Как отмечалось выше в настоящее время существуют десятки определений социальной политики, отличающихся и по форме, и по содержанию. При подобном объеме трактовок целесообразнее анализировать не каждое из них, а общие подходы к толкованию понятия. Классификация определений социальной политики (или подходов) может вестись по разным основаниям: в зависимости от обозначенных целей, объектов, субъектов, механизмов, функций, ценностей и других содержательных моментов. Даже из простого перечисления критериев классификации определений социальной политики можно представить, насколько широк спектр самих конкретных трактовок, ведь количество сочетаний различных формулировок объектов, субъектов, целей, способов и других составляющих понятия огромен. Конечно, не все определения содержат перечисленные компоненты, да и к этому не стоит стремиться, иначе они будут весьма перегружены.

Представляется, что обязательными элементами определения социальной политики должны быть сущностная составляющая и объект, желательными -- субъект и целевая установка, а остальные компоненты могут и должны рассматриваться отдельно. Коротко остановимся на двух основных элементах. Холостова, Е.И. Социальная работа / Е.И. Холостова. - М.: Финансы и статистика, 2008.- с. 92

При определении любого понятия, прежде всего, отталкиваются от некоторой базовой категории, уточняемой в ходе формулирования. Чаще всего социальную политику раскрывают через категорию деятельность или действия. Некоторые ученые представляют социальную политику как часть политики вообще или внутренней политики. Существуют видения социальной политики как целенаправленного развития общественной структуры, как совокупности социальных целей и методов их достижения и другие. Принципиально иной является точка зрения, когда социальная политика понимается как некоторая концепция, совокупность подходов, принципов, установок, которая в большей мере характерна для западных ученых. Среди российских исследователей тоже есть сторонники подобной позиции, но они, как правило, сочетают ее с деятельностным подходом, что, на наш взгляд, вполне оправдано. Трактовка социальной политики только как деятельности (действий) значительно сужает его истинное содержание. Деятельность -- это, скорее, реализация социальной политики, а для отражения ее сути необходимо указание и на общие подходы, принципиальные установки, концептуальные основы, опираясь на которые, разрабатываются методы и осуществляются конкретные действия. В то же время полный отказ от категории «деятельность» при дефиниции анализируемого понятия также неправомерен, так как современное осмысление социальной политики связано с конкретной практической работой. Поэтому более целесообразным при формулировке категории социальная политика является соединение концептуальности и деятельности. Григорьева, И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах / И.А. Григорьева.- СПб.: СЗАГС, 2008 С. 97

Объект социально политики -- это то, на что она направлена. Несмотря на различные точки зрения ученых по поводу описания социальной сферы, большинство, в том числе и мы, не сомневается, что именно она является объектом социальной политики. Уточняя объект социальной политики, исследователи или называют непосредственно социальную сферу, или выделяют ее различные элементы, стороны, аспекты: социальные отношения, людей (общество, население, граждане, различные социальные группы, индивиды), условия жизни и деятельности людей и т.п. Также есть мнения, что объектом социальной политики являются социальное развитие, воспроизводство социальных ресурсов, благосостояние, социальная безопасность, социальный потенциал, социальная структура, удовлетворение потребностей, социальные процессы, основные направления развития общества, социальные проблемы, система социальных неравенств, согласование интересов социальных общностей и другие.

Итак, под социальной политикой предлагается понимать концептуальные подходы и деятельность государства и других социальных институтов по регулированию социальной сферы общества и ее развития.

Глава 2 Основные направления социальной политики в Российской Федерации

2.1 Цели, субъекты и основные задачи социальной политики

Российская Федерация по своей Конституции -- социальное государство. Это обязывает рассматривать социальную сферу и социальную политику в числе важнейших компонентов, задающих общий тон в государственном управлении. В этой связи, очевидно, что социальная политика становится масштабной социальной технологией -- инструментарием решения социальных проблем государства и общества. Она представляет собой совокупность разноуровневых управленческих воздействий на жизнедеятельность различных групп населения с целью консолидации общества, обеспечения стабильности политической системы и власти на основе гармонизации социально--трудовых и иных отношений.

