькими лицами, в котором определяются действия, подлежащие исполнению с их стороны, и ответственность за выполнение (невыполнение) этих действий. При этом словарь указывает на то, что в гражданском праве синонимом контракта является договор Райзберг Б.А. Современный экономический словарь./ Б.А. Райзберг, Л.Ш.Лозовский, Е.Б. Стародубцева - Москва: ИНФРА-М.-2016-354с.. Так, в Гражданском кодексе (ч. 1 ст. 420) договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Таким образом, по своей правовой природе термины достаточно близки и имеют важные сходные черты. Принципиальным сходством контракта и договора является то, что это соглашение нескольких лиц - этим любой гражданско- правовой договор отличается от гражданско-правовой сделки, под которой понимаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ).

В гражданском праве, неотъемлемой частью которого является законодательство о закупках, существуют два принципиально отличающихся друг от друга института, представляющих собой разновидность различного рода действий правообразующего характера, порождающих возникновение гражданских прав и обязанностей: это договор и сделка. Принципиальное отличие этих институтов заключается в количестве волеизъявлений потенциальных участников таких отношений. Для сделок допускается одно волеизъявление, и такая сделка будет считаться односторонней (ч. 2 ст. 154 ГК РФ), тогда как для любого договора, в том числе одностороннего, необходимо наличие нескольких волеизъявлений - как минимум двух сторон. Договор - это всегда соглашение нескольких лиц (ч. 1 ст. 420 ГК РФ), в связи с чем односторонняя сделка никогда не будет являться правовым договором. Таким образом, гражданско-правовая наука разделяет несколько институтов: сделку и договор или контракт, для каждого из которых будет иметь значение количество волеизъявлений сторон. Правовая природа договора и контракта очень похожа по указанному критерию.

Другие факторы при внимательном рассмотрении также определяют сходство сущностей договора и контракта как правовых понятий. Как указывалось выше, Закон о контрактной системе использует их как равнозначные. Складывается впечатление, что разность формулировок вызвана особенным значением правоотношений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. То есть с помощью другого названия соглашений заказчика с контрагентами государственные закупки выделяются в качестве особой сферы отношений, подчеркиваются их особенность, исключительный характер. Как показывает практика, в самой сфере регламентированных закупок тоже имеется обоснование разности понятий "контракт" и "договор".

Практическое различие указанных терминов наиболее конкретно обосновано в разъяснениях Минэкономразвития России, ведомства, уполномоченного в сфере регулирования контрактной системы, в Письме от 30 сентября 2014 г. N Д28и-1889. Согласно данным разъяснениям, приведенным в Письме, "в соответствии со ст. 1 Закона N 44-ФЗ бюджетные учреждения по всем видам закупок, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, заключают только гражданско-правовые договоры.

Муниципальные заказчики (муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующее от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки) по всем видам закупок, предусмотренным Законом N 44-ФЗ, заключают муниципальные контракты.

Таким образом, на основании разъяснений, приведенных в Письме, можно сделать более определенный вывод о том, что выбор заказчиком формы соглашения (контракт или договор) с победителем торгов зависит от субъектного статуса заказчика, а не статуса победителя или иных обстоятельств, в том числе различий в сущности понятий. Также вышеуказанные разъяснения, приведенные в Письме, по сути подтверждают тот факт, что понятия "контракт" и "договор" являются сходными по своему значению и выбор той или иной формы соглашения не зависит от специфики предмета закупки или внешних условий, а определяется исключительно статусом заказчика.

Признаки муниципального контракта, его правовая сущность так же рассматривается юристами с разных точек зрения. В науке существует две принципиально различные позиции.

Сторонники первого подхода рассматривают муниципальный контракт как часть юридической процедуры закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, т.е. размещения муниципального заказа. В.Е. Белов указывает, что муниципальный контракт вступает как правовая форма размещения муниципального заказа Белов, В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование: учеб.пособие/ В.Е.Белов.- М.: Норма, 2011. - 204с..

