Уголовно-процессуальная деятельность по рассмотрению сообщений о преступлении

Весьма важную роль объяснения играют в тех случаях, когда в результате проверки выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Еще до принятия нововведений 2013 г. согласно п. 1.3. Приказа Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. №162 прокурорам предписывалось при проверке законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, обращать внимание на объективность и полноту их проведения, в том числе путем опроса заинтересованных лиц и специалистов.

Вместе с тем, отмеченные возможности использования объяснений в уголовно-процессуальном доказывании были весьма ограниченными, и длительное время практические работники, можно сказать, «вхолостую» отбирали объяснения, зная, что в последующем весь добытый материал необходимо будет вводить в уголовный процесс заново уже процессуальным средствами -- путем проведения дублирующих в содержательном плане допросов, повторных вызовов свидетелей, что, конечно, не удовлетворяло потребностей современной правоприменительной практики.

Таким образом, получение объяснений в ходе доследственной проверки совершенно обоснованно закреплено в УПК РФ. Не секрет, что практически в материалах проверки каждого поступившего сообщения содержатся письменные объяснения граждан и должностных лиц. В период действия прежнего УПК РСФСР, когда объяснения прямо назывались в качестве процессуального средства проверки сообщения о преступлении, считалось, что полученные объяснения сохраняют свое доказательственное значение после возбуждения уголовного дела и рассматривались как документы Карнеева Л.М Основания опсаза в возбуждении уголовного дела// Социалистическая законность. 1977. № 3. С.57. В соответствии с ч. 1.2 ст. 144 УПК РФ «полученные в ходе проверки сообщения о преступлении сведения могут быть использованы в качестве доказательств при условии соблюдения положений ст. 75 и 89 настоящего Кодекса».

Определением Конституционного Суда РФ от 28 мая 2013 г. № 723- О Определением Констигупдониого Суда РФ от 28 мая 2013 г. № 723-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Жудина Сергея Семеновича на нарушение его конституционных прав пунктом 6 части второй статьи 74, пунктом 1 части третьей статьи 413 и положениями главы 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» вопрос о доказательственном значении объяснений, добытых в ходе доследственной проверки был окончательно разрешен, и объяснения, полученные до возбуждения уголовного дела, отнесены к иным документам (ст. 84 УПК РФ), что согласуется с высказываниями ученых, которые имели место ранее Балакшин B.C. Объяснение как доказательство в уголовном и административном судопроизводстве II Российский юридический журнал. 2012. № 5. С. 124-126..

Сегодня УПК РФ предъявляет ряд требований к процедуре получения объяснений (ст. 49 и ч. 1.1 ст. 144 УПК РФ). Так, лицу, от которого истребуется объяснение, должно быть разъяснено право не свидетельствовать против самого себя, своего супруга (супруги) и других близких родственников, круг которых определен п. 4 ст. 5 УПК РФ, пользоваться услугами адвоката, а также приносить жалобы на действия (бездействие) и решения дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа в порядке, установленном гл. 16 УПК. В случае если объяснение истребуется у лица, в отношении которого проводится проверка сообщения о преступлении, ему должно быть разъяснено право иметь защитника (п. 6 ч. 3 ст. 49 УПК РФ), а при необходимости - обеспечено участие защитника. Адвокат, явившийся вместе с лицом, в отношении которого проводится проверка сообщения о преступлении, в любом случае должен быть допущен к участию в получении объяснения у данного лица. Представляется, объяснение, полученное с соблюдением этих правил, может быть признано допустимым доказательством и оглашено в суде Абдул-Кадыров П1 Доказательства, полученные при производстве доследственной проверки // Уголовное право.

2014. № 2. С. 96 - 99; Терехин В.В. Допустимость материалов проверки как доказательств II Российский следователь. 2013. №11. С. 28..

Вместе с тем регламентацию нового проверочного действия нельзя считать достаточной: отсутствует четкий порядок получения объяснений: порядок вызова, процессуального закрепления результатов, субъектный состав лиц, которые могут быть привлечены для дачи объяснений и последствия нарушений данных законодательных установлений. Строго регламентированных требований, предъявляемых к структуре и содержанию объяснения, законодателем не определено. В практической деятельности помимо сведений о лице, получающем объяснение, и лице, дающем объяснение, сейчас необходимо разъяснить права и обязанности, указать в тексте объяснения, что конкретно было разъяснено, исходя из требований ч. 1.1 ст. 144 УПК РФ.

Введение нового проверочного действия позволяет говорить о возможном закреплении процессуального статуса опрашиваемого лица (очевидца), под которым понимается лицо, обладающее информацией об обстоятельствах, подлежащих установлению по проверяемому сообщению о преступлении и от которого отбираются в связи с этим объяснения. Возникновение этого самостоятельного участника имеет под собой необходимые фактические и процессуальные основания. Фактически такое лицо сегодня не обеспечено правом возмещения понесенных в связи с участием в уголовно-процессуальной деятельности расходов, правом заявлять отводы и ходатайства должностным лицам.

