Затронутый вопрос о правовых последствиях вынесенного в отношении лица постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям в настоящее время приобретает для многих граждан повышенную актуальность. В первую очередь это связано с тем, что после принятия соответствующего процессуального решения в отношении конкретного лица данные об этом лице, как совершившем преступление, поступают в базу данных ИЦ МВД России и могут быть получены по запросу соответствующего должностного лица или государственного органа. Как показывает практика, в основном вопросы к гражданину возникают в случаях: поступления на государственную или муниципальную службу; при необходимости продвижения по службе; при замещении должности в государственных органах Российской Федерации, не относящихся к государственной (гражданской) службе и т.д.

Одним из примеров наступления правовых последствий отказа в возбуждении уголовного дела служит Определение ВС РФ от 6 октября 2011 г. № КАС11-527, из которого следует, что 1 марта 2011 г. судья в отставке К. обратился с заявлением в ВС РФ об отмене решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ о прекращении его отставки судьи, т.к. с его согласия в возбуждении уголовного дела за совершение преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 305, ч. 2 ст. 305 УК РФ, отказано вследствие акта амнистии, а по ст. 292 УК РФ отказано в связи с истечением сроков давности уголовного преследования на основании п. 3 ч. 1 ст. 24 УПК РФ. Между тем ВС РФ признал законным вывод ВККС РФ о том, что К. не вправе пребывать в отставке и сохранять членство в судейском сообществе, поскольку совершение им действий, содержащих признаки состава преступления, безусловно, является проступком, порочащим судью, и тем самым умаляющим авторитет судебной власти, влечет прекращение отставки судьи.

Анализ ст. 24 и 27 УПК РФ свидетельствует о том, что отказ в возбуждении уголовного дела является актом, который в одних случаях может утверждать об отсутствии преступления или его события (реабилитирующие основания), а в других - свидетельствовать о наличии преступления (нереабилитирующие основания). Во втором случае необходимость отказа в возбуждении уголовного дела обусловлена обстоятельствами, наступившими на момент принятия процессуального решения (истечение сроков давности уголовного преследования, амнистия, устранение наказуемости деяния и др.). Таким образом, отказывая в возбуждении уголовного дела при наличии признаков преступления, происходит не что иное как освобождение лица от уголовной ответственности ввиду наступления указанных обстоятельств. Но здесь возникает вопрос: если правовые последствия привлечения лица к уголовной ответственности либо осуждения имеют четкую регламентацию в законодательстве Российской Федерации, то какие правовые последствия может принести гражданину постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное по нереабилитирующим основаниям?

Единственным правовым источником по данному вопросу является Определение Конституционного Суда РФ по жалобе гражданина Волошина В.Г., где Конституционный Суд высказал справедливое правовое мнение по освобождению от уголовной ответственности в случае истечения сроков давности уголовного преследования путем принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела. В частности, КС РФ указал, что по смыслу пункта 1 части первой статьи 46 УПК Российской Федерации лицо, в отношении которого уголовное дело не возбуждалось, не может рассматриваться в качестве подозреваемого (а тем более - обвиняемого), когда оно не было задержано в соответствии со ст. 91 и 92, либо к нему не применена мера пресечения до предъявления обвинения в соответствии со ст. 100, либо оно не было уведомлено о подозрении в совершении преступления в порядке, установленном ст. 223.1 данного Кодекса.

Соответственно, отказ от возбуждения уголовного дела исключает саму возможность уголовного преследования - процессуальной деятельности, осуществляемой стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. А потому такое решение по своему содержанию не является актом, которым устанавливается виновность лица, в том числе в смысле ст. 49 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, и не порождает правовых последствий, связанных с судимостью, а также с участием лица в уголовном процессе в качестве подозреваемого, обвиняемого.

Определение Конституционного Суда РФ по делу Волошина В.Г., на наш взгляд, говорит о гарантиях любому гражданину - отсутствии правовых последствий со стороны государства при отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям (в частности, истечение сроков давности уголовного преследования). В данном «отказном Определении с положительным содержанием», как и во многих других подобного рода определениях, Конституционный Суд высказал свои суждения, имеющие конституционно-правовое значение для практики конституционного правосудия.

Между тем, с юридической точки зрения наиболее уязвимым здесь является существующий в Российской Федерации порядок учета процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям. В частности, в соответствии с п. п. 21 и 22 Инструкции «О порядке заполнения и представления учетных документов», утвержденной Приказом «О едином учете преступлений», при вынесении постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям выставляется статистическая карточка формы № 2. Карточка формы № 2 является основанием для постановки на учет лиц, совершивших преступление.

Следует отметить, что существующая в Приказе «О едином учете преступлений» формулировка «постановка на учет лиц, совершивших преступление» вступает в коллизию с правовым мнением, изложенным в Определении Конституционного Суда РФ по жалобе Волошина В.Г., где указано, что постановление об отказе в ВУД по своему содержанию не является актом, которым устанавливается виновность лица, в том числе в смысле ст. 49 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, и не порождает правовых последствий.

