Конституционные суды в субъектах Российской Федерации

Вероятно, правы ученые, полагающие, что федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Она может быть исчерпывающе и развернуто воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта Федерации вопрос о толковании компетенции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан суду.

В связи с этим возникла проблема, может ли конституционный (уставный) суд субъекта Федерации быть наделен правом рассматривать и другие вопросы или его компетенция должна ограничиваться лишь теми полномочиями, которые названы в федеральном конституционном законе. Представляется, что определенная этим законом компетенция не ограничивает объем полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта (ст.73 Конституции РФ) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. К таким вопросам относятся: контроль за решением законодательного собрания о назначении референдума или проверке соблюдения конституционных требований для назначения референдума; защите конституции (устава) от нарушения ее должностными лицами субъекта Федерации и т.п. В будущем не исключено участие конституционных и уставных судов в той или иной мере в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Очевидно, что ряд полномочий некоторых действующих конституционных судов является вторжением либо в компетенцию Российской Федерации, либо судов общей юрисдикции. Например, дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов и других нормативных актов и международных договоров России; о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти. Естественно, что в этой части законы субъектов Федерации как противоречащие федеральному конституционному закону не могут действовать. Именно в таком аспекте и должна определяться компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации в случае противоречия его закона Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ. //"Журнал российского права".2001 г. N 12..

Эффективность деятельности конституционного (уставного) суда предопределяется во многом кругом субъектов, обладающих правом обращения в него. В ныне действующих региональных законах в этом вопросе имеются существенные различия. Они предопределяются конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, формой правления (президентской или парламентской), структурой законодательного собрания, численностью депутатского корпуса, системой организации власти и управления на уровне районов и городов, наличием некоторых специфических институтов в республиках и областях (например, уполномоченных по правам человека). Но практика показывает, что там, где депутаты индивидуально наделены правом обращения в суд, а также имеет такое право прокурор субъекта, а при конкретном нормоконтроле - граждане, интенсивность работы достаточно высока. Например, депутаты Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) в течение 1992 - 1998 гг. двадцать четыре раза обращались в Конституционный суд Республики, что составило половину дел, рассмотренных за этот период по существу. По состоянию на 1 января 1999 г. по инициативе прокуроров республик рассмотрено каждое десятое дело в конституционных (уставных) судах. В 1994 - 1998 гг. конституционными судами Башкортостана, Бурятии, Дагестана, Карелии, Коми, Саха (Якутии), Уставным судом Свердловской области рассмотрено более трех десятков дел по жалобам граждан, их объединений и запросам судов. Почти в половине решений, принятых конституционными (уставными) судами, содержатся выводы о неконституционности обжалуемых законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, которыми нарушались избирательные, трудовые права граждан, права частной собственности, социального обеспечения, налогообложения и другие, гарантированные Конституцией.

Целесообразно , в будущих законах о конституционных (уставных) судах, а при необходимости и в конституциях (уставах) предусмотреть широкий круг субъектов обращения в названные суды по делам абстрактного нормоконтроля, а также права граждан и их объединений обращаться с жалобой о проверке конституционности регионального закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Реализация этой рекомендации позволит найти конституционным (уставным) судам достаточно широкую "нишу" для самостоятельной деятельности Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения. //"Российская юстиция". 2000 г. N 4.

.

Конституционные суды рассматривают дела, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы и споры. Анализ законодательства республик Северного Кавказа позволяет утверждать, правда, с некоторыми оговорками, что они не вправе рассматривать политические вопросы, а также все, что связано с компетенцией других органов и судов общей юрисдикции. Они не могут рассматривать и дела, относящиеся к компетенции КС РФ, хотя на это прямо и не указывается в большинстве законов республик о конституционных судах. С учетом уже предложенных в научной и специальной литературе моделей классификации предметной компетенции Конституционного суда можно выделить следующие полномочия специализированных органов конституционной юстиции республик Северного Кавказа:

1) контроль за конституционностью правовых актов республики, ее договора с РФ и другими субъектами Федерации, а также международных договоров;

2) официальное толкование конституции республики;

3) разрешение споров о компетенции между органами государственной власти республики; между ними и органами местного самоуправления; между органами местного самоуправления;

4) защита конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и запросам судов о неконституционности закона республики, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

5) контроль за решением парламента о назначении референдума (Кабардино-Балкария);

6) контроль за конституционностью политических партий и иных общественных объединений (Ингушетия); разрешение конституционно-правовых споров между общественными организациями и государственными органами;

7) защита конституции республики от нарушения ее высшими должностными лицами, а в некоторых случаях - другими должностными лицами и судьями; участие в процедуре подтверждения стойкой неспособности президента по состоянию здоровья выполнять свои функции;

8) защита конституции от нарушения ее парламентом республики путем дачи заключения, служащего основанием для решения вопроса о роспуске парламента (Ингушетия, Кабардино-Балкария);

9) дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных актов и международных договоров республики, о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти и управления (Дагестан);

10) участие в законодательном процессе республики (осуществление права на законодательную инициативу);

11) иные полномочия, предусмотренные конституцией и законами субъектов РФ (участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом республики, право направлять послания законодательному органу, принимать регламент).