Еще одним аспектом рассматриваемого вопроса является соотношение процедуры получения объяснений до возбуждения уголовного дела с процедурой получения показаний, данных в ходе допроса после такого возбуждения. Порядок допроса четко регламентирован нормами УПК РФ, в отличие от порядка получения объяснений, что создает широкие возможности для процессуальных нарушений участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения.

Полагаем, объяснения должны оформляться по правилам, предъявляемым к протоколу допроса, вместе с тем отличие объяснений от показаний состоит в том, что очевидец (лицо, у которого берется объяснение) Сазонова Т.П Получение объяснений как способ собирания доказательств // Вестник ЮУрГУ. 2008. №2. С. 72: не обязан отвечать на поставленные вопросы; опрашивается по месту его нахождения, не подлежит вызову в орган расследования по повестке; не может быть подвергнут приводу; не несет ответственности за дачу заведомо ложных показаний.

Дискуссионным представляется предложение о необходимости введении обеспечительной меры по принудительному доставлению (приводу) лиц, располагающих сведениями о преступлении, для истребования объяснений в рамках проводимой проверки поступившей информации о преступлении. На этапе возбуждения уголовного дела - и это является сущностным признаком первоначальной стадии процесса, - уголовно-процессуальное принуждение сведено к минимуму, деятельность на данном этапе может сопровождаться принудительными средствами в той части, в которой это необходимо для установления искомых достаточных данных, указывающих на признаки преступления: на это указывают возможность безотлагательного проведения лишь ограниченного круга следственных действий, недопустимость производства допроса, добровольный характер истребования предметов и документов, добровольный характер исполнения запросов следователя, руководителя следственного органа, дознавателя и органа дознания в ходе проведение такого процессуального действия как истребование предметов и документов (взамен выемки) и вместе с тем исключительные возможности их принудительного изъятия (например, в ходе производства следственных осмотров).

По замыслу законодателя, предусмотренные им меры уголовнопроцессуального принуждения могут быть применены в отношении участников уголовного судопроизводства лишь после возбуждения уголовного дела либо одномоментно с ним (например, уголовнопроцессуальное задержание лица по подозрению в совершении преступления). Простой вызов в правоохранительные органы в любой форме (просьба, приглашение и т.п.), тем более с вручением официальной повестки, уже представляет собой специфическую меру принуждения и сопряжен с переживаниями, тревогами и волнениями лица, от которого необходимо истребовать объяснения. Очевидно, привод опрашиваемого лица предполагает еще более существенное ограничение конституционных прав опрашиваемого лица и противоречит особенностям и целям познавательной деятельности на данном этапе.

Полагаем, лицо, осуществляющее проверку, должно ограничиться разъяснениям необходимости получения объяснений, значения их для разрешения вопроса о возбуждении уголовного дела, обращением к гражданскому долгу рассказать все ему известное Кузнецов Н.П Доказывание в стадии возбуждения уголовного дела / Н.П Кузнецов. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1983. С. 78.. Так, в рамках проверки СУ СК России по Удмуртской республике сообщения об уклонении от уплаты налогов руководством предприятия заместителем руководителя следственного отдела вручена главному бухгалтеру организации М.

повестке о явке 6 апреля 2011 г. для опроса по материалу проверки. Неявка М. для опроса послужила основанием для возбуждения в отношении него дела об административном правонарушении по ст. 17.7. КоАП РФ (умышленное невыполнение законных требований следователя). Постановлением Мирового судьи судебного участка № 6 Октябрьского района г. Ижевска от 11 июля 2011 г. М. признан виновным в совершении данного административного правонарушения, решением судьи Октябрьского районного суда г. Ижевска от 11 августа 2011 г. постановление по делу об административном правонарушении оставлено без изменения. Однако Верховный суд Удмурдской республики Постановлением от 13 декабря 2011 г. отменил вышеуказанные акты, мотивировав свое решением тем, что уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает право следователя на стадии проверки сообщения о преступлении требовать явки лица для опроса, и соответственно, не возлагает на лицо обязанность явиться по вызову следователя на данной стадии уголовного судопроизводства, когда уголовно-процессуальное принуждение минимизировано Постановление Верховного суда Удмуртской Республики от 13 декабря 2011 г. по делу № 4-а-519// СПС КонсулыангПлюс.

По результатам рассмотрения сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель, следователь, руководитель следственного органа принимает одно из следующих решений:

- о возбуждении уголовного дела

- об отказе в возбуждении уголовного дела;

- о передаче сообщения по подследственности, а по уголовным делам частного обвинения - в суд.

