Так и встают вопросы за вопросами, и ответы на них надо будет найти очень быстро, чтобы к концу года подготовить новые схемы границ территорий, а к концу следующего уже создать дееспособные органы власти в новых муниципальных образованиях.

Одним из приоритетных направлений в 2004 году в деятельности Законодательного собрания Иркутской области спикер ЗС Геннадий Истомин назвал подготовку к проведению муниципальной реформы в Приангарье.

В процессе подготовки законопроекта и ЗС, и губернатор области направляли отрицательные отзывы на закон и предлагали свои поправки к нему, однако они не были учтены федеральным законодателем. Спикер привел и примеры недоработок закона, например, до сих пор не внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, необходимые для наполнения бюджетов муниципальных образований. Неясно, каких расходов потребует определение границ новых муниципальных образований, подготовка квалифицированных кадров для местных администраций. Однако «Федеральный закон принят, и нам не остается ничего, кроме как исполнять его», - подытожил господин Истомин.

Реализация закона в Иркутской области будет проходить в несколько этапов. Уже в марте этого года выборы, которые пройдут в ряде муниципалитетов, будут проходить с учетом предстоящей реформы. В течение оставшегося года предстоит определить границы городских и сельских поселений и образовать городские округа. Границы муниципальных районов в целом будут совпадать с ныне существующими границами муниципальных образований. Хотя в некоторых случаях они могут быть изменены - например, неясно, будет отнесен поселок Плишкино к Иркутскому городскому округу или к муниципальному району, в который войдут поселения Иркутского сельского района. При решении этого вопроса будет учитываться мнение жителей населенных пунктов. Затем до осени 2005 года предстоит привести в соответствие с федеральными законами региональные положения о местном самоуправлении и сформировать органы МСУ на уровне поселений. Порядок формирования представительных органов МСУ должен быть определен на сходах местных жителей. Если же население не проявит инициативы, то будут образованы представительные органы первого созыва - своеобразные конвенты - которые и решат, каким быть местным думам. К 1 января 2006 года муниципалитеты получат в распоряжение всю предусмотренную законодательством собственность, и федеральный закон вступит в полную силу.

Новый закон жестко регламентирует организацию и полномочия органов местного самоуправления, увеличивая их ответственность перед федеральной властью и уменьшая перед населением. Тем самым закон существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи.

Так что теперь в Иркутской области необходимо ввести двухуровневую систему местного самоуправления, верхний уровень которой составят муниципальные районы и городские округа, а нижний - сельские и городские поселения.

Еще одним из новшеств, вводимых новой редакцией закона, является то, что теперь мэры муниципалитетов не смогут одновременно возглавлять и Думу, и исполнительную ветвь власти, как это было до сих пор. То есть либо глава территории представляет исполнительную власть, и тогда депутаты сами избирают себе главу, либо он возглавляет представительную ветвь власти, и тогда глава исполнительной ветви власти должен выбираться на конкурсной основе для работы по контракту на определенный срок и на определенных условиях. Также закон регламентирует и минимальное число депутатов представительных органов власти - пропорционально количеству населения той или иной территории.

В связи со всеми этими нововведениями на тех территориях, где выборы пройдут в течение 2004 года - а таких 24, - необходимо уже сейчас вносить соответствующие изменения в уставы муниципальных образований. Кроме того, до 1 ноября 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны привести в соответствие с требованиями федерального региональные законы и до 1 января 2006 года - уставы и другие региональные законы и нормативно-правовые акты. А в период до 1 ноября 2005 года необходимо провести выборы представительных органов и глав муниципальных образований в тех муниципальных образованиях Иркутской области, которые будут сформированы в 2004 году в основном на уровне поселений. Органы государственной власти области при разработке закона области о бюджете Иркутской области на 2005 год должны предусмотреть средства для финансирования проведения выборов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в создаваемых муниципалитетах.

Кроме того, необходимо сформировать новую систему межбюджетных отношений. В связи с этим депутаты с нетерпением ожидают запланированных на этот год Государственной Думой внесений изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ.

Отношение глав городов к новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно расценить как неоднозначное. Их мнения по состоянию на период с октября 2003 по май 2004 г. практически разделились поровну между одобряющими и не одобряющими новый закон (по 40%), при существенной доле занимающих нейтральную позицию (около 20%).

В значительной степени отношение городов к закону определяется прогнозом будущего статуса города в соответствии с законом. Больше оснований для недовольства у городов, опасающихся утратить свою самостоятельность, не получив статус городского округа. В основном это малые города. Большие и средние города настроены в целом более лояльно, за исключением больших городов, не являющихся центрами субъектов Федерации.

Проведенный автором дипломного проекта опрос депутатов и должностных лиц местного самоуправления на территории Иркутской области позволил сформулировать мнение о новом законе и связанных с ним реформах. 75% среди опрошенных представляют органы местного самоуправления малых городов. Обработав результаты опроса, мы составили три основных мнения: негативное, нейтральное и позитивное. Рассмотрим последовательно каждое из них.

Негативное мнение представлено нами в виде 23 тезисов:

1. Прямо не прописаны источники финансирования расходов, связанных с осуществлением полномочий. Не определены сроки внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, в связи с принятием нового закона.

2. Изменение границ сельских поселений и муниципальных районов нарушит устоявшиеся границы сельских округов и муниципальных районов. Сломает привычную структуру управления. Слабые в экономическом плане сельские поселения не смогут обеспечить выполнение п. 14. В большинстве таких поселений и районов отсутствует собственная доходная база для формирования бюджетов.