Второй подход рассматривает муниципальный контракт, как особый договор. При этом существует несколько вариантов к пониманию правовой природы муниципального контракта.

Первый вариант связан с определением муниципального контракта исключительно в качестве гражданско-правового договора особого типа, «ибо регулятивная природа муниципального контракта не зависит от его вида».

Сторонники второго варианта считают, что муниципальный контракт, как специфическое правовое явление, обладает признаками исключительно административного характера. По мнению сторонников данного подхода, основной целью муниципального контракта, как административного договора является реализация общего блага, публичных интересов, достижения общественно значимых результатов. А также административная природа контракта проявляется во властном волеизъявлении органов местного самоуправления в виде муниципального заказчика, что противоречит сущности гражданско-правового договора.

Представители третьего варианта рассматривают муниципальный контракт, как договор, который содержит в себе гражданско-правовые и административно-правовые начала. Так, по мнению Л.И. Шевченко, контракт - «это гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы». Таким образом, понятие «муниципальный контракт», с одной стороны, указывает на особую значимость договора для органов местного самоуправления, в связи с удовлетворением их нужд, а также обязательное участие органов местного самоуправления в лице заказчика, с другой стороны - обладает чертами гражданско-правового договора Шевченко, Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Дис. .. д-ра юрид. наук: 2001/ Л.И.Шевченко . - Кемерово,2011 - 268с..

Таким образом, муниципальный контракт представляет собой сложный правовой феномен, которому присущи признаки исключительного гражданско-правового договора. Данный вывод вытекает из ряда особенностей, характеризующих данный контракт. Во-первых, контрактные отношения регулируются гражданским законодательством. Во-вторых, несмотря на участие в правоотношениях муниципальных властей, стороны обладают равными правами. В-третьих, муниципальный контракт не предусматривает подчиненности и субординации поставщика по отношению к муниципальному заказчику.

Контракт для обеспечения муниципальных нужд в силу своей специфической правовой природы обладает присущими только ему признаками, а именно:

1. Специальный субъектный состав - с одной стороны муниципальные заказчики, которые являются распорядителями и получателями бюджетных средств, а с другой стороны - участники, выигравшие закупочную процедуру (юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица).

2. Наличие особой цели заключения - обеспечение муниципальных нужд. Контракт для обеспечения муниципальных нужд характеризуются целевой направленностью, связанной с обеспечением жизнедеятельности органов местного самоуправления, осуществления возложенных полномочий и реализацией целевых программ, исполнения обязательств.

3. Специальные юридические процедуры заключения муниципального контракта. Так, согласно 44-ФЗ муниципальные заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения подрядчиков или осуществляют закупки у единственного подрядчика. Если контракт заключается по результатам проведения торгов, стороны государственного контракта не вправе отказаться от его заключения. Проведению торгов для любого муниципального контракта предшествует процедура выбора подрядчика, исполнителя, которая реализуется в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

4. Специфичные условия исполнения муниципального контракта. Согласно 44-ФЗ при исполнении контракта изменение существенных его условий не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон только в случаях прямо предусмотренных в действующим законодательством. Существенными условиями контракта являются: предмет контракта, цена и сроки исполнения.

5. Наличие специфических прав и обязательств сторон муниципального контракта, а также ответственности за выполнение муниципального заказа. Муниципальный заказчик обязан осуществлять своевременное исполнение доходных и расходных статей бюджета. Расходование бюджета и бюджетов внебюджетных фондов согласно п.3 ст. 219 Бюджетного кодекса РФ осуществляется путем заключения муниципальных контрактов.

В случае не соответствия установленным законом требованиям к объему, структуре, целевому назначению, муниципальный заказчик будет привлечен к ответственности за заключение муниципальных контрактов Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд":комментарий к федер.закону/А.Н.Борисов,Т.Н.Трефилова.-Москва: Деловой двор, 2014. - 664 с..

Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод, что муниципальный контракт на выполнение работ, оказания услуг, поставки товаров, для обеспечения муниципальных нужд является возмездным, консенсуальным и двусторонним

Разъяснения, приведенные в Письме Минэкономразвития России, также дают однозначный ответ и на вопрос о том, что именно, договор или контракт, следует заключать при выборе заказчиком в качестве контрагента физического лица - гражданина (не являющегося индивидуальным предпринимателем) для заключения соглашения на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. В связи с вышеизложенным ответ на данный вопрос будет зависеть от правового статуса заказчика: договор следует заключить в том случае, если заказчик является бюджетным учреждением. При этом Закон о контрактной системе декларирует возможность заключения договора с любым физическим лицом, являющимся индивидуальным предпринимателем или не являющимся таковым.

Согласно п. 4 ст. 3 Закона о контрактной системе участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно- правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Таким образом, физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, может являться участником закупки.

Однако необходимо помнить, что в силу ч. 1 ст. 23 Гражданского кодекса гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица с нарушением требований п. 1 ст. 23 ГК РФ, не вправе ссылаться в отношении заключенных им при этом сделок на то, что он не является предпринимателем. Суд может применить к таким сделкам правила Гражданского кодекса об обязательствах, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (ч. 4 ст. 23 ГК РФ). Следовательно, если участник закупки - физическое лицо и для выполнения контракта он будет осуществлять предпринимательскую деятельность, в отношении его могут быть применены предусмотренные законодательством санкции и ограничения до тех пор, пока он не оформит для себя соответствующий статус, позволяющий заниматься предпринимательской деятельностью.

Вместе с тем возможны и случаи, когда физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, может полноправно участвовать в закупке без несения каких-либо рисков относительно своего правового положения, например при продаже своего личного имущества государственному или муниципальному заказчик Новоселов В.И. О государственных закупках /В.И. Новоселов/ Вестник гражданского права.- 2014.- №2.- с.46-48..

Муниципальный контракт (контракт) заключается на основе заказа на поставку товаров, выполнению услуг для муниципальных нужд, размещенного в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 527 ГК РФ). Для заказчика, разместившего заказ, заключение контракта является обязательным, если иное не установлено законом. А для исполнителя оно обязательно лишь в установленных законом случаях, а так же при условии, что заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением контракта. Возмещении убытков не применяется в отношении казенных предприятий Танчук И.А. Гражданское право: учебное пособие/И.А. Танчук. - Москва: Айрис-Пресс, 2014. - 289с..

Закупки осуществляются с помощью конкурентных способов определения поставщиков», к которым относятся:

- открытый конкурс;

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- электронный аукцион;

- запрос котировок;

- запрос предложений;

- закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)

- закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс и закрытый аукцион;

-закупка у единственного поставщика.

Как следует из п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2, п. 8 ст. 3 Закона N 44-ФЗ, государственный (муниципальный) контракт представляет собой гражданско-правовой договор, к которому применяются нормы Гражданского кодекса РФ, в том числе общие положения гл. 9 ГК РФ о сделках.

В силу п. 1 ст. 161 ГК РФ государственный (муниципальный) контракт должен заключаться в простой письменной форме. В большинстве случаев государственный (муниципальный) контракт составляется в форме единого документа, подписанного сторонами (п. 2 ст. 434 ГК РФ, ст. ст. 54, 73, 83 Закона N 44-ФЗ).

В случае проведения электронного аукциона контракт заключается в форме электронного документа, подписанного усиленной электронной подписью каждой из сторон (ст. 70 Закона N 44-ФЗ).