УПК России предусматривает различный порядок возбуждения уголовных дел в зависимости от видов уголовного преследования, от должностного положения лиц, в отношении которых возбуждается уголовное дело. В соответствии с п. 1 ст. 20 УПК России в зависимости от характера и тяжести преступления уголовное преследование осуществляется в публичном, частнопубличном и частном порядке, соответственно различается и порядок возбуждения уголовного дела. Имеются и различия в полномочиях лиц, наделенных правом возбуждения уголовного дела. Нарушение порядка возбуждения уголовного дела в соответствии с ч. 2 ст. 50 Конституции России влечет признание всех последующих процессуальных действий не имеющими юридической силы.

Копия постановления руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. В случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело.

Следственная практика исходит из того, что незамедлительное направление копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору означает посылку ее посыльным (нарочным) в течение рабочего дня и числа, когда было вынесено постановление о возбуждении уголовного дела. Закон не предъявляет каких бы то ни было требований к копии постановления: надлежащим следует признавать направление прокурору любой письменной, а в некоторых случаях и электронной копии данного документа. Рекомендуется копию рассматриваемого постановления заверять подписью вынесшего его следователя (дознавателя).

Направление копии постановления прокурору не предполагает передачу материалов проверки, однако несколько иной вывод вытекает из положений Приказа Генпрокуратуры «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» Приказ Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»// Законность. 2011. №11., где прокурорам предписано организовать незамедлительное представление в прокуратуру проверочных материалов по поступившему постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела.

При отсутствии основания для возбуждения уголовного дела руководитель следственного органа, следователь, орган дознания или дознаватель выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, законодатель при этом закрепил суточный срок направления копии постановления прокурору. Соответственно требования закона будут выполнены и в том случае, когда в течение 24 часов с момента вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела у прокурора не будет копии данного документа. Главное, чтобы в указанные сроки копия постановления была направлена Рыжаков А.П Направление копий постановления об отказе в возбуждении уголовного дела следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ II Система отправления правосудия по уголовным делам в современной России как социальное воздействие личности и государства. Курск, 2009. С. 137.. Решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.

Важнейшим элементом уголовно-процессуальной деятельности по рассмотрению сообщения о преступлении, способствующим защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления, является извещение заявителя о принятом решении (ч.2 ст. 145, ч.4 ст. 146, ч.4 ст. 148 УПК России). В целях претворения принципа гласности на стадии возбуждения уголовного дела необходимо закрепить право заявителя ознакомиться с материалами проверки, по результатам производства которой в возбуждении уголовного дела было отказано. На такую возможность указал и Конституционный Суд РФ: он определил, что «наряду с заявителем, правом знакомиться с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела и материалами предварительной проверки обладают и заинтересованные лица (чьи права затрагиваются постановлением об отказе в возбуждении дела)» Определение Конституционною Суда РФ от 6 июля 2000 г. № 191-0 «По жалобе гражданина Луценко Николая Максимовича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 113 Уголовно процессуального кодекса РСФСР»// Российская газета. 2000. № 173. 6 сентября.. К.Б.Калиновский считает, что среди заинтересованных лиц, которым должна направляться копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дел, значатся пострадавший, даже если он не является заявителем; лицо, в отношении которого было подано заявление; лицо, в отношении которого в постановлении сделаны неблагоприятные для него выводы (например, виновность в административном правонарушении)» Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации: Постатейный 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер, 2004. С. 390.. Вместе с тем высказанное ученым предложение представляется едва выполнимым на практике, достаточно было бы предусмотреть саму возможность лицам, участвующим в проведенной проверке, знакомиться с материалами по их письменному обращению. Тем более что в отдельных законодательных и ведомственных актах такая возможность прописана: так, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 23 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997.№9.Ст. 1011. Уполномоченный по правам человека в РФ вправе знакомиться с материалами, по которым отказано в возбуждении уголовного дела. В п.43 Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы СК России, утвержденной Приказом СК России от 3 мая 2011 г.

№72 предусмотрено, что «гражданам по их просьбе должна быть предоставлена возможность знакомиться с документами, материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, контрольными производствами, имеющимися в следственных органах СК России, которые затрагивают их права и свободы» Приказ СК России от 3 мая 2011 г. № 72 «О порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации»

II СПС КонсультангПпюс..

Деятельность по передаче поступившего сообщения по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ, а по уголовным делам частного обвинения - в суд в соответствии с ч.2 ст.20 УПК РФ самим УПК РФ в какую-либо процессуальную форму не облачена. Если исходить из того, что по результатам рассмотрения сообщения о преступлении в соответствии со ст. 145 УПК принимается одно из трех решений, первые два из которых оформляются в форме постановления, - то и решение о передаче по подследственности также должно оформляться аналогичным образом.

Закон предусматривает передачу сообщению по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ (т.е. в соответствии с родовой или ведомственной подследственностью уголовных дел), в то время как вопрос территориальной подследственности рассмотрения сообщения остался за рамками законодательного регулирования. Стоит также указать, что законодатель предусматривает передачу только сообщения о преступлении, обходя вниманием необходимость направления всех имеющихся материалов проверки.

