Противодействие коррупции в органах государственной власти



Глава II. Механизм противодействия коррупции и перспективы борьбы с ней в системе государственной власти

2.1 Средства противодействия коррупции в системе государственной власти

Противодействие коррупции в органах государственной власти являться одним из самых приоритетных направлений государственной политики и основой антикоррупционного механизма, исполняющего начала публичности и открытости в функционировании государственных органов.

Под понятием «противодействие коррупции в органах государственной власти», согласно Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», понимается деятельность государственных органов власти, государственных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их компетенции.

В большей степени коррупции подвержены служащие в государственных органах. С давних времен в отношении государственных органов сложилось мнение, что все чиновники коррумпированы. Нарушение законодательства служащими государственных органов снижают качество государственного управления, тормозят продвижение антикоррупционной политики и компрометируют органы государственной власти.

Практика правоохранительной деятельности и опыт проводимых государственных реформ показывают, что коррупция возможна в тех областях деятельности органов государственной власти, где не сформирован административный процесс предоставления услуг физическим и юридическим лицам. Провиденные исследования показывают, коррупция возникает там, где государственные служащие выполняют контрольные, организационные, исполнительные, надзорные, распорядительные и разрешительные полномочия. Поэтому в наше время необходимо модернизировать административно-правовой режим, что позволит уменьшить вероятность коррупции в деятельности государственных служащих. Правовые являются самыми эффективными средствами противодействия коррупции Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 68..

Противодействие коррупции - это основное предназначение правовых средств по созданию правового и демократического государства. Это приведет к: созданию институтов, позволяющих действенно работать публичным механизмам страны; проведению общественного переустройства; увеличению эффективности государственной экономики; должному обеспечению прав и свобод человека и гражданина; укреплению правопорядка и законности; формированию правового государства и правовой культуры общества и личности. В конечном итоги вызовет у россиян уважением к государству, а на мировом уровне - повысит авторитет России как субъекта международного права.

К правовым средствам противодействия коррупции относятся:

- нормативные правовые предписания;

- регламентирующие приемы;

- способы противодействия коррупционным отношениям;

- юридические технологии;

- юридическая техника.

Законодательство должно стать основой антикоррупционных мероприятий, учитывающее исторический опыт, антикоррупционные международные стандарты и успехи зарубежных стран в сфере противодействия коррупции.

При борьбе с коррупцией очень важно привлекать независимые общественные институты и гражданское общество, вести грамотную и активную работу в средствах массовой информации. В работе всех ветвей и уровней власти нужно усиливать уровень прозрачности. Для развития антикоррупционной законодательной базы необходимо создание полноценного антикоррупционного законодательства, зависящего от фактической реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне. Это позволило бы обеспечить переход от декларативных норм к действенным правовым способам противодействия коррупции. Кроме того, в России необходимо введение международных этических стандартов поведения для государственных служащих, изложенных в документах ООН и Совета Европы, таких как Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международный кодекс поведения для государственных должностных лиц, Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка.

В борьбе с коррупцией Россия целенаправленно ориентируется на международный опыт, эффективные зарубежные законодательные модели, сочетает различные меры в борьбе с коррупцией. Законодательство Российской Федерации в этом вопросе преодолело достаточно длительный путь к формированию законодательной базы Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. С. 412. .

На сегодняшний день в Российской Федерации сформирована достаточно внушительная правовая и организационная основа противодействия коррупции:

- ратифицированы основные международные договоры;

- введены национальные и стратегические антикоррупционные документы;

- приняты и направлены на их реализацию нормативно-правовые акты.

Остается только выработать эффективный механизм реализации этих правовых и организационных основ. Но как показывает практика, разработка такого эффективного механизма является одной из сложнейших задачей в борьбе с коррупцией.

В основном антикоррупционное законодательство направлено на ограничения для органов государственной власти, ужесточение ответственности за коррупционные преступления, а также сделан упор на предупреждение и профилактику коррупционных правонарушений. Это весьма обоснованно. Запреты и ограничения являются одним из способов преодоления и предотвращения коррупционных деяний и служат своеобразной преградой на пути злоупотребления полномочиями и пренебрежением правами человека, что является в полной мере антикоррупционными нормами Акопджанова М.О. Транспарентность как важнейший принцип противодействия коррупционным преступлениям // Российская юстиция. 2015. № 2. С. 28..