На основании ч. 15 ст. 34 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) допускается заключать контракт в любой форме, предусмотренной Гражданским кодексом РФ для совершения сделок. Это положение касается следующих случаев:

«- общая сумма закупки не превышает 100 тыс. руб. с учетом ограничений в части совокупного годового объема закупок, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ;

- закупка проводится государственной или муниципальной образовательной организацией, государственным или муниципальным учреждением (из числа названных в п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ) на сумму, не превышающую 400 тыс. руб. с ограничениями по годовому объему закупок, которые предусмотрены указанной нормой;

- оказываются услуги по водоотведению, водо-, тепло- и газоснабжению;

- заключается контракт на посещение зоопарка, театра, кинотеатра,

концерта, цирка, музея, выставки или спортивного мероприятия;

- заключается контракт на оказание услуг, которые связаны с обеспечением визитов лиц, перечисленных в п. 20 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ;

- заключается контракт для обеспечения деятельности объектов государственной охраны;

- заключается контракт на оказание услуг по содержанию и ремонту одного или нескольких нежилых помещений, переданных в безвозмездное;

- заключается договор энергоснабжения или договор купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии;

- закупка товаров, работ, услуг проводится за счет средств, выделенных на оперативно-розыскную деятельность (перечень таких товаров, работ, услуг утверждается лицом, указанным в п. 46 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ»

Содержание государственного или муниципального контракта определено статьей 726 Гражданского Кодекса Российской Федерации и в соответствии с данной статьей: «1. Государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

2. В случае, если государственный или муниципальный контракт заключается по результатам торгов или запроса котировок цен на работы, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд, условия государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов или запроса котировок цен на работы и предложением подрядчика, признанного победителем торгов или победителем в проведении запроса котировок цен на работы» Томилов Н.О. Проблемы проведения закупок для государственных нужд /Н.О.Томилов// Юрист. - 2014. - N 5. с.15-17..

Соответственно Муниципальный контракт должен содержать следующие существенные условия Денисов С.А.Существенные условия договора /С.А.Денисов// Корпоративный юрист.-2014.-№ 1.- с.7-9.:

-Предмет контракта, т.е. выполнение определенных работ, услуг, или поставка товаров для муниципальных нужд;

-цена контракта, которая является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта и не подлежит изменению если это не предусмотрено контрактом в соответствии со статьей 95 44-ФЗ;

- В контракт также включается обязательное условие об ответственности поставщика и заказчика за ненадлежащее или неисполнение обязательств;

-одно из обязательных условий это порядок и срок оплаты работ, товаров, услуг или если работы, услуги оказаны частично;

- в контракт может быть включено условие с возможностью одностороннего расторжения от исполнения контракта.



1.2 Структура нормативно-правового регулирования муниципальных контрактов

Законодательство, регулирующее сферу закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, продолжает развиваться и совершенствоваться. Одним из способов заключения договора, в том числе государственного и муниципального контракта, являются торги. Общие нормы о торгах закреплены в ст. ст. 447 - 449 ГК РФ. При этом большая часть специальных правил проведения отдельных видов торгов содержится в различных нормативных правовых актах.

Торги проводятся в форме аукциона или конкурса (п. 4 ст. 447 ГК РФ). В обеих формах проведения торгов имеет место состязательность участников, конкурирующих между собой за право заключить договор и стремящихся выдвинуть организатору торгов наиболее выгодные условия договора по поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг.

Именно торги позволяют максимально использовать механизм конкуренции и состязательности участников, достигать наиболее выгодных результатов, выдвигая более жесткие требования и условия по гарантиям исполнения, что и отвечает юридической природе торгов.

На сегодняшний день действующий механизм формирования и исполнения государственных и муниципальных контрактов несовершенен, в нем имеется целый ряд пробелов и юридических коллизий. Отсутствие должной законодательной базы в этой сфере влечет за собой немало ошибок, совершаемых как организатором торгов, так и их участниками.

В связи с этим в правовой литературе, а также среди практических работников ставится вопрос о действии ранее принятых и вновь принимаемых нормативных правовых актов, в частности, это выражается в неопределенности используемой терминологии, статуса субъектов правоотношений, правовой природы торгов. Кроме того, большое количество противоречий между законами, непоследовательная их систематизация создают нестабильность управленческих отношений в сфере государственного управления Брагинский М.И. Договорное право:учеб.пособие/М.И.Брагинский.- М.Норма,2013 -231с..