Недостаток законодательной регламентации данного института восполняют положения ведомственных приказов. Так, в п. 63.2 Приказа МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» II Российская газета. - 2014 г. - № 260. -14 ноября. закреплено, что если преступления не относятся к компетенции органов внутренних дел или произошли на территории обслуживания другого территориального органа МВД России, то все имеющиеся материалы после регистрации в КУСП передаются по подведомственности, по подследственности, по подсудности в суд (по делам частного обвинения) или в иной территориальный орган МВД России по территориальности. Одновременно принимаются необходимые меры по предотвращению или пресечению преступления, а равно по сохранению его следов Данное правило предусмотрено Приказом Генпрокуратуры РФ № 39, МВД РФ № 1070, МЧС РФ № 1021, Минюста РФ № 253, ФСБ РФ № 780, Минэкономразвития РФ № 353, ФСКН РФ № 399 от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений»// Российская газета. 2006. № 13. 25 января; Приказом СК России от 3 мая 2011 г. №72 «О порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» (п.35) II СПС КонсультангПлюс..

Анализ приведенных положений ведомственных актов позволяет сделать вывод о том, что передача сообщения о преступлениях осуществляется не только по подследственности ведомственной (ст. 151 УПК), но и по подследственности территориальной. Однако последняя действующим законом не предусмотрена, а значит, положения ведомственных приказов не соответствуют требованию, содержащемуся в п. 3. ч. 1 ст. 145 УПК РФ, и оттого, как справедливо отмечается в литературе Дмитриев С. Проблемы определения территориальной подследственности по делам о кражах в поездах II Законность. 2009. № 4. С. 49., они не могут применяться в практической деятельности.

Не секрет, что на практике допускаются многочисленные нарушения закона, связанные с неоднократным необоснованным направлением сообщений из одного органа предварительного расследования в другой по территориальности без принятия решения о возбуждении уголовных дел. Так, при проведении проверки сообщения о совершении гр. Моисеевым Д.В. преступления, предусмотренного ч.2 ст. 160 УК РФ Архив Ленинского районного суда г. Курска. Уголовное дело № 2779., поступившего в ОМ №2 УВД по г. Курску 31 марта 2010 г., в течение трех месяцев со ссылкой на ст. 152 УПК РФ четырежды выносилось постановление о передаче сообщения по территориальности в ОМ № 5 УВД г. Курска, ОМ № 3 УВД г. Курска, прежде чем по результатам его рассмотрения было вынесено постановление о возбуждении уголовного дела, причем дважды орган, которому были переадресованы по территориальности материалы проверки, возвращал сообщение обратно в ОМ № 2 УВД г. Курска, т.е. в тот орган, который первоначально его принял и зарегистрировал.

Имеющая место на практике волокита при принятии решения о возбуждении уголовного дела приводит к выводу о необходимости предусмотреть в п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК передачу сообщения по подследственности в соответствии не только со ст. 151, но и ст. 152 УПК РФ, т.е. по месту производства предварительного расследования, поскольку это будет реально отражать сегодняшнюю правоприменительную практику органов внутренних дел. Для единообразного применения УПК следует закрепить это требование, внеся соответствующие дополнения в п. 3 ч.1 ст. 145 УПК РФ: «о передаче сообщения со всеми прилагаемыми к нему материалами и документами по подследственности в соответствии со статьями 151, 152 настоящего Кодекса, а по уголовным делам частного обвинения - в суд в соответствии с частью второй статьи 20 настоящего Кодекса, о чем выносится мотивированное постановление».

§3. Уголовно-процессуальная деятельность прокурора, руководителя следственного органа по надзору и контролю за законностью и обоснованностью действий (бездействия) и решений в стадии возбуждения уголовного дела

Деятельность, связанная с разрешением сообщений о преступлениях, существенно затрагивает интересы государства, общества и граждан, носит публичный и властный характер. С учетом специфики данной деятельности уголовно-процессуальный закон предусматривает особую систему контрольно-надзорных процессуальных действий, выполняемых прокурором, руководителем следственного органа и служащих важным средством обеспечения законности в стадии возбуждении уголовного дела.

Вопрос отнесения тех или иных контрольно-надзорных процессуальных действий к действиям, проводимым в стадии возбуждения уголовного дела, имея в большей степени теоретическое значение, сопряжен с определением конечного момента рассматриваемого этапа судопроизводства. Императивное правило ст. 156 УПК РФ связывает возбуждение уголовного дела с начальным моментом второй стадии судопроизводства - предварительного расследования, поэтому включение, например, вынесения прокурором постановления об отмене постановления