3. Дефицит бюджета муниципального образования, мелкие поселения нецелесообразно называть муниципальными образованиями, минимальная налоговая база не обеспечит мелкое дробление на муниципальные образования средствами для исполнения полномочий, не обеспечивается бюджет развития территории, недостаток квалифицированных кадров в сельских поселениях.

4. Пугает финансово-экономическая основа местного самоуправления.

5. Нет финансовой основы.

6. Не устраивают межбюджетные отношения, поправки в БК и НК.

7. Сельскому населению, которое в основе своей престарелые люди, трудно добраться до сельских округов.

8. Значительное удорожание системы управления (только по зарплате при текущих расходах на 22.4%). Увеличение расходов при отсутствии собственных доходов. Возврат к наличию в городе и городской, и районной администрации.

9. Значительно увеличится количество муниципальных служащих и депутатов различных представительных органов, а управляемость в сфере местного самоуправления значительно снизится.

10. Закон далек от реальности, не подкреплен финансами.

11. Без финансовых основ местного самоуправления, государственных нормативов - закон будет «мертворожденным дитем».

12. Данный закон не подкреплен финансовыми средствами; дефицит кадров муниципального уровня.

13. Сегодня практически все налоги с местного бюджета забирают в вышестоящие бюджеты. Денежных средств практически не остается на развитие района, хотя промышленные предприятия работают в районе.

14. Существенный недостаток нового закона заключается в раздроблении территории страны на более мелкие поселения, которые будут иметь свой самостоятельный бюджет. Сразу возникнет проблема формирования доходной части.

15. Основной недостаток закона применительно к положению малых городов: значительное удорожание всей системы муниципальной власти; создание окружной системы административной и финансовой паритетности, в результате чего малые города обречены на финансирование по остаточному принципу.

16. Есть опасения в том, что широкие полномочия местного самоуправления не будут обеспечены финансами.

17. Появляются следующие факторы риска: девальвация ценностей местного самоуправления; перестройка границ/передел муниципальной собственности, возникающий в результате появления муниципальных образований разного типа, может привести к снижению качества муниципальных услуг в связи с вероятностью конфликтов в отношении прав собственности; риск недоучета расходов администрации на осуществление государственных полномочий в силу невозможности оспорить методику расчета субвенций, закрепленную законом субъекта Федерации; риск утраты финансовой гибкости в силу невозможности отклонить передаваемые к осуществлению государственные полномочия; риск социально-политической неустойчивости в связи с нарушением устоявшейся территориальной организации местного сообщества.

18. Закон сырой, много противоречий, требует доработки.

19. Нет необходимости формировать представительные органы в сельских округах, население престарелое, разброс до 45 км. От центра района, проживает до 400-700 человек в центре сельского округа.

20. Закон не учитывает реальный кадровый потенциал населенных пунктов в сельской местности. При наличии огромной ответственности за состояние дел, прежде всего в сфере ЖКХ, полностью отсутствуют рычаги управления этим процессом, а также нет ясности, какими финансовыми ресурсами будут располагать органы местного самоуправления. Механизм отзыва плохо работающего главы работать не будет, а кто будет отвечать за страдания и проблемы населения - непонятно.

21. Нет финансовой основы для реализации этого закона.

22. Не решен основной вопрос: за счет каких средств будут существовать сельские поселения, нет четкого разделения полномочий между уровнями власти.

23. Законодательно оформленная ликвидация местного самоуправления.

Нейтральная оценка выражена в следующих трех утверждениях:

1. Из предметов ведения местного самоуправления исчезло комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, что принижает его роль и снимает ответственность органов местного самоуправления за социально-экономическое развитие.

2. Нет достаточных гарантий самостоятельности. Рамки влияния на финансовое обеспечение опять будут постоянно меняться на федеральном и региональном уровне. Плохая попытка перенять опыт западных стран - «винегрет опыта».

3. 2.5 ст. 60 противоречит 2.4 ст. 59

Позитивная оценка может быть представлена в виде следующих утверждений, которые не лишены, тем не менее, оговорок:

1. Закон хороший, но неясно, откуда средства на его финансирование.

2. Закон, по сравнению с проектом закона, дает широкое поле для законотворчества субъекта РФ, предполагает огромную работу по изменению уставов муниципальных образований в довольно короткий период времени; нет ясности финансово-экономической основы городов районного подчинения; низкая бюджетная обеспеченность и увеличение представительных органов местного самоуправления вступают в противоречие.

3. Власть приближается к народу, становится более суверенной и демократичной.

4. Местное самоуправление должно иметь собственные деньги, т.е. гарантированное финансирование.

5. При условии, что Закон будет действовать в полную силу и в полном объеме.

6. 1) Более четко определена компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления 2) Учтена практика применения ранее действовавшего закона. 3) Регламентирован порядок отзыва выборных должностных лиц и депутатов. 4) Определено достаточное время для приведения в соответствие подзаконных и локальных нормативных актов.

7. Непонятно, что будет с военно-учетными столами и работой по социальной защите населения - этого в законе нет.

8. 1)Проблема кадров; 2) Финансовые источники; 3)Местные налоги и сборы; 4) Малые населенные пункты; 5) Качественный состав представительного органа; 6) Разногласия между органами поселений и муниципального района.