Естественно, что не все названные полномочия тот или иной конституционный суд осуществляет в полном объеме. Конкретная компетенция каждого специализированного органа конституционного контроля значительно yже и беднее обобщенной компетенции подобных органов всех республик Северного Кавказа. Последняя насчитывает более двадцати полномочий, которые нами условно сведены в одиннадцать групп, а суд или иной орган конституционного контроля обычно обладает не более чем шестью-семью полномочиями. Почти всем судебным органам конституционного контроля этих республик свойственны первые четыре группы полномочий в приведенном нами перечне, а также право законодательной инициативы. Остальные полномочия имеют факультативный характер и присущи лишь конституционным судам отдельных республик.

В полномочиях органов конституционного правосудия много различий, нюансов. Это обусловлено особенностями статуса республики, политической, экономической и национальной спецификой ее развития, влиянием президентской или парламентской модели государственного устройства, степенью развитости системы "сдержек и противовесов" в разделении власти. Сейчас по региональному законодательству с точки зрения организации и компетенции существуют три вида специализированных органов конституционного контроля:

1) сложившиеся под влиянием доктрины комитетов конституционного надзора (Республика Северная Осетия - Алания до 2000 г. Поправками к Конституции Республики от 19 июля 2000 года Комитет конституционного надзора был преобразован в Конституционный суд);

2) сложившиеся под влиянием прежнего Закона РСФСР от 12 июля 1991 года "О Конституционном Суде РСФСР" (Дагестан, Кабардино-Балкария);

3) сложившиеся под влиянием Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (Адыгея) Овсепян Ж.И. Конституционные суды в республиках в составе РФ // Государственность и право республик в составе РФ: Материалы научно-практической конференции в Нальчике. Ростов-н/Д, 1996..

Органы конституционного правосудия республик Северного Кавказа, защищая свои конституции, должны одновременно защищать и федеральную Конституцию. В качестве примера можно привести решение Конституционного суда Республики Дагестан о проверке конституционности Постановления Совета министров Республики "О контрактной форме найма руководителей и специалистов органов государственного управления, объединений, предприятий, организаций и учреждений Дагестанской ССР" от 10 февраля 1992 года, которым названный акт был признан неконституционным, так как противоречил положениям Конституции Российской Федерации о разграничении полномочий в сфере регулирования трудовых отношений Мамаев Р.Б. Становление органов конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа. // "Журнал российского права".2002 г. N 2..

В ч.2 ст.118 Конституции РФ определены процессуальные формы, в которых действует судебная система России. Их четыре: конституционное, гражданское, уголовное и административное судопроизводство. Сама Конституция определяет только три федеральных органа судебной власти. Однако согласно ч.3 ст.118 Конституции РФ наша судебная система устанавливается Конституцией и федеральными конституционными законами. Эти положения получили развитие в абз.3 ч.3 ст.4 и ст.26 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", где сказано, что кроме уже существующих судебных органов могут быть сформированы специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, учреждаемые федеральным конституционным законом.

В настоящее время обсуждаются различные варианты оформления административной юстиции. Возникает опасность пересечения компетенции Конституционного Суда (и конституционных (уставных) судов) со сферой компетенции административных судов. Применительно к вопросу разграничения подведомственности дел между конституционными и иными судами хотелось бы отметить особенности конституционного (уставного) судопроизводства. Представляется, что конституционное судопроизводство является не правоприменительной деятельностью в собственном смысле этого слова, а больше связано с анализом, творчеством при осуществлении конституционного контроля. Не случайно большинство решений соответствующих судов содержат правовые позиции, а иногда и новые нормы права. Признавая приоритет конституционных норм, конституционные суды в своей деятельности постоянно обращаются к анализу зарубежного законодательства, международных норм, проверяют конституционность закона "с учетом смысла, придаваемого ему судебной практикой". Особенностью конституционного судопроизводства также является то, что эти суды вправе признать акт недействительным, что влечет его полную отмену, в то время как иные суды вправе лишь признавать акт недействующим, что означает прекращение его действия лишь для конкретного случая.