0 возбуждении уголовного дела в систему контрольно-надзорных процессуальных действий стадии возбуждения уголовного дела следует считать условным допущением. Вместе с тем, полагаем, при определении границ стадии предпочтительнее исходить из круга задач, реализуемых на данном этапе, поскольку именно они выступают главным признаком стадии возбуждения уголовного дела, в наибольшей степени отражая ее сущность, так же как и состав правоотношений, и особенности проявления принципов уголовного судопроизводства, и итоговое решение в конечном счете Диваев А. Б. Установление основания для возбуждения уголовного дела о хищениях: автореф. дис. .. .кавд. юрвд.наук Томск, 2005. С.9.. Контрольно-надзорные действия выступают эффективными средствами реализации задач стадии по установлению наличия или отсутствия условий (предпосылок), необходимых для возбуждения уголовного дела. Факт вынесения итогового процессуального решения при возбуждении уголовных дел еще не означает, что принятое решение является окончательным, напротив, оно может быть промежуточным и при наличии достаточных оснований инициирует производство иных процессуальных действий по его дополнительной проверке. Помимо прочего, нормы, регламентирующие порядок проведения контрольных действий, в большинстве своем включены в главу 20 седьмого раздела

УПК РФ, их справедливо относить к самостоятельному институту уголовно-процессуального права - возбуждению уголовного дела.

Рассмотрим по порядку каждую группу контрольно-надзорных действий, проводимых в стадии возбуждения уголовного дела.

С момента принятия УПК РФ задачи и формы прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела претерпели существенные изменения, что обусловило широкую полемику среди процессуалистов касательно предмета, задач, определения действенного механизма реализации прокурорского надзора на данном этапе. В соответствии с последними изменениями, внесенными в УПК РФ, прокурор лишился целого ряда полномочий: прежде всего, полномочий по даче согласия следователю и дознавателю на возбуждение уголовного дела, приему и разрешению заявлений (сообщений) о преступлениях, самостоятельному возбуждению уголовных дел.

Одни процессуалисты полагают, что в настоящее время произошла оправданная и закономерная смена приоритетов прокурорского надзора: на первый план вышла правозащитная функция прокуратуры Веретенников, К В. Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009. С. 7.. Другие, напротив, считают, что функция надзора в указанной стадии является основной и должна быть сохранена в прежнем виде: прокурор в стадии возбуждения уголовного дела с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений закона должен быть наделен и функцией уголовного преследования: лично принимать, рассматривать и разрешать сообщения о преступлениях, принимая по ним процессуальные решения, не подменяя при этом органы дознания и предварительного следствия Исламова, Э. Р. Процессуальные полномочия прокурора в стадаи возбуждения уголовного дела: автореф. дис.... канд. юрид. наук Иркутск, 2009. С.14..

Стоит отметить, отношение законодателя к данным двум подходам на стадии возбуждения уголовного дела окончательно не сформировано, им не исключается возможность пересмотра пределов надзорных полномочий прокурора в досудебном производстве. Так, изменения УПК РФ, внесенные Федеральным законом 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» II Российская газета. 2010. №296. 30 декабря., свидетельствуют о расширении надзорной компетенции прокурора на стадии возбуждения уголовного дела, о чем будет сказано ниже.

В этой связи актуальной задачей представляется анализ совокупности процессуальных действий прокурора по надзору за законностью и обоснованностью действий и решений на стадии возбуждения уголовного дела в контексте трех традиционных направлений прокурорского надзора:

1. Действия, направленные на предупреждение нарушений уголовно-процессуального закона:

- дача письменных указаний дознавателю о производстве процессуальных действий в ходе проверки сообщения о преступлении (п.4 ст. 37 УПК РФ), поручения о проведении проверки сообщения, распространенного в СМИ (ч.2 ст. 144 УПК РФ);

- продление сроков проверки сообщения о преступлении до 30 суток по мотивированному ходатайству дознавателя (ч.З ст. 144 УПК РФ);

- дача согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве осмотра места происшествия в жилище (п. 5 ст. 37 УПК РФ);

- дача согласия дознавателю о возбуждении уголовных дел частного и частно-публичного обвинения при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя в случаях, предусмотренных ч. 4 ст.20 УПК РФ;

- передача материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ;

- изъятие любых материалов проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передача его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи;

Последние две группы полномочий РФ были распространены на стадию возбуждения уголовного дела Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ. Прокурор призван разрешать споры о подследственности не только уголовного дела, но и материалов проверки сообщения о преступлении. Вместе с тем п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предполагает возможность решения прокурором вопроса о родовой или ведомственной подследственности, в то время как вопрос о территориальной подследственности сообщения о преступлении на стадии возбуждения уголовного дела остался не только за пределами прокурорского надзора, но и за рамками законодательного регулирования. Необходимо расширить внесенное ранее предложение и предусмотреть в п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возможность передачи сообщения прокурором по подследственности не только в соответствии со ст. 151 УПК РФ, но и по правилам ст. 152 УПК РФ, определяющим место предварительного расследования.

