1.3. Современный этап развития местного самоуправления в РФ

Предлагается новая территориальная организация местного самоуправления. В частности повсеместно, то есть во всех субъектах Российской Федерации, вводится двухуровневая система: муниципалитет - муниципальный округ. При этом население муниципалитета оказывается под юрисдикцией органов местного самоуправления не только данного муниципалитета, но и муниципального округа (не считая, конечно, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов).

Сама по себе двухуровневая система местного самоуправления не хороша и не плоха. Во всяком случае, во многих развитых странах она работает вполне успешно. Кстати, ныне действующее российское законодательство не запрещает, чтобы внутри одного муниципального образования, например, района, имелись территории - поселения, сельсоветы, также имеющие статус муниципальных образований.

С принятием Закона «Об общих принципах местного самоуправления» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., территориальная организация местного самоуправления примет вид, представленный на рис. 1.4 По данным материалов заседания межведомственной рабочей группы по вопросам реализации в Иркутской области ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»..

98

Рисунок 1.1. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации

Как видно из рисунка 1.1 система местного самоуправления к 2006 г. будет двухуровневой. По мере реализации нового Закона, количество муниципальных образований в России должно возрасти, по разным оценкам называются цифры до 24 тысяч,[12] по словам заместителя начальника управления развития местного самоуправления Министерства экономического развития и торговли РФ С.Н. Мирошникова число муниципальных образований к 01.01.2006 г. после реализации Закона должно увеличиться в два раза и достигнуть 28-32 тысяч. [19]

Необходимыми условиями установления территории конкретного муниципального образования теперь являются наличие территориального коллектива, инфраструктуры и достаточной ресурсной базы. Как отмечается в Законе базовыми территориальными уровнями организации местного самоуправления могут быть городские поселения; крупные сельские поселения; а также объединение более мелких и менее развитых в области инфраструктуры - по принципу инфраструктурного единства (при соблюдении граничных условий). Однако возникают две проблемы территориальной организации муниципальных образований: проблема установления субъекта принятия решения о создании муниципального образования и проблема определения территории муниципального образования в каждом конкретном случае, которые по-разному решаются в соответствии с законодательством и на практике.

При определении границ муниципальных образований должны соблюдаться граничные условия, а именно: максимально возможная локализация, подконтрольность и доступность. Границы муниципального образования устанавливаются в соответствии с требованиями ст. 11 Закона с учетом низкой, средней либо высокой плотности населения (Российским научным центром государственного и муниципального управления рекомендуется считать средней плотность населения 2,28-2,3 чел./км²), пешеходной доступности для сельского поселения - до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (пешеходная доступность это примерно 15-16 км до административного центра поселения, если брать в расчет среднюю скорость пешехода 3,5 км/ч), входящих в состав поселения, для муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (транспортная доступность любым видом транспорта, которым можно добраться до административного центра и вернуться обратно). Подконтрольность, а именно ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью определяются в главе 10 Закона № 131-ФЗ. По любому вопросу необходимо советоваться с населением путем проведения местного референдума, таким образом максимально учитываются интересы населения, проживающего на территории.

Следует отметить, что территориальная организация имеет следующие преимущества:

1) увеличивается размер территории с целью экономии средств на управление (территориальная схема организации муниципальных образований);

2) реализуется идея местного самоуправления как формы самоорганизации (локальное компактное поселение).

Предполагаются три пути решения, если невозможно установление территории конкретного муниципального образования в границах муниципалитетов в соответствии с базовыми уровнями, определенными в ФЗ при выполнении всех граничных условий. Это:

1. Договоры между муниципальными образованиями по исполнению конкретных функций на обслуживание.

2. Создание специальных округов (объединение ресурсов для исполнения функций).

3. Применение двухуровневой системы местного самоуправления:

- разделение функций (полномочий) между поселением (волостью) и районом;

- специфические территории (редконаселенные, кочевые, хуторские и т.д.);

- создание внутригородских муниципальных образований.