В административном порядке должны рассматриваться только те акты, которые стоят ниже закона. Следует иметь в виду, что административным судам предоставлено право рассматривать вопрос о соответствии законов субъектов Федерации вышестоящим актам. В этой части, как и в рамках проверки нормативных актов региональных органов и органов местного самоуправления, имеется общая сфера компетенции с органами конституционного (уставного) контроля.

Проблема разграничения между судами компетенции о вопросах неконституционности или незаконности нормативных актов, их неприменения по мотивам несоответствия Конституции РФ, федеральным законам или иным, имеющим большую юридическую силу нормативным актам, остается достаточно острой. Это связано с тем, что оспаривание юридической силы некоторых нормативных актов может быть предметом рассмотрения не только в Конституционном Суде, но и в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и, возможно, в административных судах. Представляется, что полномочия органов административной юстиции должны быть обозначены жестче Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ. //"Журнал российского права".2001 г. N 12..

Конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации развиваются достаточно сложно. Одна из проблем медленного их формирования, в частности, состоит в разграничении компетенции с судами общей юрисдикции. Действующее законодательство не разрешает проблему взаимоотношений конституционного (уставного) и общего правосудия. Более того, в ряде случаев наделяет суды разных систем "конкурирующей" компетенцией. В частности, в настоящее время все судебные органы наделены полномочиями по осуществлению нормоконтроля, а именно защиты прав от любых противоправных решений как нормативного, так и ненормативного характера. В связи с этим следует более четко определить подведомственность дел судам различных систем. Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к данной проблеме. Основываясь на его решениях, следует отграничить взаимоотношения органов конституционной юрисдикции и иных судов с учетом следующих положений. Конституционный Суд осуществляет конституционный контроль за нормативными актами органов государственной власти Федерации и ее субъектов, конституционные (уставные) суды осуществляют нормоконтроль в сфере соответствия нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления. Следовательно, акты, не подпадающие под проверку конституционных (уставных) судов, проверяются на предмет их законности судами общей или арбитражной юрисдикции. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, и особенно это касается судов, функционирующих на территории субъектов Федерации. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе рассматривать конституционные, а также публично-правовые споры, которые отнесены законами субъектов к полномочиям конституционных (уставных) судов (если только они не отнесены к полномочиям общих и арбитражных судов федеральным законодателем). Итак, признавать нормативные акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления не соответствующими конституциям (уставам) субъектов - прерогатива органов конституционного (уставного) судопроизводства.

Представляется не совсем обоснованным подход к решению проблемы взаимоотношений между различными судами В. Кряжкова и Ю. Старилова. Они предлагают разграничить сферы юрисдикции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов так: "в тех субъектах Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления; в тех субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда" Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С.19..

Суды общей, арбитражной юрисдикции, суды, осуществляющие административное судопроизводство, рассматривающие вопросы о законности нормативных и ненормативных актов, должны осуществлять лишь конкретный нормоконтроль, защищая права и законные интересы, восстанавливая нарушенные права конкретных лиц. Абстрактный нормоконтроль вправе осуществлять лишь Конституционный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Правда, в постановлении от 16 июня 1998 г. Конституционный Суд РФ указал, что законодатель вправе в соответствии с Конституцией РФ специально предусмотреть право судов общей юрисдикции и арбитражных судов осуществлять абстрактный нормоконтроль в порядке административного судопроизводства, но только в отношении актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ. Данное положение, к сожалению, не придает четкости взаимоотношениям различных судов.

Следует согласиться, что Конституция РФ непосредственно не предусматривает полномочие судов общей юрисдикции рассматривать дела о проверке соответствия закона субъекта федеральному закону - вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела - и принимать решения, которые влекут правовые последствия, связанные с лишением закона субъекта Федерации юридической силы (постановление от 11 апреля 2000 г.). Однако суды общей юрисдикции, гарантирующие верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, вправе проверять соответствие федеральному закону законов субъектов Федерации, если только при этом не затрагивается вопрос о конституционности акта. Причем федеральным конституционным законом может быть предусмотрено подобное полномочие судов общей юрисдикции не в связи с рассмотрением какого-либо иного дела. Но проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства. Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал за судами общей юрисдикции право подтверждать недействительность законов субъекта Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом РФ Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами. //"Российская юстиция".2002 г. N 12..

Перспектива на долговременное функционирование конституционных (уставных) судов зависит главным образом от урегулирования их отношений с судами общей юрисдикции. Эта проблема фактически ставит на второй план отношения: "Конституционный Суд РФ - конституционные (уставные) суды субъектов Федерации".

Действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент "конкуренции" в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства. Региональное же законодательство развивается по пути регулирования участия судов в разрешении конституционных споров.

Следует полагать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" (ч.1 ст.27) и правовых позициях Конституционного Суда РФ, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года)" //

Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 1997 г. N 20, ст. 2383 и 16 июня 1998 г., согласно которым:

- суды общей юрисдикции на территории субъекта Федерации не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления, давать толкование конституций (уставов), если региональным законом они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда и последний осуществляет свою деятельность;

- конституционные (уставные) суды помимо перечисленных полномочий вправе рассматривать и другие публично-правовые вопросы и споры, не отнесенные федеральным законом к ведению судов общей юрисдикции;

- из статьи 76 Конституции РФ не вытекает правомочия федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). По смыслу ст.ст.5 (ч.2), 73 и 118 Конституции РФ это разрешено лишь органам конституционного судопроизводства, если такое их правоприменение предусматривается конституциями (уставами).

Анализ действующих законов о конституционных и уставных судах (принятых как до 1 января 1997 г. времени введения в действие названного Федерального конституционного закона, так и после этой даты) показывает, что в большинстве субъектов Федерации полномочия этих судов по толкованию конституций и уставов имеют самостоятельное значение, которое выражается в специальном официальном и общеобязательном характере их разъяснений. Важно отметить, что эти полномочия закреплены не только в законах о судах, а, прежде всего, в самих конституциях и уставах регионов.

Более того, во многих субъектах Российской Федерации толкование региональных конституций (уставов) является исключительной компетенцией этих судов. Лишь в Тюменской области правом толкования наделены Уставный Суд и областная Дума. И поскольку Законом об Уставном Суде области не установлена обязательность решений Суда для всех органов государственной власти, возможно возникновение коллизий, когда Уставный Суд и областная Дума дадут различное толкование одной и той же нормы.

Правом обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.

Но в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Ханты-Мансийском автономного округе, Иркутской и Свердловской областях такое право предоставлено и органам местного самоуправления. В Башкортостане, Иркутской и Свердловской областях верховному (областному) суду, арбитражному суду и прокурору субъекта Федерации, а в Свердловской области, кроме того, уполномоченному по правам человека, федеральным судам в связи с рассматриваемым ими делами и нотариальной палате в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения. //"Российская юстиция". 2000 г. N 4..

Толкование конституции или устава конституционный (уставный) суд осуществляет в рамках особой процедуры. В ряде регионов определены правила допустимости запроса и пределы толкования.

Так, запрос о толковании Конституции Республики Башкортостан допустим, если обнаружилась неопределенность в понимании Конституции, которая может привести к неконституционному осуществлению полномочий органами государственной власти Республики или к принятию законов, не соответствующих Конституции. В Законе определены и пределы толкования Конституции. При этом установлено, что толкованию подлежат лишь те нормы, которые содержат права и обязанности государственных органов власти, органов местной власти и их должностных лиц. Другие понятия, содержащиеся в Конституции, толкованию не подлежат, кроме случаев, когда выяснение их смысла влияет на объем прав и обязанностей участников конституционно-правовых отношений.

Толкование конституции либо устава, осуществляемое в порядке конституционного судопроизводства, является нормативным и общеобязательным, о чем иногда прямо указывается в конституциях и уставах субъектов (Башкортостан, Свердловская область) либо в законах о конституционных судах (Адыгея, Бурятия, Коми). Наделение органа конституционного правосудия таким правом исключает возможность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации давать аутентичное толкование.

Практика органов конституционного правосудия свидетельствует, что они, осуществляя толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава), но также единство и стабильность конституционной законности и фактически участвуют в процессе нормотворчества.

Нередко они наполняют конкретным содержанием довольно абстрактные конституционные формулы. Постановлениями только Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) путем толкования определено содержание таких конституционных понятий, как структура органов государственного управления Республики, контрольный орган, конституционный закон, высшее должностное лицо республики. В результате возникают новые уточняющие нормы, не названные в Конституции, но логически вытекающие из нее.

Конституционные (уставные) суды раскрывают смысл и содержание многих правовых понятий и терминов конституций и уставов субъектов, не нашедших конкретизации в действующем законодательстве либо противоречащих ему. В частности, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики разъяснил, что норма, устанавливающая правомочия Совета представителей Парламента Республики заслушивать отчеты контролирующих органов, распространяется лишь на те органы, которые образованы Советом и на которые Конституция прямо возлагает обязанность представлять отчеты Совету представителей.