9. Пока не ясны бюджетные основы, т.к. нет изменений в бюджетном кодексе. Вызывает опасение процесс установления границ поселений. Есть опасение, что чиновников станет много больше.

10. Закон будет иметь значение и влияние поэтапно через несколько лет.

11. Требуется немедленно принять поправки к Бюджетному и Налоговому кодексу.

12. Не прописан механизм надзора и контроля по исполнению данного Закона в области госзаказа. Все ложится на местную власть, а налоги и сборы почти полностью ушли на федеральный уровень.

13. Оценка позитивная, при условии достаточного финансирования.

14. Важно, что закон не только устанавливает принципы организации местного самоуправления, но и определяет полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

15. Необходима разработка механизма финансирования полномочий муниципального образования в полном объеме.

16. Чтобы произошли серьезные изменения нужно принять поправки к некоторым законодательным актам (налоговый, земельный кодексы и т.д.), только в этом случае местное самоуправление получит реальные властные полномочия для решения своих проблем.

Необходимость реформирования системы местного самоуправления в соответствии с новым Федеральным законом повлечет значительное увеличение числа муниципальных образований и в Иркутской области.[20] Что касается 23 существующих в Иркутской области районных муниципальных образований, то возможно и целесообразно наделение именно их статусом муниципального района и наделение в этих районах статусом поселений территорий в границах существующих сельских и поселковых администраций. Сложнее ситуация с наделением статусом городского округа существующих городских 14 муниципальных образований, так как для этого они должны иметь в наличии сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района (районов).[4] Принципы территориальной организации муниципальных образований в соответствии с законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. показаны на рис. 2.1.[15]

98

Рис. 2.1. Принципы территориальной организации муниципальных образований в Российской Федерации

В Приангарье на статус городских округов могут претендовать лишь несколько городов, таких как Иркутск, Ангарск, Усть-Илимск или Братск. Остальным, например, Нижнеудинску придется войти в состав городского поселения.

По словам председателя Координационного совета Геннадия Истомина, всего в Иркутской области будет создано 451 городское и сельское поселение (муниципальное образование). В каждом из них будут созданы свои представительные органы власти численностью от 7 до 35 человек в зависимости от количества жителей поселения. Глава муниципального образования будет либо избираться на выборах всеми жителями, либо депутатами местной думы. В отличие от существующего порядка вещей, он не сможет одновременно возглавлять и администрацию, и представительный орган.

Границы муниципальных образований в Иркутской области будут изменены. Новый Закон об основах МСУ вступит в силу с 1 января 2006 года, однако новая территориальная схема должна быть определена уже к началу 2005 года.

На первый взгляд, все кажется просто. Нужно взять результаты переписи населения, определить, где и какая численность населения, кому какой статус придать, - и определить новые границы. Но на самом деле это не так.

Первым делом встают самые главные вопросы: из чего будут создаваться местные бюджеты новых независимых муниципальных образований, на какие средства они будут существовать? А есть ли там инфраструктура, транспорт, связь? Как организовать деятельность местной администрации, провести выборы в представительные органы власти? А за этими вопросами встают другие, не менее головоломные.

17 ноября на второй сессии Законодательного собрания (ЗС) Иркутской области в окончательном чтении было принято 14 законопроектов о статусе и границах муниципальных образований (МО) региона. По словам начальника департамента по работе с представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления обладминистрации Александра Ведерникова, на сегодняшний день подготовлено еще 10 законопроектов по территориальному разделению области в рамках федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На сессии были приняты законопроекты о статусе и границах Слюдянского, Качугского, Братского, Заларинского, Катангского, Жигаловского, Усть-Удинского, Бодайбинского, Мамско-Чуйского, Ольхонского и Балаганского районов. Законы о приобретении статуса городского округа были приняты по городам Усть-Илимск, Братск и Тулун. В Братском районе было создано три новых сельских поселения, в Мамско-Чуйском - четыре межселенных территории Чуя, Садки, Рысья и Чайка, которые будут управляться районом.

Из 37 существующих в регионе МО в 15 зарегистрирована низкая плотность населения. Поэтому при определении их границ были несколько нарушены нормы пешей доступности, прописанные в федеральном законе (до 21 км). Из всех МО Иркутской области самым специфическим в этом смысле является Ольхонский район, в котором применить норму пешей доступности не удалось. Единственной территорией, где удалось полностью ее соблюсти, стал Балаганский район.

На территории Балаганского района Иркутской области образовано шесть сельских и одно городское поселение. В Бодайбинском районе - одно сельское и пять городских поселений. В Мамско-Чуйском - пять городских поселений и четыре межселенных территорий. В Усть-Удинском - 13 сельских и одно городское поселение. В Ольхонском - одно городское и три сельских поселения. В Жигаловском - 10 сельских и одно городское поселение. В Катангском - четыре сельских поселения. В Заларинском - 13 сельских и два городских поселения. В Братском - 24 сельских и одно городское поселение. В Качугском - 13 сельских и одно городское поселение. В Слюдянском - четыре сельских и четыре городских поселения.

В Иркутской области не так много населенных пунктов, прекративших свое существование, - отметил начальник департамента по работе с представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления Александр Ведерников. - Вопрос об их ликвидации был подробно проработан с главами муниципальных образований. Последний закон об упразднении территорий в нашем регионе принимался в 1984 году. В 2001 году в него была внесена поправка об упразднении одного населенного пункта.