По сути же, при постановке на учет лиц, как совершивших преступление, при отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям вряд ли можно согласиться с утверждением, что подобное решение не влечет каких-либо правовых последствий.

Анализ законодательства, регулирующего деятельность различных государственных органов Российской Федерации, свидетельствует, что основанием, например, препятствующим к прохождению службы, вынесение в отношении лица постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям не является. Соответственно, официальных отказов в приеме на работу по данному основанию в известной нам практике не имеется.

Подводя итог, необходимо отметить, что существующие в государстве скрытые механизмы ограничения прав граждан, связанные с постановкой на учет лиц, как совершивших преступление, при этом не привлеченных к уголовной ответственности, противоречат конституционным принципам соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что является препятствием для реализации ими ряда гражданских прав.

В связи с чем приведению в соответствие с Определением КС РФ от 21 апреля 2011 г. № 583-О-О подлежит не только Приказ «О едином учете преступлений», также необходимо внести изменения в ст. 133 УПК РФ («Основания возникновения права на реабилитацию»), дополнив ее новой частью следующего содержания: вынесение постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям не может являться констатацией факта совершения лицом преступления, установления его вины или виновности и, соответственно, не может нести для такого лица какие-либо правовые последствия.

2.3 Передача сообщения по подследственности

Институт подследственности призван обеспечить наиболее полное, объективное и всестороннее расследование уголовных дел, позволяет четко определить орган, производящий расследование. В юридической литературе понятие подследственности связывается в основном с определенными свойствами уголовного дела. Так, М.С. Строгович считал, что подследственность - это «...свойство дела, состоящее в том, что оно относится к ведению того или иного следователя». Однако в своем определении среди субъектов расследования автор не указывает орган дознания, что делает его неполным. В.П. Божьев и некоторые другие авторы также определяли подследственность как «совокупность установленных законом признаков уголовного дела, в зависимости от которых законодатель относит его к компетенции того или иного органа предварительного расследования».

С данным определением не вполне согласен А.В. Селютин, по мнению которого «...подследственность определяется на основе совокупности признаков уголовного дела, а не сводится к ней». Можно говорить, что подследственность как процессуальный институт призвана регулировать и определенные общественные отношения, складывающиеся в процессе ее определения.

Несмотря на значимость данного процессуального института, подследственность не является единственной категорией, составляющей компетенцию органов дознания, но определяет ее пределы.

Компетенция в юридической литературе нередко определяется также как сфера деятельности. Так, А.В. Селютин под компетенцией понимает «пределы уголовно-процессуальной деятельности участника уголовного судопроизводства, установленные законодателем совокупностью процессуальных полномочий, подследственностью уголовного дела и юрисдикцией этих органов в сфере уголовного судопроизводства».

Полиция в настоящее время является универсальным органом дознания. В Законе «О полиции» нет четко регламентированного состава полиции и процессуального статуса входящих в ее состав подразделений. Хотя законодатель прямо не упоминает полицию в статье 40 УПК РФ, она как одно из подразделений обеспечения правопорядка выполняет функции органа дознания.

Если орган следователь или руководитель следственного органа, получившие сообщение о преступлении, не наделены компетенцией принятия по нему решения о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела, они принимают решение о передаче сообщения по подследственности или в суд.

Как было отмечено выше, по общему правилу, решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела принимает орган дознания, дознаватель, следователь или руководитель того следственного органа, который компетентен расследовать уголовное дело о таком преступлении в соответствии с правилами о подследственности, установленными ст. 151 УПК РФ, и лишь орган дознания вправе возбудить уголовное дело о преступлении, по которому обязательно предварительное следствие (т.е. которое ему не подследственно), и провести по нему неотложные следственные действия. Перечисленные участники уголовного процесса не полномочны возбуждать уголовные дела, а равно отказывать в возбуждении уголовных дел, производство по которым выходит за рамки их компетенции, например, по территориальному признаку или в виду неподведомственности по предметному признаку.

Таким образом, основанием для принятия решения о направлении сообщения о преступлении по подследственности служит некомпетентность органа государства или должностного лица, к которым поступило сообщение о преступлении, возбудить уголовное дело или отказать в возбуждении уголовного дела поэтому сообщению.

Решение о передаче сообщения в суд принимается, если речь в нем идет о преступлении, уголовное преследование по которому осуществляется в порядке частного обвинения.

По общему правилу уголовные дела частного обвинения возбуждаются путем подачи заявления потерпевшим или его законным представителем в суд (ч. 1, 6 ст. 318 УПК РФ). Поэтому подача сообщения, например, в орган внутренних дел Российской Федерации или в другой правоохранительный орган влечет за собой направление его в суд.