Для лиц, поступающих на государственную службу, установление ограничений является обеспечением эффективной профессиональной деятельности. Правовые ограничения необходимы для того, чтобы личные недостатки государственных служащих не стали пороками государственной власти. Вот поэтому нужно ограничить права чиновников, способных оказать управляющие воздействия и стать препятствием и вредным фактором в необоснованном и противоправном ущемлении интересов граждан.

Средства по противодействию коррупции в органах государственной власти Российской Федерации можно свести к следующему:

- при первом поступлении на государственную службу появляется обязанность раскрывать сведения об имуществе, следовательно, происхождение имущества государственного служащего становится более понятным и прозрачным, и сразу отпадает ряд вопросов, которые были ранее;

- муниципальные и государственные служащие должны соотносить свои действия с установленными на службе правилами поведения, не выполнение которых может повлечь дисциплинарную, а в некоторых случаях административную или уголовную ответственность;

- значительно повышаются требования к муниципальным и государственным служащим в части предоставления дополнительных сведений о доходах, расходах и имуществе имеющимся у них и членах их семей;

- вводятся меры уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями лицам, исполняющих управленческие функции в негосударственных организациях, соответствующие тем, что применяются к госслужащим;

- применяется административное наказание для юридических лиц за передачу взятки от имени или в интересах юридического лица и целый ряд иных государственных мер;

- устанавливается контроль за имуществом лиц с особым правовым статусом - прежде всего судей.

В число квалификационных требований к должностям в органах государственной власти входят требования к уровню профессиональной подготовки, стажу гражданской службы или опыту работы по специальности, профессиональным навыкам и знаниям, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Кроме того, законодательные акты, регулирующие деятельность отдельных категорий государственных служащих, содержат и другие требования к кандидатам. К примеру, на службу в полицию не принимаются граждане, имеющие или имевшие судимость; неоднократно в течение года, предшествовавшего дню поступления на службу в полицию, подвергавшиеся в судебном порядке административному наказанию за совершенные административные правонарушения и др.

К кандидату, претендующему на должность судьи, кроме всех предыдущих требований, вводятся дополнительные:

- судьей может быть только гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства другого иностранного государства или вида на жительство и другого документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории другого иностранного государства.

- не признанным судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

-не состоящий на учете в психоневрологическом или наркологическом диспансере в связи с лечением от токсикомании, наркомании, алкоголизма, хронических и затяжных психических расстройств.

- не имеющий заболеваний, которые могут препятствовать осуществлению полномочий судьи.

Ограничения прав и свобод государственных служащих в органах государственной власти выполняются в следующих законодательных положениях. Гражданин не может быть принятым на гражданскую службу, а гражданский служащий не имеет права находиться на гражданской службе в тех случаях, когда:

- на основании вступившему в законную силу решению суда он признан ограниченно дееспособным или недееспособным;

- наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости, а так же осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

- отказа от проведения процедуры оформления допуска к данным, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

- наличия болезни, препятствующей поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденной медицинским заключением учреждения здравоохранения;

- близкого свойства или родства с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подконтрольностью или подчиненностью одного из них другому;

- приобретения гражданства другого государства или выхода из гражданства Российской Федерации;

- наличия другого гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

- при поступлении на гражданскую службу представления заведомо ложных сведений или подложных документов;

- представления заведомо ложных сведений или непредставления установленных законом сведений о доходах, об обязательствах имущественного характера и имуществе при поступлении на гражданскую службу;

- утраты доверия к гражданскому служащему представителем нанимателя в случаях несоблюдения запретов и ограничений, требований об урегулировании или предотвращении конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Отметить также необходимо, по объему наибольшие профессиональные ограничения касаются права на объединение. Федеральным законодательством они предусмотрены в отношении:

- военнослужащих;

- военнослужащих органов внешней разведки;

- служащих кадрового состава;

- сработников прокуратуры;

- судей.

Указанные лица не могут преследовать политические цели и принадлежать к общественным объединениям. Правом создавать политические партии они не обладают, а также вступать в них и участвовать в работе политических организаций.