В Вологодской области расположено 1 тыс. 625 населенных пунктов, прекративших свое существование, в Тверской области - 1 тыс. 411, Псковской - 1 тыс. 73, Ярославской - 1 тыс. 29. В Сибирском федеральном округе количество брошенных населенных пунктов гораздо меньше: в Новосибирской области - 43, в Красноярском крае - 31. Всего по России насчитывается 13 тыс. 86 населенных пунктов, в которых никто не проживает.

РАЗДЕЛ 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, УСТАНОВЛЕНИЮ СТАТУСА И ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Эффекты от реализации реформы для муниципальных образований

Реформа местного самоуправления позволяет решить несколько стратегических социально-экономических задач. Прежде всего, она касается основополагающих конституционных прав и свобод граждан. Создание реально действующей системы местного самоуправления и отделение ее от государственной власти реализуют базовый принцип демократии - непосредственное участие граждан в управлении обществом. Вписав надлежащим образом "демократию на местах" в общую систему государственного устройства, можно существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом заключается основная социально-политическая задача реформы.

Реформа местного самоуправления преследует несколько важнейших экономических целей. Во-первых, в настоящее время социальные статьи бюджета отражают обязательства перед гражданами государства, главным образом федерального центра. В существенной мере это относится к расходным статьям по ЖКХ и благоустройству территорий, здравоохранению, образованию, культуре, природоохранной деятельности и т.д., т.е. всему, что должно быть объектом управления на местном уровне. Финансирование местных расходов фактически происходит из одного источника - государственного бюджета, как бы он ни назывался - федеральный или региональный. Все изменения в межбюджетных отношениях пока сводились лишь к перекладыванию средств из одного государственного "кармана" в другой. Такое положение неизбежно порождает иждивенческое отношение на местах к социальным расходам. Местные власти стремятся получить как можно больше от вышестоящих инстанций, на которых фактически лежит вся ответственность по выполнению социальных обязательств государства. В отсутствии реальной финансовой базы заключается главное препятствие к развитию местного самоуправления, а ее создание является ключевой задачей.

Итак, на наш взгляд, реформа местного самоуправления позволит получить муниципальным образованиям три основных вида эффектов: социальный, экономический и финансовый.

Социальные расходы на местном уровне непосредственно связаны с интересами отдельных домохозяйств, которые поэтому должны непосредственно участвовать в их формировании и финансировании. В радикальном варианте реформы местного самоуправления необходимо ставить вопрос о коллективных обязательствах домохозяйств перед самими собой, что требует прежде всего реального разграничения и передела полномочий в налогово-бюджетной сфере. Только тогда будет возможно перенесение основной части социальных обязательств, подкрепленных дополнительными налоговыми полномочиями, с федерального и регионального уровней непосредственно на места.

Во-вторых, радикальной реформы местного самоуправления требует государственная стратегия экономического роста, направленная на создание благоприятных условий для предпринимательской активности в малом и среднем бизнесе. Как и процессы формирования социальных расходов, развитие бизнеса непосредственно касается интересов домохозяйств, поскольку создает рабочие места и дополнительные доходы для населения. Реформа местного самоуправления могла бы весомо дополнить давно назревшие шаги по радикальному снижению налоговой нагрузки и административного давления на бизнес.

Как известно, российская налогово-бюджетная система характеризуется огромным перекосом между социальными обязательствами государства и возможностями их ресурсного обеспечения. Многие законы, предусматривающие права граждан в социальной сфере, принимались еще в советские времена и отражали идеологические лозунги социализма. Социальное законотворчество продолжилось в рыночную эпоху, причем процесс формирования обещаний даже усилился из-за конкурентной борьбы политических партий и групп. По этой причине социальные обязательства государства принимались в основном на уровне федеральной представительной власти. Исполнение же многих принятых законов возлагалось на региональный и муниципальный уровни без должного финансового обеспечения.

К настоящему времени система социальных гарантий оказалась нежизнеспособной, и государство намерено отказаться от ряда невыполнимых обязательств. Многие из них открыто признаются нереализуемыми либо делегируются на местные уровни, что выглядит как перекладывание социальной ответственности. Чтобы этого не происходило, государству следует четко сформулировать свои обязательства перед населением, прежде всего вытекающие из статей Конституции РФ. По существу, речь должна идти о гарантиях для малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества в форме минимальных государственных стандартов потребления благ и услуг. Данные стандарты разрабатываются уже давно, но пока не находят должного применения.

Причина такого положения в том, что систему минимальных социальных стандартов трудно встроить в существующие бюджетные отношения, основанные на сметном принципе финансирования. Расходы привязываются к существующим объектам социальной сферы, а их конечными реципиентами является значительная часть населения. При этом у местных властей отсутствуют стимулы к экономии затрат и получению дополнительных доходов.

В рамках реформирования местного самоуправления минимальные стандарты должны разрабатываться на основе целевых социальных программ федерального или регионального значения. Нормы минимальных расходов могут учитывать региональную специфику и дифференцироваться по таким сферам, как ЖКХ или природоохранная деятельность. Важно, чтобы расходы в пределах стандартного уровня покрывались вышестоящими бюджетами только в рамках финансирования целевых программ. При этом стандартные расходы необходимо рассчитывать исходя из подушевого принципа, а не из привязки к социальным объектам. Финансирование данных объектов из вышестоящих бюджетов должно происходить, только если это предусмотрено целевой программой, и ограничиваться числом реальных пользователей.