Наряду с этим имеют место разного рода правонарушения, такие как мошенничество, рейдерство, нарушение сроков проведения торгов. Что касается грубых нарушений правил проведения торгов, то в этом случае зафиксированы нарушения, связанные с необоснованным допуском лиц к участию в торгах, либо наоборот - лицам, желающим участвовать в торгах, было необоснованно отказано в таком участии.

Основная проблема обычных торгов в сфере государственных закупок заключается в нерыночном сговоре между участниками торгов, многократном завышении реальной стоимости контрактов, необоснованном увеличении сроков исполнения заказов, заключении контракта с единственным поставщиком.

Кроме того, не был урегулирован механизм государственных закупок, отвечающий за четкое обоснование необходимости размещения того или иного государственного заказа. На размещение заказов для государственных и муниципальных нужд тратятся значительные денежные средства государственных и муниципальных бюджетов, поэтому в этой сфере нередко имеет место чиновничий произвол. Так, в целях повышения управляемости торгов и в своих же интересах чиновники, отвечающие за распределение государственного заказа в части принятия решения о проведении торгов, зачастую намеренно отказываются от проведения электронных торгов в пользу запросов котировок Гатаулина Л. Ф. Проблемы и перспективы эле ктронных торгов в сфере государственных закупок: сборник научных трудов/ Л. Ф. Гатаулина. - Саратов: ГОУ ВПО " Саратовская государственная академия права", 2011 . - С. 39 - 45..

Для решения давно назревших проблем были предприняты соответствующие меры законодательного регулирования. В Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105) (далее - Закон N 94-ФЗ) была включена новая электронная форма аукционов, проводимых на сайте в сети Интернет (Федеральный закон от 24.07.2007 N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Принципиальная особенность этого Закона заключается практически в полном отказе от проведения традиционных аукционов, конкурсов и запросов котировок для размещения государственных и муниципальных заказов.

По мнению ряда авторов, специфика электронной процедуры такова, что она может воспрепятствовать реализации сговора на торгах Беляева, О. А. Электронные аукционы по размещению государственных заказов: совершенствование правового регулирования / О. А. Беляева// Журнал российского права. - 2011.- N 7 . - с. 17 .. Соблюдение данного правила является главным условием честной конкуренции между участниками торгов.

Основное преимущество электронных аукционов заключается в минимизированном сговоре между участниками торгов и давлении на потенциальных конкурентов. Электронный аукцион построен по принципу анонимности, участники которого не видят друг друга и не знают, кто стоит за каждым номером. Поэтому победитель даже для заказчика до второй стадии остается неизвестен. Анонимность электронного аукциона обеспечивает безопасность участников и уменьшает коррупционный потенциал.

Стратегией развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 годов, утвержденной Президиумом ФАС России, предусматривается усовершенствовать механизм отбора исполнителей работ по строительству по результатам аукционов, проводимых в электронной форме, а также ввести электронную форму открытого конкурса.

И с 1 января 2014 г. Закон N 94-ФЗ теряет юридическую силу в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Законом N 44-ФЗ вносятся значительные изменения как в деятельность государственных и муниципальных заказчиков по организации и проведению закупок, так и в деятельность участников государственных закупок, также регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных данным законом.

Порядок госзакупок, прописанный в Законе N 94-ФЗ, заменен федеральной контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее -- контрактная система).

Контрактная система -- совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (далее -- ЕИС), в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Новеллой Закона N 44-ФЗ является запрет на заключение контракта с единственным поставщиком по итогам несостоявшихся конкурсных процедур. Использование такого способа размещения государственного заказа (с единственным поставщиком) негативно отражается на здоровой конкуренции, что противоречит динамике развития рыночных отношений. Контрактная система на данный случай закрепляет процедуру запроса предложений Новоселов В.И. О государственных закупках /В.И. Новоселов/ Вестник гражданского права.- 2014.-№2.-с.46-48.. Запрос предложений очень близок к запросу котировок, основное их отличие заключается в порядке определения победителя. В случае запроса котировок победителем признается участник, который предложил наименьшую цену контракта. При запросе предложений победителем будет признан участник, который представил окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет необходимым потребностям заказчика.