Существуют следующие запреты, связанные с прохождением государственной службы. Так, государственному служащему при прохождении государственной службы, запрещается:

- участвовать в деятельности органа управления коммерческой организацией, на платной основе за исключением случаев, установленных федеральным законом;

- заниматься предпринимательской деятельностью;

- покупать ценные бумаги, по которым можно получать доход;

- в связи с исполнением должностных обязанностей получать вознаграждение от юридических и физических лиц (денежное вознаграждение, подарки, услуги, ссуды, оплату развлечений, отдыха и транспортных расходов и иные виды вознаграждения);

- за счет средств юридических и физических лиц выезжать за пределы территории Российской Федерации в связи с исполнением должностных обязанностей, исключение составляют служебные командировки, осуществляемые в соответствии с законодательством РФ по договоренности государственных органов субъектов РФ, государственных органов РФ, или муниципальных органов с муниципальными или государственными органами зарубежных государств, иностранными или международными организациями;

- использовать средства материально-технического или иного обеспечения в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, а также передавать их другим лицам;

- использовать в личных целях, а также разглашать служебную информацию или сведения конфиденциального характера, ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей;

- использовать служебные полномочия в интересах религиозных объединений, политических партий, и иных организаций и публично выражать отношение к ним в качестве гражданского служащего, если в должностные обязанности это не входит;

- допускать суждения, оценки и публичные высказывания, в том числе в СМИ, в отношении руководителей государственных органов и их деятельности, в том числе решения вышестоящего государственного органа или государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Изменения и развитие антикоррупционной политики в сфере государственной власти по пути усиления ограничивающего элемента, строгий учет и контроль за деятельностью государственных служащих сделают ее наиболее эффективным способом противодействия коррупции. Это предполагает информационную открытость, что позволяет противодействовать совершению коррупционных преступлений и правонарушений со стороны отдельных должностных лиц государственной власти Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и муниципальное право. 2010. С. 36 - 42..

К большому сожалению, коррупция охватывает все новые и новые сферы государственной и общественной деятельности. Кардинально изменились коррупционные схемы и проявления. Основным способом коррупционной наживи стало хищение бюджетных средств. При внедрении новых ограничений и запретов формы и виды коррупции будут изменяться и совершенствоваться Цирин А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 12 - 24..

Введение антикоррупционных стандартов является перспективным направлением реализации Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», то есть установлени профилактику и предупреждение коррупции. Эти стандарты не должны быть только фактом наличия тех или иных запретов, дозволений и ограничений в отдельных сферах согласно их перечислению. В них нужно предвидеть различные стороны поведения субъектов права по внедрению соответствующего стандарта. Таким образом, нужно внедрять предусматривающие поведение положения, которые исключат возможность проявления коррупции. Указанные стандарты нужно разработать для отдельных сфер деятельности (государственные закупки, государственная служба, контрольно-надзорная деятельность, распоряжение объектами государственной собственности) Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / Под ред. Г.Н. Комковой. М., 2008. С. 412..

В рамках борьбы с коррупционными проявлениями среди муниципальных и государственных служащих приняты Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»«Собрание законодательства РФ», 28.11.2011,№48, ст. 6730. и Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» «Собрание законодательства РФ», 10.12.2012,№50 (часть 4), ст. 6954..

Кроме того, указанными выше федеральными законами в Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» были внесены изменения, которые затрагивают правовой статус государственного служащего. Эти изменения носят запрещающий или ограничительный характер. Согласно нововведениям, гражданин не может быть принятым на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты доверия представителем нанимателя к гражданскому служащему в случаях несоблюдения запретов и ограничений, требований об урегулировании или предотвращении конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

- государственный служащий после увольнения с гражданской службы не вправе использовать или разглашать в интересах организаций либо гражданских лиц служебную информацию или сведения конфиденциального характера, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

- гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с гражданской службы, в течение двух лет, не вправе без разрешения соответствующей комиссии, замещать на условиях трудового договора должности в организации и выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора;

- увольнения с государственной службы чиновника, связи с утратой к нему доверия;

- на лиц, замещающих руководящие должности в государственной компании, и других организациях, создаваемых в Российской Федерации на основании федеральных законов, распространяются антикоррупционные стандарты, утвержденные для государственных служащих;

- устранение или предотвращение конфликта интересов может состоять в изменении служебного или должностного положения гражданского служащего, с возможным отстранением его от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке;

- непринятие гражданским служащим, ставшим виной конфликта интересов, мер по урегулированию или предотвращению конфликта интересов считается правонарушением, грозящее ему увольнением с гражданской службы;

- не представление гражданским служащим сведений о доходах, а также о доходах, своей семьи, либо представление неполных или неверных сведений, будет считаться правонарушением, грозящее ему увольнением с гражданской службы.

Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» внесена ст. 20.1, согласно которой гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, обязан представителю нанимателя представлять сведения о своих расходах, а также о расходах членов своей семьи согласно правил, регламентированных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Контролирование доходов и расходов гражданского служащего, а также членов его семьи осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

Непредставление гражданским служащим или представление им недостоверных или неполных сведений о своих расходах или доходах, а также представление недостоверных или неполных сведений о расходах или доходах, членов своей семьи, считается правонарушением, грозящим увольнением с гражданской службы Марьян А.В. К вопросу о совершенствовании административно-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. С. 74-75..

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит статьи, регулирующие правила наложения взысканий за коррупционные правонарушения, согласно которым за несоблюдение гражданским служащим запретов, требований и ограничений, о предотвращении или устранении конфликта интересов и неисполнение должностных обязанностей, регламентированных в целях противодействия коррупции, предусмотрены следующие взыскания:

- замечание;

- выговор;

- предупреждение о неполном должностном соответствии.

Также гражданский служащий в связи с утратой доверия подлежит увольнению в следующих случаях:

- непринятия гражданским служащим мер по урегулированию и предотвращению конфликта интересов, стороной которого он является;

- непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, а также о доходах, своей семьи либо представления неполных сведений или недостоверных;

- участия гражданского служащего в деятельности органа управления коммерческой организацией на платной основе, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

- осуществления предпринимательской деятельности гражданским служащим;

- вхождения гражданского служащего в состав наблюдательных или попечительских советов, органов управления, других органов некоммерческих иностранных неправительственных организаций и осуществляющих свою работу на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если другое не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, приведшей к конфликту интересов, не принявшего мер по устранению и предотвращению конфликта интересов, подлежит увольнению в связи с утратой доверия.

Перечисленные взыскания применяются представителем нанимателя в случаях по результатам проверки, проведенной подразделением кадровой службы органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, если доклад направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов Куракин А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. .

При применении взысканий учитываются степень и тяжесть совершенного правонарушения, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других запретов, требований и ограничений об устранении или предотвращении конфликта интересов и исполнение им должностных обязанностей, регламентированных для противодействия коррупции, а также предыдущие результаты выполнения гражданским служащим своих обязанностей.

Идентичные нормативно-правовые нормы закреплены в федеральном законе: от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995,№47, ст. 4472, , от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» ссылка, от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» ссылка, от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 05.03.2007,№10, ст. 1152. , от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 03.01.2011,№1, ст. 15. , от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» «Собрание законодательства РФ», 14.02.2011,№7, ст. 900. .

Одной из важных форм противодействия коррупции в государственной службе является участие граждан и их объединений. Антикоррупционное законодательство России дает большие возможности для участия общества в противодействии коррупции как основного субъекта, при этом, не определяя точного содержания такого участия по механизмам и формам взаимодействия с государством.

Выбор, поиск и определение методов действия гражданского общества, заинтересованного в качественном согласовании с государством в борьбе с коррупцией, в соединении общества и антикоррупционной политики государства.

К основным задачам взаимодействия государства и гражданского общества относится создание правовых механизмов общественного наблюдения за работой институтов гражданского общества и органов государственной власти; искоренение коррупции; обеспечение открытости и гласности власти; пресечения несоразмерного воздействия интересов некоторых групп на общественную власть; демократизация властиЛаврентьева О.О. Административно-правовые меры минимизации коррупционных рисков в системе государственной гражданской службы и принципы их реализации // Административное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 471..

Введение антикоррупционного мониторинга, основная цель которого состоит в раскрытии фактов коррупционного поведения должностных лиц органов государственной власти, позволит информации, полученной от физических и юридических лиц, быстро прекращать существующую коррупционную практику и не повторения ее в дальнейшем. Данные методы борьбы снизят степень коррупции до единичных случаев.

Привлеченные в борьбу с коррупцией государственные органы должны быть подконтрольными, открытыми и прозрачными, действующими по ясным обществу правилам. Только тогда коррупцию будут рассматривать как неэффективный «признак» государственных органов.

В условиях кризиса государство должно больше уделять внимание воссозданию давшего сбой механизма социального контроля и организации его действия, выходя из новой реальности. Одним из важных препятствий на нелегкой стезе будет подорванный престиж органов государственной власти, утрата авторитета и уважения к нему со стороны гражданского общества. Общество недовольно не столько коррупцией, а сколько регрессом государственных органов, которые длительное время не прогрессируют, а падают в пропасть и тянут за собой государство.