В таком случае социальные обязательства местных властей сверх минимального стандарта будут обеспечиваться дополнительными налоговыми доходами, получаемыми на местах. Уровень качества и размеры предоставляемых социальных услуг окажутся напрямую зависимыми от полученных доходов. Если местные власти не в состоянии профинансировать расходы, не относящиеся к минимальному стандарту потребления (к примеру, уборку улиц, благоустройство территорий, содержание образовательных, воспитательных и культурных учреждений современного уровня), то это становится проблемой населения, избирающего и контролирующего местную власть, а не государственных органов.

Выше подчеркивалось, что социальные обязательства должны приниматься и финансироваться там же, где они реализуются, т.е. на местном уровне. В этом мы видим также путь решения проблем социального обеспечения, о которых правительство говорит много лет (например, отсутствие адресной направленности социальных программ в части пособий, выплат и льгот). На местном уровне проще разграничить обеспеченные и необеспеченные слои населения и проконтролировать выделение помощи только нуждающимся группам. Важно, чтобы права контроля в этой сфере делегировались в полной мере местным властям, иначе будет трудно избежать несогласованности различных направлений в области социального обеспечения.

Для реализации данного подхода необходимо предоставить местным образованиям права статусного выбора в виде следующей альтернативы. Либо они отказываются от дополнительных налоговых полномочий, переходя в разряд депрессивных образований, и финансируются сверху дотационным образом в рамках минимальных социальных стандартов. Либо же они берут на себя финансирование социальных расходов сверх стандартного уровня при условии предоставления дополнительных налоговых прав, т.е. налоговой автономии. При этом сам размер дополнительных социальных обязательств и соответствующий уровень налоговой нагрузки определяются на местном уровне.

Введение права выбора налоговой автономии создаст на местном уровне стимулы к выходу из “депрессивного” состояния. Иначе в принципе нельзя будет устранить мотивацию для необоснованного увеличения социальных расходов и создать стимулы к получению дополнительных доходов. В рамках налоговой автономии возможен реальный контроль снизу над расходами местных администраций, которые в существующих условиях плохо связаны с решением социальных задач.

Расширение налоговой автономии местных властей должно подчиняться жестким ограничениям. Для начала необходим законодательный запрет на налоговые новации, ограничивающие бизнес. Иначе местным властям, не имеющим большого опыта принятия самостоятельных решений, трудно будет подавить соблазн получения "быстрых и легких" денег с бизнеса. Такое недальновидное поведение, очень вероятное на начальных этапах реформы, подорвет стимулы к экономической деятельности и инвестициям.

Кроме того, опора на местное производство в качестве базы налогообложения не устранит причины крайней неравномерности в распределении налоговых доходов по территориям. Наоборот, скорее всего дифференциация между территориями и населенными пунктами по среднедушевым размерам бюджетных доходов усилится. Это, в свою очередь, сохранит необходимость в перераспределении доходов, а значит, принципиально нельзя будет устранить иждивенчество на местах. Возможен также и дополнительный отрицательный эффект: в результате налоговой конкуренции за денежные потоки между местными образованиями могут возникать "бюджетные дыры" в виде внутренних офшорных зон.

По этим причинам основную налоговую нагрузку на местном уровне должны нести непосредственные пользователи общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Это обеспеченные слои населения, определенные по понятным критериям (например, с пороговым душевым доходом выше среднего уровня). Выбирая тот или иной уровень налогообложения, эти социальные слои сами должны будут определить и проконтролировать уровень и качество социальных услуг. Основным принципом принятия решений в данном случае является участие в общественном выборе только тех домохозяйств, которые на равных правах финансируют общественные проекты. Такой механизм позволит уменьшить стимулы к "паразитическому" поведению домохозяйств. Именно в соотнесении прав выбора и финансового участия, на наш взгляд, заключается экономическая сущность системы местного самоуправления. Не имея реальных прав выбора, основанных на личном финансовом участии, население никогда не освободится от монопольной власти местных администраций.

Теперь изменится и состав консолидированного бюджета субъекта РФ, например бюджет Иркутской области представлен на рисунке 3.1).



98

Рисунок 3.1. Консолидированный бюджет Иркутской области

Для реализации налоговой автономии необходимо передать в распоряжение местных властей достаточные полномочия по доходам, позволяющие не только выполнять обязательства, но и обеспечивать условия для развития бизнеса. Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать, а за более низким уровнем закрепляются наиболее устойчивые источники доходов. Исходя из принципа самофинансирования социальных расходов в рамках налоговой автономии, таковыми для системы местного самоуправления представляются подоходный налог и налог с продаж.

Оба эти налога ложатся на непосредственных пользователей социальных благ, при этом налог с продаж косвенно охватывает недекларируемые доходы граждан. Поэтому его полная отмена с 1 января 2004 г. представляется нам преждевременной. Для проведения реформы местного самоуправления имело бы смысл пойти на снижение на 4-5% ставки НДС, допустив введение налога с продаж на местном уровне. Замена одного налога другим в данном случае вытекает из объективных трудностей администрирования НДС на муниципальном уровне. Таким образом, в ходе процессов реформирования не только местного самоуправления, но и социальной реформы меняется и структура налогообложения по уровням бюджетной системы (рисунок 3.2).

Рисунок 3.2. Количество налогов и сборов по уровням бюджетной системы, шт.

Компенсация снижения НДС введением близкого по экономической природе налога с продаж будет означать передачу налоговых полномочий с федерального уровня на места и должна сопровождаться переносом соответствующей части социальных обязательств (сверх минимальных стандартов).

Поэтому крайне важно, чтобы готовящееся межуровневое перераспределение бюджетной и налоговой нагрузки исходило прежде всего из целей реализации реформы местного самоуправления, а не диктовалось сиюминутными интересами фискальных властей. Если повышение социальных обязательств местных властей не будет сопровождаться адекватным увеличением их налоговых прав, то о налоговой автономии можно забыть. Допуская такую автономию, государство должно быть достаточно последовательным и не бояться свободы выбора на местах. Данный подход подразумевает достаточно широкие возможности налогового законотворчества на местах (включая даже некоторые экзотические формы и методы налогообложения домохозяйств), коль скоро это происходит в рамках самоуправления и не затрагивает бизнес.

Для реализации налоговых автономий и гарантии прав граждан необходимо создание страхового механизма, соответствующего вертикали власти, в котором роль страховщика "последней инстанции" отводится федеральному центру. При этом возможен временный возврат определенных социальных обязательств верхнему эшелону власти с изъятием соответствующих налоговых прав конкретных властей на местах и с переходом образования в ранг депрессивного. Такое отчуждение полномочий (с введением временных администраций) должно происходить в исключительных и четко определенных случаях, когда местные власти оказываются неспособны к самостоятельной финансовой деятельности.

Для успеха реформы местного самоуправления крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами. Иначе пропадут стимулы к эффективному налоговому администрированию на местах, а вся ответственность за налоговую политику в конечном итоге будет переложена на федеральный центр.

Инициатива по созданию и поддержанию учреждений местной социальной инфраструктуры также должна быть передана на местный уровень. Вопросы о строительстве новых объектов в сфере образования, здравоохранения, дорог, средств связи и т.д. могут решаться непосредственно общим собранием граждан территории или их представителями в процессе бюджетного планирования. Финансирование таких проектов (помимо текущих налоговых доходов) требует дополнительных средств, которые целесообразно привлекать на рыночной основе через систему муниципальных займов. Данная система в России еще не восстановилась после кризиса 1998 г., причем львиная доля выпущенных муниципальных бумаг пока еще приходится на крупнейшие города. Это, однако, не препятствует распространению практики муниципальных займов на более мелкие территориальные образования. Реформы местного самоуправления создадут необходимые предпосылки для эмиссионной деятельности территорий, городов и населенных пунктов независимо от их масштаба.

Для финансирования капитальных затрат социальной сферы на местном уровне необходимо создать кредитный механизм, аналогичный ипотеке. Главное условие для участия того или иного местного образования в такой системе - обладание статусом налоговой автономии. Само собой разумеется, что депрессивные образования должны быть лишены прав финансовой деятельности.

Андеррайтерами муниципальных займов смогут стать коммерческие и инвестиционные банки, причем возможны различные формы залогового механизма.

Во-первых, это сохранение залогового контроля кредиторов над объектом инвестирования до полного погашения займа. Данная схема аналогична ипотеке и может применяться, если займы имеют целевую направленность. Вообще говоря, маловероятно, что коммерческие финансовые институты станут давать деньги муниципалитетам не под конкретные проекты. В случае дефолта по займу объект может полностью переходить в собственность кредитора - в этом муниципальные займы даже имеют некоторое преимущество по сравнению, например, с суверенными долгами.

Во-вторых, муниципальные займы могут обеспечиваться кассовыми потоками, приносимыми объектами кредитования, если последние осуществляют коммерческую деятельность (платные учреждения здравоохранения, образования, культуры, аэропорты, вокзалы и другие объекты инфраструктуры).

В-третьих, важным стимулом, противодействующим объявлению дефолта по муниципальному займу, является угроза потери заемщиком статуса налоговой автономии до полного погашения задолженности. Потеря такого статуса автоматически влечет невозможность новых заимствований и реализации любых финансовых проектов на территории.

При такой системе залоговых отношений рыночные механизмы кредитования смогут охватить широкий круг потенциальных участников. Конечно, требуется дальнейшее развитие рыночной инфраструктуры в регионах, создание необходимой правовой базы, но не это служит существенным препятствием. Важнее развитие спроса и предложения на рынке муниципальных займов, что обусловлено прежде всего правильной финансовой организацией реформы местного самоуправления. Заметный рост интереса участников российского финансового рынка к зарождающейся ипотечной системе только подтверждает это.

Важно, чтобы система муниципальных займов не опиралась на государственные гарантии. Они, конечно, могут привлечь спекулятивные деньги и позволят быстро создать ликвидные рынки муниципальных облигаций. Но это в конечном счете приведет к переносу финансовых рисков и налоговой нагрузки на федеральный или региональный уровень, усилив на местах отрицательные стимулы к принятию и финансированию рискованных и экономически необоснованных проектов.

Финансовая поддержка муниципалитетов вышестоящими уровнями допустима, но она не должна выходить за рамки заданных стандартных требований. При нормальном развитии реформы она сведется лишь к выкупу в необходимых случаях муниципальных займов. Поэтому главная организационная задача на данный момент заключается в создании финансового механизма их поддержки. Для этого по аналогии с механизмом ипотечного жилищного кредитования может быть создано специальное федеральное агентство для выкупа муниципальных займов.

3.2. Установление новых границ и статуса муниципального образовании на примере г.Свирск

В октябре 2003 года был принят новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которым, два города не могут находиться в рамках одного муниципального образования. Города Свирск и Черемхово, находящиеся на расстоянии 30 км, были объединены в одно муниципальное образование в 1997 году из-за промышленного кризиса в Свирске. По новому закону города должны быть либо разделены, либо один из них станет микрорайоном другого.

В Черемховском муниципальном образовании можно создать городской округ на базе Черемхово, Свирск ввести в состав Черемховского района в качестве городского или сельского поселения. А можно и Свирск объявить городским округом. Но такие решения принимаются не органами представительной и исполнительной власти, а населением.

Летом 2004 года общественные организации «Совет женщин» и «Совет пенсионеров» Свирска обратились с письмом к губернатору области, в котором выступили за отделение от Черемхово. Инициаторы считают, что город не должен становиться микрорайоном. Однако заместитель мэра Черемхово Игорь Жук считает, что Свирск по-прежнему не готов к самостоятельности. По его словам, в 2003 году от предприятий города в консолидированный бюджет муниципального образования «поступило 29 млн. руб., а выделено на нужды города более 111 млн.». Сторонники разделения в свою очередь утверждают, что промышленность в Свирске сейчас на подъеме, и, что к Черемхово город был присоединен насильно - вопрос об объединении в 1997 году был решен «в кулуарах администрации Черемхово.

Широко высказывается мнение о том, что отделение пойдет на пользу обоим городам: Черемхово освободится от дополнительных бюджетных затрат, а Свирск получит самостоятельность, так как он «по всем признакам инфраструктуры» имеет на это право.

Референдумы по вопросу изменения границ муниципальных образований (МО) в Черемхово, Свирске, Нижнеудинске, Алзамае, Тайшете и Бирюсинске, намеченные на 10 октября, не состоялись. Причина - недостаточная явка избирателей. Согласно федеральному законодательству, в референдуме должно участвовать не менее 50% совершеннолетних жителей территории.

Помимо Черемховского, в состав Нижнеудинского и Тайшетского МО входят по два города, что не соответствует федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Жителям Черемхово, Свирска, Нижнеудинска, Алзамая, Тайшета и Бирюсинска было предложено определить статус - городской округ или городское поселение - и границы своих будущих МО. Такие решения могут приниматься только на всенародном референдуме. В Черемховском районе к урнам пришло 32,35% граждан, имеющих права голоса, в Тайшетском - 39,78%, в Нижнеудинском районе - 34,72%. В связи с недостаточной явкой населения референдумы признаны несостоявшимися.

В новой редакции Федерального закона не дается определения вновь образуемых В новой редакции Федерального закона употребляется понятие «не вновь образуемые», а «вновь образованные» муниципальные образования. муниципальных образований. Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь на существенных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории:

1. существующие муниципальные образования:

2. вновь образуемые муниципальные образования.

В новой редакции Федерального закона с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны два различных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновь образуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования, к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новой редакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, как то, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Анализ положений части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона показывает, что вновь образуемые муниципальные образования первого уровня возникают при наделении законом субъекта Российской Федерации городских и сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских или сельских поселений. То есть к этому случаю относятся городские и сельские населенные пункты субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. Новая редакция Федерального закона связывает понятие вновь образуемые муниципальные образования с такими территориями, на которых полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления до принятия новой редакции Федерального закона и проведения выборов в органы местного самоуправления двух уровней, в порядке установленном законом, осуществляли и будут осуществлять (до 1 января 2006 года) иные органы и должностные лица. Исходя из этого положения, части 4 статьи 85 Переходных положений, к вновь образуемым муниципальным образованиям будут относиться так же муниципальные районы, образуемые на уровне административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов, поселков, малых городов, а на уровне районов и крупных городов действовали территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при определении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальных образований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальные образования в этом случае - это муниципальные образования либо первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектах Российской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.

Все остальные муниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ и преобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения, изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальными образованиями (хотя в части 10 и 11 статьи 85 новой редакции Федерального закона они и названы как вновь образуемые).

Такие муниципальные образования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшие в результате преобразования или изменения границ действующих муниципальных образований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличаться также и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решать вопросы о правопреемственности.

Таким образом, если город Свирск станет самостоятельным муниципальным образованием, т.е. выйдет из состава Черемховского муниципального образования, его можно будет определить как муниципальное образование, возникшие в результате изменения границ действующих муниципальных образований.

По нашему мнению, Свирск имеет все шансы получить статус городского поселения. В пользу этого предположения можно привести данные о социально-экономическом состоянии и перспективах развития.

Город Свирск расположен на юго-востоке средне-сибирского плоскогорья, в ста двадцати километрах севернее Иркутска на левом берегу Братского водохранилища. Занимаемая территория (включая микрорайон Березовый) - 2134 га.

Численность постоянно проживающего населения в г. Свирске на 01.01.2004 года составляет 17600 человек из них:

- мужчины - 5544;

- женщины - 7900;

- дети - 4156;

- пенсионеры - 5010;

- трудовые ресурсы - 7640 или 43,4% населения.