В число участников контрактной системы в сфере закупок входят: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок (ч. 1 ст. 3 Закона N 44-ФЗ).

Нововведением закона также является Статья 24 Закона N 44-ФЗ, регулирующая способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), обязывает заказчиков при осуществлении госзакупок использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Список способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) расширен. К существующим конкурентным способам проведения закупок отнесены конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Согласно новому законодательству заказчик обязан размещать на официальном сайте для неограниченного доступа не только информацию о проведении процедур, но и планы закупок (ст. 17), результаты аудита контракта (ч. 4 ст. 98). Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта. Закон N 44-ФЗ предусматривает применение Единой Информационной Системы (далее-ЕИС). ЕИС, в частности, должна содержать данные обо всех этапах закупок, включая все документы по планированию закупок и реализации планов, информацию о заключении и исполнении контрактов.

В Российской Федерации создается единая контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система), которая будет регулировать государственные закупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности.

По мнению специалистов, данный Закон 44-ФЗ позволяет сократить коррупцию в сфере государственных закупок. Если все нормы Закона будут выполняться, то откаты станут практически невозможны.

К действующим способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Законом N 44-ФЗ вводятся новые способы: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Что касается открытого аукциона, то он будет проводиться только в форме электронного аукциона. Данный Закон наделяет заказчика более широким выбором способов определения поставщика, уточняются действующие способы размещения заказов, а также более точно проводится разграничение оснований для использования каждого из возможных способов заключения государственного и муниципального контрактов Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд /Н.Н.Заботина// Право.-2014.-№ 2.-с.11-13..

Таким образом, следует отметить, что впервые Закон N 44-ФЗ закрепляет комплексный подход к публичным закупкам. В силу этого совершенствование правового механизма государственных и муниципальных закупок должно быть направлено в первую очередь на развитие их состязательных способов, одним из которых являются торги. Развитая и усовершенствованная система государственных и муниципальных закупок должна служить действенным механизмом позитивного воздействия как на экономику страны, так и на предпринимательство в целом Алексеев С.С. Гражданское право:учеб.издание/С.С.Алексеев,2014. Москва:Норма.-267с..

Вследствие к отношениям по поставке товаров для муниципальных нужд применяются в первую очередь нормы законодательства в сфере муниципальных закупок, затем нормы о договоре поставки товаров, затем (при отсутствии соответствующих специальных правил) - общие положения по гражданскому законодательству. Но эти отношения в приоритетном порядке перед нормами ГК РФ и регулируются 44 ФЗ и иными нормами федерального законодательства. В настоящее время сфера действия муниципальных контрактов - это отношения, связанные с обеспечением органов местного самоуправления, для осуществления своих полномочий. Органы местного самоуправления выступают в качестве покупателя товаров, получателя услуг которые необходимы для исполнения свои непосредственных полномочий.

Особенностью данного договора является именно то, что субъектом данных правоотношений является органы местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что российским законодательством предусмотрено особое регулирование правоотношений, которые связаны с поставками товаров, выполнением услуг для удовлетворения нужд государства и муниципалитетов.

К правоотношениям по поставке товаров для нужд органов местного самоуправления дополнительно применяются, в первую очередь, нормы договора поставки товаров, оказания услуг а при отсутствии соответствующих специальных норм, применяются общие положения гражданского законодательства, касающиеся договорных отношений.