Решение о передаче сообщения по подследственности или в суд оформляется постановлением. Оно должно быть принято в тот же срок, что и решения о возбуждении уголовного дела либо об отказе в возбуждении уголовного дела. В законе не говорится, с какого момента необходимо исчислять срок принятия решения по сообщению, переданному по подследственности или в суд, - с момента первоначального его поступления или с момента поступления его в соответствующий орган по подследственности либо в суд. Из смысла ст. 144 УПК РФ вытекает, что решение по поступившему сообщению о преступлении должно быть принято в установленные законом сроки с момента поступления сообщения к дознавателю, органу дознания, следователю, полномочным принимать решения о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела. Таким образом, в случае передачи сообщения о преступлении по подследственности срок его рассмотрения должен исчисляться со времени поступления в тот орган государства или к тому должностному лицу, которые правомочны принимать по нему решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела.

В целях контроля за полнотой и своевременностью рассмотрения сообщений о преступлениях в органах внутренних дел Административный регламент устанавливает порядок, согласно которому при передаче в иной территориальный орган МВД России материалы направляются с приложением талона-уведомления о передаче в иной территориальный орган по территориальности, о чем делается соответствующая отметка в Книге учетов с указанием даты и исходящего номера сопроводительного письма. Заполненный корешок талона-уведомления остается в дежурной части.

Таким образом, решение о передаче сообщения по подследственности или в суд носит промежуточный характер, результатом деятельности на стадии возбуждения уголовного дела в конечном счете должно стать решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела.

2.4 Порядок обжалования решений, принимаемых в стадии возбуждения уголовного дела

Тема судебного обжалования действий и решений органов предварительного расследования в течение длительного времени остается достаточно острой. Об этом свидетельствует количество жалоб, поступающих в суды. При этом, как справедливо отмечает Н.А. Колоколов, значительное количество дел рассматривается в порядке ст. 125 УПК РФ. По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в России ежегодно осуществляется около 200000 производств. Однако ввиду правовой неурегулированности регламента этого вида судебно-контрольной деятельности многие решения участникам процесса приходится искать, применяя правила процессуальной аналогии. Подтверждением неизменного интереса законодателя является то, что в период с 2003 г. редакция ст. 125 УПК РФ практически ежегодно претерпевает изменения и дополнения, ее конституционно-правовой смысл толкуется в решениях высших судебных инстанций государства.

Перечень процессуальных решений и действий, подлежащих обжалованию, обширный. Статья 125 УПК РФ называет только две разновидности постановлений, которые могут быть обжалованы в суде - это постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о его прекращении. Конкретизирует нормы ст. 125 УПК РФ постановление Конституционного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. № 13-П, называя в числе процессуальных решений, подлежащих обжалованию в порядке ст. 125 УПК РФ, и решение о возбуждении уголовного дела. Учитывая, что решения в уголовном процессе не могут существовать вне процессуальной формы, по смыслу норм названного постановления к числу постановлений, подлежащих обжалованию в порядке ст. 125 УПК РФ, можно причислить и постановление о возбуждении уголовного дела.

Также документами, призванными конкретизировать нормы, касающиеся судебного обжалования, являются постановление Пленума Верховного Суда РФ № 1 от 10.02.2009 г. и определения Конституционного Суда № 300-О от 27.12.2002 г. и № 151-О от 24.03.2005 г.

Однако названные акты содержат противоречивые положения, реализация которых создает значительные проблемы для правоприменителей в течение уже ряда лет. Основным вопросом, который остается актуальным прежде всего для стороны защиты, является вопрос результативности обжалования решения и постановления о возбуждении уголовного дела.

Определение Конституционного Суда РФ № 300-0 от 27.12.2002 г. признает право лица, в отношении которого вынесено постановление о возбуждении уголовного дела, обжаловать данное постановление в суде. При этом суд проверяет законность решения, не предрешая вопросы, которые могут стать предметом судебного разбирательства.