Другое новое полномочие прокурора связано с возможностью изъятия любых материалов проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передачи его следователю Следственного комитета РФ. Приказ Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. №162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» Приказ Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» II Законность. 2011. № 11. в качестве оснований такой передачи допускает «наличие данных, указывающих на особую значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, а также на неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона». В данной норме особенно ярко проявляется право свободного усмотрения (дискреция) прокурора - право разумного, обоснованного и справедливого выбора законных вариантов его поведения и принимаемых им решений с учетом конкретной обстановки при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования Оксюк Т. Усмотрение прокурора в уголовном процессе II Законность. 2010. № 3. С. 4..

Из УПК РФ исключено положение о необходимости получения согласия прокурора на возбуждение следователем и соответственно органом дознания или дознавателем уголовного дела (ч. 1 ст. 146 УПК РФ), являвшееся на протяжении пяти лет действия УПК РФ «тормозом» в своевременном возбуждении основной массы уголовных дел о так называемых общеуголовных преступлениях. Негативные последствия реализации данной правовой нормы в практической деятельности правоохранительных органов заключались в невозможности зачастую своевременного возбуждения уголовного дела и соответственно задержания лица, обоснованно заподозренного в совершении преступления, а также проведения неотложных следственных действий по закреплению следов преступления.

2. Действия, направленные на выявление нарушений уголовнопроцессуального закона:

- проверка исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п.1 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

- истребование и проверка законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела (п.5.1, ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

- участие прокурора в судебных заседаниях в порядке ст. 125 УПК РФ по жалобам на необоснованные и незаконные действия и решения, допущенные на стадии возбуждения уголовного дела (п.8 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

- рассмотрение жалоб и обращений заинтересованных лиц (ст. 124 УПК РФ).

Прокурор как представитель стороны обвинения имеет не только обязанность, но и профессиональную заинтересованность в том, чтобы сообщение о преступлении было быстро и полно зафиксировано, чтобы был соблюден порядок регистрации, все признаки преступления нашли отражение во входящей учетной документации, имело место надлежащее процессуальное оформление, а также чтобы по заявлению были приняты надлежащие меры реагирования, были уведомлены заявители, соблюдены сроки Веретенников К К вопросу о полномочиях прокурора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства в свете реформирования уголовнопроцессуального законодательства // Мировой судья. 2009. № 1. С.28..

Поэтому большое значение для предупреждения нарушений закона имеет полномочие прокурора по проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч.2 ст.37 УПК РФ). В УПК РФ отсутствуют нормы, содержащие перечень конкретных проверочных действий, которые вправе использовать прокурор и которые конкретизировали бы порядок и сроки проведения такой проверки. Эти вопросы регламентированы подзаконными нормативными актами, издаваемыми Генеральным прокурором РФ.

В соответствии с п. 1.1 Приказа Генпрокуратуры РФ от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» Приказ Генпрокуратуры РФ от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»// Законность. 2011. № 9., п.З Приказа Генпрокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 137 Приказ Генпрокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»// Законность. 2007. № 11. прокурорам вменяется в обязанность систематическая (не реже одного раза в месяц) проверка исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщения о преступлениях, при этом предполагается обязательное оформление результатов каждой такой проверки.

В ведомственных приказах указывается, что особенному вниманию в ходе проверки подлежат вопросы соблюдения компетенции уполномоченных должностных лиц; обязательного порядка проверки сообщений средств массовой информации о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно; сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка продления сроков; достоверности документов и результатов проверки сообщений; применения незаконных методов воздействия; правильности применения норм материального и процессуального права; уведомления заявителя о результатах рассмотрения его сообщения и разъяснения ему право обжаловать принятое решение и порядок обжалования.

Выявить нарушения закона о приеме и регистрации сообщений о преступлениях в поднадзорном органе прокурор может путем непосредственного ознакомления с сообщениями, материалами об отказе в возбуждении уголовного дела, уголовными делами; сопоставления по одним и тем же фактам записей в учетной документации с другими документами и нарядами. Помимо этого, п. 1.3 упомянутого Приказа Генпрокуратуры РФ от 5 сентября 2011 г. № 227 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» предписывает «в целях определения полноты регистрации сообщений о преступлениях, выявления нарушений законов, связанных с укрытием преступлений от регистрации и учета, ежемесячно производить сверки регистрационно-учетных данных органов дознания и предварительного следствия с имеющимися в медицинских учреждениях, страховых компаниях, государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах, в т.ч. контрольно-счетных палатах субъектов РФ, подразделениях территориальных органов Федеральной миграционной службы, комендантских службах гарнизонов и иных организациях данными, указывающими на противоправный характер деяний».

Новое полномочие прокурора, предусмотренное пп.5.1. ч. 2 ст. 37 УПК РФ по истребованию и проверке законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела и принятию по ним решения представляется несколько недоработанным применительно к рассматриваемой стадии. Неясно, зачем прокурору дополнительно истребовать решения следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, если в силу ч.4 ст. 148 УПК РФ прокурор и так получает копию соответствующего постановления в течение 24 часов с момента его вынесения, логичнее, на наш взгляд, было бы наделить прокурора полномочиями по истребованию всех материалов проверки сообщения о преступлении, в том числе тех, по которым проверка еще не окончена, предусмотрев при этом обязанность органов расследования исполнять мотивированный запрос прокурора в установленный им срок (по аналогии с 4.2.1. ст. 37 УПК РФ, закрепляющей схожее правило в отношении материалов находящегося в производстве уголовного дела).