Конкретизация конституционных норм объективно обусловливает появление дополнительных уточняющих положений. Нередко на основе логического анализа конституционных (уставных) норм суд делает вывод о предполагаемом правовом положении, вытекающем из их смысла. Например, исходя из того, что Устав Свердловской области не содержит положений, ни обязывающих, ни запрещающих заместителям председателя Палаты представителей осуществлять свои полномочия только на постоянной профессиональной основе либо только на неосвобождаемой основе, Уставный Суд постановил: поскольку вопрос об условии выполнения указанными должностными лицами своих обязанностей относится к вопросам внутренней организации деятельности Палаты представителей, его решение входит в компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти.

Таким образом, конституционные и уставные суды выступают инициаторами восполнения пробелов в законодательстве субъекта Федерации, исходя из логики и смысла основного закона. В акте толкования нередко разрешается фактически пробельный вопрос.

Часто необходимость толкования предопределяется наличием в конституции (уставе) субъекта Федерации коллизий и противоречий, насущной потребностью их разрешения путем придания конкретного содержания либо соотношения спорным нормам.

В этом плане представляет интерес дело о толковании п.25 ст.88 Конституции Республики Башкортостан. В соответствии с этим пунктом Государственное Собрание может отменять указы и распоряжения Президента в случае их несоответствия Конституции Республики. В то же время Конституционный Суд наделен правом рассматривать дела о конституционности нормативных актов Президента. Таким образом, акты Президента Республики могут быть предметом рассмотрения и Конституционного Суда, и Парламента. Конституционный Суд Башкортостана рассудил это противоречие исходя из принципа разделения властей: предусмотренное п.25 ст.88 Конституции Республики право Государственного Собрания отменять акты Президента Республики в случае их несоответствия Конституции и законам Республики следует толковать как право высшего законодательного органа отменять нормативные акты Президента, изданные по вопросам, требующим законодательного регулирования; иные споры, возникающие между высшими органами государственной власти, подлежат разрешению по правилам конституционного и иного судопроизводства.

Можно констатировать, что это постановление фактически установило новую правовую норму, разграничивающую компетенцию двух государственных институтов Республики.

Определенный интерес представляет постановление Конституционного Суда Башкортостана от 26 ноября 1998 г. о толковании положений ст.ст.132 и 135 Конституции в части, касающейся определения компетенции Верховного Суда Республики. В нем признана и фактически воспроизведена позиция Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст.ст.125, 126 и 127 Конституции России (но без ссылок на него), согласно которой Верховный Суд не вправе решать вопросы о соответствии Конституции нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами и подлежащих проверке на конституционность Конституционным Судом. Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии закона Конституции, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона. Такая обязанность существует и тогда, когда дело было разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции.

Вместе с тем рассмотрение Конституционным Судом Башкортостана дела о компетенции Верховного Суда Республики является неправомерным, поскольку этот вопрос касается компетенции федерального суда, определяемой федеральным конституционным законом. При таких обстоятельствах запрос о толковании не подлежал принятию к рассмотрению.

Постановления конституционных (уставных) судов конкретизируют на региональном уровне и основополагающие конституционные принципы. Особенно часто это касается принципа разделения властей. Так, Конституция Башкортостана, определяя, что члены Кабинета Министров Республики не могут быть депутатами ее законодательной Палаты и представительных органов местной власти, не установила подобного ограничения для другой палаты республиканского парламента Палаты представителей. Правоприменительная практика пошла по пути совмещения полномочий депутата Палаты представителей с должностью министра (председателя госкомитета) Республики. Конституционный Суд Башкортостана признал, что такая практика не соответствует принципу разделения властей, закрепленному в Конституции, которому должны соответствовать и все другие конституционные положения Митюков М. Толкование региональных конституций и уставов. //"Российская юстиция". 2000 г. N 8..

Таковы главные направления практики толкования конституций (уставов), осуществляемой конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации.

3. Акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

К сожалению, у нас уделяют мало внимания деятельности немногочисленных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и их решениям. Это обусловлено многими причинами, в том числе опасением "тиражирования" ими недостатков конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Но с приведением последних в соответствие с общефедеральной Конституцией роль названных судов могла бы стать еще более значимой, поскольку они могли бы иметь свою "нишу" конституционного контроля (региональные законы и другие нормативные акты, акты местного самоуправления, публичные договоры между субъектами Федерации и т. п.), которые сейчас в большей мере по объективным причинам "недосягаемы" для федерального судебного конституционного контроля.