Круг вопросов, которые только могут стать (но еще не стали) предметом рассмотрения в суде первой инстанции, достаточно широк. Проверка законности принятого решения по смыслу Конституции РФ означает сопоставление принятого решения с нормами действующего законодательства, причем разных его отраслей, а не только процессуальной, и соответствующий юридический анализ. Нормы определения Конституционного Суда № 151-0 от 24.03.2005 г. прямо предписывают, что «суд не должен ограничиваться лишь исполнением формальных требований уголовно-процессуального закона и отказываться от проверки фактической обоснованности обжалуемого решения органа предварительного расследования... Он вправе принять собственное решение по данному вопросу, поскольку иное способно привести к искажению самой сути правосудия». Уже упомянутое постановление Пленума Верховного Суда № 1 от 10.02.2009 г. расширяет полномочия суда при проверке законности обжалуемого решения. Так, пункт 12 названного постановления предусматривает, что «судья вправе сам истребовать по ходатайству лиц, участвующих в судебном заседании, или по собственной инициативе материалы, послужившие основанием для решения или действия должностного лица, а также иные данные, необходимые для проверки доводов жалобы». Это право суда закрепляет и ст. 186 УПК РФ. Представляется, что эти материалы обладают всеми признаками доказательств по уголовному делу, а суд, истребуя или получая их иным образом, не ограничивается процессом их получения, а проводит их соответствующую оценку, что, по сути, идет вразрез с позицией, сформулированной в определении Конституционного Суда РФ № ЗОО-О, а также в трудах некоторых ученых-процессуалистов. Например, Б.Т. Безлепкин комментирует эту проблему следующим образом: «Судебная проверка законности и обоснованности решения о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица... является вмешательством судебной власти в осуществление прерогативы органов уголовного преследования, нарушением закрепленного в ст. 15 УПК РФ принципа разделения процессуальных функций... Суд не может и не должен проверять законность и обоснованность актов уголовного преследования иначе как путем судебного разбирательства по уголовному делу, поступившему в суд, принятому им к производству и назначенному к слушанию в первой инстанции». Вопрос о вторжении в область несвойственных суду процессуальных функций в данном контексте представляется спорным, поскольку в судебном заседании сторонам предоставляется право отстаивать свою позицию в состязательном порядке, что, напротив, способствует реализации конституционного права на защиту прав и законных интересов различных участников судопроизводства. Исключая право обжалования решения о возбуждении уголовного дела, законодатель не только нарушил бы конституционные права граждан, подвергшихся уголовному преследованию, но и вновь сместил бы само ведение производства по делу от состязательных начал к обвинительно-розыскным. Прямое указание на состязательное рассмотрение содержится в постановлении Верховного Суда РФ № 1: «Судам следует иметь в виду, что, исходя из общих положений уголовно-процессуального законодательства рассмотрение жалоб в порядке статьи 125 УПК РФ происходит в форме осуществления правосудия по правилам состязательного судопроизводства в открытом судебном заседании...».

В этих условиях судья, рассматривающий жалобу на постановление о возбуждении уголовного дела, оказывается в весьма затруднительном положении. С одной стороны, имеется жесткое ограничение в рассмотрении тех обстоятельств, которые касаются факта возбуждения дела, поскольку они будут предметом рассмотрения и в суде первой инстанции, с другой - обязанность полно и всесторонне рассмотреть доводы жалобы, пользуясь при этом возможностью истребования необходимых материалов и документов.

Подобная правовая неурегулированность формирует негативную судебную практику, когда судьи при принятии решения по жалобам на возбуждение уголовного дела руководствуются лишь формальными признаками, относящимися к данному постановлению (дата, время, место вынесения постановления, подпись должностного лица, принявшего решение), оставляя без внимания юридические и фактические доводы, изложенные в жалобе.

Это не только не способствует реализации своих прав лицами, подвергшимися уголовному преследованию, но и затрудняет разбирательство дела по существу, отягощая его ход рассмотрением вопросов обжалования, идет вразрез с требованиями своевременности и разумности и, безусловно, не способствует экономии государственных затрат на судопроизводство.

Вместе с тем следует отметить наличие значительной доли жалоб, поданных в связи с незаконным и необоснованным возбуждением уголовного дела со стороны адвокатов. Активная роль стороны защиты в обжаловании решения о возбуждении уголовного дела получила свое дальнейшее развитие в свете дополнений в виде ч. 1.1. ст. 144 УПК РФ, которая предусматривает право лиц, участвующих в производстве процессуальных действий на стадии возбуждения уголовного дела, пользоваться помощью адвоката. Таким образом, еще до возбуждения уголовного дела создаются условия для реализации стороной защиты права на обжалование решения о возбуждении уголовного дела.

Общие правозащитные тенденции развития уголовно - процессуального законодательства предполагают изменение действующих стереотипных подходов к обжалованию решения о возбуждении уголовного дела, устранение формального подхода со стороны судейского корпуса, что, в свою очередь, требует детального правового регулирования рассмотренного вида обжалования и четкой законодательной регламентации полномочий судьи. В частности, представляется целесообразным внести в УПК РФ изменения и дополнения, обязывающие судью, рассматривающего жалобу на решение постановления о возбуждении уголовного дела, провести юридический анализ всех материалов, обосновывающих принятие названного решения, в совокупности с материалами, предоставленными стороной защиты в обоснование жалобы.

Исходя из имеющегосяуголовно-процессуального регулирования, можно констатировать наличие в стадии возбуждения уголовного дела таких процессуальных форм судебного контроля, как: 1) разрешение на производство отдельных следственных действий, связанных с ограничением конституционных прав человека и гражданина; 2) разрешение жалоб на действия (бездействие) и решения, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников стадии возбуждения уголовного дела.

Первая форма судебного контроля обусловлена требованиями закона (ст. 25 Конституции РФ, п. 4 ч. 1 ст. 29 и ч. 2 ст. 176 УПК РФ) о получении разрешения суда на осмотр места происшествия с проникновением в жилище против воли проживающих в нем лиц. Кроме того, с разрешения суда производится эксгумация трупа (ч. 3 ст. 178 УПК РФ), если близкие родственники или родственники покойного возражают против этого, а необходимость осмотра эксгумированного трупа возникает еще до возбуждения уголовного дела.