Целью долгосрочной социально--экономической политики Правительства Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этой цели невозможно без раскрепощения общества, позволяющего включить его внутренние источники развития. В стране должно возобладать оптимистическое мировосприятие, должно восстановиться практически полностью утраченное доверие между гражданами и государством, между гражданами и бизнесом, между бизнесом и властью.

Важнейшими задачами социальной политики являются обеспечение целостности общества, его устойчивости и возможности динамичного развития, недопущение социальных конфликтов.

Социальная политика регулирует отношения между обществом и отдельными социальными субъектами, общностями, группами, между самими социальными группами. Она призвана реализовать интересы людей, разрешать противоречия между различными субъектами, между текущими и перспективными интересами общества. Существующая ныне модель социальной политики в РФ ориентирована на:

? воздействие в сфере социально--трудовых отношений;

? улучшение демографической ситуации;

? совершенствование межнациональных отношений;

? создание условий для воспроизводства поколений и трудовых ресурсов;

? охрану природных ресурсов и окружающей среды.

При разработке социальной политики в качестве одного из важнейших возникает вопрос о целях и социальных приоритетах, то есть таких социальных задач, которые в данный конкретный момент являются для общества более настоятельными и неотложными, требуют первоочередного решения. Данная цель и приоритеты определены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ и конкретизированы в его выступлении на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами Президиума Государственного Совета РФ. «Основной целью... ключевым вопросом государственной политики является существенное повышение качества жизни граждан России» отметил Президент Российской Федерации, выступая перед политической элитой страны.

Главной предпосылкой для решения этой задачи глава государства назвал «обеспечение высоких темпов роста российской экономики». На этой базе должны решаться социальные вопросы и обеспечиваться приоритетное развитие отдельных отраслей экономики, уточнил В. Путин. На базе экономического роста сформулированы приоритетные решения социальных проблем. К таким проблемам отнесены:

-- здоровье;

-- жилье;

-- образование;

-- поддержка некоторых отраслей в области высоких технологий;

-- сельское хозяйство и ряд других направлений.

В социальной политике, необходимо завершить переход от патерналистской к субсидиарной модели государства. Это означает доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего, образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям; сокращение социального неравенства; предоставление гражданам возможностей более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.

Опыт развития европейской цивилизации, к которой принадлежит Россия, убедительно показал, что преобладание распределительных функций государства и пренебрежение к личной инициативе ведут к экономическому застою, политической апатии и гражданскому безразличию.

Принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становятся, во--первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во--вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в глобальной, информационной, динамично развивающейся мировой экономике.

Социальная политика реализуется посредством комплекса мер как правового, так и социально--экономического характера, которые составляют процесс управления развитием социальной сферы. Данный процесс можно представить в двух аспектах.

Первый -- процессуальном, который определяется посредством последовательных действий и реализуется через социальное планирование посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами власти. Алгоритм таких действий включает в себя:

1) Социальную диагностику. Это выявление значимых для общества социальных проблем. Такая диагностика предполагает использование комплексного инструментария, включающего как анализ экономической и социальной статистики, так и применение методов эмпирической социологии. В числе этих методов важнейшее место принадлежит опросам общественного мнения.

Социальная проблема -- это знание о незнании, несоответствие или противоречие между знанием о потребностях людей и каких--то результативных практических или теоретических действиях и незнанием путей, средств, методов, способов, приемов реализации этих необходимых действий. В частности, это может быть незнание причин участившихся случаев нарушения трудовой дисциплины, текучести кадров в учреждениях социальной защиты.

2) Определение социальных приоритетов. После исследования ситуации, определения структуры и характера социальных потребностей и противоречий перед субъектом социального управления стоит проблема определения важнейших направлений деятельности, выбора социальных задач, которые должны быть признаны на данном этапе развития той или иной социальной сферы наиболее настоятельными и неотложными, требующими первоочередного решения. Они служат ориентиром для планирования характера и содержания социальных изменений на определенный временной период. При разработке социальных программ важно выявить те социальные группы, которым следует уделить преимущественное внимание в рассматриваемый период;

3) Разработку системы социальных показателей и нормативов. Они конкретизируют задачи и направления социальной политики. В целом под социальными показателями понимают некую совокупность качественных и количественных характеристик отдельных свойств и состояний социальных объектов и процессов, которая отражает их существенные особенности в статике и динамике. Социальными нормативами являются некоторые регламентированные, заданные значения социальных показателей, выражающие систему типичных требований, предъявляемых социальными субъектами к социальным объектам (процессам, характеристикам) с целью воспроизводства данного социального целого и решения его проблем. Это могут быть средства, выделяемые из федерального бюджета, на обучение одного школьника или студента, или же жилая площадь, полагающаяся на одного жителя, и др.