Законодательство России, регулирующие муниципальные закупки прошло довольно длительный путь развития. При этом его этапы можно характеризовать как с положительно, так и отрицательной стороны. По нашему мнению, упадочным периодом в развития законодательства о государственных закупках стал период 1980-1990 гг. когда в России применялась административно-командная система регулирования экономики, которая сводила на нет возможности проведения конкурсов среди поставщиков при размещении государственных заказов. Тем самым, институт государственных закупок того времени нельзя назвать публичным, поскольку планирование осуществлялось центральными органами власти и установленные нормы являлись обязательными к выполнению предприятиями страны. Мы придерживаемся мнения, что принятый в 2005 году ФЗ № 94 является первым специальным нормативно-правовым актом России в сфере регулирования размещения государственных закупок.

Принятие закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало важнейшим шагом на пути становления системы государственных закупок. Впервые был полноценно закреплен комплексный и ориентированный на результат подход к публичным закупкам. Однако принятие закона № 44-ФЗ не может рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы. По настоящее время все равно остаются вопросы, которые должны решаться в первую очередь на федеральном уровне 16 Сердюкова А.В. Реформирование ГК РФ о государственных контрактах /А.В. Сердюкова// Государство и право.-2015.-№ 2. - с.34-36.



2. ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ХАКЛЮЧЕНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ КОНТРАКТОВ

2.1 Правовые особенности процедуры заключения муниципальных контрактов

Статьей 528 ГК РФ установлен порядок заключения контракта, согласно которому, проект муниципального контракта разрабатывается муниципальным заказчиком и направляется поставщику, но соглашением между ними может быть предусмотрено иное.

Сторона, получившая проект, подписывает его и возвращает один экземпляр другой стороне не позднее 30-дневного срока, в случае разногласий по условиям контракта в этот же срок составляется протокол разногласий контракта вместе с контрактом, либо направляет уведомление об отказе от его заключения другой стороне Храмкин А.А. Настольная книга госзаказчика / А.А. Храмкин, О.М. Воробьева, А.Н. Евсташенков [и др.].- Москва: ИД «Юриспруденция», 2015. - 576 с..

Сторона, получившая контракт с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть их и принять меры по согласованию последних с другой стороной и известить ее о принятии контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий или истечении указанного срока неурегулированные разногласия по контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон, могут быть переданы другой стороной не позднее 30 дней на рассмотрение суда.

Заключение контракта по результатам конкурса на размещение заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд должно быть не позднее 20 дней со дня проведения конкурса.

Если одна из сторон, для которой заключение контракта является обязательным, уклоняется от его заключения, другая сторона с требованием о понуждении этой стороны заключить контракт вправе обратиться в суд.

Статьей 529 Гражданского Кодекса РФ предусмотрены правила о заключении договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. В случае если контракт на поставку товаров осуществляется поставщиком (исполнителем) определяемому заказчиком покупателю по договорам поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, заказчик не позднее 30-дневного срока со дня подписания контракта направляет поставщику (исполнителю) и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю). Такое извещение является основанием заключения договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

Работы, услуги для государственных или муниципальных нужд осуществляются для удовлетворения государственных муниципальных нужд. Данные работы финансируются из бюджета или внебюджетных источников Артюхин Р.Е. Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.- Москва: Наука, 2014. - 501 с. Согласно муниципальному контракту на выполнение работ, услуг для муниципальных нужд исполнитель обязан выполнить работы, оказать услуги согласно контракту и передать результаты работы, оказать услуги муниципальному заказчику, а муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы, услуги и оплатить их или обеспечить их оплату. Предметом контракта являются результаты работ, выполнение услуг Агешкина Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" /Н.А. Агешкина, Ю.Н. Вахрушева, А.П. Великанов и др. // КонсультантПлюс: справ.-правовая система / Компания «КонсультантПлюс» Особенности муниципального контракта:

§ по муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение работ, оказания услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (ст. 764 ГК РФ);

§ основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта определяются по правилам ст. 527 и 528 ГК РФ (основания заключения государственного или муниципального контракта);

§ содержание муниципального контракта, заключенного по результатам торгов или запроса котировок цен на работы, проводимые в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ, определяются в соответствии с объявленными условиями торгов или запроса котировок цен на работы и предложением подрядчика, признанною его победителем (п. 2 ст. 766 ГК РФ);

Процедура заключения муниципального контракта зависит от способа закупки, это могут быть конкурентные способы или закупка у единственного поставщика. Заключение контракта у единственного поставщика регламентируются общими принципами заключения муниципальных контрактов по Гражданскому Кодексу РФ. Также необходимо отметить что согласно 44-ФЗ муниципальные заказчики должны планировать свои закупки с помощью плана- графика и плана закупок.