Вторая форма судебного контроля связана с рассмотрением судьей жалоб в открытом судебном заседании, с вынесением по результатам одного из двух решений: 1) о признании действия (бездействия) и решения соответствующего должного лица стадии возбуждения уголовного дела незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение; 2) об оставлении жалобы без удовлетворения в случае признания правомерности действий должностного лица в стадии возбуждения уголовного дела.

Судебный контроль должен отвечать таким требованиям, как: быстрота рассмотрения и разрешения жалоб, поступающих на действия (бездействие) и решения должностного лица в стадии возбуждения уголовного дела; простота процедуры обжалования и ее доступность; достаточность полномочий заявителей для надлежащей защиты своих прав и интересов в стадии возбуждения уголовного дела.

Суду следует предоставить возможность своевременно получать необходимые материалы для объективного и обоснованного рассмотрения и разрешения обращений, поступивших от участников в стадии возбуждения уголовного дела.

Для исключения ограничений в доступе к правосудию лицам, чьи права и свободы находятся под угрозой нарушения, неправомерного ограничения либо нарушены в стадии возбуждения уголовного дела, предлагается в ч 2 ст. 125 УПК РФ закрепить обязанность должностных лиц органов досудебного производства подтверждать, получение жалобы распиской, выдаваемой, заявителю, в которой определены обязанности своевременно направить жалобу в суд и приобщить к ней свои возражения и необходимые документы.

Думается, что процедура рассмотрения, и разрешения, судом поступившей жалобы, должна иметь более детальную законодательную регламентацию; и предлагается изменить редакцию ч. 3 ст. 125 УПК РФ следующим образом: «Суд в течение 48 часов после получения жалобы истребует необходимые материалы у должностного лица, ведущего дело либо проверку сообщения о преступлении, и проверяет...».

2.5 Процессуальные действия прокурора, руководителя следственного органа и суда по надзору и контролю за законностью и обоснованностью действий (бездействия) и решений в стадии возбуждения уголовного дела

В настоящее время продолжается реформирование досудебного производства уголовного процесса России. В особенности преобразования касаются контроля и надзора за предварительным расследованием. Актуальность данному вопросу существенно придает принятие Федерального закона от 4 марта 2013 года № 23-ФЗ, который внес революционные изменения и в стадию возбуждения уголовного дела, и в стадию предварительного расследования.

Так, вышеуказанный Федеральный закон значительно изменил порядок рассмотрения сообщения о преступлении: теперь стало возможно производство большого числа следственных и иных процессуальных действий до возбуждения уголовного дела, более того, полученные в ходе доследственной проверки сведения могут быть использованы в качестве доказательств. Такие нововведения затрагивают интересы лиц, участвующих в производстве процессуальных действий, порождают возможность существенного ограничения конституционных прав и свобод личности и определяют необходимость установления дополнительных уголовно-процессуальных гарантий на стадии возбуждения уголовного дела. В этой связи огромное значение имеет своевременный и эффективный надзор прокурора как гаранта обеспечения законности в государстве. Однако в 2007 году традиционные формы и методы прокурорского надзора за досудебным производством были кардинально реформированы, а полномочия прокурора с тех пор не отличаются постоянством.

Так, в 2007 году уже упомянутым выше Федеральным законом от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ были внесены коренные изменения в нормы УПК РФ, регулирующие стадии досудебного производства. Тем самым была предпринята попытка разделения функций предварительного расследования и прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. В результате проведенной реформы досудебного производства к руководителям следственных органов от прокуроров перешла значительная часть полномочий, среди которых - право возбуждать уголовное дело, давать согласие следователю на возбуждение уголовного дела и право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя. Это вызывает особый интерес, поскольку проведенные преобразования досудебного производства противоположно коснулись надзора прокурора за другой формой предварительного расследования - дознанием, что является парадоксом: ведь возможность существенного ограничения конституционных прав и свобод личности при производстве предварительного следствия, осуществляемого, как правило, по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, намного выше. Следовательно, объем надзорных полномочий прокурора при производстве предварительного следствия не может быть меньше, чем при производстве дознания. В целом, реформа досудебного производства 2007 года подверглась немалой критике и породила дискуссии и в научных кругах, и у практических работников.

Внесенные в 2007 году изменения в УПК РФ вступили в противоречие как с международно-правовыми стандартами, так и с российским законодательством. В частности, принятые нормы не согласуются с Рекомендацией N R(2000)19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», в п. 2 которой указано: «Во всех системах уголовного правосудия прокуроры: решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; поддерживают обвинение в суде; могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда». Указанные изменения также не соответствуют Концепции судебной реформы в Российской Федерации, положения которой официально не отменены и предусматривают сохранение за прокурором функции процессуального руководства расследованием, а среди полномочий называют возбуждение уголовного дела и передачу его следователю для производства предварительного следствия. Сейчас, как думается, очевидные ошибки 2007 года были выявлены и по настоящее время исправляются, а реформа досудебного производства пока не завершена. Наиболее образно это подтверждают изменения, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, которые вернули прокуратуре часть надзорных полномочий, в том числе и в стадии возбуждения уголовного дела.