3. Действия, направленные на устранение нарушений уголовнопроцессуального закона:

- отмена постановления о возбуждении уголовного дела (ч.4 ст. 146 УПК РФ) в течение 24 часов с момента поступления материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела;

- отмена постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела и направление соответствующего постановления начальнику органа дознания со своими указаниями с установленным сроком их исполнения (ч.б ст. 148 УПК РФ);

- отмена постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, незамедлительное направление мотивированного постановления с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, руководителю следственного органа в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения (ч.б ст. 148 УПК РФ).

- отмена незаконных или необоснованных постановлений дознавателя (п.6 ч.2 ст. 37 УПК РФ);

Ведомственные нормативные акты уточняют положения названных статей. Так, согласно п. 1.4. Приказа Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. №162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» прокурорам предписывается при отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение Приказ Генпрокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» II Законность. 2011. № 11..

В силу п. 5 Приказа Генпрокуратуры № 137 от 6 сентября 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» прокурор, отменяя постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, определяя срок для дополнительной проверки в своих указаниях, должен руководствоваться объемом производства необходимых проверочных действий. Кроме того, при получении информации о поступлении в суд жалобы в порядке ст. 125 УПК РФ на постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным права и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, незамедлительно истребовать от дознавателя материалы, относящиеся к обжалуемому действию или решению осуществлять их проверку, устранять выявленные нарушения, в том числе отменять необоснованные, незаконные постановления дознавателя до рассмотрения жалобы в суде, о чем информировать суд.

Ожидаемым нововведением См. Каменобродский, С.Л.О функциях прокурора в стадии возбуждения уголовного дела// Общество и право. 2009. №2. С. 185; Конярова Ж.К Дискреционные полномочия прокурора и проблемы их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса: автореф. дис.... кавд. юрвд. наук. Екатеринбург, 2008. С.7; Балакшин В. Возбуждение уголовного дела прокурором// Законность. 2008. № 8. С. 22-25. стало закрепление за прокурором такого важного надзорного полномочия как возможность отмены постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного (ч.б. ст. 148 УПК РФ), в то время как прошлая редакция этой статьи предоставляла такое право только в отношении постановления о возбуждении уголовного дела, а также постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных дознавателем.

В зависимости от формы расследования в регулировании рассматриваемого правомочия прокурора законом предусмотрен дифференцированный порядок. Отменяя постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное дознавателем, прокурор направляет свое постановление начальнику органа дознания «со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения», при этом сам прокурор никакими сроками не ограничен, а содержание его постановления не регламентировано. Но если прокурор отменяет незаконное и необоснованное постановление руководителя следственного органа или следователя, то он «в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа».

Анализируя содержание ч. 4 ст. 39 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ, следует сделать вывод, что для инициирования дополнительной проверки по сообщению о преступлении недостаточно постановления прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Это постановление прокурора рассматривается руководителем следственного органа, который отменяет незаконный или необоснованный отказ следователя в возбуждении уголовного дела и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения См. Исламова Э.Р., Чубыкин А.В. Реализация полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2011. № 4. С.28..

Остался без ответа вопрос о полномочиях прокурора в отношении незаконного и необоснованного постановления следователя о возбуждении уголовного дела или отказе в таковом в случае, если установленный законом срок (суточный и 5-суточный соответственно) истек, в то время как право прокурора отменить постановление дознавателя об отказе возбуждении уголовного дела ограничено только давностью уголовного преследования.

Полагаем, если речь идет об отмене прокурором постановления о возбуждении уголовного дела, установленный законом суточный срок следует считать пресекательным, что подтверждают примеры судебной практики. Так, Определением судебной коллегии по уголовным делам

Белгородского областного суда было отменено постановлении нижестоящего суда, которым была оставлена без удовлетворения жалоба М. о признании незаконным и необоснованным постановления заместителя прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела в отношении К. Суд кассационной инстанции пришел к выводу, что отмена постановления о возбуждении уголовного дела спустя 19 дней после его возбуждения и производства следственных действий не основана на законе (ст. 146 УПК РФ), в соответствии с которым прокурор вправе признать постановление о возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела Обзор судебной практики по уголовным делам за июнь 2010 года (подготовлен Белгородским областным судом).

В то же время в отношении вынесенного следователем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, если таковое будет признано прокурором необоснованным или незаконным и 5- суточный срок для его отмены истек, прокурору следует предоставить возможность выносить мотивированное постановление о направлении отказных материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене соответствующего постановления.