Сопоставим эти цифры с показателями 1998 года. На 01.01.1999 года численность населения составляла 19342 человека (т.е. была больше на 9,8%), в том числе:

- моложе трудоспособного возраста было 3948 человек или 20,4%,

- трудоспособного возраста - 12393 человека (или 64% населения, в 1998 году этот показатель составлял 43,4%);

- старше трудоспособного возраста 3001 человек (или 15,5%). Таким образом, можно сказать, что количество пенсионеров на сегодняшний день увеличилось на 64%.

На территории работают 16 промышленных предприятий, 2 предприятия транспорта, 3 предприятия связи, 5 предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Перечень наиболее крупных промышленных предприятий, расположенных на территории Свирска:

- ООО «ТМ Байкал»;

- ЗАО «Востстибаккумулятор»;

- ЗАО «Актех-Байкал»;

- ОАО «Автоспецресурс»;

- ООО «Свирский аккумуляторный завод-5»;

- ООО «Свирский ремонтно-механический завод»;

- ООО «Аккумуляторные технологии»;

- ООО «Машиностроитель».

Производство продукции предприятиями всех форм собственности за 2003 год составило 122% к аналогичному показателю 2002 года. По удельному весу, участвующих в производстве отраслей, объем произведенной продукции распределился следующим образом:

- деревообрабатывающая промышленность 75%;

- аккумуляторное производство - 17,4%;

- машиностроение и металлообработка - 4,3%;

- теплоэнергетика - 3,3%.

За 2003 год среднесписочная численность работающих в отраслях экономики г.Свирска составила 4309 человек, что на 8% ниже аналогичного показателя за 2002 год.

В связи с высвобождением работников уровень зарегистрированной безработицы на 01.01.2004 составил 7,08% (515 человек), что на 18% и 54% выше аналогичного показателя на 01.01.03 и 01.01.02 соответственно.

Средняя заработная плата по всем отраслям экономки возросла на 31% по сравнению с аналогичным показателем 2002 года и составила 4353 рубля.

За 2003 год поступило налоговых и других платежей в местный бюджет на 23% больше аналогичного показателя 2002 года.

Удельный вес отраслей экономики в общих поступлениях выглядит следующим образом:

- деревообрабатывающая промышленность - 62%;

- аккумуляторное производство - 23%;

- прочие - 15%.

По состоянию на 01.01.2004 г.Свирск имеет в своем активе 370,9 тыс.кв.м жилья (включая частный сектор). Обеспеченность населения жильем составляет 20,7 кв.м. общей площади на 1 человека.

Жилищный фонд г.Свирска, находящийся в муниципальной собственности, составляет 217 домов общей площадью (без лестничных клеток) 216020,5 кв.м.

Сеть учреждений социальной сферы г.Свирска полностью обеспечивает потребность населения и представлена следующими учреждениями:

- общеобразовательных школ - 7;

- дошкольных учреждений - 5;

- учреждений дополнительного образования - 3;

- средне-специальных учебных заведений - 2;

- учреждений культуры - 7;

- библиотек - 2;

- стадионов - 1;

- медицинских лечебных учреждений - 1.

По состоянию на 01.01.2004 года в г.Свирск сеть торговли и общественного питания представлена следующими предприятиями: магазинов -58, павильонов - 9, киосков - 6, отделов - 67, рынок (на 42 торговых места) - 1, предприятий общественного питания (204 посадочных места) - 5.

Торговая площадь составляет - 2901,01 кв.м. в том числе торговля продовольственными товарами - 1561,79 кв.м.; торговля промышленными товарами - 1233,42 кв.м.; смешанными товарами - 105,8 кв.м.

В 2003 году в городе было открыто 16 предприятий торговли, в том числе 6 магазинов, 2 павильона и 8 отделов.

В 2003 году в г.Свирск осуществляли деятельность 155 частных предпринимателя, в том числе 19 осуществляли бытовое обслуживание.

3.3. Рекомендации по разработке нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального образования г.Свирск

В Федеральном Законе сделана попытка чрезвычайно жесткой и детальной регламентации структуры, состава и порядка формирования органов МСУ; не затрагивая вопрос целесообразности подобного, жестко единообразного подхода, отметим лишь, что сомнение вызывает и законность, точнее говоря - конституционность этого подхода.

Это определяется двумя соображениями:

- в соответствии с Конституцией РФ структура органов МСУ устанавливается населением самостоятельно (ст. 131), ряд положений главы VI (ст. ст. 34-37) проекта Закона существенно ограничивают это конституционное право (свободу выбора), поскольку, во-первых, - устанавливают возможность выбора лишь между двумя моделями (хотя практике известно достаточно большое разнообразие структур органов МСУ); во-вторых, безальтернативно предписывают обязательное создание целого ряда органов МСУ - наряду с представительным органом это и глава МО, и местная администрация; в-третьих, устанавливают минимальное количество депутатов в представительных органах муниципальных образований;

- организация МСУ отнесена Конституцией РФ к предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ. Данное положение, как представляется, нередко нарушается проектом Закона, который по степени детализации регламентирования выходит за пределы установления общих принципов (как того требует Конституция РФ и ст. 5 проекта Закона) - см. к примеру, нормы ст. ст. 11, 27, другие; особенно характерно это именно для главы VI, определяющей структуру и порядок формирования органов МСУ. Полномочия субъектов РФ, а также самих муниципальных образований в части регулирования отношений в сфере МСУ существенно сужены.