Так как решение вопроса обеспечения ресурсной базы не может осуществляться за счет территории соседнего муниципального образования, то следовательно его можно решать, регулируя перераспределение: источников доходов, финансовых средств, объектов собственности как между муниципальными образованиями, так и между муниципальными образованиями и государством.

Главным субъектом самоуправления и это отмечается в Законе № 131-ФЗ в муниципальном образовании выступает население. Глава 5 Закона посвящена описанию форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления.

Предполагаются следующие формы осуществления населением местного самоуправления:

1) Местный референдум (принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления).

2) Муниципальные выборы.

3) Сход граждан (при численности жителей поселения, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения).

4) Правотворческая инициатива граждан (минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан).

5) Территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан и действующих на основании устава).

6) Публичные слушания (для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения по инициативе населения, или главы муниципального образования).

7) Собрание граждан (для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования, итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию)).

8) Конференция граждан (собрание делегатов). Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

9) Опрос граждан (для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер).

10) Обращения (индивидуальные и коллективные) граждан в органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. За нарушение порядка и срока письменного ответа устанавливается административная ответственность).

11) Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Безусловно, такое население находится на более высокой социальной ступени развития. Органы местного самоуправления являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом, они обязаны согласовать интересы всех субъектов, имеющих отношение к управлению развитием муниципального образования или оказывающих влияние на это развитие. Образно выражаясь, муниципальная власть действует по «разрешению государства» и «доверию населения».

Проблема же эффективности публичной власти - государственной и муниципальной власти, действующей в интересах населения, - будет успешно решаться, если будет выполнен ряд дополнительных условий.

Во-первых, если муниципалитет будет законодательно определен и реально станет базовым элементом местного самоуправления, развитию которого содействует государство в лице его федеральных и региональных органов. Определение муниципалитета в качестве территориальной основы местного самоуправления приведет к реализации в России поселенческой модели местного самоуправления, суть которой в приближенности власти к гражданам и использовании потенциала их самоорганизации. В этом случае будет проявляться важнейший аспект местного самоуправления как явления общественной жизни, как института гражданского общества.

Муниципальный же округ должен быть законодательно определен как необязательный элемент системы местного самоуправления в каждом регионе. В частности будет установлено, что основные субъекты, влияющие на организацию муниципального округа, - это сами муниципалитеты, решающие (или не решающие) объединиться для межмуниципального сотрудничества в интересах населения. То есть полномочия муниципальному округу будут передаваться прежде всего снизу (реализация принципа субсидиарности). При этом должна быть допустима ситуация, когда на какой-то территории муниципальный округ не образуется. Такая логика предполагает, что структура органов в муниципальном округе и процедура их формирования будут в значительной степени определяться решением входящих в него муниципалитетов, которые посчитали целесообразным объединиться.

При этом создание территориальных подразделений государственных органов власти Российской Федерации или с (субъекта Федерации по-прежнему останется прерогативой самих этих органов. Ведь и сейчас органы госвласти вправе создавать административно-территориальные единицы с целью эффективного исполнения государственных полномочий. То есть речь фактически идет о процессе деконцентрации исполнительной власти (федеральной и региональной), который допускается действующим законодательством (к сожалению, механизмы деконцентрации пока слабо разработаны). Например, судебные органы могут создать свою систему административно-территориальных единиц, налоговые - свою и т.д. Причем административно-территориальные единицы могут как совпадать, так и не совпадать с границами муниципальных образований (в зависимости от содержания государственных полномочий).