Одно из наиболее эффективных средств является антикоррупционная экспертиза проектов и правовых актов. Она регламентируется Федеральным законом от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов» «Собрание законодательства РФ», 20.07.2009,№29, ст. 3609. . Понятие «антикоррупционная экспертиза» в законе не закреплена, но можно сформулировать это понятие на основе его положений. Аникоррупционная экспертиза - это проверка специальными органами нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов для выявления в них коррупционных фактов и их последующего исправления. Для реализации Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов» было утверждено Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов», которым были приняты новые изменения и дополнения по выполнению антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов. Данные нововведения включают в себя снижение коррупционных факторов, формирующих условия для борьбы с коррупцией Кабанов П.А. Антикоррупционный аудит как инструмент противодействия коррупции: понятие, содержание, вопросы правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 750.. В новой методике исключены следующие факторы:

- нарушение прозрачности информации;

- отсутствие ограничений и запретов для органов власти;

- отсутствие норм ответственности органов власти;

- отсутствие норм, обеспечивающих общественности контролировать, деятельностью органов власти;

- нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние

- существования фактора собственно пробела в правовом регулировании.

Исключение данных факторов представляется необоснованным из-за возможности коррупционных проявлений. Исключение таких факторов. На наш взгляд, противоречит принципам противодействия коррупции, утвержденным в Федеральном законе о противодействии коррупции, а именно, открытости и публичности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Остановимся теперь на качестве антикоррупционной экспертизы. На установленные законом требования государственным органам отвечать на заключения экспертов, многие органы это игнорируют. Государственные органы не опубликовывают проекты своих нормативных актов для антикоррупционной экспертизы. Согласно нормам закона регистрация нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов подлежат размещению в обязательном порядке на официальных сайтах государственных органов Овечко В.В. Меры противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Военно-юридический журнал. 2011. С. 17-18..

К прогрессивным действиям следует отнести учет антикоррупционного анализа нормативных актов в сфере судебного обжалования. Вполне оправдано будет возращение исключенных факторов. Также следует внести поправки в часть 1 статьи 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В части 1 статьи 5 указано, что за счет собственных средств граждане проводят независимую экспертизу. Было бы правильным внести положение о том, что при выявлении коррупционных факторов, в результате независимой антикоррупционной экспертизы, все затраты на проведение экспертизы подлежат компенсации. Компенсация затрат должно возлагаться на орган, издавший нормативный правовой акт. Изменения будут способствовать активизации вовлечения гражданского общества в сферу противодействия коррупции, в том числе и в органах государственной власти Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2012. С. 280..

Из выше изложенного следует вывод о том, что положение Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, на практике зачастую не реализуется.

Следующим из средств по противодействию коррупции является административная ответственность. Административным правонарушением коррупционной направленности следует считать деяние физического или юридического лица, с применением своего должностного положения или с неисполнением своих обязанностей. Административные правонарушения коррупционной направленности имеют небольшой уровень общественной опасности, чем преступления. Но это ни в коей мере не снимает важность действий по их предупреждению, обнаружению и пресечению, а также привлечению виновных к ответственности.

В действующем Российском законодательстве не содержится точного понятия, что такое административное правонарушение коррупционной направленности. Также нет четкого ответа, какие именно правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, входят в ряд коррупционных.

Поэтому проблема разграничения административных и дисциплинарных коррупционных правонарушений остается по сей день открытой. Составляют исключение лишь ст. ст. 19.28 и 19.29 КоАП РФ, которые были включены в КоАП РФ в связи с принятием Конвенции ООН против коррупции и Федерального закона от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Коррупционную составляющую в КоАП РФ необходимо искать в присутствии элементов подкупа, использования служебного положения, нарушения норм управления.

На наш взгляд, по указанным признакам к административным правонарушениям коррупционной направленности больше всего подходят следующие статьи КоАП РФ:

- ст. 5.16 КоАП РФ «Подкуп избирателей участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах»;

- ст. 5.18 КоАП РФ «Незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума»;

- ст. 5.19 КоАП РФ «Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума»;

- ст. 5.20 КоАП РФ «Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам»;

- ст. 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума»;

- ст. 14.9 КоАП РФ «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления»;

- ст. 14.35 КоАП РФ «Нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности»;

- ст. 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»;

- ст. 15.21 КоАП РФ «Использование служебной информации на рынке ценных бумаг»;

- ст. 19.28 КоАП РФ «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»;

- ст. 19.29 КоАП РФ «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)». Привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». 

Другим средством противодействия коррупции является уголовная ответственность. К коррупционным преступлениям относятся любые общественно опасные действия, совершенные лицом, который может быть признан виновным в совершении коррупционного преступления, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ.

К коррупционным преступлениям относятся следующие противоправные деяния:

- часть 2 статьи 141 УК РФ «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, соединенное с подкупом, в том числе с использованием своего служебного положения»; 

- часть 3 статьи 159 УК РФ «Мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения»; 

- часть 3 статьи 160 УК РФ «Присвоение или растрата, совершенная лицом с использованием своего служебного положения»; 

- статья. 170 УК РФ «Регистрация незаконных сделок с землей»;

- часть 3 статьи 174 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества с использованием своего служебного положения»;

- часть 3 статьи 175 УК РФ «Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, с использованием своего служебного положения»;

- части 2,3 статьи 178 УК РФ «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции с использованием своего служебного положения»;

- статья. 184 УК РФ «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов»;

- статья. 201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями»; 

- статья. 202 УК РФ «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами»; 

- статья. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп»;

- части 3,4 ст. 226 УК РФ «Хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств с использованием своего служебного положения»;

- статья 285 УК РФ злоупотребление должностными полномочиями;

- статья 289 УК РФ незаконное участие в предпринимательской деятельности;

- статья 290 УК РФ «Получение взятки»;

- статья 291 УК РФ «Дача взятки»;

- статья 291.1 УК РФ «Посредничество во взяточничестве»;

- статья 293УК РФ «Халатность».

В Уголовном кодексе Российской Федерации состава преступления, называемого коррупцией, нет.

В законодательную базу рационально ввести понятие презумпции виновности за незаконное обогащение, особенно в случаях, когда имущество должностных лиц в несколько раз превышают официальные доходы. Под презумпцией виновности нужно рассматривать обязанность обвиняемого (подозреваемого) в коррупции должностного лица доказать легальность имеющихся доходов и имущества Михайлов В.И. Защита интересов личности, общества и государства от преступных посягательств и иных угроз: проблемы правоприменения // Журнал российского права. 2015. № 2. С. 97..

Таким образом, в преобразованиях нуждаются меры уголовной, административной и дисциплинарной ответственности, без этого борьба с коррупцией не будет претворена в жизнь.

Подводя итог, можно сделать некоторые выводы. Отдельные положения Федерального закона о государственной службе, способствующие профилактике коррупции, не могут быть исполнены по причине отсутствия механизмов их реализации и надлежащего контроля. Плохо используются принципы противодействия коррупции, закрепленные в Федеральном законе о противодействии коррупции. Часто в ходе реализации антикоррупционного законодательства возникают разногласия. Несовершенство законодательства позволяет найти «лазейки» для его нарушения, это способствует увеличению случаев проявления коррупции в органах государственной власти.

Ситуацию ухудшает отсутствие эффективных мер юридической ответственности. Большей части антикоррупционного законодательства нужны дополнения и изменения, а также новые меры ответственности за совершенные правонарушения. Некоторые причины и проблемы решить можно путем глубокого исследования коррупции, а также созданием специальных контролирующих подразделений в органах государственной власти и местного самоуправления, причем их деятельность непосредственно должна быть сосредоточена на противодействие коррупции.



2.2 Антикоррупционная политика Российской Федерации и ее перспективные направления

В одном из своих выступлений Президент России В.В. Путин сказал: «Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает, что необходимо разработать и запустить антикоррупционную программу, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции. Разработка и реализация такой программы должны базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании существующих предпосылок и ограничений, на ясных и продуктивных принципах» Россия и коррупция: кто кого. Текст подготовлен Региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (Фондом ИНДЕМ). М., 1998. С. 4..

Длительное время в России борьба с коррупцией ограничивалась лишь заявлениями о желании борьбы с этой бедой и формировании различных советов по противодействию коррупции. Были попытки принять Государственной Думой трех федеральных законов о борьбе с коррупцией, но утверждения у Президента России они не получили. Впоследствии были созданы Совет по борьбе с коррупцией«Собрание законодательства РФ», 01.12.2003,№48, ст. 4657. и комиссия по противодействию коррупции «Собрание законодательства РФ», 01.12.2003,№48, ст. 4657. .

В последние годы Россия совершенствует свою законодательную базу и стремится привести ее в соответствии с мировыми стандартами. Одним из таких примеров можно считать ратификацию Конвенции Организации Объединенных наций против коррупции и принятую Федеральным законом от 8 марта 2006 г № 40-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 20.03.2006,№12, ст. 1231. . Указ Президента Российской Федерации 19 мая 2008 года № 815 «О мерах противодействию коррупции» «Собрание законодательства РФ», 26.05.2008,№21, ст. 2429. и федеральный закон от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», федеральный закон РФ от 17 июля 2009 года № 172- ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», указы Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции» и «Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», от 3 декабря 2013 г. № 878 «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы», от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции», от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 04.01.2016,№1 (часть II), ст. 212. .

Под председательством Владимира Путина 26 января 2016 года состоялось заседание Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. На нем обсуждались дальнейшие шаги по совершенствованию государственной антикоррупционной политики, и были подведены итоги по антикоррупционным мероприятиям.

В своем выступлении Президент России отметил, что:

- российское антикоррупционное законодательство отвечает мировым стандартам;

- антикоррупционная компания дает свои плоды и эффективно помогает бороться с коррупцией;

- за 2015 год было привлечено к уголовной ответственности за коррупцию около 9 тысяч человек;

- за нарушение антикоррупционных правил привлечены к дисциплинарной ответственности около 10 тысяч чиновников;

- граждане России оценивают антикоррупционую работу положительной;

- за 2015 год удалось вернуть 600 миллионов рублей в счет компенсации причиненных коррупционерами.

В своем выступлении на заседании Совета при Президенте по противодействию коррупции в январе 2016 года Руководитель Администрации Президента и председатель президиума С.Б. Иванов отметил, что:

- национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 год выполнен;

- сформированные антикоррупционные подразделения в органах власти за 9 месяцев 2015 года выявили 21 тысячу нарушений, 300 должностных лиц уволены;

- государственные служащие около 6 тысяч раз сообщали о попытках их подкупа, возбуждено 3 тыс. уголовных дел 1800 человек осуждено;

- по заявлениям граждан и юридических лиц привлечены к дисциплинарной ответственности 1500 человек, и более 900 уголовных дел возбуждено;

- впервые были сделаны обращения имущества в доход государства;

- внесены изменения в законодательство, а именно при поступлении на государственную службу служащий должен представить сведения о своем имуществе;

- расширен список лиц, которым воспрещено иметь ценные бумаги и счета в иностранных банках;

- за невыполнение своих антикоррупционных запретов лишаются своих мандатов депутаты местных и региональных парламентов;

- установлен запрет на коммерческую деятельность государственным и муниципальным служащим;

- введен мониторинг крупных проектов;

- вступил в действие научно-образовательный центр по противодействию коррупции;

- впервые проведена по всей стране декларационная компания;

- президиум антикоррупционного совета за два года своей работы провел 10 заседаний, были рассмотрены вопросы о реализации национального плана, антикоррупционные мероприятия в федеральных органах власти, рассмотрены персональные дела высших чиновников по соблюдению служебного поведения Газета «Труд». 2016. 26 января. № 26..

В ноябре 2015 года в Санкт-Петербурге прошла конференция государств участников Конвенции ООН по противодействию коррупции. По итогам конференции антикоррупционная деятельность в Российской Федерации была признана успешной.

На состоявшемся заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Владимир Путин 26.01.2016 года отметил, что сегодня важно двигаться дальше, но если мы остановимся, будет хуже. Им были озвучены следующие перспективные направления антикоррупционной политики:

- повышения эффективности в антикоррупционной сфере;

- совершенствования работы органов, следящих за нецелевым использованием бюджетных средств;

- раннее выявление недобросовестных распорядителей бюджетных средств;

- установление подставных и присоединенных организаций;

- изъятие имущества и его обращение в доход государства, если имущество приобретено незаконно;

- возвращение активов, которые были тайно и незаконно выведены в другие юрисдикции;

- компенсация за причиненный ущерб коррупционерами;

- пресечение попыток дачи взятки коммерческими структурами, расположенными за границей, российским и иностранным чиновникам;

- совершенствование взаимодействия с партнерами за границей;

- формирование антикоррупционного правосознания в обществе.

Приоритетами национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 год, по мнению Руководителя Администрации Президента РФ, должны стать следующие.

Усиление работы по пресечению конфликта интересов с учетом изменения законодательства и за счет задач, поставленных главой государства.

Выработка мер по обеспечению неотвратимости имущественной ответственности коррупционеров.

Организация эффективного противодействия коррупции на уровне субъектов Федерации.

Вывод:

Смысл антикоррупционной политики Российской Федерации состоит в том, чтобы выработать процесс минимизирования факторов благоприятствующих проявлению и облегчению легальных условий коррупции.

2.3 Зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе государственной власти

Для пресечения и борьбы с коррупцией в системе государственной власти Российской Федерации необходимо использовать опыт зарубежных стран. На данный момент некоторые зарубежные государства добились большого успеха в борьбе с коррупцией по всем ее направлениям. Им удалось создать такие методы и средства, которые позволяют снизить коррупцию до минимального уровня опасности для общества и государства. Многие средства предупреждения и пресечения коррупции в зарубежных государствах сходны друг с другом Комахин Б.Н. Противодействие коррупции в системе государственной службы европейских стран // Международное публичное и частное право. 2013. № 2. С. 29 - 33..

В США антикоррупционные методы отличаются своей жесткостью. Так, за взятку предусмотрены штрафы в тройном размере взятки, или тюремное заключение от 15 лет до 20 лет лишения свободы. Должностные лица по американскому законодательству могут получать вознаграждение только от Правительства. Наказание за нарушение этих норм предусматривается в виде штрафа, лишения свободы до двух лет или как совокупность этих наказаний.

Сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу признаются коррупционными. Уголовная ответственность предусмотрена за требование взятки или материальных благ для способствования при трудоустройстве на государственную службу. В этом случае коррупционера ждет лишение свободы на один год, или штраф в размере получаемой или требуемой им суммы, или совмещением обоих видов наказания.

В США антикоррупционное законодательство является системным, так как оно состоит из правовых актов, которые регулируют многие виды деятельности. В борьбе с коррупцией помогает то, что у чиновников, включая Президента страны, конгрессменов и сенаторов практически нет иммунитета, и они могут быть в особом порядке привлечены к уголовной ответственности после отстранения их от должности. Одним из важнейших законов антикоррупционной политики США является Закон «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата» 1990 года, в котором закреплены этические и дисциплинарные нормы Карпович О.Г. США: борьба с коррупцией в государственном аппарате // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 11. С. 37 - 39..

В Канаде борьба с коррупцией ведется в соответствии с нормами уголовного и конституционного права. Законы распространяются на всех членов палат парламента и на правительство. Уголовному наказанию подлежат как получившие, так и давшие взятку лица. В этом случае им грозит минимальное наказание - штраф, а в особо тяжких случаях - тюремное заключение сроком до 14 лет Велиев Ф.З. «Преступления ненависти» в уголовном законодательстве государств семьи общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 5. С. 880 - 884..

Теперь поговорим о борьбе с коррупцией в Германии. Государственный чиновник в Германии воплощает в себе почитание закона и законного благополучия. Он обеспечен достойной работой, высокой зарплатой и социальными гарантиями. Должностное лицо в Германии имеет обязательство перед законодательством по качественному выполнению или невыполнению своих инструкций. Издание законов лежит на федеральном правительстве. Получая высокую зарплату, они дорожат своей работой, и должностные обязанности выполняют в полном объеме и качественно. В Германии действуют следующие законы в рассматриваемой нами области: Закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы», Закон «О федеральных кадрах», Закон «О борьбе с коррупцией» Сулейманов Т.М. Антикоррупционное законодательство Федеративной Республики Германия: опыт сравнительного анализа // Юридический мир. 2014. № 3. С. 45 - 49..

В Нидерландах есть свои методы по борьбе с коррупцией на местах. Рассмотрим некоторые из них. Все случаи коррупции по каналам средств массовой информации выносятся на суд общественности с широким освещением хода расследования. Чиновнику вменены обязанности о своевременном информировании Министерства внутренних дел и Министерства юстиции о фактах коррупционной деятельности. Органы государственной безопасности владеют широкими полномочиями в борьбе с коррупцией.

Среди чиновников проводятся антикоррупционные мероприятия, включающие в себя: подбор чиновников по определенной системе, разъяснительная и профилактическая работа. Внутренние службы безопасности министерств и ведомств по специально разработанным методикам выявляют чиновников, склонных к коррупции. Наказания за коррупционные действия представляют собой различные меры принуждения - от временного отстранении чиновника от занимаемой должности до полного запрета работать в государственных органах с последующей потерей всех социальных льгот, причитающихся на государственной службе. Каждый год Министр внутренних дел отчитывается перед Парламентом о борьбе с коррупцией, о выявленных коррупционерах и принятых мерах воздействия к ним. В Конституции Нидерландов заложены нормы по противодействию коррупции. Правительство и депутаты присягают и торжественно клянутся монарху не совершать коррупционных действий Кислухин В.А. История борьбы с коррупцией в Нидерландах и роль полиции в этой деятельности // История государства и права. 2010. № 2. С. 9 - 13..