В настоящее время одной из мер прокурорского реагирования, упомянутых в ст.37 УПК РФ названо требование прокурора устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, по своему смыслу данное правомочие не охватывает стадию проведения доследственных проверок, а также сферу регистрации и учета сообщений о преступлениях. В этой связи стоит поддержать предложение Ю.Городкова о распространении возможности направления требования об устранении нарушений федерального законодательства как процессуального документа в случае выявления нарушений законодательства, допущенных на стадию приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях Городков Ю. Надзор за законностью регистрации и разрешения сообщений о преступлениях в органах следственного комитета II Законность. 2008. № 8. С. 16.. Тем более, в последующей статье, закрепляющей полномочия руководителя следственного органа, законодатель прямо упоминает о возможном рассмотрении руководителем требований об устранении нарушений, допущенных в ходе досудебного производства, а значит и в том числе на стадии возбуждения уголовного дела. В п. 1.5 Приказа Генпрокуратуры № 227 от 5 сентября 2011 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» также содержится указание об обязанности прокурора требовать полного устранения нарушения закона, используя формы прокурорского реагирования, предусмотренные п.З ч.2 ст. 37 УПК РФ, ст. 6, 30 ФЗ «О прокуратуре РФ», и привлечения виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления. В связи с этим представляются излишними предложения ряда ученых закрепить на уровне уголовно-процессуального закона правомочие прокурора в таких случаях на возбуждение дисциплинарного производства, обязательного для рассмотрения руководителем следственного органа либо органа дознания Синелыциков, Ю.П О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса II Российский следователь, 2008. № 17. С. 14..

Вместе с тем, наиболее эффективным процессуальным действием рассматриваемой группы, на наш взгляд, могло бы стать полномочие прокурора самостоятельно возбуждать уголовные дела. В отличие от многочисленных сторонников полного восстановления правового статуса прокурора в редакции УПК РФ до внесения изменений 2007 г. в рассматриваемой части, полагаем, прокурор должен наделен таким правом исключительно в отношении поступивших в порядке ст. 148 УПК РФ материалов проверки сообщения о преступлении, по которым в возбуждении уголовного дела было отказано. С одной стороны, это создаст надлежащие правовые условия для незамедлительного принятия мер по устранению выявленных нарушений законодательства, если при проверке законности и обоснованности принятого решения об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор придет к выводу о достаточности в них данных, указывающих на признаки преступления, а с другой - не будет допущено смешения с функциями органов предварительного расследования.

Ведомственный контроль над законностью и обоснованностью решений и действий на стадии возбуждения уголовного дела, главным образом, представлен широким кругом контрольных полномочий руководителя следственного органа Автор исходит из того, что полномочия начальника подразделения органа дознания, предусмотренные ст. 40.1. УПК РФ применительно к решениям и действиям на стадии возбуждения уголовного дела имеют больше организационный характер (поручение дознавателю провести проверку сообщения о преступлении, распространенного в СМИ, дача указаний о производстве следственных действий, продление срока проверки сообщения до 10 суток, внесение прокурору ход атайств об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела), а реальные полномочия по процессуальному контролю принимаемых органом дознания, дознавателями решений и действий на данном этапе возложены на прокурора..

В соответствии со ст. 39 УПК РФ на начальном этапе уголовного судопроизводства руководитель следственного органа вправе:

- лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении;

- проверять материалы проверки сообщения о преступлении;

- отменять незаконные или необоснованные постановления следователя;

- давать следователю указания о производстве отдельных следственных действий;

- возбудить уголовное дело в установленном законом порядке или вынести постановление об отказе в таковом.

Кроме того, в седьмом разделе УПК РФ содержится также указания на полномочия руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела, не указанные в общей части: продление сроков проверки сообщения о преступлении по мотивированному ходатайству следователя до 10 и 30 суток (ч.З ст. 144 УПК РФ) В приказе Следственного комитета № 2 от 15 января 2011 г. «Об организации предварительного расследования в Следственном комитете Российской Федерации», в п. 1.2. содержится уточнение: при продлении сроков проверки руководителем следственного органа предписывается давать указания об установлении конкретных обстоятельств происшедшего, о привлечении к участию в проверке специалистов. Причем далее содержится более категоричное требование не допускать принятия процессуальных решений по результатам проверки без исполнения ранее данных указаний в полном объеме [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=113650 (дата обращения: 01.09.12); согласование постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора, вынесенным на основании п. 2 ч.2 ст. 37 УПК РФ (ч. 1.1. ст. 148 УПК РФ); отмена руководителем следственного органа постановления нижестоящего руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, направление отказных материалов для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Согласно ст. 124 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен также рассматривать жалобы заинтересованных лиц на незаконные и необоснованные действия и решения, имевшие место, в том числе и на первоначальной стадии уголовного процесса. Регламентация предоставленных полномочий руководителя следственного органа на практике вызывают обоснованные трудности при производстве соответствующих им процессуальных действий.