Во-вторых, если законодательно будет введена типология полномочия для муниципальных образований, предоставляющая муниципалитетам возможность гибко устанавливать свое ведение. Связано это с проблемой неравенства муниципалитетов по ресурсному потенциалу (природному, географическому, экономическому, человеческому и т.д.). Для этого представляется целесообразным установить на федеральном уровне:

* минимальный набор полномочий (10-15 вопросов местного значения) как обязательный и базовый для муниципалитетов (для городских - свой набор, для сельских- свой);

* дополнительный набор факультативных полномочий, часть которых муниципалитет может выбрать в качестве своих собственных вопросов местного значения (в дополнение к обязательному набору), а часть (либо все полномочия из данного набора) исполнять совместно с другими муниципалитетами на основе межмуниципального сотрудничества (кооперации).

Муниципалитетам должно быть предоставлено право принимать или не принимать в свое ведение исполнение того или иного государственного полномочия. В случае, если муниципалитет отказывается исполнять одно или несколько государственных полномочий (основания, конечно же, должны быть обоснованными), эти полномочия исполняются органом государственной власти (его территориальным подразделением).

В-третьих, если будет пересмотрено содержание представленного комиссией минимального перечня обязательных полномочий для муниципалитета.

Указанный перечень таков:

* организация первичных мер пожарной безопасности;

* организация первичных мер гражданской обороны, ликвидации чрезвычайных ситуаций;

* водоотведение, водо- и теплоснабжение населения;

* уличное освещение;

* очистка территории, сбор бытовых отходов;

* планировка и застройка территории;

* муниципальное дорожное строительство, содержание дорог и мостов муниципального значения;

* организация похоронного дела и содержание мест захоронения;

* содержание муниципального жилищного фонда;

* содержание муниципальных библиотек;

* опека и попечительство.

Представляется важным дополнить этот перечень вопросом «комплексное социально-экономическое развитие муниципалитета». Отсутствие данного вопроса среди вопросов местного значения чревато возвращением к старым традициям управления территорией, когда органы власти не учитывали присутствие на ней социальных общностей со своими специфическими территориальными интересами.

Необходимость заниматься социально-экономическим развитием муниципалитета обязывает органы местного самоуправления вести поиск того ресурсного потенциала, которым обладает именно эта конкретная территория. Найденная «точка роста» - стратегия развития, грамотно разработанная с участием населения, - отличает территорию, имеющую статус муниципального образования от территории, не имеющей такого статуса. Кроме того, в процессе решения проблем комплексного развития территории происходит структурирование местного сообщества, а значит, осознание им своей роли как первичного субъекта местного самоуправления.

Локальная территория, не имеющая правового статуса муниципального образования, либо территория, имеющая этот статус, но лишенная права комплексно заниматься социально-экономическими вопросами, как правило, не имеет необходимого импульса для своего развития. На ней вяло удовлетворяются повседневные потребности жителей, а граждане пребывают в состоянии отчуждения от власти, от влияния на решения, которые имеют к ним непосредственное отношение.

Кроме того, в обязательном перечне полномочий, предложенном комиссией, сейчас отсутствуют такие важнейшие вопросы местного значения, по действующему законодательству находящиеся в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, как:

* принятие общеобязательных правил;

* утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

* установление местных налогов и сборов;

* установление порядка управления муниципальной собственностью;

* контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Если эти вопросы не будут включены в перечень обязательных для муниципалитета, то содержательная деятельность представительного органа местного самоуправления оказывается не просто не определенной. Теряется сам смысл избрания населением представительного органа на уровне муниципалитета. А ведь именно этот орган является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Именно через его деятельность должно происходить выражение воли местного сообщества, реализация конституционных прав и интересов граждан локальной территории.

И, наконец, в-четвертых, если станет реальным влияние института местного самоуправления на процесс и результаты законодательного регулирования значимых сфер общественной жизни, включая защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Представляется, что отсутствие каких бы то ни было механизмов влияния муниципальных органов власти на законодательство (как это имеет место сейчас) не позволит выполнить главную задачу реформы - осуществить «баланс общегосударственных, региональных и местных интересов».

Без выполнения указанных условий и корректировки концепции возникнет опасность, что местного самоуправления, отвечающего объективным потребностям местных сообществ, не будет ни на уровне муниципалитета, ни на уровне муниципального округа.