Между тем статистический анализ показывает, что в условиях "географической" ограниченности региональные конституционные (уставные) суды (а их на сегодня 13), возникшие много позже Конституционного Суда Российской Федерации, за время их функционирования по состоянию на 1 января 2001 года вынесли 251 решение. Во многих из них решены кардинальные задачи организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, проблемы взаимоотношений с местным самоуправлением, устранения конфликтов между законодательной и исполнительной властями в регионах. В большинстве случаев практика этих судов соответствовала федеральному законодательству и позициям Конституционного Суда Российской Федерации, хотя в отдельных субъектах реализована и "мягкая" попытка "ревизовать" известные решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся республик, когда их конституционные суды дают толкования положений о суверенитете в своих конституциях Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 года по делу о толковании отдельных положений ст.1, 3 и 69 Конституции Республики Башкортостан // Советская Башкирия - Известия Башкортостана. 2000. N 199. 7 окт.; Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 3 октября 2000 года по делу о толковании ст.1 (ч. 1 и 3), 4 (ч.1 и 3) 14, 17 (ч.1) и др. статей Конституции Республики Дагестан..

Результаты рассмотрения дел Конституционным Судом в публичных заседаниях показывают, что за 1995-2000 гг. оспариваемые нормативные положения признаны полностью или частично неконституционными в 100 делах, а в 16 - признаны конституционными. Конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации только в 2000 году примерно на этом же процентном уровне дисквалифицировались региональные законы и иные нормативные акты, в том числе и органов местного самоуправления (из 38 дел, рассмотренных в порядке нормоконтроля, по 31 оспариваемые положения нормативных актов признаны полностью или частично неконституционными) "Дайджест оперативной информации "Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации". 2000. N 1-12; 2001. N 1-2..

Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) по состоянию на июль 2000 года признаны неконституционными положения десяти республиканских законов и 24 иных нормативных актов, в том числе десяти указов Президента Республики Саха (Якутия). Уставный Суд Свердловской области за два неполных года дисквалифицировал 17 нормативных актов.

Следует отметить, что конституционные (уставные) суды, подобно Конституционному Суду РФ, пытаются оказывать влияние на законодательную деятельность парламентов субъектов Российской Федерации, на законодательные инициативы в нем и содержание принимаемых законов. Основой для этого являются рекомендательные предложения резолютивных частей постановлений конституционных (уставных) судов, базирующиеся на соответствующих статьях конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Иногда конституционными (уставными) судами выдвигаются предложения кардинального социально-экономического и политического значения:

принять закон, регулирующий отношения собственности на землю и возникающие в связи с этим правоотношения (Саха - Якутия);

предложить парламенту войти в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с законодательной инициативой о принятии в первоочередном порядке законодательных актов о механизме правового регулирования и порядке реализации компетенции и полномочий по предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации (Кабардино-Балкарская Республика) и др. Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия. Томск: Изд-во ТГУ, 1999. С.349

Акты конституционных (уставных) судов в основной своей массе исполнены. Однако по сообщению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Н. Фридинского по состоянию на 23 октября 2000 года органами государственной власти Адыгеи проигнорировано Постановление Конституционной Палаты Республики от 15 июля 1999 года, которым признаны недействующими и не подлежащими применению указы Президента Адыгеи от 14 апреля 1996 года N 76 "О мерах по упорядочению поступления в бюджет денежных средств, поступающих от уплаты штрафных санкций, лицензионных сборов и иных налоговых платежей, эффективного расходования и обеспечения контроля за их целевым использованием" и от 27 мая 1999 года N 102 "О вопросах определения порядка поступления, учета и распределения средств со специального счета Кабинета Министров Республики Адыгея". Этими указами в нарушение бюджетного законодательства образован специальный счет Кабинета Министров Республики, на котором аккумулированы денежные средства, не учтенные в бюджете.

Помимо этого следует отметить, что в Республике Коми федеральные суды не принимают во внимание постановления Конституционного Суда Республики, вынесенные в пределах его полномочий.

Заключение.

Проведение в нашей стране правовой реформы, закрепление в Конституции Российской Федерации принципов федерализма, признание за субъектами Российской Федерации права иметь самостоятельные правовые системы и самостоятельные системы органов государственной власти обусловили необходимость создания эффективных правовых механизмов защиты Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Федерации. Демократизация государства вызвала необходимость создания эффективных форм осуществления конституционного контроля. Опыт формирования органов государственной власти в Российской Федерации и ряде ее субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции и основных законов субъектов Федерации, осуществления конституционного контроля является функционирование в них конституционных (уставных) судов.

Опыт конституционной юстиции в ряде республик Российской Федерации, образовавших конституционные суды, исчисляется уже десятилетием.