В этой связи совершенно справедливо отмечает В.А. Лазарева: «Дополнение, надо сказать, весьма сомнительное как с точки зрения формулировки, т.к. законодатель не потрудился согласовать слова в этом предложении (получилось, что прокурор может «истребовать законность и обоснованность решений»), так и по существу. Право прокурора истребовать названные решения следователя или руководителя следственного органа с неизбежностью вытекает из невыполнения органами расследования обязанности незамедлительно направить прокурору копию постановления...». Действительно, согласно ч. 4 ст. 148 УПК РФ копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела обязана быть направлена прокурору в течение 24 часов с момента вынесения соответствующего постановления, а необходимость проверки законности и обоснованности указанного решения следует из надзорной функции прокурора, установленной ч. 1 ст. 37 УПК РФ. Такой непродуманностью правовой нормы, как думается, поставлена под сомнение компетентность органов предварительного следствия. Ясна и невозможность истребования прокурором законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа. Возможно, подразумевается истребование материалов уголовного дела и материалов проверки сообщения о преступлении, но по неопределенной причине это не указано в рассматриваемом пункте ч. 2 ст. 37 УПК РФ. В любом случае такая формулировка порождает закономерные вопросы в научных кругах: «Распространяется ли право прокурора истребовать «нечто» для проверки на материалы уголовного дела, без которых проверка не только обоснованности, но часто и законности невозможна, или оно ограничено только постановлением? Нужен ли для получения постановления и материалов дела мотивированный письменный запрос?».

Согласно ч. 6 ст. 148 УПК РФ прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении наделяется правом признания постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным и отмены его. Данное решение оформляется мотивированным постановлением прокурора с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с материалами незамедлительно направляется руководителю следственного органа. Указанную норму можно соотнести с ч. 4 ст. 146 УПК РФ, устанавливающей, что в случае если прокурор признает возбуждение уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. Но если прокурор отменит постановление о возбуждении уголовного дела, то производство по делу продолжено не будет, а если прокурор вынесет решение об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, то логически производство по делу продолжится, должны будут быть произведены следственные действия и приняты соответствующие процессуальные решения. Однако принятие таких решений, как и производство большинства следственных действий, возможно только в рамках возбужденного уголовного дела, но прокурор не правомочен одним решением с отменой постановления об отказе в возбуждении уголовного дела одновременно возбудить его, он может лишь изложить обстоятельства, которые подлежат дополнительной проверке. Даже в данном случае возбудить уголовное дело вправе только следователь или руководитель следственного органа по своему усмотрению. Кроме того, прокурор не вправе самостоятельно возбудить уголовное дело и в случае отмены в порядке ч. 6 ст. 148 УПК РФ постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела. Думается, что все это затрудняет возможность расследования уголовного дела по горячим следам, блокирует потерпевшему доступ к правосудию, а также вызывает лишнюю бумажную волокиту. При этом сохраняется возможность повторного вынесения органами предварительного расследования постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, что позволяет утверждать о недостаточности полномочия прокурора только отменяющего решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Представляется, что прокурор должен обладать правом вынесения единого постановления об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела.

Неоднозначное отношение вызывает действующая редакция ч. 6 ст. 148 УПК РФ и в части дифференциации порядка осуществления прокурором своего надзорного полномочия в зависимости от формы предварительного расследования. Так, признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. А в случае признания отказа руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.

Такое различие правового регулирования одинаковых, по сути, общественных отношений вызвало множество дискуссионных вопросов среди специалистов в области уголовного процесса: отличается ли чем-то изложение прокурором конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, от указаний, которые он дает дознавателю? Следует ли считать, что дознавателю прокурор не возвращает изученные им материалы проверки сообщения о преступлении? Вправе ли прокурор устанавливать следователю срок исполнения своих указаний? Руководителю следственного органа прокурор обязан направить свое мотивированное постановление незамедлительно, а дознавателю - когда хочет или как придется?

Кроме массы возникших вопросов, рассматриваемое законодательное нововведение подверглось и неоспоримой критике. Так, И.В. Овсянников подчеркивает, что обсуждаемое предписание закона в части, обязывающей прокурора изложить в постановлении руководителю следственного органа, следователю конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, прямо противоречит ч. 1 ст. 144 УПК РФ, которая предписывает проверять не обстоятельства, а сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении. Более того, данная норма в указанной части противоречит и другим положениям уголовно-процессуального закона: в соответствии со ст. 73 УПК РФ обстоятельства не проверяются, а подлежат доказыванию; согласно ст. 87 УПК РФ проверяются не обстоятельства, а доказательства.

Также представляется не совсем неудачной формулировка «мотивированное постановление прокурора», поскольку в силу действующего принципа законности при производстве по уголовному делу все постановления прокурора должны быть законными, обоснованными и мотивированными (ч. 4 ст. 7 УПК РФ). Думается, что нет никакой надобности в указании в законе на необходимость вынесения прокурором мотивированного постановления в каждом конкретном случае.