В соответствии с ч.1 статьи 24 44-ФЗ выделяются следующие конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей):

1) конкурсы:

- открытый конкурс;

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- закрытый конкурс;

- закрытый конкурс с ограниченным участием;

- закрытый двухэтапный конкурс;

2) аукционы:

- аукцион в электронной форме (электронный аукцион);

- закрытый аукцион;

3) запрос котировок;

4) запрос предложений.

Вместе с тем в комментируемом Законе представлена также иная классификация конкурентных способов закупок - на открытые и закрытые (ч. 2 статьи 24, ст. 84 44-ФЗ).

И в соответствии с каким именно конкурентным способом определяется поставщик, то и процедура заключения контракта отличается, рассмотрим порядок процедуры по нескольким более часто используемыми муниципальными заказчиками конкурентным способам, а именно: запрос котировок, аукцион в электронной форме, открытый конкурс, запрос предложений

В статье 72 44-Фз содержатся общие положения о таком конкурентном способе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), как запрос котировок. Ранее размещение заказов путем запроса котировок предусматривалось и регламентировалось положениями гл. 4 Закона о размещении заказов. Запрос котировок как метод закупок товаров (работ) и услуг предусмотрен в ст. 27 и регламентирован в ст. 46 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд":комментарий к федер.закону/А.Н.Борисов,Т.Н.Трефилова.-Москва: Деловой двор, 2014. - 664 с..

Запрос котировок - это способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд товарах, работах или услугах (до внесения Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 396-ФЗ изменения говорилось о сообщении информации о потребностях заказчика в товаре, работе или услуге) сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в ЕИС извещения о проведении запроса котировок и победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта. Подобное определение понятия запроса котировок прежде содержалось в ч. 1 ст. 42 Закона о размещении заказов (соответственно, говорилось о размещении извещения о проведении запроса котировок на официальном сайте).

Для запроса котировок существуют два условия, при одновременном выполнении которых заказчик вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок:

1) начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 500 тыс. рублей;

2) совокупный годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком, но не должен составлять более чем 100 млн. рублей в год.

Ранее ч. ч. 2 и 3 ст. 42 Закона о размещении заказов содержали иные условия, при выполнении которых размещение заказа может осуществляться путем запроса котировок.

Часть 1 статьи 75 44-ФЗ закрепляет обязанность заказчика разместить в ЕИС извещение о проведении запроса котировок и проект контракта, заключаемого по результатам проведения такого запроса, а также сроки исполнения данной обязанности: по общему правилу - не менее чем за семь рабочих дней до даты истечения срока подачи заявок на участие в запросе котировок; в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 250 тыс. рублей, и в случаях, предусмотренных ст. 76 Закона, т.е. для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме и нормального жизнеобеспечения граждан - не менее чем за четыре рабочих дня до даты истечения указанного срока.

Точно такое же регулирование прежде содержалось в ч. 1 ст. 45 Закона о размещении заказов, но в указанной части говорилось о размещении запроса котировок и проекта контракта, заключаемого по результатам проведения такого запроса, на официальном сайте, а не в ЕИС.

Статья 78 44 -ФЗ Регламентируется порядок рассмотрения и оценка заявки на участие в запросе котировок по результатам которых определяется победитель запроса котировок и в случае, если победитель запроса котировок не представил заказчику подписанный контракт в срок, указанный в извещении о проведении запроса котировок, такой победитель признается уклонившимся от заключения контракта.