Несмотря на возможность субъектов Российской Федерации наделить свои конституционные и уставные суды столь широкими полномочиями и тем самым упрочить законность в правотворчестве и применении права на своей территории, становление судебных органов конституционного контроля идет крайне медленно. В этих условиях встает вопрос о расширении, в том числе на договорной основе, полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по осуществлению конституционного контроля на территории тех субъектов Российской Федерации, которые не имеют конституционных (уставных) судов Боброва В. Развитие законодательства о конституционных (уставных) судах. //"Российская юстиция". 2002 г. N 1. С. 32..

Конституционные суды или подобные органы конституционного контроля образованы в основном в республиках. В иных субъектах Российской Федерации, основным законом которых является устав, законы об уставном суде приняты только в Красноярском крае Свердловской, Тюменской областях и Ханты-Мансийском автономном округе, образован и действует суд лишь в Свердловской области. В уставах еще более 20 субъектов Российской Федерации предусмотрено образование уставных судов, однако только в десяти из них ведется работа по подготовке проектов законов об этих судах.

Причин такого медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации существует несколько, в том числе правовые, кадровые, финансовые и другие.

Требуются совместные усилия федеральных и региональных органов власти для устранения этих причин и решения проблем конституционного (уставного) правосудия. Среди них: разработка модельных законов, содействие подготовке квалифицированных кадров, методическая помощь со стороны федеральных судов, создание материальных условий для вновь образуемых судов, завершение в течение ближайших лет формирования правовой базы для конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации и реального образования конституционных (уставных) судов Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения. //"Российская юстиция". 2000 г. N 4. С. 30..

Наличие судов с "конкурирующей" компетенцией, неопределенность места конституционных (уставных) судов в судебной системе в связи с отсутствием федерального закона, определяющего основы их правового статуса, приводит к противоречивой судебной практике и нарушению прав граждан на судебную защиту. Поэтому необходимо провести разграничение компетенции конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции, с тем чтобы их полномочия в сфере проверки "юридической чистоты" региональных нормативных актов не совпадали Головина С., Мершина Н., Проверка уставности нормативных актов в сфере трудовых отношений. //"Российская юстиция". 2001 г. N 10. С. 45.

В ряде субъектов Федерации существуют затруднения в разработке проектов законов о судебных органах конституционного (уставного) контроля из-за отсутствия квалифицированных экспертов и недостатка средств для оплаты таких проектов. В связи с этим остро встает вопрос о подготовке и принятии рекомендательных актов - модельных законов о конституционном и уставном судах, которые могли бы затем с учетом специфики региона трансформироваться в законы соответствующих субъектов Федерации либо использоваться для корректировки уже действующих нормативных актов.

Законодатели субъектов Федерации при определении круга субъектов, имеющих право на обращение в конститу-ционный (уставный) суд, не всегда реализуют бесспорно имеющиеся в их руках возмож-ности. Так, недостатком ныне действующего Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» является то обстоятельство, что депутаты Законодатель-ного собрания Санкт-Петербурга и уполно-моченный по правам человека в Санкт-Петербурге лишены нрава на самостоятельное обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга.

По мнению С.А. Авакьян, вряд ли целесообразно, как это делается сейчас, создавать та-кие суды из штатных судей. Это ведет к большим госу-дарственным расходам, а между тем судьи данных су-дов (5-9 человек) нередко обречены на небольшой объем работы по ряду причин: малое число обраще-ний, пока существующее непонимание в субъекте РФ роли конституционного (уставного) суда, отсутствие права на принятие дела к рассмотрению по инициативе самого суда и т.д. Целесообразнее пойти по модели конституционного судопроизводства в землях ФРГ, где в большинстве из них такой суд состоит из 7-9 суден, но штатных среди них вообще нет, хотя три члена кон-ституционного суда являются штатными судьями дру-гих земельных судов, а остальные 4--6 судей - это про-фессора права в университетах данной земли. Такой состав конституционного суда обеспечивает квалифи-цированность разбирательства и в то же время дает экономию расходов, поскольку в большинстве земель в производстве таких судов имеется немного дел.

В то же время, вслед-ствие провозглашения Законом о судебной системе единства статуса всех судей в Россий-ской Федерации, на судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации распространяются достаточно жесткие ограничения на возможность занятия другими видами дея-тельности. Кроме того, согласно Закону РФ «О статусе судей в Российской Федерации», судьи осуществляют свои полномочия на про-фессиональной основе и не могут их осуще-ствлять по совместительству.

Сложен и вопрос о требованиях, предъявляемых к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, и вопросе сроке полномочий судей данных судов. Очевидно, что необходимо установить для кандидатов повы-шенные требования, связанные со зрелостью возраста и стажем юридической работы. Вместе с тем данные критерии установлены ст. 119 Конституции РФ для судей любых судов в Российской Федерации и не могут быть изме-нены ни федеральным законом, ни законом субъекта Федерации для судей судов субъектов Российской Федерации. Что касается установ-ления законом субъекта Федерации длитель-ного (более пяти лет) срока полномочий судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, то это может рассматриваться как дополнительная гарантия независимости, но опять-таки спорно, поскольку в соответствии с Трудовым кодексом РФ срочный трудовой договор может быть заключен макси-мум па пять лет.

Требует разрешения вопрос о праве законодательной инициативы конституцион-ного (уставного) суда субъекта Российской Федерации в законодательном органе госу-дарственной власти субъекта Федерации. С одной стороны, реализация такого права стала бы элементом обратной связи и послу-жила бы совершенствованию законодательства субъекта Российской Федерации. С другой стороны, возникает вопрос о том, насколько корректна ситуация, при которой орган, соз-давший закон, впоследствии оценивает его конституционность Боброва В. К., Кровельщикова В. В., Митюков М.А. Закон об Уставном суде субъекта Российской Федерации: каким он может быть (модель закона, анализ зарубежного и отечественного опыта, нормативные акты, комментарии и пояснения). М., 2000..

Общая характеристика актов конституционного правосудия в нашей стране позволяет утверждать, что появился новый эффективный источник права, влияющий на укрепление российской государственности, развитие федерального и регионального законодательства, обеспечивающий, в конечном итоге, верховенство Конституции и динамику конституционных норм в правоприменении и нормотворчестве Митюков М.А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистический анализ. // "Журнал российского права".2001 г. N 6..

Целесообразно введение положения, в соответствии с которым конституционный уставный суд субъекта Российской Федерации вправе пересмотреть принятое им решение, если оно основывалось на нормах устава или закона, признанных впоследствии неконсти-туционными.

Одной из существующих проблем является то, что решения конституци-онных (уставных) судов субъектов РФ никто не пере-сматривает. А ошибки возможны везде. Представляется целесообразным создание второй инстанции. В Конституционном Суде РФ второй инстанцией для его палат может быть пле-нарное заседание Конституционного Суда. Оно же в состоянии выполнять функции второй инстанции для конституционных (уставных) судов субъектов РФ по ряду вопросов.

Имеет смысл издавать специальный Бюллетень по-становлений органов конституционного правосудия субъектов Российской Федерации, в котором будут ре-гулярно публиковаться все постановления органов конституционного правосудия. Также было бы полез-но помещать там обзоры новых правовых позиций конституционных (уставных) судов по определенным проблемам, включать в Бюллетень алфавитно-предметные указатели к постановлениям конституционных (уставных) судов. Бюллетень, как представляется, мог бы издаваться под эгидой консультативного сове-та председателей органов конституционного (уставно-го) контроля в Российской Федерации, созданного ими 20 апреля 1998 г.

Публикация постановлений конституцион-ных (уставных) судов может иметь значение не только для оптимизации деятельности самих судов, но и для предотвращения принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, кото-рые с большой долей вероятности будут отменяться конституционным (уставным) судом соответствующе-го субъекта Российской Федерации. Решая вопрос о том, включать или не включать ту или иную норму в правовой акт, орган государственной власти может об-ратиться к уже состоявшимся решениям конституци-онных (уставных) судов других субъектов Российской Федерации и проанализировать, какова судьба анало-гичных норм в случае их проверки судом на соответст-вие конституции (уставу) субъекта Российской Феде-рации. Есть надежда, что орган государственной влас-ти вряд ли будет принимать решение, заведомо противоречащее своей конституции (своему уставу). Если это все же произойдет, то опять-таки, любой субъект права может увидеть, что аналогичные нор-мы в аналогичной ситуации признаются неконститу-ционными Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999. С. 213. Это предоставляет весомые аргументы: возможность сослаться как на соответствующее реше-ние, так и на уже выстроенные органом конституцион-ного правосудия доказательства неконституционности соответствующей нормы.

Список литературы.

I. Нормативные акты.

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // "Российская газета" от 25 декабря 1993 года.

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 г. N 1. Ст. 1; 2001 г. N 51. Ст. 4825.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г.). // СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205; 2001, N 7, ст. 608.

Федеральный закон от 20 июня 2000 г. N 89-ФЗ "О внесении изменения в статью 21 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 июня 2000 г., N 26, ст. 2736

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изм. и доп. от 17 марта 1997 г., от 26 ноября 1996 г, от 22 апреля 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506