Достаточно остро обозначается проблема отмены прокурором незаконного или необоснованного постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела в случае пропуска установленного для этого 5-дневного срока. Такое ограничение возможности отмены прокурором незаконного или необоснованного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела при наличии, например, данных, указывающих на признаки тяжкого или особо тяжкого преступления, кажется нелогичным, ведь право прокурора отменить такое же постановление дознавателя ограничено только давностью уголовного преследования.

Среди специалистов в области уголовно-процессуального права предложено нормативно закрепить положение, согласно которому прокурор по истечении 5-дневного срока, признав постановление руководителя следственного органа, следователя незаконным или необоснованным, выносит мотивированное постановление о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене соответствующего постановления. Такой подход соответствует духу п. 2 ч. 1 ст. 39 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ. Однако, как думается, в данной ситуации более уместно было бы вообще исключить указание на какой-либо срок и это послужило бы дополнительной гарантией соблюдения законности при вынесении руководителем следственного органа, следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

Как отмечалось выше, ст. 140 УПК РФ дополнилась новым поводом для возбуждения уголовного дела - постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, на вынесение которого прокурор уполномочен п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Думается, что это является своеобразным восполнением отсутствия у прокурора права на возбуждение уголовного дела, законодательным компромиссом. И данный компромисс уже применяется в прокурорской практике. Так, согласно сведениям о работе прокуроров города Москвы в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании: в 2012 году - 2101, в 2012 году - 1424, из них возбуждено уголовных дел: в 2013 году - 1716 (81,7% от числа направленных постановлений с материалами), в 2014 году - 1169 (82,1%).

Приведенные статистические данные в целом выявляют положительную тенденцию к увеличению количества возбужденных уголовных дел по постановлению прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Однако, в указанной статистике прослеживается слишком большой процент отказов органов предварительного расследования в возбуждении уголовных дел. В среднем за два года в Москве по каждому пятому-шестому постановлению прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании выносилось решение об отказе в возбуждении уголовного дела, а в Московской области - по каждому пятому. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенным на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.

В этой связи невозможно не согласиться с В.А. Лазаревой, которая полагает, что «массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа. Поэтому включение постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в число поводов к возбуждению уголовного дела проблемы никак не решает».

Кроме того, важнейшее надзорное полномочие прокурора в стадии возбуждения уголовного дела определено в п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в соответствии с которым прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Однако, все же, требовать от органов предварительного расследования устранения нарушений, допущенных в стадии возбуждения уголовного дела, в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор не имеет права, поскольку это возможно только в ходе дознания или предварительного следствия, т.е. на стадии предварительного расследования. Является ли это законодательной ошибкой - неясно, но указанная проблема достаточно остро обсуждается в научной литературе. Думается, что для оперативного устранения нарушений законодательства в стадии возбуждения уголовного дела, а также в целях пресечения возможности таких нарушений необходимо наделить прокурора соответствующим полномочием.

Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей осуществляет руководитель, возглавляющий соответствующее следственное подразделение, либо его заместитель (п. 38.1 ст. 5 УПК РФ). Руководителем следственного органа может быть: руководитель следственного отделения, руководитель следственного отдела, руководитель следственного управления, Председатель Следственного комитета РФ, начальник Следственного департамента МВД России, а также их заместители, если такие должности имеются в штатном расписании следственного подразделения.

В Следственном комитете РФ полномочия руководителя следственного органа, предусмотренные ст. 39 УПК РФ, осуществляют Председатель Следственного комитета РФ, руководители следственных органов Следственного комитета РФ по субъектам РФ, по районам, городам, их заместители, а также руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти), их территориальных органов по субъектам РФ, по районам, городам, их заместители, иные руководители следственных органов и их заместители, объем процессуальных полномочий которых устанавливается Председателем Следственного комитета РФ, руководителями следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти) (ч. 5 ст. 39 УПК).

Процессуальные полномочия руководителя следственного органа по осуществлению ведомственного контроля установлены ст. 39, 123, 144, 162, 163 и другими нормами УПК РФ. Предоставленные законом руководителю следственного органа полномочия реализуются в формах:

- поручения производства предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, создания и изменения следственной группы;

- отмены незаконных или необоснованных постановлений следователя;

- указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого (обвиняемого) меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения, дополнительного расследования;

- согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения, иного действия, которое допускается на основании судебного решения, обжалование решения прокурора о возвращении уголовного дела на дополнительное расследование;

- продления по ходатайству следователя срока рассмотрения сообщения о преступлении до 10 суток, при проведении документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов до 30 суток; продления срока предварительного следствия до трех месяцев и т.д.;

- разрешения отвода, самоотвода следователя;

- утверждения постановления о прекращении производства по делу в случаях, предусмотренных законом;

- рассмотрения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия.