Социальные нормативы являются важнейшим элементом системы целевого планирования и управления социальной сферой. На их базе появляется возможность рассматривать процесс выработки концепции социальной политики как формирование программы поэтапного достижения соответствующих нормативных значений. Социальные нормативы способны выступать индикаторами социального благополучия отдельных групп населения. Они являются неотъемлемым компонентом программно--целевого управления социальным развитием, который позволяет определить на основе генеральной задачи дифференцированные цели;

4) Оценку ресурсов, необходимых для достижения намеченных целей, реализации задач, конкретизированных в системе социальных показателей и нормативов. На данном этапе используются преимущественно методы экономического анализа, с помощью которых оценивается то, что на практике называют «ценой социальной программы». Здесь выявляется потребность в материальных, финансовых ресурсах, инвестициях в различные направления социального развития, определяется минимальная и максимальные размеры затрат, потребных для решения или снижения остроты социальных противоречий и проблем. Так, например, на реализацию четырех социальных проектов, а именно: повысить качество образования и здравоохранения, сделать доступным жилье и поднять сельское хозяйство, которые определены Президентом РФ в качестве ключевых, бюджетом 2012 года было выделено 438,5 миллиарда рублей (а с учетом средств внебюджетных фондов -- около 440 миллиардов). При этом средства были выделены на:

-- образование -- 23%;

-- здравоохранение -- 47%;

-- жилищные программы -- 16%;

-- возрождение села -- 14% .

Помимо прямых экономических ресурсов, необходимых для реализации социальных программ и планов -- инвестиционных, материальных, финансовых -- существует еще одна важная категория ресурсов. Это ресурсы социальной поддержки и социального действия. По существу имеются в виду социальные резервы, которые могут быть использованы в качестве дополнительного ресурса при проведении социальной политики наряду с выделенными субъектом управления непосредственными материальными ресурсами.

Под соответствующими резервами понимаются не реализующиеся по каким--либо причинам социальные возможности субъектов для повышения их активности. Этот ресурс социального действия может в ряде случаев обеспечить заметную экономию материальных и финансовых ресурсов. В противоположной ситуации, в условиях массового противодействия программе субъекта социальной политики, ресурс социальной поддержки оказывается негативным и требует компенсации, что неизбежно скажется на необходимости увеличения прямых материальных затрат на реализацию программы;

5) оценку социальных последствий и эффективности разработанной системы мероприятий. Оценка ожидаемых последствий сводится к задаче формирования вариантного прогноза. В этом случае целесообразно применять методы статистического анализа и построения динамических рядов с последующей экстраполяцией, экспертных оценок основных тенденций, математического моделирования.

Второй аспект -- предметный. Представляет собой содержательную разработку генеральной цели социальной политики, направленной на повышение качества жизни населения и оптимизацию социального неравенства при данном уровне ресурсного обеспечения. По существу речь идет об определении основных направлений социальной политики, обеспечивающих такое качество.

Предметный и процессуальный аспекты должны быть представлены в необходимой полноте в ходе разработки и реализации социальной политики на всех уровнях управления.

Социальная политика не может ограничиваться только так называемой «социальной сферой». Ее объектом могут быть и политика, экономика и культура, поскольку все общественные отношения прямо или косвенно влияют на положение и возможности развития различных социальных общностей.

При разработке социальной политики субъектами управления необходимо учитывать следующие факторы:

? приоритетность проблем социальной защищенности населения в условиях развивающегося рынка;

? повышение роли личного трудового вклада в удовлетворение материальных, социально--культурных и бытовых потребностей населения, ликвидация на этой основе иждивенчества;

? формирование нового механизма обоснования и реализации социальной политики (в том числе финансирования социальной сферы), предполагающего поэтапный переход от государственного патернализма к социальному партнерству;

? необходимость децентрализации управления социальным развитием с передачей существенного объема полномочий, прав и возможностей с федерального уровня на уровни субъектов Федерации и местного самоуправления.