Таким образом, формируемая в России система местного самоуправления впитала в себя элементы разных моделей местного самоуправления. Принципиальным отличием российской модели от зарубежных аналогов является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления и отказ от унификации структурной организации органов местного самоуправления и системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отличия вызваны необходимостью учета особенностей различных территорий России, отличающихся по уровню хозяйственного и социального развития, жизненному укладу, историческим и национальным традициям народов, проживающих на них. Таким образом, формирующаяся в Российской Федерации система местного самоуправления по своим основным признакам является децентрализованной системой муниципального управления с достаточно широкими правами местной автономии.

РАЗДЕЛ 2. АНАЛИЗ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

2.1 Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований

Предваряя анализ положений новой редакции Федерального закона, устанавливающих требования к формированию территорий, установлению границ и статуса как существующих, так и вновь формируемых муниципальных образований, необходимо остановиться на характеристике терминов, используемых в законе. Вместо существующих типовых наименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ (волость), район (уезд), законом водятся следующие типовые наименования:

городское поселение - город, поселок, городской округ;

сельское поселение;

муниципальный район.

И в действующей редакции Федерального закона, и в новой его редакции указанные наименования объединены общим наименованием муниципальное образование. Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования.

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование Переходных положений (статья 85) новой редакции Федерального закона о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса «новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 -13 новой редакции Федерального закона содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

Необходимо обратить внимание на то, что в новой редакции Федерального закона содержится ряд неточностей и противоречий, связанных в основном с упущениями юридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практике могут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупного толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие граждан в референдуме в Российской Федерации».

В статьях 12 и 13 новой редакции Федерального закона, которые согласно Переходным положениям действуют с 8 октября 2003 года, содержатся ссылки на положения статьи 24 о требованиях к процедуре инициирования и проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. В Переходных же положениях Федерального закона отсутствует указание на введение в действие статьи 24 одновременно с положениями статей 12, 13. Отмеченная неточность формально порождает «пробельность» положений новой редакции Федерального закона, однако такая «пробельность» не означает запрет закона на применение указанной статьи в переходный период. Напротив, поскольку в статьях 12 и 13 содержатся ссылки на эту статью, она должна быть применена и в переходный период. Более того, положения указанной статьи должны быть использованы на основе применения общеправового принципа аналогии норм закона.

Не подвергая анализу весь текст закона, необходимо отметить, что многие другие положения статей закона, не указанные в Переходных положениях, тем не менее, должны быть учтены в силу необходимости системного толкования закона правоприменителем. В частности, например, статья 2 «Основные термины и определения», так же как и статья 10 «Территории муниципальных образований» (в ней содержатся ссылки на действующие статьи 11-13) должны применяться с момента опубликования новой редакции Федерального закона с 8 октября 2003 года. Это утверждение в полной мере относиться и к положениям статей 5,6, 8, 80, 81 и др.

Обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется термин «поселение». В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин «поселение» должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как «городской населенный пункт» либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином «район (в существующих границах)» понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой редакции Федерального закона:

1. перечень территорий (земель, водных объектов и др.), включаемых в состав городских и сельских населенных пунктов;

2. отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

3. отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

4. вид населенного пункта;

5. статус муниципального образования;

6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

8. временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

При определении территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны быть соблюдены следующие ограничения, установленные новой редакции Федерального закона:

1. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. В границах городского поселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением из этого правила являются города федерального значения.

2. Границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта. Иными словами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить в состав территории поселения или муниципального района.

3. Территории городского округа не входят в состав территории муниципального района.

Требование о невхождении территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородские муниципальные образования в ходе территориальной реформы должны быть ликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включены в состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решаться задача преобразования городских муниципальных образований, в состав которых входят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) и населенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общей границы. При этом в силу положений части 3 статьи 84 и статьи 12 изменение границ муниципальных образований допускается только с согласия населения. В случае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимо внесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона.