Объем процессуальных полномочий руководителей следственных органов предварительного следствия в системе МВД России установлен приказом Следственного департамента МВД России от 08.11.2011 № 58 «О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов», а в системе Следственного комитета РФ - приказом Следственного комитета РФ от 15.01.2011 № 5 «Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета Российской Федерации».

Стоит здесь отметить, что в настоящее время ввиду отсутствия законодательных норм, регулирующих отношения между следователем и его руководителем в стадии возбуждения уголовного дела, следственные подразделения формируют собственные предписания, обеспечивающие текущий контроль руководителя следственного органа при проверке сообщений о преступлениях. Так, в Следственном комитете РФ указанное полномочие нашло следующее закрепление. Согласно п. 1.4 Приказа Председателя Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 1 «Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации» руководители следственных органов обязаны обеспечить изучение всех сообщений и материалов, поступивших для проверки в порядке ст. ст. 144 - 145 УПК, при необходимости давать соответствующие письменные указания, направленные на обеспечение оперативности и полноты проведения процессуальной проверки. В силу п. 1.8 руководители следственных органов обязаны средствами упреждающего процессуального контроля не допускать проведения не вызванных необходимостью проверочных действий. Согласно подп. 2 п. 1.1 Указания Председателя Следственного комитета РФ от 25 марта 2011 г. № 3/224 «О дополнительных мерах по усилению процессуального контроля в досудебном производстве» руководитель следственного органа обязан изучать материалы при согласовании ходатайств следователей о продлении сроков доследственной проверки, при необходимости давать конкретные письменные указания, направленные на обеспечение оперативности и полноты проведения процессуальной проверки.

Такой подход восполняет пробел в законодательстве, но вряд ли является оптимальным. Как думается, следственные органы вынуждены формировать собственные правила ведомственного характера ввиду отсутствия соответствующих процессуальных норм. С учетом того, что полномочиями в проведении доследственных проверок наделено несколько государственных органов, в результате получается большой массив ведомственных актов, вторгающихся в процессуальную сферу. При этом вряд ли стоит говорить, что в них установлен одинаковый объем контрольных полномочий для всех руководителей. Например, в ведомственных актах МВД России полномочия начальника следственного управления (отдела, отделения, группы) на стадии доследственной проверки определены как возможность рассматривать поступающие в следственные органы заявления и сообщения о совершении преступлений и принимать по ним решения в соответствии с требованиями уголовно-процессуального закона, а также обеспечивать своевременный выезд следователя на места происшествий по сообщениям о совершении преступлений, отнесенных законом к их подследственности.

Несколько шире установлены полномочия совместным Приказом Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 12 сентября 2006 г., в соответствии с которым руководителям следственных органов и органов дознания системы МВД надлежит «изучать все находящиеся в производстве подчиненных сотрудников материалы проверок сообщений о преступлениях до принятия по ним процессуальных решений».

Наличие большого массива ведомственных актов в регулировании деятельности следственных органов не является чем-то исключительным, присущим только сфере расследования. Аналогичная ситуация наблюдается и в органах прокуратуры, где посредством принятия подзаконных актов устанавливается порядок деятельности подчиненных прокурору должностных лиц прокуратуры. Однако вряд ли такая практика допустима для органов предварительного следствия. Согласно Конституции РФ (ст. ст. 71, 76) формирование уголовно-процессуального законодательства осуществляется Российской Федерацией посредством принятия федеральных законов, регулирующих полномочия участников уголовного судопроизводства и порядок осуществления процессуальной деятельности. В досудебном производстве в качестве участников, представляющих государство, выступают: прокурор (ст. 37 УПК РФ); руководитель следственного органа (ст. 39 УПК РФ); следователь (ст. 38 УПК РФ); орган дознания, начальник подразделения дознания и дознаватель (ст. ст. 40 - 41 УПК РФ). Именно этим должностным лицам государство делегирует свои полномочия по осуществлению уголовного преследования. Соответственно, их процессуальные статусы, а также отношения между ними должны регулироваться законодательными нормами, принятыми в установленном порядке. Прокурор, являясь единственным участником уголовного судопроизводства от органов прокуратуры, вынужден вовлекать в процессуальную деятельность подчиненных ему сотрудников - должностных лиц прокуратуры, не являющихся участниками судопроизводства, поэтому действующих от его имени и по его поручению. В таком качестве сотрудники прокуратуры представляют собой рабочий аппарат прокурора, и, соответственно, регулирование их деятельности ведомственными правовыми актами вполне возможно и допустимо.

Процессуальная деятельность сотрудников следственных органов организована иным образом. Здесь действует несколько процессуальных участников, каждый из которых обладает собственными полномочиями в досудебном производстве. Соответственно, любое изменение установленного законом баланса между следователем и его руководителем возможно только посредством внесения изменений в УПК РФ. Поэтому использование административных актов в целях регулирования процессуальных полномочий руководителя следственного органа и следователя в осуществлении любых процессуальных действий, в том числе и в ходе доследственной проверки, нельзя признать правильным.