Данные факторы по существу являются принципиальными основаниями в процессе выработки социальной политики вне зависимости от того, о каком уровне идет речь -- федеральном, региональном, местном.

Эффективная социальная политика не может осуществляться только государственными органами. Наличие целого ряда относительно самостоятельных субъектов социальной политики не только расширяет перечень социальных услуг на основе их взаимодополнения, но и обеспечивает большую гибкость и мобильность социальной политики, позволяет оперативно реагировать на изменения социально--экономической ситуации. В условиях демократизации, децентрализации и демонополизации объективно происходит преобразование структур управления социальной политикой как деятельностью в направлении перестройки ее вертикальных структур в горизонтальные, делегирование части полномочий из центра на места. Процессы расширения экономической и хозяйственной самостоятельности территориальных образований приводят к необходимости сосредоточения значительных усилий в области социальной политики на региональном (местном) уровне. Это позволяет учитывать многообразие национально--территориального устройства, специфику формирующихся структур управления и самоуправления в регионах, особенности ценностных ориентации, интересов и потребностей различных групп и слоев населения.

Если исходить из того, что целью, предметом и мерой социальной политики является человек, его развитие и защита, то с позиций объекта не существует никакой иной социальной политики, кроме местной. Именно по месту проживания люди получают работу, заработную плату, пенсии, социальные выплаты и пособия. На местах получают реальное воплощение все три уровня социальной политики -- федеральный, региональный и местный. Сбой на каждом из отмеченных уровней, в том числе и на местном, означает дисфункциональность всей системы. Таким образом, с позиций целевого критерия региональный и местный уровни являются наиболее важными, тогда как федеральная компонента социальной политики выполняет функцию его обеспечения.

Федеральная социальная политика направлена на обеспечение единых минимальных социальных стандартов, реализацию установленных социальных гарантий, соблюдение социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от возможностей региона.

Базовыми принципами, закладываемыми в формирующуюся модель социальной политики, как можно судить исходя из тенденций социальной политики последних лет, являются:

? принципы децентрализации;

? принцип политсубъектности.

Их реализация предполагает возможность в рамках единого социального пространства на территории страны формировать региональные модели социальной политики, позволяющие оптимизировать социальное развитие территорий с учетом региональной специфики и на основе региональных ресурсов. С реализацией этих принципов связаны активно идущий процесс выделения новых, в том числе негосударственных, субъектов социальной политики в структуре социальных институтов общества, определение форм и доли их социального участия и нормативное оформление их деятельности. Реализация принципа децентрализации управления социальной сферой осуществляется путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в области социальной политики в совместное ведение и передачи определенных полномочий в непосредственное ведение региональных органов управления, а также путем усиления влияния населения на принятие решений региональными и федеральными органами власти.

Региональная социальная политика как система мер, реализующих задачи социального развития регионов, формируется центральной властью с учетом интересов регионов. Социальная политика региона предусматривает деятельность региональных органов власти и управления по управлению развитием социальной сферы региона и его частей при непосредственном участии органов местного уровня. Новая социальная стратегия и сложившаяся политическая ситуация в регионах и в стране в целом предполагают оптимальное разделение ответственности за состояние социальной сферы между федеральными и региональными властями, повышение роли государства в социальном процессе, укрепление единого социального пространства и контроля за соблюдением социальных стандартов. На территории региона протекают различные социальные процессы: как характерные для государства в целом, так и специфически региональные. (рис.1).

Рис. 1 -- Структура модели социальной политики региона

В конечном итоге ситуация в социальной сфере на территории региона является результатом реализации всех этих блоков (политики различных уровней).

Собственно региональная социальная политика ориентирована на максимальный учет специфических региональных факторов протекания социальных процессов. Соответственно этот блок предполагает корректировку основных направлений федеральной социальной политики в соответствии с региональными особенностями и установление и реализацию региональных социальных гарантий, расширяющих федеральные.