При установлении территорий и границ муниципальных образований необходимо иметь в виду различие между терминами «территория» в административно-правовом смысле и термином «территория» в географическом и градостроительном толковании. Рассматриваемое условие о недопустимости нахождения одного поселения внутри территории другого поселения означает лишь то, что на территорию одного поселения не может распространяться юрисдикция другого поселения по решению вопросов местного значения поселения. Другими словами, между поселениями не может быть иерархического уровня взаимодействия, как это определено законом по отношению к поселению и району. Такое понимание территории полностью соответствует общей концепции новой редакции Федерального закона. Положение о невхождении городского округа в состав территории муниципального района прекрасно демонстрирует, что в географическом смысле город, являющийся муниципальным образованием, в большинстве случаев является административным центром района и входит в состав его географической территории. В то же время, территория городского округа, являющегося самостоятельным образованием, административно независима от муниципального района. И в этом смысле территория городского округа не входит в состав муниципального района. Территория же города, являющегося поселением и административным центром района, входит в состав района и в административно-правовом, и в географическом понимании.

В перечисленных выше критериях содержатся критерии, которые должны быть использованы при определении территории муниципального образования на основе действующих Федеральных законов, прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов.

К основным критериям можно отнести, прежде всего, правовой статус муниципального образования: городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория города федерального значения.

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно выделить следующие типы муниципальных образований:

Муниципальные образования первого уровня (поселения):

1. городское поселение - один город;

2. городское поселение - один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

3. городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.);

4. городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

5. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (как исключение) с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;

6. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (как правило);

7. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек (как правило) для территорий с высокой плотностью населения;

8. сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (как исключение);

9. сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения;

10. сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).

Муниципальные образования второго уровня:

1. муниципальный район;

2. муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;

3. городской округ Если учитывать только территориальный критерий, то городской округ может быть отнесен к муниципальному образованию первого уровня. В городах федерального значения, являющихся одновременно субъектами Российской Федерации и городскими округами, первым уровнем местного самоуправления являются внутригородские муниципальные образования..

Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

Важнейшим требованием новой редакции Федерального закона является требование о том, чтобы территории всех субъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов Российской Федерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкой плотностью населения, были разграничены между поселениями. Это требование в совокупности с положениями статей 2, 10, 15 и др. новой редакции Федерального закона предопределяет обязательность создания двух уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

При определении границ муниципальных образований необходимо четко разделить понятия «граница населенного пункта» и граница территории муниципального образования. В Градостроительном кодексе используется близкий по содержанию к термину «граница населенного пункта» термин «черта городского и сельского поселения». Указанный термин отражает в основном проектно-планировочные, градостроительные, землеустроительные, природоохранные и иные физические и, в меньшей мере, правовые характеристики территорий. В соответствии с Земельным кодексом черта городского, сельского поселения представляет собой внешнюю границу земель городских и сельских поселений (населенных пунктов), отделяющую эти земли от земель иных категорий. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Термин «граница территории муниципального образования» является в основном термином, устанавливающим административно правовые характеристики территории муниципального образования - границы, в пределах которых реализуются полномочиями органов местного самоуправления, образуемых населением соответствующей территории муниципального образования. Границы населенных пунктов, установленные в соответствии с градостроительным и земельным законодательством не всегда могут совпадать с административными территориальными границами муниципальных образований. При определении границ муниципальных образований в пункте 3 статьи 85 Переходных положений новой редакции Федерального закона допускается их утверждение в виде картографического описания В действующих федеральных законах не содержится требований к содержанию, форме и порядку составления картографического описания. Поэтому картографическое описание может быть выполнено с учетом сложившейся в каждом субъекте Российской Федерации практики описания границ муниципальных образований и административных территориальных границ..

Проекты черты городского, сельского поселения (населенного пункта), а также муниципального образования разрабатываются на основе генеральных планов городских и сельских поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

В состав территорий поселений как муниципальных образований, в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона, включаются:

исторически сложившиеся земли (территории) населенных пунктов;

прилегающие к ним (населенным пунктам) земли общего пользования,

территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения,

рекреационные земли,

земли для развития поселения.

В соответствии с Земельным кодексом в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

В новой редакции Федерального закона отсутствует характеристика состава земель развития поселения, земель общего пользования, прилегающих к населенным пунктам, а также территорий традиционного природопользования населения. В Земельном кодексе близким по назначению являются земли пригородных зон. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских и сельских поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

В новой редакции Федерального закона не определяются также и характеристики территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

Градостроительным кодексом предписывается, что поселения (населенные пункты), имеющие временное значение или непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и тому подобное), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.

В соответствии с положениями, как действующего Федерального закона, так и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 2003 года в состав территории поселения как муниципального образования, входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории муниципального района в соответствии с новой редакцией Федерального закона входят:

- территории всех поселений за исключением территорий городских округов,

- межселенные территории, расположенные на территориях с низкой плотностью населения.

В Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «межселенные территории» также употребляется несколько в ином смысле по сравнению с употреблением его в Градостроительном кодексе. Это различие, как это было выше отмечено, связано с разной трактовкой понятия «поселение» (см. стр. 8). Так Градостроительный кодекс относит к межселенным территориям территории, находящиеся за границами поселений (населенных пунктов). Согласно же новой редакции Федерального закона межселенные территории могут существовать только в муниципальных районах с низкой плотностью населения, поскольку в общем случае территория района состоит из территорий всех поселений, как муниципальных образований.

Даже краткий анализ требований федерального законодательства в сопоставлении с положениями новой редакции Федерального закона показывает, что в законе содержится ряд коллизий, разрешение которых тем или иным способом может повлиять существенным образом как на состав территорий муниципальных образований, так и на сроки и порядок установления границ муниципальных образований. В этой части необходимо оперативное внесение изменений и дополнений как в действующие федеральные законы, прежде всего в Земельный и Градостроительный кодекс, так и в принятый Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

До внесения изменений и дополнений в федеральные законы субъекты Российской Федерации вправе определять степень детализации вышеприведенных положений новой редакции Федерального закона.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при определении границ муниципальных образований вправе будут исходить из общих критериев, установленных новой редакцией Федерального закона, не конкретизируя их специально в законах субъектов Российской Федерации, либо, исходя из местных условий и особенностей, детализировать эти критерии.

В частности, возможна детализация в законах субъектов Российской Федерации таких критериев как

отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

Одним из самых противоречивых критериев для определения границ муниципальных образований является критерий доступности административного центра муниципального образования. И на этапе обсуждения проекта новой редакции федерального закона, и после его вступления в силу нет однозначной трактовки этого понятия и оценки предельных размеров территорий муниципальных образований, определяемых исходя из этого критерия. Число характеристик, которые необходимо учитывать при определении транспортной и пешеходной доступности административного центра достаточно велико: вид транспортного средства, скорость его движения, скорость движения пешехода, состояние дорог, время года и т.д. и т.п. Набор этих характеристик может быть расширен «до бесконечности» в каждом из субъектов Российской Федерации с учетом местных условий. Поэтому попытки определения на основе косвенных характеристик конкретной цифры в виде расстояния до административного центра обречены на неудачу. При этом необходимо отметить, что указанный критерий не только не является четко определенным, но и в новой редакции Федерального закона не устанавливается «жестких» требований для его использования, поскольку он может и не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Определение термина «труднодоступная местность» в новой редакции Федерального закона не приводится. Использовать же аналогии с другими случаями и обстоятельствами довольно проблематично. Существуют мнения ряда экспертов, что можно использовать для целей этого закона перечень труднодоступных местностей, установленный при проведении выборов. Однако такая аналогия может быть подвергнута сомнению, поскольку выборы связаны с единовременным специальным актом, а организация местного самоуправления - с повседневной жизнью населения. И, естественно, состав и классификация территорий, которые являются для населения труднодоступными в повседневной жизни, могут значительно отличаться от состава территорий, которые классифицированы как труднодоступные для проведения выборов. Очевидно, что в состав труднодоступных местностей, используемых для установления границ муниципальных районов, должны включаться существенно большие территории, чем при проведении периодических выборов, исходя из конкретных местных условий каждого из субъектов Российской Федерации. И в этом случае установление перечня труднодоступных территорий будет находиться в компетенции субъекта Российской Федерации.

Анализ показывает, что некоторые сложности могут возникнуть при установлении границ территорий муниципальных образований первого уровня (сельских поселений и поселков) на основе критерия пешей доступности в субъектах Российской Федерации с низкой плотностью населения в Северных регионах страны, в Сибири и на Дальнем Востоке.

В этих регионах территории сельских округов (бывших сельсоветов) значительно превышают 0,314 тыс. кв. км. При такой площади геометрически минимальное расстояние (радиус круга) до административного центра от наиболее удаленных населенных пунктов составляет более 10 км. Поэтому критерий пешеходной доступности не может быть реализован ни при каких вариантах определения реальной скорости движения пешехода. Более того, в ряде таких территорий связи между населенными пунктами обеспечивались специальными средствами передвижения практически во все времена года (автомобильный транспорт, авиатранспорт и т. д.). На таких территориях возможно формирование нескольких «автономных» муниципальных образований в виде групп близко расположенных друг к другу сельских населенных пунктов либо отдельных населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется через сход граждан. При выборе такого варианта организации местного самоуправления в границах существующих сельских округов целесообразно сохранить за существующим сельским поселением, в котором расположен административный центр, статус муниципального образования, которое будет наделено рядом государственных полномочий субъекта Российской Федерации на межселенных территориях с увязкой их с полномочиями муниципального района.

Сложной является оценка определения границ муниципального образования и наделения его статусом городского округа или муниципального района, исходя из возможности исполнения им отдельных государственных полномочий. Поскольку границы муниципальных образований должны быть установлены до 1 января 2005 года, а федеральные законы о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, которыми органы местного самоуправления будут наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, будут приняты не раньше этого срока, то использовать этот критерий при определении границ муниципальных образований вряд ли удастся. В силу положений пункта 4 части 7 статьи 85 проекты указанных федеральных законов должны быть внесены в Государственную Думу Правительством Российской Федерации только к 1 января 2005 года. В отношении приведения в соответствие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального закона установлены еще более отдаленные сроки - до 1 ноября 2005 года.

Таким образом, наиболее реальным вариантом является оценка существующего положения дел в муниципалитетах и установление границ муниципальных образований и их статуса, исходя из исполняемых муниципалитетами государственных полномочий. Тем более что новой редакцией Федерального закона предписано, что городские поселения В большинстве случаев таковыми являются города и поселки республиканского, краевого и областного «подчинения». (городские населенные пункты), являвшиеся на день вступления в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона (8 октября 2003 года) муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля не были разграничены законом субъекта Российской Федерации с районом (уездом) как муниципальным образованием, с 1 января 2006 года будут «автоматически» наделены статусом городского округа в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона Для того чтобы существующие муниципальные образования были наделены статусом поселения, а не городского округа необходимо выдвижение инициативы о проведении голосования населения по вопросу наделения муниципалитета статусом поселения, назначение даты голосования представительным органом муниципального образования. И лишь в случае получения согласия населения на наделение муниципального образования статусом городского поселения субъектом Российской Федерации до 1 февраля 2005 года может быть принят соответствующий закон. В случае, если не получено согласие населения на подобное преобразование после 1 февраля 2005 года муниципальное образование «де-факто» считается городским округом, что должно быть подтверждено принятием соответствующего закона субъекта Российской Федерации.. Для того чтобы указанные муниципальные образования могли быть наделены не статусом городского округа, а статусом поселения, необходимо проведение голосования населения данного муниципального образования по вопросу изменения статуса и наделения его статусом городского поселения в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 и частью 3 статьи 24 новой редакции Федерального закона.

Исключением из общего правила являются закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Эти муниципальные образования на основании статей 80 и 81 новой редакции Федерального закона являются городскими округами.

Аналогичный подход, связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должны быть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и при установлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и при определении границ вновь образуемых муниципальных образований в административных территориальных границах районов, городов, сельских округов и поселков.

Оценку наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые сроки для определения границ муниципальных образований, также целесообразно провести на основе действующей территориальной структуры органов местной и государственной власти.

2.2. Текущие итоги реформирования в Иркутской области

Для решения вопросов, возникающих в ходе реализации нового Федерального Закона о местном самоуправлении в РФ губернатор Иркутской области своим распоряжением создал специальную межведомственную рабочую группу - Координационный совет по местному самоуправлению при Законодательном собрании Иркутской области. Это произошло 29 мая 2003 года. Главная цель создания новой организации - обеспечение развития местного самоуправления в Иркутской области. До этого времени единственным органом, представляющим на областном уровне интересы территорий, была Ассоциация мэров городов и районов. Теперь в обсуждении региональных проблем принимают участие депутаты городских и районных дум. В состав Совета вошли председатель ЗС и его заместитель, руководители комитетов и комиссий ЗС, депутаты представительных органов местного самоуправления.

Они будут определять новые схемы границ территорий, систему распределения собственности между муниципалитетами и субъектом РФ, порядок межбюджетных отношений, которые в сложившейся ситуации окажутся одним из краеугольных камней, на которых будет строиться новая система местного самоуправления. К работе будут подключены главы всех муниципальных образований, ассоциация мэров и другие специалисты. Это позволит избежать ошибок и учесть мнение территорий.

То, что сейчас в Иркутской области существует только один уровень власти, по мнению членов рабочей группы, в конечном счете, должно дать при решении встающих проблем положительный эффект: все-таки создавать новое много проще, чем полностью перестраивать старое. В сложившейся ситуации максимальные усилия следует приложить к тому, чтобы по возможности сохранить существующую схему муниципальных образований. Но здесь возникает ряд вопросов.

Согласно сегодняшним оценкам администрации области, в регионе существует три группы муниципальных образований: депрессивные, территории с негативными тенденциями и стабильно развивающиеся. Самая многочисленная - вторая группа, в нее входит большинство районов. К первой относятся город Черемхово, Балаганский, Мамско-Чуйский и Усть-Удинский районы. К третьей - крупные города Иркутск, Братск, Ангарск, Шелехов.

До конца 2004 года в Иркутской области должно быть закончено определение статуса и границ новых муниципальных образований, создающихся в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В регионе появится 396 муниципальных образований, из них 13 городских округов, 27 муниципальных районов, 62 городских и 294 сельских поселения.

В том, чтобы наделить статусом муниципального района существующие 23 районных муниципальных образования, специалисты не видят больших проблем. Но с существующими 14 городскими муниципальными образованиями возникают сложности, и подчас весьма значительные. Чтобы эти территории получили статус городского округа, в них не может входить более одного города или поселка городского типа. Как быть с Черемховским МО, имеющем в составе город Свирск, как быть Нижнеудинскому МО, в которое входит город Алзамай? Причем, если отделить эти города от их старших братьев, то выживать в одиночку им будет тяжко. Даже Шелеховскому МО трудно сохранить свою целостность, имея на своей территории поселок городского типа Большой Луг (4000 жителей). Проще всего было бы изменить статус населенного пункта, превратив поселок в село, но в регионе нет соответствующей законодательной базы, определяющей порядок такой процедуры.