Органы местного самоуправления призваны реализовывать региональную политику на местах. Муниципальная социальная политика, осуществляемая органами местного самоуправления и иными институтами гражданского общества на территориях муниципальных образований, направлена на реализацию федеральной и региональной социальной политики на местах, на доведение ее до конкретных потребителей, с учетом специфических особенностей малых территорий и образа жизни местных сообществ позволяет использовать местный потенциал для расширения спектра федеральных и региональных социальных гарантий и услуг, способствует обеспечению стабильного развития региона в целом.

Основные модели и приоритеты социальной политики региона складываются исходя из нормативно--правовой базы, разрабатываемой федеральным Центром, задач и условий социального развития региона.

На региональном уровне конкретными субъектами, осуществляющими задачи реализации общегосударственной социальной политики и реализации социальной политики региона являются территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, органы власти и управления регионального уровня, учреждения муниципального уровня, общественные организации и объединения, представляющие на региональном уровне интересы различных групп населения и др.

Инструментом (средством) формирования социальной политики в регионе выступает законодательная деятельность органов региональной власти в социальной сфере, в том числе посредством разработки закона о бюджете региона, в котором определяются цели, средства, направленные на развитие социальной сферы. Органы исполнительной власти осуществляют

Особое значение в формировании социальной политики региона имеют региональные социальные программы, являющиеся результатом деятельности, как правило, обеих ветвей власти.

Данные программы, с одной стороны, способствуют реализации в регионе федеральных законов и программ социальной направленности. С другой стороны, определяют более высокий уровень решения социальных задач. В комплексных социальных программах охватывается либо комплекс социальных вопросов, либо осуществляется комплексный подход к решению какой--либо одной социальной проблемы. В целевых социальных программах основное внимание сосредотачивается на решении конкретной социальной проблемы в рамках определенного временного периода. В территориальных программах реализуется принцип социального развития конкретной территории.

Объектом региональной социальной политики являются отдельные индивиды, социальные общности и общества в целом, их социальные интересы, с одной стороны, и социальные отношения, складывающиеся между социальными общностями и отдельными индивидами в рамках той или иной социальной общности, с другой.

Под принципами социальной политики государства понимаются основные идеи, правила поведения, реализации социальной политики. Важным принципом реализации государственной социальной политики является разграничение полномочий при разработке и реализации социальной политики между федеральными и региональными органами власти.

Кроме того, социальная региональная политика непосредственно связана с такими принципами демократического общества, как:

? социальная справедливость;

? равноправие.

Это означает преодоление «дискриминации» регионов в условиях социального развития, выравнивание межрегиональных различий в доходах, уровне и качестве жизни.

Общей целью региональной социальной политики российского государства является сбалансированное региональное развитие, гарантирующее определенную степень выравнивания качества и условий жизни для населения, вне зависимости от региона, в котором люди живут и работают. При этом, наряду с обеспечением дополнительного экономического эффекта за счет оптимальной территориальной организации хозяйства, в настоящее время на первое место все больше выдвигается создание благоприятных условий для жизни и социального благополучия населения регионов.

Приоритеты социальной политики -- это основополагающие вправления целевых действий государства и общества, ориентированных на решение наиболее значимых социальных проблем в конкретном пространственно--временном измерении. Приоритеты государственной региональной социальной политики в конечном итоге заключаются в создании возможности и условий самостоятельного развития регионов, расширении прав регионов в выборе модели данного развития, эффективном использовании ресурсов, которые выделяются на социальные цели.

Государственная региональная социальная политика в соответствии с современной нормативно--правовой базой предусматривает решение ряда задач:

? противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, депопуляции населения;

? предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в экономически слаборазвитых и «депрессивных» регионах;

? сдерживание процесса имущественного расслоения, особенно в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах;

? регулирование размещения беженцев и вынужденных переселенцев в регионах, имеющих для этого благоприятные условия;

? оказание помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.

Важнейшими задачами региональной политики в области повышения уровня жизни населения в настоящее время признаются создание прочной основы для повышения уровня жизни населения, государственная поддержка малообеспеченных слоев населения в регионах, которые самостоятельно не в силах выполнить эти задачи. Необходимы поэтапное повышение уровня минимальных государственных гарантий -- минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен. Чтобы обеспечить реализацию этих программ, как отмечают отечественные авторы, потребуется: